Parere del Comitato economico e sociale europeo — Finanziamenti sostenibili per l’apprendimento permanente e lo sviluppo di competenze nel contesto della carenza di manodopera qualificata

(parere esplorativo richiesto dalla presidenza croata)

(2020/C 232/02)

Relatrice:	Tatjana BABRAUSKIENĖ
Correlatore:	Pavel TRANTINA

Consultazione da parte della presidenza croata del Consiglio	Lettera del 10/9/2019
Base giuridica	Articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Decisione dell’Ufficio di presidenza	24/9/2019
Sezione competente	Occupazione, affari sociali, cittadinanza
Adozione in sezione	3/3/2020
Adozione in sessione plenaria	7/5/2020
Sessione plenaria n.	551 — sessione plenaria a distanza
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	254/1/6

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il CESE apprezza il rilievo dedicato all’attuazione e all’aggiornamento dell’agenda per le competenze nella lettera di incarico del commissario Nicholas Schmit (1), che si concentra sull’individuazione e sulla copertura delle carenze di competenze, sul sostegno alla riqualificazione quale parte della transizione giusta, nonché sull’analisi dell’idea di proporre conti individuali di apprendimento come uno dei possibili modi per consentire agli adulti (sia occupati che disoccupati) di accumulare diritti di formazione e di utilizzarli per una formazione di qualità.

1.2.

Il CESE prende atto con soddisfazione del fatto che le Conclusioni del Consiglio sul ruolo chiave delle politiche di apprendimento lungo tutto l’arco della vita nel dotare le società dei mezzi necessari per affrontare la transizione tecnologica e verde a sostegno di una crescita inclusiva e sostenibile (2), adottate l’8 novembre 2019, invitano la Commissione ad «aggiornare l’efficacia, la portata e i gruppi di riferimento delle attuali politiche di apprendimento lungo tutto l’arco della vita al fine di rispondere meglio ai bisogni dei discenti derivanti dai cambiamenti che intervengono nella società e nel mondo del lavoro, anche sviluppando ulteriormente lo spazio europeo dell’istruzione» (3).

1.3.

Il CESE apprezza il fatto che tra le priorità della presidenza croata del Consiglio dell’UE (4) figurino gli investimenti nella ricerca e nell’innovazione, una maggiore accessibilità all’apprendimento permanente e di elevata qualità e lo sviluppo di nuove competenze adeguate per i posti di lavoro del futuro.

1.4.

Il CESE si compiace del fatto che nella sua comunicazione Un’Europa sociale forte per transizioni giuste  (5), in cui afferma che le competenze sono fondamentali per il futuro, la Commissione europea incoraggi gli Stati membri dell’UE a fornire un’istruzione e una formazione inclusive e di elevata qualità fin dalla più giovane età e a sostenere le persone nel loro continuo sviluppo lungo tutto l’arco della loro carriera.

1.5.

Il CESE invita la Commissione europea e gli Stati membri ad adottare misure efficaci per l’attuazione del primo principio e del quarto principio del pilastro europeo dei diritti sociali (EPSR), a garantire il diritto a un apprendimento permanente di qualità e inclusivo per tutti i cittadini in Europa nei luoghi di lavoro e non solo, e a sostenere l’attuazione di questi principi con finanziamenti pubblici sostenibili concordati con le parti sociali e la società civile.

1.6.

Il CESE auspica che venga accordata una particolare attenzione all’accesso dei gruppi più vulnerabili della società alle opportunità di apprendimento permanente. Un sostegno efficace dovrebbe essere fornito ai lavoratori con qualsiasi livello di qualifica e attivi in imprese e organizzazioni di qualsiasi dimensione, indipendentemente dall’area geografica, assicurando nel contempo un finanziamento sostenibile da parte delle autorità pubbliche, delle imprese e dei sindacati, ad esempio mediante i conti individuali di apprendimento o altri sistemi e strumenti in base alle prassi nazionali.

1.7.

Il CESE raccomanda alla Commissione europea di essere più ambiziosa nella definizione di indicatori e parametri di riferimento in materia di apprendimento permanente, in particolare per quanto riguarda la partecipazione degli adulti, compresi i lavoratori dipendenti, all’istruzione e alla formazione, nell’ambito dei quadri politici pertinenti e del prossimo quadro strategico ET2030. La Commissione dovrebbe garantire che gli strumenti finanziari dell’UE, quali Erasmus+, il Fondo sociale europeo (FSE), InvestEU, il piano di investimenti per l’Europa sostenibile (SEIP), il Fondo per una transizione equa (JTF) e altri fondi pertinenti dell’UE, contribuiscano al conseguimento di tali parametri di riferimento in modo efficace e sinergico.

1.8.

Il CESE invita inoltre le istituzioni dell’UE a concordare un unico quadro inclusivo delle competenze chiave che vada oltre l’istruzione scolastica, rispondendo così all’esigenza di apprendimento degli adulti e di acquisizione di competenze per la vita, e ponga l’accento in particolare sulla capacità di apprendere ad imparare e sulle competenze in materia di cittadinanza democratica, che sono essenziali per aiutare gli adulti ad assumere un ruolo attivo nella società. Il CESE sollecita altresì maggiori investimenti in contesti di apprendimento non formale e informale, che sono particolarmente rilevanti per l’acquisizione di tali competenze.

1.9.

Il CESE ritiene che, nell’ambito del semestre europeo, sia necessario garantire coerenza tra la richiesta della Commissione europea di investimenti sostenibili nel settore dell’istruzione e della formazione e la richiesta di misure di ottimizzazione che in certi casi vanno a discapito di tali investimenti. Vanno migliorati in ciascuno Stato membro gli investimenti pubblici a favore dell’apprendimento permanente e in particolare dell’istruzione degli adulti.

1.10.

