Parere del Comitato economico e sociale europeo su «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio e alla Banca centrale europea — Far fronte ai crediti deteriorati all’indomani della pandemia di COVID-19»

[COM(2020) 822 final]

(2021/C 220/15)

Relatore:

Kęstutis KUPŠYS

Consultazione	Commissione europea, 24.2.2021
Base giuridica	Articolo 304 TFUE
Sezione competente	Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale
Adozione in sezione	10.3.2021
Adozione in sessione plenaria	24.3.2021
Sessione plenaria n.	559
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	246/2/11

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore la presentazione del nuovo piano d’azione (comunicazione) della Commissione sui crediti deteriorati, ma deplora che in tale piano non siano formulate nuove proposte idonee a far fronte alla pandemia di COVID-19, lasciando quindi che l’Europa affronti un periodo senza precedenti con norme concepite per tempi «normali». Il CESE raccomanda pertanto di affrontare prima di tutto le cause alla radice dei crediti deteriorati per scongiurarne l’accumulo in futuro, e propone inoltre un’attenta revisione e un adattamento temporaneo della definizione di inadempienza («default»), garantendo un «atterraggio morbido» alle famiglie e alle imprese. Il CESE osserva che, nell’attuale crisi della COVID-19, è necessario che sia la politica monetaria e fiscale che la regolamentazione del settore finanziario siano coerenti con i tempi in cui viviamo.

1.2.

1.3.

Il CESE afferma che il trattamento dei crediti deteriorati «pre-COVID-19» dovrebbe essere molto diverso da quello riservato ai crediti deteriorati «post-COVID-19» (indotti dalla COVID-19), date le circostanze completamente diverse prima e dopo marzo del 2020. Il CESE propone pertanto una revisione attenta, mirata e rigorosamente temporanea degli orientamenti dell’Autorità bancaria europea (ABE) sulla definizione di inadempienza («default»). Il CESE raccomanda inoltre che gli orientamenti dell’ABE in materia di moratoria sui prestiti rimangano in vigore per tutto il tempo necessario.

1.4.

Il CESE chiede che in parallelo alle misure di alleviamento per gli istituti di credito siano previste anche misure di aiuto dei governi a favore dei debitori che versano oggi in condizioni difficili unicamente a causa della pandemia. Tra i provvedimenti da adottare in questo contesto si possono citare le dilazioni di pagamento del prestito con scadenze da uno a tre anni, gli sconti sui tassi d’interesse, la ristrutturazione del debito per convertirlo in forme di credito meno costose e, laddove possibile, le moratorie sui rimborsi dei prestiti. Il CESE è favorevole a un tale processo interno di rinegoziazione.

1.5.

Il CESE osserva che la necessità di realizzare un mercato transfrontaliero e paneuropeo dei crediti deteriorati è sovrastimata. Esprime quindi preoccupazione per il progetto della Commissione di rilasciare alle agenzie di recupero crediti un «passaporto» che consenta loro di operare in tutta l’UE senza un’adeguata supervisione da parte sia dei paesi di «origine» di tali enti che dei paesi «ospitanti». Questo approccio potrebbe essere giustificato solo se venisse riequilibrato da una serie di misure compensative atte a proteggere i debitori in difficoltà — ad esempio una norma sulla protezione dei consumatori valida a livello dell’UE per le agenzie di recupero crediti.

1.6.

Un altro dei punti chiave del piano d’azione sui crediti deteriorati si riferisce alla proposta di un’AECE (Accelerated Extrajudicial Collateral Enforcement — procedura accelerata di escussione extragiudiziale delle garanzie), che è strettamente limitata ai prestiti alle imprese e applicabile solo se è stato raggiunto un accordo preventivo volontario tra le parti al momento della stipula del contratto di prestito. Il CESE osserva che l’AECE potrebbe costituire una soluzione equilibrata per i debitori, ma chiede che l’escussione extragiudiziale non diventi un’opzione standard prevista dai contratti di prestito.

1.7.

Il CESE esorta vivamente a non mettere nello stesso sacco la questione dei crediti deteriorati, che rispecchia un fenomeno largamente diffuso nell’economia, e le questioni relative alla salvaguardia della stabilità finanziaria. Per preservare l’integrità etica e operativa del settore bancario, le due questioni dovrebbero essere affrontate separatamente.

1.8.

Il CESE chiede che l’opzione di vendita di crediti deteriorati alle società di gestione patrimoniale (anche dette, in maniera colloquiale, «bad banks», o «banche cattive») rimanga un’eccezione e che venga invece privilegiata la stipula di accordi bilaterali di rinegoziazione del debito tra l’istituto di credito e il debitore, nel qual caso la soluzione da trovare dovrebbe essere incentrata sulla continuità operativa e sulla ripresa economica. Il CESE sottolinea che, probabilmente, qualsiasi ricorso ad una «ricapitalizzazione precauzionale», se quest’ultima è finanziata con denaro pubblico, sottrae fondi pubblici che andrebbero investiti in altri e più utili obiettivi dal punto di vista sociale ed economico. Il CESE insiste altresì sulla necessità che il ricorso ad eventuali misure «precauzionali» avvenga in maniera estremamente responsabile, al fine di evitare rischi morali e il salvataggio di banche a spese della società attingendo a denaro pubblico.

1.9.

Nel contesto attuale, in cui imprese potenzialmente sane potrebbero trovarsi in condizioni di difficoltà di pagamento malgrado l’affidabilità creditizia di cui godevano nel periodo «pre-COVID-19», il CESE suggerisce di rivedere attentamente gli orientamenti dell’Autorità bancaria europea (ABE) sulla definizione di inadempienza («default»), poiché in seguito a tale revisione i debitori in difficoltà dovute alla pandemia di COVID-19 potrebbero avere una possibilità di ripresa prima che i loro prestiti siano classificati come «crediti deteriorati». Tuttavia, il CESE sottolinea che le eventuali modifiche così introdotte dovranno essere rigorosamente temporanee, non dovrebbero interferire con un’accurata e particolareggiata identificazione e segnalazione del rischio di credito da parte delle banche e dovrebbero essere effettuate in linea con la necessità primaria di garantire la stabilità e la solvibilità del settore bancario.

