COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 14.12.2018
COM(2018) 852 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
sull'attuazione del regolamento (CE) n. 428/2009 che istituisce un regime comunitario di controllo delle esportazioni, del trasferimento, dell'intermediazione e del transito di prodotti a duplice uso
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
sull'attuazione del regolamento (CE) n. 428/2009 che istituisce un regime comunitario di controllo delle esportazioni, del trasferimento, dell'intermediazione e del transito di prodotti a duplice uso
1. Introduzione
L'articolo 23, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 428/2009 ("il regolamento") prevede che la Commissione presenti una relazione annuale al Parlamento europeo sulle attività, analisi e consultazioni del gruppo di coordinamento sui prodotti a duplice uso (GCDU). Nella comunicazione della Commissione COM(2014)244 si riconosce inoltre che la pubblicazione di relazioni e informazioni non sensibili sui controlli potrebbe essere un fattore critico per accrescere la trasparenza e migliorare l'adempimento degli operatori e la loro capacità di attuare i controlli. La presente relazione, elaborata dalla Commissione e dal GCDU con il contributo degli Stati membri 1 , fornisce informazioni sull'attuazione del regolamento nel 2017 e comprende i dati aggregati sul controllo delle esportazioni per il 2016.
2. Evoluzione del quadro politico e normativo
2.1. Riesame della politica di controllo delle esportazioni
A seguito dell'adozione, il 28 settembre 2016, di una proposta della Commissione per l'ammodernamento dei controlli sulle esportazioni dell'UE 2 , l'iter legislativo ha avuto inizio nel 2017, quando il Parlamento europeo e il Consiglio hanno esaminato la proposta. In particolare, la commissione per il commercio internazionale (INTA) del Parlamento europeo ha avuto un primo scambio di opinioni in merito il 28 febbraio 2017, a cui hanno fatto seguito un'audizione pubblica il 21 marzo 2017 e un briefing tecnico il 4 maggio 2017. Il 21 novembre 2017 la commissione INTA ha adottato una relazione sulla proposta legislativa, comprendente 101 modifiche che dimostrano l'ampio sostegno del Parlamento europeo a controlli più armonizzati ed efficaci, l'adeguamento del sistema di controlli delle esportazioni dell'UE alle nuove minacce associate ai prodotti di sorveglianza informatica e la presa in considerazione dei diritti umani come parte dello slancio generale a favore di un commercio più responsabile, basato sui valori e per un'"Europa della sicurezza".
Dal canto suo, nel corso del 2017 la Commissione ha condotto una serie di consultazioni mirate e di attività di sensibilizzazione delle principali parti interessate dell'industria e della società civile. In particolare, il 19 dicembre 2017 è stato organizzato un forum sul controllo delle esportazioni, congiuntamente alla presidenza estone del Consiglio dell'Unione europea, per uno scambio di opinioni con le parti interessate dell'industria e della società civile 3 .
2.2. Modifiche del regolamento (CE) n. 428/2009
Il regolamento è stato modificato una volta nel periodo di riferimento. Il regolamento delegato (UE) 2017/2268 4 della Commissione, del 26 settembre 2017, ha aggiornato l'elenco di controllo UE figurante nell'allegato I del regolamento, integrandovi le modifiche concordate nel 2016 nell'ambito dei regimi multilaterali di controllo delle esportazioni.
