COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 15.5.2019
COM(2019) 233 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI
Valutazione del 7º programma di azione in materia di ambiente
{SWD(2019) 181 final}
Il 7o programma di azione in materia di ambiente 1 in sintesi
L'Unione europea concorda programmi di azione in materia di ambiente (PAA) con l'obiettivo di fornire orientamenti strategici e garantire un'azione prevedibile e coordinata per la politica europea in materia di ambiente e clima. Il 7o programma di azione in materia di ambiente ("7o PAA"), che è entrato in vigore nel 2014 e terminerà alla fine del 2020, delinea una visione per il 2050 2 e definisce chiaramente una politica integrata in materia di ambiente che contribuisce alla crescita economica sostenibile, alla salute e al benessere della popolazione. Il programma è pienamente in linea con lo spirito degli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite.
Il programma stabilisce nove obiettivi prioritari di azione:
- tre priorità tematiche: proteggere, conservare e migliorare il capitale naturale dell'Unione; trasformare l'Unione in un'economia a basse emissioni di carbonio, efficiente nell'impiego delle risorse, verde e competitiva; proteggere i cittadini dell'Unione da pressioni legate all'ambiente e da rischi per la salute e il benessere;
- quattro fattori detti "di sostegno": migliore attuazione della legislazione; informazione più efficace grazie a una base cognitiva migliore; investimenti più oculati; integrazione delle considerazioni ambientali nelle altre politiche;
- due obiettivi prioritari orizzontali: migliorare la sostenibilità delle città dell'Unione e aumentare l'efficacia dell'azione unionale nell'affrontare le sfide ambientali e climatiche a livello internazionale.
I nove obiettivi prioritari del 7o PAA prevedono a loro volta 36 obiettivi subordinati e 60 azioni concrete che devono essere realizzati dall'UE e dagli Stati membri, dagli operatori economici, dalle associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori nonché dai privati cittadini.
I programmi di azione in materia di ambiente sono concordati conformemente all'articolo 192, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), mentre nel conseguimento degli obiettivi la competenza dell'Unione è concorrente con quella degli Stati membri. La presente valutazione tiene conto della relazione dell'Agenzia europea dell'ambiente sullo stato dell'ambiente e su una consultazione con i soggetti interessati.
I.Il 7o PAA - uno strumento di governance moderno per le sfide ambientali odierne
La valutazione del 7o PAA effettuata dalla Commissione mostra come il quadro strategico fornito dal programma sia riuscito a sancire il ruolo della politica ambientale quale motore della crescita verde, di un pianeta sano e di un maggiore benessere per i cittadini. Il fatto che le priorità siano state concordate da tutti i soggetti interessati consente all'UE, agli Stati membri e agli attori locali e regionali, compresi gli operatori economici, di definire le politiche ambientali in maniera efficace ed efficiente. Disporre di un documento di riferimento pienamente condiviso a livello dell'UE ha contribuito ad accrescere la coerenza e l'impegno dell'azione e delle politiche ambientali dell'Unione e degli Stati membri volte a migliorare lo stato dell'ambiente e il benessere dei cittadini.
Con il 7o PAA è aumentata la consapevolezza generale del fatto che la protezione dell'ambiente va di pari passo con un modello economico sostenibile che crea occupazione e prosperità. Le politiche ambientali dell'Unione sono cambiate: da interventi normativi mirati sono passate a una maggiore attenzione all'integrazione della dimensione ambientale nelle altre politiche settoriali con una più ampia prospettiva di sostenibilità, quali il pacchetto sull'economia circolare 3 , il quadro 2030 per il clima e l'energia 4 , la strategia per la bioeconomia 5 e il piano d'azione sulla finanza sostenibile 6 . Il consenso raccolto dal 7o PAA ha aiutato l'Europa a parlare con una voce sola nel contesto globale della cooperazione multilaterale, ad esempio l'Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile e l'accordo di Parigi per la lotta ai cambiamenti climatici.
Le relazioni periodiche sullo stato dell'ambiente in Europa indicano alcuni miglioramenti 7 . L'Unione europea, che probabilmente raggiungerà gli obiettivi 2020 in materia di gas a effetto serra e di energie rinnovabili, ha fissato obiettivi ambiziosi per il 2030 8 . Per gli obiettivi di efficienza energetica sono invece necessari ulteriori sforzi 9 . La Commissione ha inoltre presentato la sua visione per l'aggiornamento della strategia dell'UE per la bioeconomia e per un'economia unionale climaticamente neutra entro il 2050, in linea con l'accordo di Parigi 10 . Gli operatori economici traggono benefici dall'economia circolare, i finanziamenti pubblici e privati a favore del clima e dell'ambiente sono in crescita, le foreste europee sono gestite in maniera più sostenibile e la qualità delle acque di balneazione migliora.