Il CESE ribadisce la richiesta di una maggiore attenzione agli investimenti sociali, tra l’altro nei settori dell’istruzione, della formazione e dell’apprendimento permanente. Propone di discutere se sia possibile applicare anche agli investimenti sociali sostenuti dai fondi strutturali dell’UE il principio della «regola d’oro», ossia l’esclusione degli investimenti pubblici orientati al futuro dal calcolo dei disavanzi pubblici netti nel quadro delle regole di bilancio dell’UEM.

1.11.

Il CESE invita le future presidenze dell’UE e la Commissione europea a continuare a rafforzare la cooperazione tra i decisori al più alto livello, in seguito all’iniziativa della riunione congiunta del Consiglio dei ministri dell’Istruzione e delle Finanze dell’UE, per discutere di come garantire finanziamenti pubblici sostenibili per l’istruzione e la formazione, in particolare per l’istruzione degli adulti. Occorre inoltre avviare un dialogo con i ministri dell’Occupazione e degli affari sociali. Tale cooperazione dovrebbe essere attuata anche a livello nazionale.

1.12.

Il CESE invita gli Stati membri ad assicurare un sostegno efficace agli occupati e ai disoccupati che hanno difficoltà ad accedere a un’istruzione e a una formazione per adulti inclusive e di qualità, garantendo finanziamenti mirati per coloro che ne hanno bisogno, come i disoccupati, i lavoratori atipici e quelli poco qualificati, le persone con disabilità, le persone anziane, e quelle appartenenti a categorie svantaggiate sotto il profilo socioeconomico, tenendo conto nel contempo della dimensione di genere.

1.13.

Il CESE ritiene che, in linea con l’orientamento 6 in materia di occupazione (Rafforzare l’offerta di lavoro e le competenze), che invita gli Stati membri a cercare di assicurare il trasferimento dei diritti alla formazione durante le transizioni professionali, occorrerebbe prendere in considerazione misure quali la definizione di indicatori concernenti gli investimenti pubblici e privati nell’istruzione e nella formazione professionale, e l’accesso dei lavoratori a permessi retribuiti a fini di formazione (6). Ciò dovrebbe consentire a tutti di anticipare le esigenze del mercato del lavoro e di adeguarsi più efficacemente a tali esigenze.

1.14.

Il CESE ritiene che gli Stati membri dovrebbero fornire sostegno al settore pubblico, nonché ai fornitori di istruzione senza scopo di lucro e alle organizzazioni della società civile, al fine di sostenere i finanziamenti per un apprendimento permanente di buona qualità, inclusivo e più accessibile. L’erogazione di istruzione e formazione di elevato livello dovrebbe essere garantita da meccanismi di garanzia di alta qualità sostenuti, ad esempio, dal quadro EQAVET (quadro europeo di riferimento per la garanzia della qualità dell’istruzione e della formazione professionale) e da altri strumenti.

1.15.

Il CESE ritiene che al fine di garantire investimenti efficaci per lo sviluppo delle competenze e la riconversione professionale dei lavoratori nelle imprese, siano necessari ulteriori dati sugli investimenti delle imprese e sul sostegno finanziario da parte dei governi. I contributi propri dei lavoratori, dei sindacati e di altri soggetti interessati dovrebbero essere analizzati adeguatamente e integrati nelle discussioni su questa politica, tenendo conto in particolare degli investimenti per le diverse competenze.

1.16.

Il CESE ritiene che la governance democratica dello sviluppo e dell’attuazione delle politiche di apprendimento permanente, compreso un efficace dialogo sociale e la consultazione della società civile organizzata, renda gli investimenti più efficaci in termini di conseguimento degli obiettivi strategici.

1.17.

Il CESE incoraggia gli Stati membri a sfruttare al meglio le opportunità offerte dai fondi dell’UE disponibili, che dovrebbero essere sostenuti anche mediante risorse nazionali. Il prossimo quadro finanziario pluriennale dovrebbe in ogni caso contrastare la riduzione delle possibilità di bilancio per l’apprendimento permanente a livello di Stati membri e di UE. I programmi stessi dovrebbero essere più inclusivi, più semplici e più gestibili per i piccoli beneficiari e i piccoli progetti.

1.18.

Il CESE sottolinea l’importanza di riesaminare periodicamente l’efficacia delle misure di sostegno finanziario e non finanziario nel raggiungimento di gruppi specifici di adulti, e l’efficienza nell’uso delle risorse. Devono essere predisposte solide modalità di monitoraggio e valutazione. I risultati delle valutazioni dovrebbero essere integrati nell’elaborazione delle politiche in materia di apprendimento permanente e dare loro forma.

1.19.

Ad avviso del CESE servono meccanismi di finanziamento che mobilitino le risorse nazionali e comportino un’adeguata condivisione dei costi tra autorità pubbliche e soggetti privati, come pure tra singole persone e altri soggetti interessati pertinenti (ad esempio le parti sociali, i fornitori di servizi di formazione, le organizzazioni della società civile).

1.20.

Il CESE invita a integrare nelle politiche in materia di istruzione, formazione e apprendimento permanente una comprensione più particolareggiata delle esigenze dei contesti di apprendimento, ispirandosi al principio generale di sostenere il potenziale individuale e unico dei discenti. Ciò significa riconoscere, anche attraverso investimenti sostenuti, il valore dei contesti di apprendimento al di là dell’istruzione formale, in quanto poli dinamici di sviluppo delle competenze, della cui esperienza l’istruzione può avvalersi per adottare approcci più innovativi e inclusivi per soddisfare i bisogni dei discenti.

1.21.

