Parere del Comitato economico e sociale europeo su: Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Relazione sulla politica di concorrenza 2018

[COM(2019) 339 final]

(2020/C 97/08)

Relatore:

Gerardo LARGHI

Consultazione	Commissione europea, 15.10.2019
Base giuridica	Articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Mercato unico, produzione e consumo
Adozione in sezione	19.11.2019
Adozione in sessione plenaria	11.12.2019
Sessione plenaria n.	548
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	197/0/1

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore la relazione della Commissione europea (CE) sulla politica della concorrenza 2018, nella quale viene sviluppato un approccio che mira al rafforzamento del mercato unico, dello sviluppo economico e degli obiettivi di politica sociale.

1.2.

Come ha già evidenziato in più documenti, il CESE ritiene che una politica della concorrenza efficace e rispettosa dei principi sia uno dei pilastri dell’Unione europea e uno strumento indispensabile in vista della realizzazione di un mercato interno, così come inteso nel quadro del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in funzione degli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS), della costruzione di un’economia sociale di mercato e di quanto previsto nel Pilastro sociale (1).

1.3.

Il CESE e l’Unione europea devono assicurare su questo tema un dialogo permanente con le altre istituzioni, la società civile e, in particolare, le associazioni dei consumatori.

1.4.

Per tale ragione il CESE chiede che la concessione degli aiuti sia sempre accompagnata dalla massima trasparenza in materia di ripercussione dei costi sui consumatori e che questi siano informati chiaramente di tali costi nelle fatture (2). Il CESE accoglie con favore la volontà della Commissione di intervenire nei confronti delle restrizioni verticali e orizzontali della concorrenza, in particolare nel mondo del commercio elettronico, in cui si avvertono gli effetti dei comportamenti anticoncorrenziali.

1.5.

Occorre prestare un’attenzione particolare all’intelligenza artificiale (IA) in riferimento alle pratiche di discriminazione. Occorre adattare la legislazione dell’UE al fine di vietare la discriminazione causata dalla profilazione del consumatore con l’ausilio dell’IA.

1.6.

I megadati possono essere utilizzati contro i consumatori, in particolare a scapito del loro benessere, dato che attraverso la profilazione del consumatore vengono ridotte le possibilità di una sua libera scelta.

1.7.

Il CESE auspica che le autorità garanti della concorrenza dispongano delle conoscenze specialistiche, delle competenze e delle risorse necessarie per applicare una legislazione specifica e risolvere i gravi problemi in materia di concorrenza che arrecano un pregiudizio ai consumatori.

1.8.

In merito agli aiuti di Stato il CESE accoglie favorevolmente il fatto che il processo di modernizzazione dei controlli abbia consentito di focalizzare l’attenzione delle autorità sui dossier più importanti e rilevanti, anche grazie all’aiuto della piattaforma informatica «Transparency Award Module» (modulo per la trasparenza degli aiuti concessi).

1.9.

Il CESE insiste sulla necessità di coesione tra le politiche ambientali e quelle di contrasto agli aiuti di Stato. In particolare prende nota della revisione in atto delle linee direttrici in materia di protezione dell’ambiente e dell’energia.

1.10.

Il CESE plaude al fatto che gli orientamenti della Commissione sugli aiuti di Stato mirino a garantire la libera concorrenza sul mercato europeo dell’energia mediante gare d’appalto tecnologicamente neutre, essenziali per la nascita di diverse tecnologie per le energie rinnovabili, per un mercato europeo dell’energia resiliente e competitivo che garantisca la sicurezza dell’approvvigionamento. Il CESE invita la Commissione e gli Stati membri ad adottare una strategia globale e a lungo termine in contrapposizione a un approccio basato su misure correttive a breve termine, le quali non consentono la crescita e la creazione di posti di lavoro in modo più concreto e sostenibile. In questo contesto, sarebbe utile che la Commissione realizzasse uno studio comparativo dei diversi piani di sostegno all’industria manifatturiera adottati di recente negli Stati Uniti, in Cina e in Corea (3).

1.11.

Per quanto riguarda la concorrenza con le società di paesi terzi, il CESE chiede che siano garantite le stesse norme sociali e ambientali, al fine di garantire condizioni di parità.

1.12.

Il CESE evidenzia l’importanza, ai fini della realizzazione di un libero mercato sociale, di una politica di concorrenza che contemperi lo sviluppo degli obiettivi sociali ed economici di lavoratori e consumatori e il mantenimento di una struttura produttiva competitiva ed efficace.