1.10.

Il CESE raccomanda in generale di mantenere saldamente in vigore gli attuali requisiti patrimoniali, compreso il regolamento sul «backstop» (sicurezza prudenziale) per i crediti deteriorati. Ciò garantirà alle banche la piena capacità di sostenere le perdite e renderà meno probabili futuri interventi pubblici (ad esempio il ricorso alla «ricapitalizzazione precauzionale») e salvataggi di banche a spese dei contribuenti. Tuttavia, si potrebbe prendere in considerazione l’idea di una flessibilità temporanea che potrebbe essere applicata alla definizione di inadempienza («default») e alla messa a disposizione del «backstop» per i crediti deteriorati allo scopo di attenuare l’impatto della crisi della COVID-19.

2. Contesto

2.1.

Il piano d’azione sui crediti deteriorati della Commissione europea, annunciato nel dicembre 2020 (1), si propone di scongiurare in futuro un accumulo di crediti deteriorati in tutta l’Unione europea in conseguenza della crisi della COVID-19. Un prestito è classificato come «credito deteriorato» quando è improbabile che venga rimborsato o quando il pagamento da parte del debitore è in arretrato di 90 giorni. Secondo le stime della Banca centrale europea, nell’ipotesi di uno scenario grave, in cui la pandemia determini una ripresa molto più debole e per un periodo prolungato, l’ammontare dei crediti deteriorati detenuti dalle banche della zona euro potrebbe arrivare fino a 1 400 miliardi di EUR (2).

2.2.

Nel luglio 2017 era stato presentato il piano d’azione per affrontare la questione dei crediti deteriorati in Europa (3) che, negli anni successivi, ha contribuito a fronteggiare il problema dell’accumulo di crediti deteriorati nei bilanci delle banche e ad invertire tale tendenza. A questo piano d’azione è seguita una comunicazione sul completamento dell’Unione bancaria (4).

2.3.

Nel marzo 2018 la Commissione europea ha presentato una proposta legislativa (5) intesa a promuovere lo sviluppo del mercato secondario dei crediti deteriorati nell’UE. Questo progetto di direttiva dovrebbe agevolare le banche nella vendita dei loro portafogli di crediti deteriorati a investitori terzi ovunque nell’UE. La proposta prevede inoltre una procedura di recupero del credito in sede extragiudiziale denominata «procedura accelerata di escussione extragiudiziale delle garanzie (Accelerated Extrajudicial Collateral Enforcement, AECE)». Il progetto di direttiva è una proposta ancora in fieri, ma va ricordato che le due questioni vengono affrontate in modo separato in atti legislativi distinti.

2.4.

Di fronte allo scoppio della pandemia di COVID-19 la Commissione ha reagito con rapidità mettendo in campo delle misure per aiutare il settore bancario ad affrontare l’atteso accumulo di crediti deteriorati nei loro bilanci e anche quello futuro. Il pacchetto per il settore bancario dell’aprile 2020 ha già fornito un notevole sostegno a breve termine al settore bancario (6), comprese norme sulle modalità di valutazione da parte delle banche del rischio che un debitore non sia in grado di rimborsare un prestito, norme prudenziali sulla classificazione dei crediti deteriorati e il trattamento contabile dei ritardi di rimborso del prestito. Le banche hanno beneficiato anche di significative misure di sostegno alla liquidità [il programma di acquisto per l’emergenza pandemica (PEPP) della BCE (7) e l’allentamento delle condizioni per operazioni mirate di rifinanziamento a più lungo termine (TLTRO III), nel marzo 2020]. È giunto il momento di condurre una riflessione sui livelli di solvibilità delle aziende europee.

2.5.

Il pacchetto di misure di accompagnamento per la ripresa dei mercati dei capitali ha fornito un ulteriore sostegno al settore bancario eliminando gli ostacoli normativi alla cartolarizzazione (8) dei crediti deteriorati.

2.6.

Negli ultimi mesi il settore bancario europeo ha beneficiato di misure di semplificazione degli obblighi normativi e di sostegno alla liquidità mirate a salvaguardare la stabilità finanziaria ed economica e a sostenere le famiglie e le imprese europee; le banche hanno quindi continuato a concedere prestiti ai loro clienti e non si è verificata nessuna stretta creditizia.

2.7.

Anche gli Stati membri hanno adottato un’azione risoluta, con regimi di aiuti per alleviare la situazione di famiglie e imprese in difficoltà di liquidità. Si tratta tipicamente di regimi che prevedono sistemi di garanzie pubbliche e/o dilazioni di pagamento dei prestiti («moratorie»). Queste misure aiutano i debitori con problemi temporanei di liquidità e impediscono che si registri un forte e immediato aumento dei crediti deteriorati. La Commissione ha inoltre adottato un quadro temporaneo per consentire agli Stati membri di sfruttare pienamente la flessibilità prevista dalle norme in materia di aiuti di Stato al fine di sostenere l’economia durante la pandemia di COVID-19.

3. Osservazioni generali

3.1.