Affinché l’apprendimento permanente abbia buoni risultati, il CESE chiede a tutti i responsabili decisionali nazionali e dell’UE di affrontare le seguenti sfide, cui i contesti dell’apprendimento permanente fanno fronte, e di sostenere finanziariamente le relative risposte nell’ambito delle loro responsabilità:

1.21.1.

elaborare e attuare strategie a lungo termine per promuovere collaborazioni tra fornitori di apprendimento formale, non formale e informale dal punto di vista del discente;

1.21.2.

garantire che i discenti possano svolgere un ruolo attivo nei loro percorsi di apprendimento, progettando questi ultimi in primo luogo intorno alle loro esigenze;

1.21.3.

sostenere i discenti di tutte le età e contesti nell’accesso, nella combinazione e nel passaggio tra le diverse forme di apprendimento, in linea con le loro esigenze e attitudini personali;

1.21.4.

trattare come una priorità urgente la convalida dell’apprendimento non formale e informale (come stabilito nella raccomandazione del Consiglio sulla convalida (7));

1.21.5.

migliorare l’offerta di opportunità di apprendimento permanente a livello locale avvalendosi delle infrastrutture esistenti nel campo dell’istruzione e a livello di comunità.

2.   Contesto generale

2.1.

Come definito dal Consiglio (8), l’apprendimento lungo tutto l’arco della vita inizia dall’educazione e dalla cura della prima infanzia e si estende fino a dopo la pensione, comprendendo l’intera gamma di modalità di apprendimento formale, non formale e informale, al fine di migliorare le conoscenze, le capacità e le competenze in una prospettiva personale, civica, sociale e/o occupazionale. L’apprendimento lungo tutto l’arco della vita mette in luce la centralità di ciascun discente e consente a tutti di acquisire le conoscenze necessarie per partecipare come cittadini attivi alla società della conoscenza e al mercato del lavoro, agevolando la libera circolazione dei cittadini europei. Nel presente parere si pone l’accento sui finanziamenti sostenibili per l’apprendimento permanente e lo sviluppo di competenze, nel contesto della carenza di manodopera qualificata.

2.2.

L’apprendimento è un processo che ha luogo ovunque e in maniera costante, attivamente e passivamente, in contesti formali, informali e non formali. È quindi necessario integrare nelle politiche in materia di istruzione, formazione e apprendimento permanente una comprensione più particolareggiata delle esigenze dei contesti di apprendimento, ispirandosi al principio generale di sostenere il potenziale individuale e unico dei discenti. Occorre sostenere con finanziamenti pubblici sostenibili sia l’istruzione «che abbraccia tutti gli aspetti della vita» che quella «lungo tutto l’arco della vita» e rivolgere un’attenzione particolare alle generazioni più anziane, fornendo strumenti mediante risorse adeguate alle loro modalità di apprendimento. Il CESE ribadisce (9) pertanto che i finanziamenti a livello sia dell’UE che nazionale devono essere utilizzati, tra l’altro, per investimenti in un’istruzione e una formazione inclusive e di elevata qualità, accessibili e a costi ragionevoli per tutti e orientate verso le esigenze attuali e future del mercato del lavoro. I rendimenti derivanti dall’istruzione degli adulti possono risultare tanto elevati quanto quelli dell’istruzione e della formazione iniziali e persino dell’istruzione superiore (10).

2.3.

L’impatto delle tendenze globali, ad esempio in materia di cambiamenti a livello economico, tecnologico, ambientale, sociale e industriale in linea con la rivoluzione digitale, è enorme — abbraccia settori che spaziano dall’economia, dall’innovazione, dalla scienza e dall’istruzione alla sanità, alla sostenibilità e alla governance — e sta rapidamente trasformando il mondo del lavoro e i profili delle competenze di molte professioni. La velocità del cambiamento richiede un continuo processo di qualificazione, riqualificazione e miglioramento delle competenze di tutti i cittadini nel corso della vita, facendo attenzione a fornire un sostegno efficace ai lavoratori e ai disoccupati, e garantendo nel contempo un finanziamento sostenibile da parte delle pubbliche autorità e delle imprese, attraverso i conti individuali di formazione e altri strumenti.

2.4.

Al tempo stesso, il carattere dirompente di questi cambiamenti sta rendendo sempre più arduo il compito di prevedere le future esigenze in termini di competenze. L’offerta di competenze è anch’essa in evoluzione, ma richiede tempo per adattarsi alle nuove esigenze in materia di competenze. Sebbene i datori di lavoro sottolineino l’importanza delle STEM, delle competenze digitali e dell’istruzione e formazione professionale, attualmente è in atto anche uno spostamento verso competenze generiche/trasversali (11), che consentono alle persone di adattarsi agli ambienti di lavoro e alle diverse situazioni di vita (12). Queste competenze sono in genere sviluppate in organizzazioni che offrono un’istruzione non formale (organizzazioni giovanili ecc.) ed è essenziale che esse ricevano un sostegno finanziario sostenibile.

2.5.

È inoltre importante investire ora nello sviluppo strategico di nuovi programmi di formazione, che fungono da fondamentali strumenti di intervento per rispondere alle esigenze e alle lacune in materia di competenze. Gli investimenti a favore di tali programmi possono richiedere un po’ di tempo prima di ottenere dei risultati, in particolare per i programmi di più alto livello e di più lunga durata. Per far sì che il sistema di istruzione e formazione sia informato con sufficiente anticipo, è essenziale prevedere sistematicamente il fabbisogno di competenze, in modo da consentire risposte strategiche e prevenire lo squilibrio tra domanda e offerta di competenze (13).

2.6.

La situazione creatasi a seguito della recente pandemia di Covid-19 in tutto il mondo ha dimostrato che l’apprendimento, se necessario, può adattarsi rapidamente ai cambiamenti di circostanze. I discenti sviluppano una varietà di nuovi approcci, come l’apprendimento indipendente o l’apprendimento basato su progetti, diventano più curiosi e migliorano le competenze informatiche necessarie per partecipare all’apprendimento a distanza. Vengono utilizzate diverse piattaforme digitali, disponibili a titolo gratuito. Le competenze trasversali fondamentali stanno aiutando sia i discenti che gli insegnanti ad adattarsi a questo cambiamento. Quando torneremo alla «normalità», la società dovrà trarre alcuni insegnamenti da questa esperienza e continuare a sviluppare tali approcci e competenze, investendovi risorse sufficienti, in modo da consentire a ogni discente, indipendentemente dalla sua situazione sociale, di parteciparvi e di trarne vantaggio.