1.13.

Il CESE ritiene che le disposizioni del mercato interno relative ai diritti alla libera circolazione (in particolare delle persone, ma anche di servizi, merci e capitali) siano i cardini fondamentali del diritto dell’UE, e che il distacco di lavoratori e la libera circolazione dei servizi vadano garantiti, onde evitare ogni forma di dumping sociale.

1.14.

Infine, il CESE non può astenersi dal manifestare la propria sorpresa per il fatto che la relazione in esame omette di fare riferimento all’evidente stallo delle trattative tra il Consiglio e il PE per quel che concerne i ricorsi collettivi, trattative avviate a seguito della proposta relativa a un «New Deal» per i consumatori che punta sostanzialmente a completare il sistema per l’effettivo risarcimento dei danni arrecati ai consumatori dalla violazione delle norme antitrust.

2.   Sintesi della relazione sulla politica di concorrenza 2018

2.1.

La relazione del 2018 affronta temi quali l’economia digitale, i servizi finanziari, l’energia e l’ambiente, l’agricoltura e l’alimentazione, i trasporti e l’industria manifatturiera e questioni quali l’applicazione decentrata dei poteri antitrust negli Stati membri e un’ampia cooperazione internazionale.

2.2.

Le pratiche esecutive quotidiane della Commissione si basano sui seguenti principi: non discriminazione, equità, trasparenza, prevedibilità, diritto di essere ascoltati e tutela della riservatezza. La «protezione del benessere dei consumatori» è esplicitamente un obiettivo degli interventi del diritto della concorrenza della CE.

2.3.

L’era digitale presenta nuove sfide nel diritto della concorrenza, come l’uso di megadati, gli algoritmi e l’intelligenza artificiale (IA).

2.4.

La Commissione europea, nell’obiettivo di «semplificare le procedure nei casi di concorrenza», ha pubblicato una guida aggiornata per le società sui segreti commerciali e altre informazioni riservate nei procedimenti antitrust. Anche l’uso di circoli di riservatezza ha beneficiato della guida aggiornata.

2.5.

Premiare la cooperazione delle società nei procedimenti antitrust si è dimostrato efficace nell’aiutare la Commissione ad aumentare la pertinenza e l’impatto delle sue decisioni, accelerando le indagini.

2.6.

La direttiva (UE) 2019/1 del Parlamento europeo e del Consiglio (4) (direttiva ECN+) consente alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri di attuare in modo più efficace le regole di concorrenza dell’UE.

2.7.

La modernizzazione della politica in materia di aiuti di Stato ha reso più semplice l’attuazione da parte degli Stati membri delle misure che promuovono investimenti, crescita economica e creazione di posti di lavoro. Essa è stata accompagnata da una più rapida attuazione delle misure di aiuto di Stato negli Stati membri e ha avuto un notevole impatto in termini di riduzione dei costi per le misure di Stato meno distorsive.

2.8.

La procedura di transazione della CE ha consentito di individuare più rapidamente i cartelli, liberando risorse per altre indagini e riducendo i costi delle indagini. Inoltre, le imprese hanno beneficiato di decisioni più rapide.

2.9.

La relazione del 2018 evidenzia le decisioni adottate nel 2018 (e negli anni precedenti) in relazione ai cartelli nel settore automobilistico e l’avvio di un’indagine approfondita sulla possibile collusione tra costruttori automobilistici per quanto riguarda lo sviluppo tecnologico dei sistemi di depurazione delle emissioni delle autovetture.

2.10.   Economia digitale

2.10.1.

La politica di concorrenza è parte integrante della creazione di un mercato unico digitale funzionante. In questo senso deve essere impedito ai «giganti della rete» di usare il loro potere di mercato per indebolire la concorrenza e quindi di indebolire l’innovazione nei mercati digitali.

2.10.2.

Il mantenimento dei prezzi di rivendita su piattaforme di commercio elettronico è una delle restrizioni più diffuse nell’economia digitale. Per questo fine si registra un maggior uso degli algoritmi di determinazione del prezzo.

2.11.

Gli aiuti di Stato nell’economia verde offrono un sostegno agli investimenti necessari per garantire non solo la sicurezza degli approvvigionamenti, ma anche la decarbonizzazione del sistema energetico europeo.

2.12.   Energia

2.12.1.

Le autorizzazioni di aiuti di Stato concesse nel 2018 nel settore delle energie rinnovabili hanno indotto gli Stati membri a promuovere l’energia sostenibile e ridurre i costi per i consumatori del sistema elettrico nel suo insieme.