Il CESE osserva che il piano d’azione (comunicazione) della Commissione in esame riprende e conferma le stesse misure già presentate nel piano del 2017, e che, in sostanza, non formula nuove proposte idonee a far fronte alla pandemia di COVID-19, lasciando quindi che l’Europa affronti un periodo senza precedenti con norme concepite per tempi «normali». Il CESE afferma che il trattamento dei crediti deteriorati «pre-COVID-19» dovrebbe essere molto diverso da quello riservato ai crediti deteriorati «post-COVID-19» (indotti dalla COVID-19), date le circostanze completamente diverse prima e dopo marzo del 2020. Il CESE raccomanda pertanto una revisione attenta, mirata e rigorosamente temporanea della definizione di inadempienza («default») dell’ABE, al fine di evitare che i debitori siano automaticamente classificati in stato di default, ma anche di attenuare gli effetti prociclici della regolamentazione vigente e di garantire un «atterraggio morbido» per le famiglie e le imprese europee.

3.2.

La pandemia ha determinato una riduzione della domanda e dei consumi, il che ha suscitato preoccupazioni tra le PMI dovute alla difficoltà di reperire clienti. Sebbene l’accesso ai finanziamenti non costituisca attualmente il problema più urgente segnalato dalle PMI (nei sondaggi della BCE (9)), nel far fronte ai crediti deteriorati occorre tenere conto di tutti i problemi che le PMI si trovano ad affrontare.

3.3.

Il CESE chiede da sempre (10) che i crediti deteriorati vengano ridotti in maniera socialmente sostenibile, preservando al contempo la stabilità finanziaria (11). Oggi, con la pandemia di COVID-19 in corso, questa considerazione è più importante che mai. A differenza di quanto accaduto dieci anni fa durante la crisi finanziaria del 2008-2009, l’attuale, previsto forte aumento dei crediti deteriorati non è imputabile al settore finanziario né a nessun’altra specifica categoria di operatori del sistema economico, ma non è nemmeno colpa dell’«economia reale», dei governi o dei cittadini europei. È di fondamentale importanza che le autorità di regolamentazione a livello dell’UE e i governi degli Stati membri intervengano con gli strumenti giusti.

3.4.

Pur riconoscendo che lo sviluppo di mercati secondari dei crediti deteriorati comporta una serie di vantaggi, il CESE sarebbe favorevole alla stipula di accordi bilaterali di rinegoziazione del debito tra l’istituto di credito e i debitori solvibili. Benché sia possibile ridurre i volumi dei crediti deteriorati nei bilanci delle banche rivendendoli ad acquirenti di crediti, ciò non significa che le vendite di crediti deteriorati siano una soluzione ottimale dal punto di vista del debitore o della società nel suo complesso. Le vendite di crediti deteriorati dovrebbero rappresentare una soluzione di ultima istanza.

3.5.

È fondamentale affrontare le cause che sono alla radice dei crediti deteriorati. Il CESE sottolinea che il modo più efficace per evitare l’accumulo di elevati volumi di crediti deteriorati nei bilanci sia delle famiglie che delle PMI consiste: nel garantire robusti sistemi di sicurezza sociale e nel contrastare la povertà, l’indebitamento eccessivo e la disoccupazione, nell’assicurare salari adeguati e nel mettere in campo misure anticicliche di politica economica in periodo di crisi, migliorando al tempo stesso la produttività e la competitività dell’economia europea e concentrandosi sulla continuità operativa e sulla ripresa economica, con un quadro normativo chiaro e aggiornato che permetta la visibilità per la realizzazione di investimenti a lungo termine. Grazie a queste misure saremo in grado di preservare e rafforzare la stabilità dei mercati finanziari e la resilienza economica, affrontando al tempo stesso il problema della povertà e delle disuguaglianze esistenti. In quest’ottica, il CESE raccomanda che gli orientamenti dell’ABE (Autorità bancaria europea) in materia di moratoria sui prestiti rimangano in vigore per tutto il tempo necessario e propone una revisione attenta, mirata e rigorosamente temporanea della definizione di inadempienza («default»).

3.6.

Secondo il CESE, il piano d’azione in esame rispecchia la logica di base secondo cui oggi le banche hanno una funzione di infrastruttura essenziale in un’economia fondata sui flussi monetari in Europa, e la buona salute e la stabilità del settore bancario costituiscono un presupposto indispensabile della ripresa economica. Come sottolinea la Commissione in un comunicato stampa sull’argomento (12), «[g]arantire che i cittadini e le imprese europei continuino a ricevere sostegno dalla loro banca è una priorità assoluta per la Commissione». In tale contesto, il CESE sottolinea il ruolo determinante della BCE nel salvaguardare la stabilità e l’offerta di credito delle banche, e osserva che l’economia europea è sostenuta da misure intese a garantire che i prestiti vengano concessi laddove vi sia una domanda solvibile di credito.

3.7.

Il CESE sottolinea la parziale mancanza di dati attendibili sui crediti deteriorati e osserva che permane tuttora una notevole incertezza quanto al futuro della vaccinazione contro la COVID-19, le mutazioni del virus SARS-CoV-2 (le cosiddette «varianti» della COVID-19), le misure di confinamento e la ripresa economica. Il CESE sottolinea l’importanza della qualità dei dati per valutare correttamente la portata del problema e individuare le imprese sane. Il CESE invita pertanto alla cautela e chiede misure che possano rilanciare rapidamente l’economia europea, ad esempio provvedimenti che sostengano le piccole imprese e garantiscano salari adeguati e robusti sistemi di sicurezza sociale. Il CESE fa notare che i depositi bancari sono notevolmente aumentati (13), il che significa che esiste un buon potenziale di domanda dei consumatori nei mesi che seguiranno alla revoca delle misure restrittive di confinamento.

3.8.