3.   Contesto politico

3.1.

La comunicazione della Commissione Un’Europa sociale forte per transizioni giuste (14) sottolinea che le competenze sono fondamentali per il futuro. Le competenze consentono alle persone di cogliere i vantaggi di un ritmo di lavoro in rapida evoluzione. Metà degli attuali lavoratori dovrà aggiornare le proprie competenze entro i prossimi cinque anni e le transizioni digitali e verdi richiederanno nuove tipologie di competenze. L’istruzione e la formazione professionale, unitamente all’apprendistato, possono favorire l’occupabilità dei giovani e degli adulti allo stesso modo e soddisfare le mutevoli esigenze delle imprese.

3.2.

Il CESE ricorda che il diritto all’istruzione è sancito dalla convenzione relativa alla costituzione (nel 1945) dell’Organizzazione delle Nazioni unite per l’educazione, la scienza e la cultura (Unesco), nella sezione intitolata L’istruzione per tutti, e che l’apprendimento permanente ha ricevuto una crescente attenzione nel contesto degli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS), in primo luogo nell’OSS4 sull’istruzione. L’obiettivo 4 viene inteso come uno strumento utile non solo per rafforzare le competenze e rilanciare l’economia, ma anche per conseguire gli obiettivi della diversità culturale e della pace. Tuttavia, gli obiettivi degli OSS che definiscono il ruolo dell’apprendimento permanente non includono parametri di riferimento relativi ai finanziamenti (15).

3.3.

Il CESE sottolinea la necessità di attuare il primo e il quarto principio del pilastro europeo dei diritti sociali (EPSR), garantendo il diritto per tutti in Europa a un’istruzione, una formazione e un apprendimento permanente di qualità e inclusivi, e di sostenere l’attuazione di tali principi con finanziamenti pubblici sostenibili concordati con le parti sociali e la società civile organizzata. Tale diritto deve diventare una realtà per garantire che tutti gli adulti abbiano pari accesso a un’istruzione e a una formazione inclusive e di qualità, sia all’interno dei luoghi di lavoro che al di fuori di essi. Un sostegno efficace dovrebbe essere fornito ai lavoratori con qualsiasi livello di qualifica e alle imprese di qualsiasi dimensione, indipendentemente dall’area geografica in cui operano.

3.4.

Il CESE sottolinea che i diritti e i principi del pilastro europeo dei diritti sociali, compreso il diritto all’istruzione, alla formazione e all’apprendimento permanente di qualità e inclusivi a livello nazionale, devono essere attuati con adeguati investimenti pubblici (16). Le risorse di bilancio sono tuttavia ancora soggette, in alcuni casi, ai rigorosi vincoli di bilancio del mercato interno e alle norme di bilancio stabilite dal patto di stabilità e crescita, mentre i governi sono ancora confrontati con la sfida relativa al reperimento delle risorse pubbliche necessarie per realizzare il riequilibrio sociale. Rimane irrisolto il conflitto tra le norme vincolanti in materia di bilancio e una serie di diritti e principi che non possono essere applicati per mancanza delle risorse necessarie.

3.5.

La relazione della commissione mondiale dell’OIL sul futuro del lavoro Work for a Brighter Future  (17) rileva che prevedere opportunità efficaci di apprendimento lungo tutto l’arco della vita per tutti è una responsabilità congiunta, che richiede il coinvolgimento attivo e il sostegno dei governi, dei datori di lavoro e dei lavoratori nonché degli istituti di istruzione. I governi, in collaborazione con le parti sociali, devono ampliare e riconfigurare le politiche di sviluppo delle competenze, i servizi per l’impiego e i sistemi di formazione per offrire ai lavoratori il tempo e il sostegno finanziario necessari per l’apprendimento. La relazione propone di istituire un sistema di diritti di apprendimento attraverso un sistema di «assicurazione del lavoro» riconfigurato o «fondo sociale» e l’introduzione di «conti individuali di apprendimento» che consentano ai lavoratori di assentarsi dal lavoro retribuito per partecipare ad attività di formazione.

3.6.

Il CESE accoglie con favore l’importante iniziativa della presidenza finlandese del Consiglio, che ha organizzato la prima riunione congiunta del Consiglio tra i ministri dell’Istruzione e delle Finanze dell’UE, per discutere dell’importanza dei finanziamenti pubblici per l’istruzione e la formazione. Il Comitato invita le future presidenze dell’UE e la Commissione europea a portare avanti questa iniziativa per rafforzare la cooperazione tra i decisori al più alto livello. Occorre inoltre avviare un dialogo con i ministri dell’Occupazione e degli affari sociali. Il CESE auspica quindi che questo tipo di cooperazione sia attuato a livello nazionale.

3.7.

Il CESE sostiene il rilievo dedicato all’attuazione e all’aggiornamento dell’agenda per le competenze nella lettera di incarico del commissario Nicholas Schmit (18), che si concentra sull’individuazione e sulla copertura delle carenze di competenze, sul sostegno alla riqualificazione quale parte della transizione giusta. La valutazione della proposta di conti individuali di apprendimento è una delle possibili soluzioni che potrebbero consentire alle persone in età lavorativa di accumulare diritti di formazione e di utilizzarli per attività di formazione di qualità garantita. Il CESE invita gli Stati membri a garantire una cooperazione tripartita e una responsabilità condivisa in materia di assegnazione delle risorse pubbliche disponibili ai lavoratori e ai dipendenti.