2.12.2.

La Commissione ha sostenuto che le misure di aiuto di Stato contribuiranno a garantire la sicurezza dell’approvvigionamento senza comportare prezzi più elevati per i consumatori o impedire i flussi di elettricità oltre i confini dell’UE.

2.12.3.

L’UE deve aumentare la quota di energie rinnovabili nel suo mix energetico per quanto riguarda la diversificazione dell’approvvigionamento di gas e dotarsi di una legislazione energetica dell’UE e nazionale mirata.

2.13.   Concorrenza nel mercato unico

2.13.1.

La CE ha vietato l’acquisizione di Alstom proposta da Siemens. Ha autorizzato la fusione nel settore agroalimentare tra Bayer e Monsanto, ma condizionandola ad alcune cessioni di attività. Per il mercato dell’acciaio è stata approvata l’acquisizione di ILVA da parte di Arcelor Mittal, condizionandola ad alcune cessioni. La prevista acquisizione di Alstom da parte di Siemens è stata bloccata perché nociva alla concorrenza.

2.14.   Settore finanziario

2.14.1.

La stabilizzazione generale del comparto ha ridotto gli interventi di bilancio pubblico in casi di aiuti di Stato in questo settore. Tuttavia, in alcuni Stati membri, i crediti deteriorati non sono ancora stati sradicati.

2.15.   Garantire condizioni di parità nell’area fiscale

2.15.1.

Occorre creare condizioni di parità per le aziende per competere sul merito. Gli Stati membri non possono offrire vantaggi fiscali alle società multinazionali a dispetto delle PMI.

3.   Osservazioni generali

3.1.

La relazione 2018 sviluppa un approccio che mira al rafforzamento del mercato unico, dello sviluppo economico e degli obiettivi di politica sociale.

3.2.

L’economia digitale richiederà ingenti investimenti, pari a circa 500 miliardi di EUR, nei prossimi dieci anni, allo scopo di raggiungere gli obiettivi in materia di connettività. È essenziale attuare una seria politica in materia di concorrenza, in particolare nelle zone rurali e meno urbanizzate.

3.3.

L’era digitale presenta nuove sfide nel diritto della concorrenza, come l’uso dei megadati, degli algoritmi e dell’intelligenza artificiale (IA). Occorre quindi vegliare affinché i «giganti della tecnologia» non utilizzino il loro potere sul mercato per indebolire la concorrenza nei loro confronti. Le autorità garanti della concorrenza dovrebbero disporre delle conoscenze specialistiche, delle competenze e delle risorse necessarie per applicare una legislazione specifica e risolvere, prima che sia troppo tardi, i gravi problemi in materia di concorrenza che arrecano un pregiudizio ai consumatori.

3.4.

L’attuazione dovrebbe inoltre essere basata su un uso proattivo degli strumenti per la raccolta di informazioni e delle indagini settoriali.

3.5.

Andrebbe evitato qualsiasi ritardo nell’applicazione delle regole tramite un impiego proattivo dello strumentario in materia di concorrenza (ad esempio, delle misure provvisorie) nei casi in cui sia ravvisabile un pregiudizio evidente per la concorrenza e i consumatori.

3.6.

È essenziale spostare l’onere della prova sulle imprese che partecipano a una fusione sui mercati digitali affinché possano provare che gli accordi non falseranno la concorrenza.

3.7.

È necessario valutare con maggiore rigore se gli operatori possono bloccare l’accesso al mercato, con la conseguenza sia di limitare la scelta dei consumatori e i flussi di informazione che di manipolare il comportamento degli utenti.

3.8.

Per richiamare l’attenzione sui problemi in materia di concorrenza sollevati da talune pratiche, sarebbe importante fornire orientamenti alle imprese e aiutarle ad operare entro i limiti della legislazione.

3.9.

L’IA ha oggi un impatto sulle politiche in materia di fissazione dei prezzi o sulla relativa vigilanza, con ricadute non prive di pericoli. Gli algoritmi permettono alle piattaforme di commercio elettronico di controllare e limitare non solo la libertà dei rivenditori nelle loro politiche dei prezzi ma anche la concorrenza nel quadro della grande distribuzione (con pratiche sleali che non possono continuare in futuro).

3.10.

Un fenomeno identico colpisce il settore del turismo, in cui le piattaforme per la vendita di prodotti turistici sono caratterizzate da un abuso di posizione dominante. Esistono quattro grandi reti di vendita, che esercitano un’enorme pressione sugli alberghi, sui piccoli operatori e sulle PMI.