Restano tuttavia alcune grandi sfide, e ne emergono di nuove 11 . Dinanzi a noi si prospetta una crisi ecologica mondiale, in quanto siamo molto vicini al limite di carico del pianeta e in alcuni casi stiamo già passando oltre. Il documento di riflessione della Commissione dal titolo Verso un'Europa sostenibile entro il 2030 indica il nostro debito ecologico come il più grave deficit di sostenibilità dell'Europa 12 . Questa crisi ambientale incide direttamente sulla salute dei cittadini. Molte città europee non rispettano le norme di qualità dell'aria concordate e giuridicamente vincolanti 13 . L'Unione europea è in ritardo nel conseguimento dell'obiettivo di arrestare la perdita di biodiversità entro il 2020 e di ripristinare il potenziale degli ecosistemi di fornire servizi. Gli impatti ecologici del settore della mobilità e del sistema alimentare restano troppo elevati.
Per arrestare queste tendenze negative è anzitutto necessario continuare a impegnarsi per attuare la legislazione in vigore 14 . Nonostante le azioni previste comportino dei costi e richiedano grandi sforzi collettivi, il costo dell'inazione e delle conseguenti ripercussioni sociali sarebbe molto più elevato.
In tale contesto, il 7o PAA ha svolto un ruolo importante nel fornire uno strumento di governance per la definizione delle politiche ambientali in Europa. La presente valutazione pone in risalto i risultati e i limiti principali del programma, basandosi sulla relativa analisi per individuare i principali insegnamenti tratti. Nel complesso, in questa fase dell'attuazione non tutte le azioni sono state realizzate. Benché nell'insieme si siano registrati progressi, in alcuni ambiti anche superiori a quanto previsto dal 7o PAA, è evidente il bisogno di ulteriori sforzi.
II.Insegnamenti tratti
La presente valutazione del 7o PAA ha individuato una serie di insegnamenti preziosi per qualsiasi programma di azione futuro in materia di ambiente.
·Disporre di una strategia per definire le politiche dell'UE in materia di ambiente è un valore aggiunto. Il 7o PAA è considerato una strategia solida con forti legami con le strategie nazionali in materia di ambiente. Vari Stati membri hanno preso a modello il 7o PAA per definire le proprie misure specifiche o strategie politiche in materia di ambiente. Di conseguenza, il 7o PAA ha contribuito a rendere le azioni di politica ambientale più prevedibili, più rapide e meglio coordinate. La prevedibilità ha concorso alla realizzazione delle azioni.
·Il 7o PAA è sostanzialmente in linea con le prassi di buona governance. Il programma è dotato di una solida base analitica, di un forte impegno politico, di risorse adeguate e di una visione, di obiettivi e di traguardi chiari; prevede inoltre attività di monitoraggio, apprendimento continuo e miglioramento. Tuttavia, il 7o PAA avrebbe potuto trarre beneficio da azioni più strategiche - il più concrete possibile in modo da permettere una valutazione - e da una migliore definizione delle priorità in base ad una serie limitata di azioni, anziché coprire un'ampia gamma di norme ambientali dell'UE. Il 7o PAA avrebbe altresì tratto vantaggi da un meccanismo di monitoraggio che provvedesse alla titolarità e al mantenimento degli impegni, nonché da indicatori chiari e concordati per misurare i progressi compiuti nella realizzazione delle azioni.
·L'ampia partecipazione dei soggetti interessati è fondamentale, sia prima dell'avvio che durante l'intero periodo di attuazione di un PAA, dato che ne aumenta l'adesione e le misure di follow-up. Il 7o PAA è stato elaborato nell'ambito di un ampio processo di consultazione ed è stato adottato con procedura legislativa ordinaria (codecisione), garantendo un'adesione maggiore da parte di soggetti interessati e decisori politici. Tuttavia, il livello di partecipazione attiva registrato prima dell'avvio del programma avrebbe potuto essere mantenuto durante l'intero periodo di attuazione del 7o PAA.