Resta da vedere in che modo imprese e famiglie che «a causa della pandemia […] si trovano in gravi difficoltà finanziarie» (14) possano essere aiutate dalle banche [«ricevere sostegno dalla loro banca» (15)] se viene affrontato il problema dell’aumento dei crediti deteriorati. Né le proposte di modifiche né l’allentamento normativo proposto sono attualmente subordinati all’erogazione di prestiti da parte delle banche alle PMI o alle famiglie solvibili. Il CESE si rammarica che, fatta eccezione per il settore bancario, il piano d’azione della Commissione preveda solo un numero limitato di nuove misure volte ad aiutare gli operatori economici in difficoltà. Di fronte allo shock economico esterno che rende tanti lavoratori e imprese ancora più dipendenti dai prestiti, le misure di sostegno e attenuazione a favore delle banche dovrebbero essere intese a concedere maggiori prestiti alle PMI e alle famiglie solvibili. Al tempo stesso, le autorità dovrebbero introdurre opportune garanzie per impedire le pratiche irresponsabili in materia di concessioni di prestiti e il conseguente sovraindebitamento.

3.9.

Il CESE raccomanda di riconoscere la società civile nel suo complesso in quanto insieme di soggetti interessati in materia di regolamentazione dei mercati finanziari. Per quanto riguarda, in particolare, la questione di far fronte ai crediti deteriorati all’indomani della pandemia di COVID-19, tali crediti hanno conseguenze di vario genere, dato che hanno anche un impatto, ad esempio, sugli interessi dei lavoratori in quanto debitori, dipendenti di società indebitate, lavoratori del settore finanziario o contribuenti (soprattutto qualora vengano decise misure di sostegno con denaro pubblico per affrontare i crediti deteriorati).

3.10.

Il CESE osserva che la necessità di realizzare un mercato transfrontaliero e paneuropeo dei crediti deteriorati è sovrastimata, benché il settore bancario stia compiendo costanti progressi verso un’Unione bancaria a livello dell’UE. È tutt’altro che certo che le operazioni transfrontaliere effettuate da acquirenti di crediti apportino benefici economici tangibili al sistema economico nel suo complesso e non unicamente alle banche, agli stessi acquirenti di crediti e ai gestori di crediti (mentre è vero invece che questi ultimi possono sicuramente trarre vantaggio dalle economie di scala).

3.11.

Tenuto conto di tale contesto, il CESE sottolinea inoltre che distribuire il rischio può non portare a ridurlo: la crisi dei mercati finanziari del 2008-2009 ci ha insegnato, al contrario, che ciò potrebbe a tradursi in un accumulo non trasparente dei rischi nell’economia. Il CESE raccomanda vivamente che l’obiettivo di tutte le misure in materia di incentivi per il settore finanziario sia quello di scoraggiare gli operatori del mercato dall’assumersi rischi eccessivi.

3.12.

Al tempo stesso, il CESE sottolinea che alle imprese, alle famiglie, ai lavoratori e alla società civile europei servono risorse e un pieno sostegno per resistere alla crisi e che tali misure di sostegno dovrebbero essere fornite dall’UE. Questo aiuto dovrebbe essere disponibile per un periodo massimo di tre anni (come nel caso del pacchetto di misure di stimolo Next Generation EU) per offrire un aiuto a imprese e debitori ritenuti sani e solvibili prima dello scoppio della pandemia. Praticamente l’intera popolazione europea subisce l’impatto della crescente insicurezza socioeconomica. Le imprese devono far fronte a perturbazioni dovute alle chiusure forzate e al calo della domanda, mentre sulle famiglie incombe lo spettro della disoccupazione e della diminuzione del reddito. Il CESE ritiene che i cittadini e le imprese europee avrebbero bisogno di una tipologia di misure completamente diversa e, ovviamente, non di una rapida applicazione del quadro sui crediti deteriorati così come proposto dalla Commissione.

4. Osservazioni particolari

4.1.

La Commissione è convinta che giungere ad un accordo sulla proposta di direttiva relativa ai gestori di crediti e agli acquirenti di crediti, che in sostanza crea un mercato secondario comune per i crediti deteriorati, costituisca una priorità assoluta. Il CESE esprime preoccupazione per il progetto della Commissione di rilasciare alle agenzie di recupero crediti un «passaporto»che consenta loro di operare in tutta l’UE senza un’adeguata supervisione da parte sia dei paesi di «origine» di tali enti che dei paesi «ospitanti». Questo approccio potrebbe essere giustificato solo se venisse riequilibrato da una serie di misure compensative atte a proteggere i debitori in difficoltà — ad esempio una norma sulla protezione dei consumatori valida a livello dell’UE per le agenzie di recupero crediti. Il CESE esprime inoltre preoccupazione per il fatto che la proposta di direttiva relativa ai gestori di crediti e agli acquirenti di crediti (16) impedirebbe agli Stati membri di applicare ai gestori e acquirenti di crediti qualsiasi altro obbligo o qualsiasi obbligo supplementare, anche qualora gli Stati ritenessero che tali obblighi tutelino i debitori. Se fosse garantita una supervisione da parte sia dei paesi di «origine» che dei paesi «ospitanti», se venissero rispettate le norme sulla protezione dei consumatori, se tramite l’Autorità bancaria europea (ABE) venissero forniti degli orientamenti sulle «buone pratiche» e se fosse prevista l’adozione di un approccio uniforme a tali attività, allora la maggior parte delle questioni sollevate nel presente documento sarebbe affrontata e risolta. Alla luce di tali argomentazioni, al fine di rendere operativo il passaporto che consente il recupero di crediti in tutta l’UE, occorre rafforzare le norme di protezione dei debitori per evitare i rischi di cui sopra.

4.2.