3.11.

Occorre riservare un’attenzione particolare all’IA in riferimento alle pratiche di discriminazione. Occorre adattare la legislazione dell’UE al fine di vietare la discriminazione causata dalla profilazione per mezzo dell’IA.

3.12.

Il CESE approva la scelta della Commissione di considerare le imprese che usano degli algoritmi le sole responsabili delle azioni che da questi dipendono. I megadati possono essere utilizzati contro i consumatori, in particolare a scapito del loro benessere, dato che portando la profilazione del consumatore all’estremo vengono ridotte le sue possibilità di scelta.

3.13.

Nell’ottica del CESE il tema dell’impatto dei megadati sulla concorrenza è e sarà sempre più importante. Una politica eccessivamente interventista potrebbe però ridurre gli incentivi all’innovazione (cioè migliori servizi e minori prezzi che potrebbero dipendere da innovazioni in materia di distribuzione di prodotti e di piattaforme di acquisto).

3.14.

Un vantaggio sui concorrenti in termini di megadati può consentire agli operatori di primo piano di detenere una posizione dominante sul mercato. Le tecniche per l’analisi di masse di dati (scambio di dati, commercializzazione online, riconoscimento morfologico, stima della domanda, ottimizzazione dei prezzi) possono tradursi in pratiche di sfruttamento.

3.15.

Nell’ambito della strategia per il mercato unico digitale le indagini della CE hanno dimostrato che le restrizioni relative al prezzo di rivendita sono di gran lunga le più diffuse restrizioni della concorrenza sui mercati del commercio elettronico. Nel 2018 la CE ha emesso una serie di decisioni che infliggono ammende a società per l’imposizione di restrizioni dei prezzi di rivendita online in violazione delle norme dell’UE in materia di concorrenza.

3.16.

In tema di fiscalità, il CESE prende atto con favore degli interventi messi in opera dalla Commissione nel 2018. Nel contempo è importante che anche in questo campo si assicuri una concorrenza leale tra diversi paesi. In particolare occorre una maggiore vigilanza in tema di «tax ruling» (accordo fiscale preventivo) e di vantaggi competitivi illeciti ottenuti attraverso accordi tra alcuni paesi e i «grandi operatori», comportamenti che distorcono il libero mercato e producono danni nei confronti delle PMI, oltre a generare concorrenza sleale tra paesi.

3.17.

In materia di energia, il CESE constata che in alcuni paesi non è ancora garantita una piena e generale trasparenza delle bollette domestiche. Senza trasparenza si riduce la possibilità per i consumatori di una scelta consapevole e si favorisce lo status quo a favore dei grandi operatori.

3.18.

Agricoltura e alimentazione. In questo settore appare importante proteggere le produzioni di denominazioni di origine europee nell’agroalimentare. Il settore delle semenze e dei pesticidi è essenziale per agricoltori e consumatori, ma esso genera anche preoccupazioni che oltrepassano la protezione dei consumatori, la sicurezza alimentare e la garanzia del rispetto delle norme in materia di ambiente e clima.

3.19.

In tema di trasporti, si suggerisce alla Commissione di verificare se e in quale misura l’esenzione dalla tassa sul cherosene possa costituire un aiuto indebito alle compagnie aeree rispetto al settore ferroviario.

3.20.

Per garantire un equilibrio tra libertà di mercato e concentrazioni, non sembra sufficiente menzionare la concorrenza di altri grandi operatori mondiali, specie se provenienti da paesi chiusi alla concorrenza di imprese estere. A tal riguardo si suggerisce che, in alternativa a fusioni societarie che indeboliscono la concorrenza, si mettano in campo azioni mirate a superare le barriere all’entrata su mercati terzi, incentivi fiscali più robusti alla ricerca e allo sviluppo, accordi tra produttori europei per coordinare le strategie di esportazione e investimenti all’estero.

3.21.

In ogni caso la difesa del consumatore deve equilibrarsi con l’azione di sostegno e promozione delle imprese innovatrici e delle PMI (con strumenti non lesivi della concorrenza dinamica sul mercato), strada maestra verso la creazione di occupazione di qualità e la sostenibilità dinamica del sistema produttivo.

3.22.

Riguardo al mercato del lavoro e alla tutela della concorrenza, il CESE ritiene che tra i punti su cui è necessario intervenire per garantire una vera libera concorrenza tra le imprese nell’attuale mercato, vi sia anche quello relativo al quadro normativo entro cui si iscrivono il rispetto dei diritti sociali fondamentali e della libera circolazione di lavoratori e servizi.