·Il 7o PAA è in gran parte coerente con l'agenda politica europea e globale. Tuttavia, si sarebbe potuto fare di più per integrare le problematiche ambientali in altri settori strategici dell'UE. I soggetti interessati convengono che i PAA dovrebbero essere pienamente coerenti con le priorità politiche delle istituzioni dell'UE, garantendone la titolarità politica. Si sarebbe potuto conseguire meglio tale obiettivo facendo coincidere il periodo di attuazione del PAA con il ciclo elettorale del Parlamento europeo nonché con altri quadri strategici a lungo termine, quali l'accordo di Parigi e l'Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile.
III.Metodologia della valutazione
La presente valutazione esamina in che misura la struttura, la forma e il ruolo strategico del quadro d'azione concordato hanno contribuito a migliorare le politiche in materia di ambiente e clima in Europa. Si è quindi proceduto a valutare gli elementi che compongono una buona strategia e in che misura il 7o PAA soddisfi tali criteri di riuscita. Le conclusioni generali sono basate sulla presente analisi e sulla valutazione degli obiettivi raggiunti e delle azioni attuate, tenendo conto dei principi della Commissione per legiferare meglio 15 .
Per quanto possibile, la valutazione considera i progressi compiuti sul campo in termini di aria e acqua più pulite, migliore gestione dei rifiuti, minore esposizione alle sostanze chimiche tossiche, ecc., in particolare basandosi sulle relazioni prodotte dall'Agenzia europea dell'ambiente. Tuttavia, dato che solitamente i progressi in ambito ambientale richiedono più di cinque anni per concretarsi e quindi è difficile attribuirli a un PAA specifico, l'obiettivo della presente valutazione è esaminare il valore aggiunto derivante dal fatto di disporre di un quadro strategico e di priorità comuni che servano a orientare la definizione delle politiche ambientali in seno all'UE.
Inoltre, dato che il 7o PAA è solo uno dei tanti elementi che compongono la politica ambientale, non è semplice determinare quale sia il contributo di ciascuno di essi. L'approccio adottato ai fini della presente valutazione è stato di porre una serie di quesiti valutativi prendendo come base di riferimento l'assenza di PAA. La valutazione del 7o PAA copre i risultati del periodo 2014-2018 ed è basata su una serie di studi, consultazioni e riesami che hanno tenuto conto dei progressi finora compiuti nell'ambito del programma.
Tra questi figurano:
-una consultazione dei soggetti interessati (una consultazione pubblica online, seminari pubblici e una consultazione mirata);
-il riesame dell'attuazione delle politiche ambientali 16 della Commissione;
-le relazioni annuali sugli indicatori ambientali dell'Agenzia europea dell'ambiente (2016-2018) 17 ;
-relazioni del Parlamento europeo e del Comitato delle regioni, compreso l'esame dell'attuazione del 7o PAA condotto dal Parlamento europeo (novembre 2017) 18 .
IV.Sintesi dell'analisi
A seguito di un'attenta analisi si possono trarre le seguenti conclusioni sul rendimento del 7o PAA rispetto ai criteri per legiferare meglio 19 ai fini della buona governance.
1.Efficacia: sono stati compiuti alcuni progressi verso il conseguimento degli obiettivi del 7o PAA, il quale ha contribuito a rendere le azioni di politica ambientale più prevedibili, più rapide e meglio coordinate. La prevedibilità ha concorso alla realizzazione delle azioni.
In un'analisi sull'attuazione delle 60 azioni elencate nel 7o PAA, la Commissione conclude che sono stati compiuti alcuni progressi verso il conseguimento degli obiettivi (punteggio di 3 su una scala da 1 a 5 20 ). La maggior parte dei progressi è avvenuta in azioni legate al secondo obiettivo prioritario, verso un'economia a basse emissioni di carbonio efficiente nell'impiego delle risorse. Per contro, i progressi meno significativi finora registrati sono quelli in materia di protezione della natura, dell'ambiente e della salute nonché d'integrazione. Le valutazioni indipendenti dell'Agenzia europea dell'ambiente 21 presentano un quadro analogo: sebbene per alcuni versi siano stati compiuti progressi significativi, molti settori sono tuttora indietro. Il conseguimento degli obiettivi legati alla protezione della natura (indicatori su nutrienti, biodiversità e acqua dolce e marina, ad esempio) appare improbabile, e non è scontato il conseguimento di tutti gli obiettivi in materia di ambiente e salute. L'Unione europea è sulla buona strada per raggiungere l'obiettivo 2020 di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra (riduzione del 20 % rispetto ai livelli del 1990) e l'obiettivo in materia di energie rinnovabili. Ciò nonostante, per conseguire l'obiettivo 2020 di efficienza energetica è necessario invertire le tendenze del consumo energetico.