Il CESE sottolinea che sia alcuni acquirenti di crediti che alcune agenzie di recupero crediti hanno una cattiva reputazione — ragion per cui taluni acquirenti di crediti sono denominati «fondi avvoltoio» (vulture funds) — e osserva che la concessione alle agenzie di recupero crediti di un «passaporto» che consenta loro di operare in tutta l’UE senza un’adeguata supervisione da parte sia dei paesi di «origine» di tali enti che dei paesi «ospitanti» e senza un’attuazione tempestiva ed efficace di orientamenti sulle «buone pratiche» in tutta l’Unione potrebbe portare tali acquirenti di crediti o gestori di crediti a comportamenti commerciali scorretti, a danno dei debitori in difficoltà. Il CESE sottolinea inoltre che occorre garantire che la proposta di direttiva relativa ai gestori di crediti e agli acquirenti di crediti non impedisca agli Stati membri di applicare requisiti giuridici supplementari a tali enti, assicurando così che, nella fattispecie, il principio di sovraregolamentazione (gold-plating) sia correttamente osservato.

4.3.

Inoltre, è risaputo che alcuni acquirenti di crediti hanno problemi di elusione fiscale. Ad esempio, in Irlanda alcuni di questi soggetti sono registrati come enti di beneficenza e non pagano quasi nessuna imposta. Il CESE invita la Commissione europea a intensificare gli sforzi per affrontare il problema dell’elusione fiscale.

4.4.

Un altro dei punti chiave del piano d’azione sui crediti deteriorati si riferisce alla proposta di un’AECE (procedura accelerata di escussione extragiudiziale delle garanzie), che è strettamente limitata ai prestiti alle imprese e applicabile solo se è stato raggiunto un accordo preventivo volontario tra le parti al momento della stipula del contratto di prestito. Il CESE prende atto che le famiglie (consumatori privati) sono escluse da questa procedura e sottolinea che è necessario pervenire ad un equilibrio tra lo strumento che consiste in una procedura accelerata di escussione extragiudiziale delle garanzie (AECE), la direttiva (UE) 2019/1023 del Parlamento europeo e del Consiglio (17) e le procedure di insolvenza. Il CESE osserva che l’AECE potrebbe offrire una soluzione equilibrata per i debitori, ma chiede che l’escussione extragiudiziale non diventi l’opzione standard prevista dal contratto di prestito. Si dovrebbe garantire che le imprese in difficoltà non siano lasciate prive di assistenza e conservino la possibilità di accedere alla giustizia ordinaria con il suo sistema di pesi e contrappesi, che è frutto di una lunga tradizione. Secondo il CESE, i problemi di ritardi sistematici nel recupero delle garanzie andrebbero affrontati paese per paese, attuando riforme ben preparate e con interventi mirati da parte degli Stati membri in cui perdurano queste strozzature.

4.5.

Il CESE conviene con la Commissione che «[…] le banche dovrebbero essere incentivate il più possibile ad adottare un approccio proattivo per avviare tempestivamente un dialogo costruttivo con i propri debitori», poiché ciò eviterà di danneggiare imprese sane e ne garantirà la continuità operativa. Il Comitato invita tuttavia la Commissione a proporre misure concrete per raggiungere questo obiettivo cruciale.

4.6.

Il CESE accoglie con favore l’iniziativa della Commissione di far convergere ulteriormente i diversi quadri nazionali in materia di insolvenza in tutta l’UE, e osserva che questa convergenza è vantaggiosa non solo per il settore bancario, ma per il panorama imprenditoriale complessivo dell’intera Europa. Tale convergenza non dovrebbe necessariamente essere collegata alla questione dei crediti deteriorati. Va osservato, tuttavia, che questa misura non risulterà utile nel breve periodo e neppure sarà di grande aiuto all’indomani della crisi della COVID-19. La certezza delle norme relative ai diritti dei creditori e dei debitori e una maggiore armonizzazione delle procedure di rimozione delle garanzie in tutti gli Stati membri porteranno a una riduzione dei rischi e daranno ulteriore impulso agli investimenti transfrontalieri e agli scambi commerciali interni. Il CESE sottolinea che, nel riformare i quadri in materia di insolvenza, si dovrebbe prestare la dovuta attenzione ai debitori.

4.7.

Il CESE sottolinea che il mercato secondario dei crediti deteriorati non contribuisce in alcun modo alla prosperità delle imprese, non sostiene l’occupazione né permette alle aziende chiuse di riaprire. Perché le imprese possano rilanciare le loro attività, è di fondamentale importanza adottare misure mirate finanziate dallo Stato. Il CESE ritiene essenziale erogare prestiti a un’economia che registra oggi un calo di produzione senza precedenti a causa del blocco delle attività dovuto alla crisi della COVID-19, tuttavia tale erogazione di prestiti non dovrebbe assumere dimensioni eccessive, poiché in tal caso potrebbe non essere sostenibile.

4.8.

Tuttavia, la proposta che la Commissione vorrebbe adottare — il mercato secondario su scala paneuropea e, in misura minore, la procedura AECE — fa temere che un mercato secondario unico per i crediti deteriorati in Europa renda possibili degli abusi e lasci i clienti delle banche esposti al rischio di cadere nelle mani dei «fondi avvoltoio», la maggior parte dei quali non proviene da paesi dell’UE. Il CESE raccomanda una maggiore trasparenza e norme adeguate al fine di garantire la protezione dei consumatori da abusi commessi da gestori di crediti, acquirenti di crediti o «fondi avvoltoio».

4.9.

Il CESE raccomanda di non rilasciare agli investitori nel settore crediti e alle agenzie di recupero crediti un «passaporto» che consenta loro di operare in tutta l’UE se questi soggetti acquistano crediti al consumo (di clienti privati) deteriorati. Si potrebbe valutare se sia opportuno esentare anche i debiti delle microimprese.

4.10.