3.8.

Il CESE prende atto con soddisfazione del fatto che le Conclusioni del Consiglio sul ruolo chiave delle politiche di apprendimento lungo tutto l’arco della vita nel dotare le società dei mezzi necessari per affrontare la transizione tecnologica e verde a sostegno di una crescita inclusiva e sostenibile  (19), adottate l’8 novembre 2019, invitano la Commissione ad «aggiornare l’efficacia, la portata e i gruppi di riferimento delle attuali politiche di apprendimento lungo tutto l’arco della vita al fine di rispondere meglio ai bisogni dei discenti derivanti dai cambiamenti che intervengono nella società e nel mondo del lavoro, anche sviluppando ulteriormente lo spazio europeo dell’istruzione (20) rispecchiando l’apprendimento lungo tutto l’arco della vita nel futuro quadro strategico per la cooperazione nel settore dell’istruzione e della formazione e avvalendosi delle opportunità offerte da Erasmus+, dal Fondo sociale europeo e da altri strumenti pertinenti dell’Unione».

4.   Stato di avanzamento

4.1.

Sebbene manchino statistiche sugli investimenti complessivi a favore dell’apprendimento permanente, i dati (21) indicano che la spesa pubblica per l’istruzione degli adulti è limitata a una percentuale del PIL che va all’incirca dallo 0,1 % allo 0,2 %. La spesa complessiva per l’istruzione degli adulti, comprese altre fonti di finanziamento, come i contributi dei datori di lavoro e le tasse di iscrizione a carico dei discenti, varia tra l’1,1 % e meno dello 0,6 % del PIL. Allo stesso tempo, le stime più recenti del Cedefop indicano che nell’UE-28+ vi sono 128 milioni di adulti con un potenziale di miglioramento del livello delle competenze e di riqualificazione, che rappresentano il 46 % della popolazione adulta di quest’area (22). Solo l’11,1 % degli adulti partecipa ad attività di istruzione degli adulti, a fronte dell’obiettivo del 15 % entro il 2020, stabilito e non raggiunto dall’Unione europea.

4.2.

Le conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona (23) hanno stabilito chiaramente, per tutte le parti in causa, l’obiettivo di un aumento annuale degli investimenti pro capite in risorse umane, mentre gli orientamenti per l’occupazione (13, 14 e 16) (24) invitano gli Stati membri a fissare obiettivi corrispondenti. Il CESE si compiace del fatto che le relazioni per paese 2019 della Commissione europea (25) nel quadro del processo del semestre europeo chiedano maggiori investimenti per l’istruzione e la formazione in 16 paesi (26), e per le competenze in 24 paesi (27), per controbilanciare un decennio di tagli al bilancio e di finanziamenti insufficienti per i sistemi di istruzione, con i loro effetti negativi ben documentati su istruzione, personale e infrastrutture di qualità (28).

4.3.

Il CESE rileva una evidente mancanza di coerenza tra la richiesta della Commissione europea di investimenti sostenibili in settori favorevoli alla crescita, come tutti i settori dell’istruzione, e la richiesta di misure di ottimizzazione, che vanno a loro discapito. Una comunicazione della Commissione sulle principali conclusioni tratte dalle relazioni per paese (29) del semestre europeo nel 2019 rappresenta uno scenario economico favorevole, con un miglioramento delle finanze pubbliche in tutti gli Stati membri. Tuttavia, la comunicazione segnala anche un’incertezza globale e invita gli Stati membri a continuare a rafforzare la produttività, ad aumentare la resilienza delle loro economie e a garantire che la crescita economica vada a vantaggio di tutti i cittadini.

5.   Osservazioni generali

5.1.

Gli Stati membri devono offrire possibilità di formazione a tutti: disoccupati e i lavoratori, uomini e donne. A tal fine, l’orientamento 6 in materia di occupazione: rafforzare l’offerta di lavoro e le competenze dovrebbe prendere in considerazione e chiedere misure quali la definizione di indicatori concernenti gli investimenti pubblici e privati nell’istruzione e nella formazione professionale, e l’adozione di norme che consentano ai lavoratori di ottenere permessi retribuiti a fini di formazione (30). In tale contesto, il CESE ha già sottolineato la necessità di salvaguardare condizioni di vita dignitose durante la formazione. Dovrebbero essere prese in considerazione ed esaminate misure dell’UE intese a far sì che le buone pratiche utilizzate in alcuni Stati membri dell’UE, quali sovvenzioni, prestiti, accordi collettivi in materia di permessi retribuiti a fini di formazione o altre disposizioni, divengano pratiche abituali negli altri Stati membri (31).

5.2.

Anche le parti sociali e le organizzazioni della società civile hanno un ruolo di primo piano da svolgere nella governance del sistema di istruzione e formazione, comprese la previsione e la fornitura di competenze, e la responsabilità condivisa delle parti sociali a livello di imprese è essenziale in termini sia di investimenti nell’istruzione e formazione lungimirante della loro forza lavoro occupata, sia di costi di riqualificazione necessari per eventuali lavoratori licenziati. Tra questi, i più vulnerabili sono gli anziani.

5.3.

Le discussioni su una proposta dell’UE relativa ai conti individuali di apprendimento sono in una fase molto precoce, ma vi sono una serie di considerazioni che dovrebbero essere ulteriormente sviluppate se tale proposta sarà presentata: ad esempio, se la formazione dei lavoratori è definita dalla legge e/o da un accordo collettivo, che deve essere rispettato per garantire che i datori di lavoro e i lavoratori siano in grado di definire il contenuto, la sede e il periodo/la durata della formazione. Si tratta pertanto di una competenza nazionale, e le raccomandazioni agli Stati membri sul modo in cui dovrebbero essere finanziati i conti individuali di apprendimento e su chi dovrebbe ricevere il sostegno finanziario (imprese, istituti di formazione, servizi pubblici per l’impiego o lavoratori) devono essere definite tramite il dialogo sociale nel rispetto degli accordi collettivi e della legislazione nazionale. È importante che tali riflessioni si concentrino sulla diversità dei sistemi e degli approcci nazionali e che le parti sociali svolgano un ruolo di rilievo.