3.23.

Si tratta di prevenire ogni forma di «dumping sociale» (concorrenza sleale in materia di retribuzioni e condizioni di lavoro che causano una spirale verso il basso), per garantire parità di trattamento dei lavoratori, dovunque essi operino e da ovunque provengano, e la non discriminazione di lavoratori e di aziende nel luogo in cui il lavoro viene eseguito.

3.24.

Infine, il CESE non può astenersi dal manifestare la propria sorpresa per il fatto che, a differenza di tutte le sue relazioni degli ultimi anni, per la prima volta la Commissione ha completamente omesso — sia nella relazione in esame che nel documento di lavoro (SWD(2019) 297 final) che la accompagna — di fare qualsiasi riferimento alla mancanza di progressi in rapporto alle azioni collettive. Tali azioni collettive, pur essendo un mezzo per promuovere un effettivo risarcimento dei danni arrecati ai consumatori dalla violazione delle norme antitrust, non sono contemplate dalla direttiva 2014/104/UE del Parlamento europeo e del Consiglio (5) sulle azioni di risarcimento per violazione delle norme antitrust. Tale sorpresa è tanto più grande se si tiene conto del parere del CESE (6) sulla proposta della Commissione riguardante un «New Deal» per i consumatori (7) e della decisione del Consiglio di escludere tutta la parte relativa alle azioni collettive dalla direttiva recentemente adottata (8), direttiva che il CESE aveva peraltro giudicato manifestamente insufficiente.

4.   Osservazioni particolari

4.1.

In materia di digitalizzazione il CESE concorda con la scelta della CE di considerarla prioritaria e di focalizzare il programma relativo alla concorrenza per il 2021-2027 sulle sfide connesse ai megadati, agli algoritmi e all’IA. Il CESE invita la CE a dare seguito a quanto contenuto nella relazione intitolata Competition Policy for the Digital Era («Una politica della concorrenza per l’era digitale») pubblicata lo scorso aprile, in particolare relativamente a:

4.1.1.

le strategie da perseguire per contrastare ogni limitazione alla concorrenza ed al libero mercato messe in atto da piattaforme digitali, anche nei settori del commercio e del turismo;

4.1.2.

la reale e completa conoscenza e trasferibilità dei dati personali da ogni piattaforma da parte dell’utilizzatore-consumatore;

4.1.3.

il contrasto ad ogni forma di esclusione delle aziende che alcune piattaforme digitali giudicano potenzialmente pericolose per la propria posizione dominante;

4.1.4.

la salvaguardia del libero mercato tramite la protezione delle piccole imprese in fase di avviamento (start-up) che presentano un potenziale in termini di mercato e che sono spesso assorbite dai grandi operatori del settore digitale, che considerano tali imprese come futuri concorrenti pericolosi.

4.2.

Il CESE ritiene che i soggetti che a ogni livello hanno affidato a piattaforme digitali incarichi di interesse generale debbano avere anche gli strumenti legislativi per accedere e controllare gli algoritmi utilizzati da tali piattaforme.

4.3.

Il CESE suggerisce alla CE di rafforzare le misure di controllo sull’applicazione degli accordi di libero scambio e di tutelare la libertà di accesso delle imprese europee ai mercati mondiali.

4.4.

In questo senso, bisogna garantire una reale reciprocità sui mercati degli appalti pubblici a livello mondiale.

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(1)  Artt. 7, 9, 11 e 12 del TFUE.

(2)  Direttiva (UE) 2019/944 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che modifica la direttiva 2012/27/CE.

(3)  GU C 197 dell'8.6.2018, pag. 10.

(4)  Direttiva (UE) 2019/1 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, che conferisce alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri poteri di applicazione più efficace e che assicura il corretto funzionamento del mercato interno (GU L 11 del 14.1.2019, pag. 3).

(5)  Direttiva 2014/104/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 novembre 2014, relativa a determinate norme che regolano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell'Unione europea (GU L 349 del 5.12.2014, pag. 1).

(6)  GU C 440 del 6.12.2018, pag. 66.

(7)  Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle azioni rappresentative a tutela degli interessi collettivi dei consumatori e che abroga la direttiva 2009/22/CE, COM(2018) 184 final — 2018/0089 (COD).

(8)  Cfr. il documento PE-CONS 83/19 del 18 ottobre 2019.