L’accento posto sulla standardizzazione dei dati relativi ai crediti deteriorati in tutta l’UE è accolto positivamente, ma non è sufficiente considerata la missione da portare avanti e, in linea di principio, non è neppure molto pertinente. Il CESE osserva inoltre che le istituzioni e i contribuenti dell’UE non dovrebbero farsi carico dei costi della creazione di mercati efficienti e di una migliore standardizzazione dei crediti deteriorati al fine di agevolarne il commercio; tali costi dovrebbero essere sostenuti dagli stessi operatori del mercato poiché sono principalmente loro a ricavare vantaggi dalle operazioni commerciali sui crediti deteriorati. La trasparenza dei dati è necessaria per garantire che le vendite sia esterne che interne (vale a dire all’interno dei gruppi bancari) di crediti deteriorati rispettino tutti i principi contabili internazionali (International Financial Reporting Standards — IFRS) e siano eseguite correttamente.

4.11.

Le società nazionali di gestione patrimoniale — ampiamente pubblicizzate nel documento della Commissione, che vengono anche dette, in maniera colloquiale, «bad banks», o «banche cattive» — possono richiedere, e con ogni probabilità richiederanno, denaro pubblico. Il CESE esorta pertanto ciascuno Stato membro a svolgere un’analisi approfondita dell’utilizzo di fondi pubblici per la creazione di tali società di gestione patrimoniale, in funzione della situazione attuale dei singoli paesi e nel rispetto delle norme in materia di aiuti di Stato.

4.12.

Il CESE esorta vivamente a non mettere nello stesso sacco la questione dei crediti deteriorati, che rispecchia un fenomeno largamente diffuso nell’economia, e i temi legati al mantenimento della stabilità finanziaria. Per preservare l’integrità etica e operativa del settore bancario, le due questioni dovrebbero essere affrontate separatamente. Il CESE ritiene che, sebbene i problemi di determinati istituti finanziari possano essere dovuti al fatto di avere un carico eccessivo di crediti deteriorati nei loro bilanci, il salvataggio con denaro pubblico di queste banche economicamente non più capaci di operare — ricorrendo al modello delle società di gestione patrimoniale sotto le mentite spoglie di una «rimozione» di «cattivi» crediti deteriorati — non sarebbe in alcun modo giustificato, ed è inoltre del parere che la questione della gestione delle crisi bancarie debba essere affrontata in una prospettiva globale. Il CESE chiede che la vendita di crediti deteriorati alle società di gestione patrimoniale rimanga un’eccezione e che venga invece privilegiata la ricerca di una soluzione per tali crediti iscritti nei bilanci delle banche.

4.13.

Inoltre, è essenziale che la Commissione eviti che sia utilizzato denaro pubblico per salvare, ancora una volta, interessi bancari privati. Il salvataggio di una banca non dovrebbe essere considerato un valore in sé; non è il fine ultimo delle politiche economiche. Le reiterate campagne per il salvataggio delle banche, che assorbono ingenti somme di denaro pubblico, potrebbero creare a lungo andare un rischio morale e perturbare il sistema di incentivi integrato nell’attività bancaria. Pertanto, il CESE mette in guardia contro qualsiasi politica che si traduca in una «privatizzazione dei profitti e socializzazione delle perdite». Le banche andrebbero invece incoraggiate ad affrontare internamente il problema dei crediti deteriorati nei loro bilanci e a gestire meglio i loro portafogli di prestiti; un sostegno pubblico, implicito o esplicito, di qualsiasi genere non le aiuterà ad affrontare i loro problemi di bilancio sottostanti. Il CESE prende atto dell’esistenza del Fondo di risoluzione unico, finanziato dai contributi degli istituti di credito. Il dimensionamento della giusta capacità di tale Fondo permetterebbe di evitare che il denaro pubblico sia utilizzato per salvare interessi bancari privati, tenendo quindi conto delle preoccupazioni di una «privatizzazione dei profitti e socializzazione delle perdite».

4.14.

Il CESE esorta ad adoperarsi per il completamento dell’Unione bancaria, che creerebbe un settore bancario resiliente, adeguatamente capitalizzato e, soprattutto, autosufficiente. È necessario trovare un equilibrio tra condivisione dei rischi e riduzione del rischio. Si dovrebbero evitare ripercussioni significative sui bilanci pubblici e sui contribuenti in caso di crisi, che sia nazionale o a livello dell’UE. Occorre pertanto applicare requisiti minimi di fondi propri e passività ammissibili (minimum requirement for own funds and eligible liabilities — MREL) e attuare misure antiriciclaggio efficaci. Inoltre, si dovrebbe riservare maggiore attenzione alla regolamentazione del settore bancario ombra. Occorre garantire che il rischio non sia trasferito da operatori di mercati finanziari ben regolamentati ad altri meno regolamentati. Inoltre, si deve prestare attenzione alla regolamentazione di qualsiasi attività finanziaria che non sia svolta da un’entità regolamentata, in base al principio «stessi rischi, stessa attività, stessa regolamentazione e stessa vigilanza».

4.15.

Dal punto di vista della protezione dei consumatori, l’obiettivo delle società di gestione patrimoniale è chiaramente quello di massimizzare i rendimenti e l’efficienza grazie alla vendita di prestiti a investitori terzi o al realizzo delle garanzie reali, e ciò non sembra compatibile con l’assicurazione di una protezione adeguata per i debitori privati e con la garanzia di piani di rimborso dei prestiti sostenibili e di un tenore di vita minimo. Il CESE raccomanda che le società di gestione patrimoniale includano nelle loro politiche degli obiettivi di carattere sociale.

4.16.