5.4.

Il CESE ribadisce la sua richiesta di una maggiore attenzione agli investimenti sociali, tra l’altro nei settori dell’istruzione, della formazione e dell’apprendimento permanente. Il CESE ha già raccomandato di prendere in considerazione il principio della «regola d’oro», ossia l’esclusione degli investimenti pubblici orientati al futuro dal calcolo dei disavanzi pubblici netti nel quadro delle regole di bilancio dell’UEM (32). Il CESE invita a discutere la possibilità di applicare la «regola d’oro» anche agli investimenti sociali finanziati dai fondi strutturali dell’UE (33).

5.5.

La combinazione di un apprendimento flessibile e adeguato e di un sostegno personalizzato, iniziando con un orientamento professionale permanente contribuisce anche a far accedere al lavoro le persone inattive e i disoccupati di lungo periodo, con conseguenti vantaggi sociali ed economici e risparmi a lungo termine nella protezione sociale. Una combinazione ottimale di componenti o caratteristiche dell’approccio può creare le condizioni per consolidare, sviluppare e attuare la raccomandazione del Consiglio sui Percorsi di miglioramento del livello delle competenze (34) in modo sostenibile, malgrado il fatto che i gruppi destinatari, le esigenze in materia di competenze e i governi cambino nel tempo. La disposizione sulla formazione deve essere concepita in modo da favorire e promuovere la mobilità tra i settori e al loro interno. Garantire tali transizioni va a vantaggio dell’occupabilità dei lavoratori e della capacità dei datori di lavoro di attrarre nuovi assunti.

5.6.

Il CESE ritiene che gli Stati membri dovrebbero fornire sostegno al settore pubblico, nonché ai fornitori di istruzione senza scopo di lucro e alle organizzazioni della società civile, al fine di sostenere i finanziamenti per offrire opportunità di apprendimento permanente di elevata qualità e con una maggiore facilità di accesso. L’elevata qualità della formazione dovrebbe essere assicurata mediante un sistema efficace di garanzia della qualità.

5.7.

Il miglioramento degli investimenti nell’istruzione degli adulti e nella formazione dei lavoratori è legato in larga misura a un adeguato contributo della ricerca alla progettazione, alla riforma e all’attuazione delle politiche e dei sistemi di apprendimento permanente. Al fine di garantire investimenti efficaci per lo sviluppo delle competenze e la riconversione professionale dei lavoratori nelle imprese, sono necessari ulteriori dati sugli investimenti delle imprese e sul sostegno finanziario da parte dei governi. I contributi propri dei lavoratori, dei sindacati e di altri soggetti interessati,dovrebbero essere analizzati adeguatamente e integrati nelle discussioni su questa politica, tenendo conto in particolare degli investimenti in formazione per le diverse competenze (professionali, relative all’impresa, fondamentali, di base ecc.), per lavoratori di vari livelli di qualificazione, sia donne che uomini, della formazione all’interno delle imprese e all’esterno, dell’offerta da parte di altri fornitori ecc.

5.8.

Per la sua ampia varietà e per il gran numero di fornitori, l’istruzione degli adulti manca di coordinamento a livello sia di Stato membro che europeo. Un approccio integrato, che unisca differenti settori d’intervento e parti interessate, tenga conto in particolare della governance democratica nell’elaborazione e nell’attuazione delle politiche di apprendimento permanente, e includa un efficace dialogo sociale con le parti sociali e la consultazione della società civile, può migliorare l’efficacia strategica degli investimenti, aumentando così le possibilità di raggiungere potenziali gruppi di destinatari altamente differenziati e di rispondere alle esigenze delle persone vulnerabili.

5.9.

Affinché l’apprendimento permanente abbia buoni risultati, il CESE chiede a tutti i responsabili decisionali nazionali e dell’UE di affrontare le seguenti sfide, cui i contesti dell’apprendimento permanente fanno fronte, sostenendo finanziariamente le loro soluzioni, nell’ambito delle loro responsabilità:

5.9.1.

elaborare e attuare strategie a lungo termine per promuovere collaborazioni tra fornitori di apprendimento formale, non formale e informale, per sostenere i bisogni di apprendimento e formazione dei discenti; tali strategie, per essere sostenibili, dovrebbero essere elaborate con le associazioni rappresentative a livello regionale, nazionale ed europeo, e prevedere il sostegno a tali associazioni;

5.9.2.

garantire che i discenti possano svolgere un ruolo attivo nei loro percorsi di apprendimento, progettando questi ultimi principalmente in funzione dei loro bisogni, e consentendo loro di diventare creatori attivi piuttosto che consumatori passivi di conoscenze e innovazione;

5.9.3.

sostenere i discenti di tutte le età e contesti nell’accesso, nella combinazione e nel passaggio tra le diverse forme di apprendimento, in linea con le loro esigenze e attitudini personali, attraverso sistemi di istruzione e formazione più flessibili e l’offerta di orientamenti di elevata qualità lungo tutto l’arco della vita;

5.9.4.

trattare come una priorità urgente la convalida dell’apprendimento non formale e informale (come stabilito nella raccomandazione del Consiglio sulla convalida (35)), alla luce del suo potenziale in termini di rafforzamento della visibilità di tutte le abilità, competenze e conoscenze, che possono sostenere una partecipazione significativa alla società e al mercato del lavoro, in particolare per i gruppi vulnerabili (36);

5.9.5.

migliorare l’offerta di opportunità di apprendimento permanente a livello locale avvalendosi delle infrastrutture esistenti nel campo dell’istruzione e a livello di comunità, per creare spazi di apprendimento multifunzionali aperti a tutti; tali «centri di apprendimento permanente a livello di comunità» esistono già in varie forme negli Stati membri, ma dovrebbero diventare un concetto corrente nell’elaborazione delle politiche.