Il 7o PAA ha accresciuto la titolarità politica della politica ambientale coinvolgendo sistematicamente i soggetti interessati nel processo di elaborazione, cui ha fatto seguito l'accordo con il Consiglio e il Parlamento europeo. I soggetti interessati convengono che il programma offre maggiore prevedibilità alle politiche climatiche e ambientali e facilita il coordinamento delle politiche degli Stati membri. Tuttavia, il fatto che l'adozione del 7o PAA e il relativo periodo di attuazione non coincidano con il ciclo istituzionale dell'Unione potrebbe aver creato difficoltà a tal proposito.
La prevedibilità e le ampie discussioni politiche del processo di adozione legislativa hanno contribuito alla realizzazione di alcune azioni, quale il riesame dell'attuazione delle politiche ambientali, la designazione di piccole imprese distributrici di acqua potabile, la lotta contro le specie esotiche invasive e il seguito dato al programma di Rio+20 22 , che alla fine hanno portato all'accordo sugli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite.
Come nella maggior parte delle strategie di ampio respiro, alcune delle azioni previste non sono state realizzate, quale la strategia contro le sostanze chimiche tossiche entro il 2018 e l'obiettivo principale di riduzione dei rifiuti marini. Al contempo sono state attuate alcune azioni supplementari, quali la strategia dell'UE sulla plastica e l'estensione del concetto di impiego efficiente delle risorse all'agenda sull'economia circolare. Nel complesso, il punteggio ottenuto dal 7o PAA rispetto ai criteri della buona governance e alla formulazione di tali strategie 23 è positivo.
2.Efficienza: la struttura del 7o PAA e, in particolare, il quadro di sostegno hanno contribuito alla creazione di sinergie. L'attenzione del programma a un'integrazione e un'attuazione migliori sostiene le azioni politiche volte a garantire risparmi sui costi e migliorare l'efficienza.
La mancata attuazione della legislazione ambientale costa all'economia dell'UE circa 55 miliardi di EUR all'anno in spese sanitarie e costi diretti per l'ambiente 24 . I risultati della valutazione pongono in risalto numerosi esempi di risparmi sui costi della politica ambientale nell'intero periodo di attuazione del 7o PAA. Nonostante in vari settori strategici gli obiettivi ambientali siano sempre più ambiziosi, da diversi anni in Europa la spesa per la protezione dell'ambiente è relativamente costante (il 2 % circa del PIL 25 ).
Dall'entrata in vigore del 7o PAA nel 2014, sia a livello orizzontale (tra settori strategici) che verticale (tra livelli di governo), si sono realizzati progressi nell'integrazione delle problematiche ambientali che hanno permesso di risparmiare sui costi e migliorare l'efficienza.
La Commissione e gli Stati membri si sono sforzati di migliorare le modalità di raccolta e condivisione delle informazioni ambientali 26 , per permettere ai privati cittadini di essere a conoscenza delle emissioni industriali e dell'inquinamento acustico, il che riduce l'onere delle imprese di fornire informazioni e fa sì che le amministrazioni a livello nazionale e unionale collaborino in maniera più efficace. Gli Stati membri avrebbero potuto essere più trasparenti nella condivisione delle informazioni raccolte con le attività di valutazione e di miglioramento della legislazione, in modo da permettere lo sviluppo di ulteriori sinergie in tutta l'Unione.
3.Pertinenza: il 7o PAA copre i settori giusti e la visione per il 2050 rimane valida. L'emergere di nuove sfide renderà tuttavia necessari alcuni adeguamenti.
Vi è ampio consenso sul fatto che il 7o PAA copra i tre obiettivi prioritari tematici giusti, mentre alcuni fattori di sostegno, quali la digitalizzazione e la governance ambientale come strumenti per aumentare l'efficienza delle politiche, avrebbero potuto essere affrontati in maniera più esplicita. La visione per il 2050 del 7o PAA è stata utile e rimane tuttora valida.
La struttura generale, che prevede un numero limitato di obiettivi tematici cui si sommano azioni e obiettivi secondari maggiormente operativi e specifici, ha contribuito alla realizzazione degli obiettivi prioritari. Il principio di un PAA multilivello 27 ha raccolto consenso e rappresenta una buona pratica, ma sorgono dubbi sul grado di complessità o profondità, il che rende difficile il monitoraggio di alcune azioni.
4.Coerenza: il 7o PAA è ampiamente coerente con l'agenda politica in materia di ambiente e clima, sia a livello europeo che globale.