Il CESE teme che, probabilmente, qualsiasi ricorso ad una «ricapitalizzazione precauzionale» sottragga fondi pubblici che andrebbero investiti in obiettivi più utili dal punto di vista sociale ed economico. Di conseguenza, il ricorso alla «ricapitalizzazione precauzionale» dovrebbe rimanere assolutamente un’eccezione nel contesto della crisi della COVID-19. Il CESE insiste sulla necessità che il ricorso ad eventuali «misure precauzionali» avvenga in maniera estremamente responsabile, al fine di evitare rischi morali e il salvataggio di banche a spese della società attingendo a denaro pubblico. È opportuno osservare che la stabilità finanziaria costituisce anche un bene pubblico e che pertanto le autorità di regolamentazione e di vigilanza dei mercati finanziari dovrebbero assicurare l’applicazione di robuste norme prudenziali onde evitare di compromettere quel bene pubblico che è la stabilità finanziaria.

4.17.

Il CESE prende atto dell’affermazione contenuta nella comunicazione secondo cui il dispositivo per la ripresa e la resilienza può fornire un sostegno sostanziale a «riforme volte a […] migliorare i quadri giudiziari, amministrativi e in materia di insolvenza alla base di un’efficiente risoluzione dei crediti deteriorati». Come sostenuto dal Consiglio europeo, i fondi del dispositivo per la ripresa e la resilienza dovrebbero essere utilizzati per «promuovere la crescita, l’occupazione e la resilienza economica e sociale» (18). Servono ulteriori precisazioni per chiarire come la Commissione intenda collegare il dispositivo per la ripresa e la resilienza alla questione dei crediti deteriorati e per garantire che il dispositivo non venga deviato dal suo obiettivo originario, che è quello di promuovere la duplice transizione verde e digitale.

4.18.

Nonostante gli obiettivi del dispositivo per la ripresa e la resilienza concordati dai colegislatori, nessuna misura del piano d’azione della Commissione è rivolta alle imprese europee in difficoltà — che si tratti di piccole e grandi imprese, grandi multinazionali o aziende a conduzione familiare. Inoltre, il CESE osserva che nella comunicazione in esame la Commissione non mette a disposizione nessuno strumento per risolvere il problema di come i consumatori che hanno difficoltà a pagare le bollette e ad arrivare alla fine del mese riescano a sopravvivere all’impatto della pandemia ed evitare di ritrovarsi a poco a poco in condizioni di povertà. Il CESE mette l’accento anche su altri aspetti che devono beneficiare di piani d’azione specifici, come la questione delle piccole e grandi imprese nonché delle aziende a conduzione familiare che risentono dell’impatto della pandemia.

4.19.

Il CESE raccomanda di riesaminare le seguenti regolamentazioni specifiche:

4.19.1.

Nel contesto attuale, in cui imprese potenzialmente sane potrebbero trovarsi in condizioni di difficoltà di pagamento malgrado l’affidabilità creditizia di cui godevano nel periodo «pre-COVID-19», il CESE suggerisce che un’attenta revisione degli orientamenti dell’ABE sulla definizione di inadempienza («default») (ad esempio il numero di giorni oltre la data di scadenza prima che un credito sia considerato deteriorato, la soglia del valore attuale netto oltre la quale un debito ristrutturato è considerato una «inadempienza probabile» (o «incaglio») nei bilanci ecc.) potrebbe offrire a queste imprese una possibilità di ripresa prima che siano classificate come «non più sane». Tuttavia, il CESE sottolinea che le eventuali modifiche così introdotte dovranno essere rigorosamente temporanee e correlate unicamente alla pandemia di COVID-19, e non dovrebbero interferire con un’accurata e particolareggiata identificazione e segnalazione del rischio di credito da parte delle banche; inoltre, le autorità di regolamentazione e di vigilanza devono contemperare l’introduzione di qualsiasi modifica temporanea con la necessità primaria di garantire la stabilità e la solvibilità del settore bancario.

4.19.2.

Il CESE raccomanda inoltre che gli orientamenti dell’ABE in materia di moratoria sui prestiti rimangano in vigore per tutto il tempo necessario.

4.19.3.

Dal momento che i crediti deteriorati sono tali indipendentemente dalle ragioni sottostanti alle difficoltà di pagamento, e dato che è estremamente difficile stabilire quali, tra i debitori in difficoltà, registreranno effettivamente una ripresa una volta che la pandemia sarà sotto controllo, il CESE raccomanda di mantenere saldamente in vigore gli attuali requisiti patrimoniali — compreso il regolamento sul «backstop» (sicurezza prudenziale) per i crediti deteriorati, il cui calendario degli accantonamenti prevede già aumenti molto graduali di capitale. Questo consentirà alle banche di essere in grado di sostenere le perdite, che siano connesse alla pandemia o ad altri fattori, e costituirebbe un elemento chiave nel rendere meno probabili interventi pubblici e salvataggi di banche a spese dei contribuenti. Tuttavia, si potrebbe prendere in considerazione l’idea di una flessibilità temporanea che potrebbe essere applicata alla definizione di inadempienza («default») e alla messa a disposizione del «backstop» per i crediti deteriorati allo scopo di attenuare l’impatto della crisi della COVID-19. Tale iniziativa potrebbe inoltre contribuire ad evitare le svendite di crediti deteriorati da parte delle banche. In tale contesto, il CESE prende atto della sospensione dell’attività dei tribunali civili e di altri ritardi nei procedimenti civili che si sono verificati in tutta Europa, e raccomanda di tenerne conto.

4.19.4.

Per le banche che siano in grado di dimostrare di avere un forte collegamento con l’economia reale (una quota significativa delle loro attività collegata a imprese non finanziarie e alle famiglie), il CESE prevede la possibilità di concedere un’ulteriore flessibilità. D’altro canto, occorre prestare la massima attenzione agli istituti finanziari di importanza sistemica a livello globale, che sono fortemente interconnessi con altri operatori dei mercati finanziari.

4.20.