6.   Osservazioni specifiche sulle fonti di finanziamento e sulle politiche europee e nazionali necessarie per garantire un finanziamento sostenibile (37)

6.1.   Fonti di finanziamento UE

6.1.1.

Nel suo quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027, la Commissione europea ha annunciato vari modi per migliorare il piano di investimenti dell’UE introducendo nel quadro InvestEU la creazione di una finestra dedicata a investimenti sociali e competenze. Ciò è prova di un impegno a individuare investimenti sociali e a creare gli strumenti adatti a tal fine.

6.1.2.

La Commissione e gli Stati membri dovrebbero sfruttare le opportunità offerte dai fondi dell’UE (quali il FSE, Erasmus+, il FEIS e altri strumenti pertinenti dell’UE) e utilizzare al meglio le risorse finanziarie dell’UE disponibili. Il prossimo quadro finanziario pluriennale dovrebbe in ogni caso contrastare la riduzione delle possibilità di bilancio per l’apprendimento permanente a livello di Stati membri e di UE (38). Tuttavia, mentre i fondi dell’UE possono svolgere un ruolo importante nello sviluppo delle competenze/dell’apprendimento permanente, l’eccessiva dipendenza dai fondi dell’UE può essere causa di preoccupazioni circa la sostenibilità del finanziamento, dal momento che i finanziamenti dell’UE sono assegnati a specifici progetti e sono temporanei per natura.

6.1.3.

Per garantire investimenti nazionali sostenibili nell’apprendimento permanente e nell’istruzione degli adulti, il processo del semestre europeo svolge un ruolo essenziale mettendo nel necessario rilievo il finanziamento. Per attuare efficacemente le politiche nazionali/regionali in materia di apprendimento lungo tutto l’arco della vita, occorre garantire un livello adeguato di finanziamento. È essenziale una maggiore sostenibilità e continuità del finanziamento per garantire la sostenibilità del lavoro di fornire istruzione e formazione degli adulti e la capacità dei fornitori di apprendimento permanente di innovare e svilupparsi all’interno del settore.

6.2.   Politiche a sostegno dell’adeguata distribuzione dei finanziamenti

6.2.1.

Sviluppare una cultura della valutazione è importante, e possono contribuirvi diversi fattori. Tra questi figurano l’impegno politico per politiche basate su elementi concreti (e sulla responsabilità), i requisiti giuridici per la valutazione, i requisiti di valutazione dei finanziamenti europei e la formazione e l’istruzione dei valutatori, al fine di garantire la valutazione in tutto il ciclo programmatico.

6.2.2.

È importante riesaminare periodicamente l’efficacia delle misure di sostegno finanziario e non finanziario nel raggiungimento di gruppi mirati di adulti, e l’efficienza nell’uso delle risorse. Devono essere predisposte solide modalità di monitoraggio e valutazione. I risultati delle valutazioni dovrebbero essere integrati nell’elaborazione delle politiche in materia di apprendimento permanente e dare loro forma. Sulla base di prove solide, le valutazioni possono suggerire la necessità di modificare (o abrogare) le misure esistenti e/o di introdurne di nuove. Esse possono inoltre individuare pratiche efficaci che potrebbero essere estese mediante ulteriori o più consistenti finanziamenti. Si dovrebbero coinvolgere le parti sociali nel monitoraggio e nella valutazione dei sistemi.

6.2.3.

Servono meccanismi di finanziamento che mobilitino le risorse nazionali e comportino un’adeguata condivisione dei costi tra autorità pubbliche, datori di lavoro, singole persone e altri soggetti interessati pertinenti (ad esempio le parti sociali, i fornitori di servizi di formazione, le organizzazioni della società civile). Come emerge dalla base di dati Cedefop sul finanziamento dell’istruzione degli adulti (39), esistono vari meccanismi di finanziamento mirati a singoli individui e imprese/datori di lavoro e volti ad aumentare la partecipazione e gli investimenti privati nell’istruzione e nella formazione. Queste possibilità devono essere adeguatamente coordinate dalle autorità pubbliche, mentre nel caso dei fondi per la formazione settoriale sono principalmente le parti sociali a svolgere un ruolo di coordinamento. Gli strumenti finanziari per le persone comprendono, ad esempio, i conti/i buoni individuali di apprendimento, i prestiti (a basso costo) e i congedi di formazione retribuiti. Il sostegno finanziario alle imprese potrebbe essere finanziato mediante fondi per la formazione (basati su prelievi societari), incentivi fiscali o sovvenzioni (finanziati dalla tassazione generale). Questi tipi di strumenti di condivisione dei costi sono anche un modo per garantire la responsabilità congiunta per lo sviluppo e l’attuazione di politiche in materia di apprendimento permanente e per l’investimento nelle competenze.

6.2.4.

Il dialogo sociale e i contratti collettivi, in particolare a livello settoriale, svolgono un ruolo importante nella gestione dei sistemi di formazione, nella creazione di opportunità di formazione e nel miglioramento della pertinenza e dell’offerta di formazione dei lavoratori. Ciò comporta la collaborazione tra le parti sociali per favorire la transizione e i percorsi di carriera tra i settori. I fondi per la formazione sono stati istituiti in diversi Stati membri e possono svolgere un ruolo importante (40).

6.2.5.

Gli strumenti di finanziamento potrebbero essere più efficaci se combinati con adeguate misure di sostegno non finanziario. Gli strumenti devono essere attentamente progettati per individuare efficacemente i gruppi vulnerabili specifici/prioritari (come le persone scarsamente qualificate, i disoccupati anziani, i dipendenti delle PMI). Nel progettare uno strumento di finanziamento è anche importante considerare la sua complementarità e sinergia con altri strumenti esistenti.