Il 7o PAA è internamente coerente sotto il profilo strategico. Ha stabilito il programma e costituisce la struttura portante del lavoro quotidiano della Commissione a favore dell'ambiente. Si applica sia al piano di gestione strategica e alle relazioni periodiche annuali di attività, sia alle nuove iniziative come il riesame dell'attuazione delle politiche ambientali. Se da un lato il quadro di sostegno ha contribuito positivamente agli obiettivi tematici, dall'altro i legami con gli obiettivi prioritari orizzontali individuati per le sfide locali, regionali e globali sono meno evidenti.
Per quanto concerne la coerenza con altri settori strategici e altre priorità politiche, vi sono alcuni chiari (e benvenuti) legami tra il 7o PAA e le dieci priorità della Commissione, ad esempio l'obiettivo comune di lotta ai cambiamenti climatici e il rafforzamento del ruolo dell'UE come attore internazionale. In generale le iniziative si sostengono a vicenda, ossia il 7o PAA mira a stabilire in che modo le politiche ambientali possono contribuire alla crescita sostenibile e all'occupazione. I casi di coerenza tra il 7o PAA e altri settori strategici sono numerosi, ad esempio la segnalazione delle problematiche ambientali (in particolare le emissioni di carbonio e l'inquinamento dell'aria) nelle relazioni per paese del semestre europeo e le attività relative alle città sostenibili e all'agenda urbana. Sono tuttavia necessari ulteriori sforzi per conseguire una politica integrata.
Ad esempio, nel 7o PAA si sarebbe potuto tenere maggiormente conto delle questioni sociali basandosi sui legami esistenti tra la politica ambientale e quella sociale, ad esempio in relazione all'impatto sui gruppi vulnerabili, sull'occupazione, sull'inclusione sociale e sulle disuguaglianze.
Il 7o PAA è in larga misura coerente con gli impegni internazionali. Nonostante sia stato adottato quasi due anni prima dell'Agenda 2030 delle Nazioni Unite, ha anticipato (e influenzato) l'approccio degli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite sottolineando che il benessere socioeconomico dipende da una sana base di risorse naturali. Il 7o PAA può essere considerato un meccanismo per la realizzazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile, anche se si sarebbe potuto insistere maggiormente sull'appello di questi a favore di una "transizione giusta".
5.Valore aggiunto: il 7o PAA ha reso la politica ambientale più efficace ed efficiente. I soggetti interessati lo accolgono con favore e lo considerano una solida strategia con forti legami con le strategie nazionali in materia di ambiente.
Il 7o PAA è stato un "faro" per diversi soggetti interessati – a livello unionale, nazionale e locale – coinvolti nella lotta alle sfide ambientali nell'UE. Spesso la politica ambientale stabilisce un quadro di riferimento, ma poi ripartisce la responsabilità dell'attuazione tra diversi livelli di governo in linea con il principio di sussidiarietà. L'interconnessione tra la politica ambientale e la decentralizzazione del processo decisionale spiega parzialmente perché i soggetti interessati ritengono che il 7o PAA sia uno strumento prezioso.
Il 7o PAA soddisfa i criteri di buone prassi per lo sviluppo di una strategia ed è ben collegato con le strategie nazionali a favore dell'ambiente in Europa. Nonostante il consenso espresso dai soggetti interessati in merito alla struttura e ai contenuti del programma, l'attuazione del 7o PAA avrebbe potuto essere rafforzata da valutazioni periodiche più rigorose e da un meccanismo di monitoraggio.
V.Conclusioni
La Commissione rileva che la valutazione del 7o PAA indica che il programma ha favorito una transizione importante nella definizione delle politiche: è ormai ampiamente riconosciuto che la protezione dell'ambiente, le prestazioni sociali e la crescita economica sostenibile vanno di pari passo. Il programma ha sostenuto nuove importanti iniziative, quali l'economia circolare e gli obiettivi di sviluppo sostenibile. La prospettiva a lungo termine, che per la prima volta figura in un PAA, si è rivelata un prezioso strumento di definizione delle politiche, sia a complemento di obiettivi strategici a più breve termine, sia come filo conduttore a disposizione di tutti i soggetti interessati nella gestione delle loro attività. Il quadro di sostegno ha convogliato in maniera straordinaria l'attenzione e le risorse verso le sfide principali che l'UE deve affrontare in termini di politica ambientale, ossia le lacune nell'attuazione, nell'informazione, negli investimenti e nell'integrazione. I risultati della presente valutazione orienteranno le future decisioni riguardo a un programma di azione successivo in materia di ambiente, in linea con l'articolo 192, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea 28 .