Il CESE raccomanda che la Commissione proponga metodi affidabili per garantire l’applicazione di norme rigorose di protezione dei debitori in difficoltà da trattamenti iniqui.

4.20.1.

4.20.2.

Per quanto riguarda le vendite interne di crediti deteriorati, in alcuni casi le società veicolo potrebbero ricavare profitti dal debito di un cliente nell’ambito di una procedura di recupero crediti, anche se in esito alla procedura il cliente rimane fortemente indebitato. Il CESE raccomanda alla Commissione europea di valutare ulteriormente la possibilità di regolamentare al fine di garantire che i diritti dei debitori vengano tutelati e assicurare che questi ultimi non siano ancora più indebitati al termine dell’operazione sopra descritta.

4.21.

Il CESE ribadisce che dovrebbero essere previste misure complessive volte a creare e mantenere un clima imprenditoriale equo e sicuro, avendo particolare cura di garantire che vengano soddisfatte le esigenze dei soggetti più vulnerabili. La competitività delle imprese europee si fonda prima di tutto su un mercato interno solido, un’innovazione costante e un insieme di norme prevedibili e socialmente responsabili basate sulla fiducia tra gli attori economici. Il CESE mette in guardia contro qualsiasi iniziativa legislativa che tratti i crediti deteriorati alla stregua di qualunque altra merce. Il CESE osserva che una simile iniziativa non rafforzerebbe il clima di fiducia ma provocherebbe, anzi, maggiori danni. È assolutamente indispensabile garantire un giusto equilibrio tra i diritti dei debitori e quelli dei creditori.

4.22.

La pandemia di COVID-19 non è che uno dei tanti shock esterni, e molti altri ne verranno in futuro. Le misure strategiche destinate a mitigare i vasti danni causati da questi massicci shock dovrebbero essere fondate su principi universali e resistenti alla prova del tempo. L’UE si sforza di preservare il suo orientamento a un’economia sociale di mercato e rinnova la promessa di non lasciare indietro nessuno, pur migliorando la competitività dell’economia europea. Il CESE raccomanda vivamente che i piani d’azione e le iniziative legislative della Commissione tengano ben presente il rispetto di questi principi fondamentali.

Bruxelles, 24 marzo 2021

La presidente del Comitato economico e sociale europeo

Christa SCHWENG

(1) COM(2020) 822 final.

(2) Discorso pronunciato il 1o ottobre 2020 da Andrea Enria, presidente del Consiglio di vigilanza della BCE. Alla fine del 2016 la somma dei crediti deteriorati sfiorava i 1 000 miliardi di EUR, pari al 5,1 % del totale dei prestiti bancari. Con riferimento ai dati del 2019, il portafoglio di crediti deteriorati per un importo di 1 400 miliardi di EUR sarebbe pari a circa il 12 % del PIL dell’area dell’euro.

(3) Piano d’azione per affrontare la questione dei crediti deteriorati in Europa, Consiglio Ecofin, luglio 2017. https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2017/07/11/conclusions-non-performing-loans/.

(4) COM(2017) 592 final

(5) Proposta di direttiva relativa ai gestori di crediti, agli acquirenti di crediti e al recupero delle garanzie reali [COM(2018) 135 final — 2018/063 (COD)].

(6) COM(2020) 169 final.

(7) https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/pepp/html/index.it.html.

(8) COM(2020) 822 final e COM(2020) 283 final.

(9) https://www.ecb.europa.eu/stats/ecb_surveys/safe/html/ecb.safe202011~e3858add29.it.html.

(10) GU C 353 del 18.10.2019, pag. 32

(11) Come viene sottolineato in una lettera della BCE del 4 dicembre 2020, gli istituti finanziari dovrebbero «continuare a identificare e rendicontare il deterioramento della qualità degli attivi e l’accumulo degli NPL [non-performing loans — crediti deteriorati] conformemente alle regole vigenti, al fine di mantenere una chiara e accurata visione dei rischi nel settore bancario». Inoltre, la BCE avverte che «[i]n prospettiva prudenziale, politiche e procedure solide per lo staging e la determinazione degli accantonamenti sono fondamentali al fine di assicurare l’adeguata gestione e copertura del rischio di credito, comprese l’identificazione e la gestione tempestive dei debitori in difficoltà».

(12) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/ip_20_2375. Valdis Dombrovskis, vicepresidente esecutivo per Un’economia al servizio delle persone, auspica che la strategia «contribuirà alla ripresa […] dell’Europa consentendo alle banche di rimuovere questi crediti [deteriorati] dal bilancio e di continuare a erogare prestiti».

(13) Nonostante la pandemia, i depositi totali di società non finanziarie nell’area dell’euro sono aumentati da 2 730 miliardi di EUR (marzo 2020) a 3 120 miliardi di EUR (ottobre 2020). Nello stesso arco di tempo i depositi totali delle famiglie sono aumentati da 7 850 miliardi di EUR a 8 210 miliardi di EUR. (https://sdw.ecb.europa.eu).

(14) Mairead McGuinness, commissaria europea per la Stabilità finanziaria, i servizi finanziari e l’Unione dei mercati dei capitali — https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/ip_20_2375.

(15) Ibidem.

(16) Cfr. l’articolo 5, l’articolo 11, in particolare il paragrafo 5, e l’articolo 15, paragrafo 2, della proposta di direttiva.

(17) GU L 172 del 26.6.2019, pag. 18.

(18) https://www.consilium.europa.eu/it/infographics/20201006-recovery-resilience-rrf/. Inoltre, i fondi del dispositivo per la ripresa e la resilienza possono essere spesi «in linea con le raccomandazioni specifiche per paese del semestre europeo», almeno il 37 % delle risorse dovrebbe essere destinato all’azione per il clima e alla sostenibilità ambientale, e almeno il 20 % alla transizione digitale dell’UE.