6.2.5.1.

Tra le misure non finanziarie per i singoli figurano anche quelle generalmente previste nell’ambito dei servizi di orientamento professionale o di orientamento permanente e delle opportunità di convalida. Tali servizi dovrebbero inoltre informare i discenti in merito al sostegno finanziario per l’istruzione degli adulti a loro disposizione e alle relative modalità di accesso.

6.2.5.2.

Si può offrire alle imprese un sostegno non finanziario attraverso: informazioni e consulenza sulle opportunità di finanziamento, sostegno amministrativo nella richiesta di finanziamenti, individuazione delle esigenze di formazione e sviluppo di piani di formazione mediante servizi di consulenza, promozione di partenariati o di reti di impresa (tra PMI o con la partecipazione di PMI) per riunire insieme le risorse e rimediare alla insufficiente capacità di formazione.

6.2.6.

Bisognerebbe ridurre al minimo eventuali oneri amministrativi a carico dei richiedenti, dei beneficiari di finanziamenti e degli enti che gestiscono i fondi, e garantire, grazie a una corretta progettazione e un orientamento mirato ed efficace dello strumento di finanziamento, che vengano evitati effetti inerziali e/o di sostituzione.

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(1)  https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/mission-letter-nicolas-schmit_en.pdf

(2)  GU C 389 del 18.11.2019, pag. 12.

(3)  Spazio europeo dell'istruzione.

(4)  https://eu2020.hr/

(5)  COM(2020) 14 final

(6)  GU C 332 dell'8.10.2015, pag. 68.

(7)  Raccomandazione del Consiglio, del 20 dicembre 2012, sulla convalida dell'apprendimento non formale e informale e (GU C 398 del 22.12.2012, pag. 1) e (GU C 13, del 15.1.2016, pag. 49).

(8)  Conclusioni del Consiglio sul ruolo chiave delle politiche di apprendimento lungo tutto l’arco della vita nel dotare le società dei mezzi necessari per affrontare la transizione tecnologica e verde a sostegno di una crescita inclusiva e sostenibile.

(9)  GU C 62, del 15.2.2019, pag. 165.

(10)  Relazione Un’agenda europea per l’apprendimento degli adulti.

(11)  Ad esempio, il Forum economico mondiale ha pubblicato una relazione (2015) dedicata al problema urgente della carenza di competenze nel XXI secolo e a come affrontare tale carenza attraverso la tecnologia. Tale relazione evidenzia la necessità di possedere determinate competenze (come il pensiero critico e la capacità di collaborare) e qualità personali (come la curiosità, lo spirito d’iniziativa e la leadership), oltre alle competenze di base che vengono abitualmente citate.

(12)  Parere GU C 14 del 15.1.2020, pag. 46 e GU C 237 del 6.7.2018, pag. 8.

(13)  Forum economico mondiale. Relazione New Vision for Education: Unlocking the Potential of Technology («Una nuova visione per l’istruzione: sbloccare il potenziale della tecnologia»).

(14)  COM(2020) 14 final

(15)  Associazione europea per l’educazione degli adulti — Documento di riferimento sul tema Istruzione degli adulti e sostenibilità.

(16)  GU C 262 del 25.7.2018, pag. 1.

(17)  Global Commission on the Future of Work [Commissione mondiale sul futuro del lavoro] Relazione Work for a brighter future [Lavorare per un futuro più roseo].

(18)  https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/mission-letter-nicolas-schmit_en.pdf

(19)  GU C 389 del 18.11.2019, pag. 12.

(20)  Spazio europeo dell'istruzione.

(21)  Commissione europea Relazione Developing the adult learning sector [Sviluppare il settore dell’istruzione degli adulti].

(22)  Cedefop

(23)  Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000 — Conclusioni della presidenza.

(24)  Orientamenti per l'occupazione.

(25)  Relazioni per paese.

(26)  Per BG, HR, CZ, EE, FI, DE, GR, IE, IT, LV, LU, PL, RO, SK, ES, e UK.

(27)  Per AT, BE, BG, HR, CY, CZ, EE, FI, FR, DE, GR, HU, IT, LV, LU, MT, NL, PL, RO, SK, SI, ES, SE, e UK.

(28)  Per BG, EE, GR, IT, PT, RO e SE.

(29)  COM(2019) 500 final

(30)  GU C 332 dell'8.10.2015, pag. 68.

(31)  GU C 237 del 6.7.2018, pag. 57, GU C 237 del 6.7.2018, pag. 8, GU C 14 del 15.1.2020, pag. 60.

(32)  GU C 177 del 18.5.2016, pag. 35, GU C 268 del 14.8.2015, pag. 27.

(33)  GU C 226 del 16.7.2014, pag. 21.

(34)  Raccomandazione del Consiglio, del 19 dicembre 2016, sui percorsi di miglioramento del livello delle competenze: nuove opportunità per gli adulti (GU C 484 del 24.12.2016, pag. 1).

(35)  Raccomandazione del Consiglio, del 20 dicembre 2012, sulla convalida dell'apprendimento non formale e informale (GU C 398 del 22.12.2012, pag. 1).

(36)  GU C 13 del 15.1.2016, pag. 49.

(37)  Cfr. anche Quadro analitico del Cedefop per lo sviluppo di percorsi di miglioramento del livello delle competenze per gli adulti.

(38)  Nel suo parere GU C 62 del 15.2.2019, pag. 194, il CESE ha chiesto la triplicazione del bilancio del programma Erasmus+.

(39)  Base di dati del Cedefop.

(40)  Relazione delle parti sociali europee Promoting social partnership in employee training [Promuovere il partenariato sociale nella formazione dei dipendenti].