L'elenco di controllo UE del 2017 comprende pertanto circa 170 modifiche, la maggior parte delle quali riconducibili all'intesa di Wassenaar (WA) e al regime di non proliferazione nel settore missilistico (MTCR). Le modifiche del WA riguardano, in particolare, una sostanziale ristrutturazione della categoria 5, parte 2 "Sicurezza dell'informazione" in un elenco più positivo di prodotti strategicamente importanti alla voce 5A002.a. e una modifica al controllo della tecnologia per i laser. Le modifiche dell'MTCR riguardano, in particolare, i controlli sulla "ceramica ultra-refrattaria" e sulle macchine per fluotornitura, l'introduzione di nuovi controlli sui sistemi di propulsione a razzo a propellente in gel e sui serbatoi per propellente in gel, nonché sulle strutture di collaudo aerotermodinamico. Altre modifiche riguardano, ad esempio, l'introduzione di 2 sottocontrolli per torce al plasma e cannoni a fascio elettronico e la soppressione del controllo sul virus della dengue. Una "Nota generale sulle modifiche" è stata pubblicata per fornire un quadro generale di tutte le modifiche tecniche apportate all'elenco di controllo UE dei prodotti a duplice uso del 2017 5 . Anche gli allegati II e IV del regolamento sono stati aggiornati in linea con le modifiche dell'allegato I. L'elenco di controllo UE, aggiornato e consolidato, è entrato in vigore il 16 dicembre 2017, consentendo in tal modo all'UE di adempiere ai propri impegni internazionali in materia di controlli delle esportazioni e agevolando gli esportatori dell'UE nei casi in cui i parametri di controllo sono stati resi più flessibili.
2.3. Misure nazionali di attuazione
Il regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in tutti gli Stati membri, ma prevede che gli Stati membri adottino determinate misure per dare attuazione a disposizioni specifiche e che le notifiche relative a tali misure siano pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. Poiché nel 2017 gli Stati membri non hanno introdotto nuove misure, per lo stesso anno è rimasta valida la nota informativa pubblicata il 20 agosto 2016 6 , che riassume le misure adottate dagli Stati membri comprendenti, tra l'altro, l'estensione dei controlli sull'intermediazione e sul transito, l'estensione dei controlli a prodotti non compresi nell'elenco per motivi di sicurezza pubblica e di rispetto dei diritti umani, l'introduzione di autorizzazioni generali di esportazione nazionali, l'applicazione dei controlli sui trasferimenti intra-UE per i prodotti non compresi nell'elenco, nonché le informazioni relative alle autorità competenti.
3. Attività del gruppo di coordinamento sui prodotti a duplice uso (GCDU)
L'articolo 23 del regolamento istituisce un gruppo di coordinamento sui prodotti a duplice uso (GCDU) che riunisce esperti della Commissione e degli Stati membri per esaminare tutti gli aspetti applicativi del controllo delle esportazioni al fine di migliorarne la coerenza e l'efficacia in tutta l'UE. Durante il periodo di riferimento il GCDU ha tenuto 6 riunioni fungendo quindi da sede di consultazioni su alcune questioni di attualità relative all'attuazione del regolamento.
3.1. Consultazioni sulle questioni relative all'attuazione - scambio generale di informazioni
Il GCDU ha effettuato scambi generali di informazioni a sostegno dell'ammodernamento dei controlli delle esportazioni dell'UE, in particolare per quanto riguarda l'attuazione di controlli globali e sul transito, nonché sulla validità delle licenze. Il GCDU ha anche sostenuto l'organizzazione di una "visita tra pari/ritiro sul controllo delle esportazioni" a Malta l'11-12 maggio 2017 per uno scambio informale di opinioni a livello tecnico e concettuale sulle principiali questioni relative all'ammodernamento dei controlli delle esportazioni dell'UE.
Il GCDU ha inoltre effettuato un regolare scambio generale di informazioni riguardanti l'attuazione di misure nazionali; in assenza di nuove misure nazionali nel 2017, il GCDU non ha preparato una nota informativa da pubblicare nella Gazzetta ufficiale.
Il GCDU ha riesaminato la metodologia e l'approccio adottati per lo scambio di dati e ha realizzato un esercizio di raccolta dei dati relativi alle licenze (dati del 2016) al fine di aumentare lo scambio di informazioni tra gli Stati membri e la trasparenza pubblica sui controlli UE delle esportazioni di prodotti a duplice uso (per la redazione della presente relazione annuale sul controllo delle esportazioni sono stati utilizzati i dati aggregati dell'UE per il 2016).
Il GCDU ha guidato l'attività del "gruppo di esperti sulle tecnologie di sorveglianza" (Surveillance technology expert group - STEG). Il gruppo STEG ha tenuto due riunioni nel 2017 e ha monitorato gli sviluppi tecnologici e politici pertinenti, ha esaminato le tendenze in materia di concessione e diniego di licenze e ha fornito le sue competenze a sostegno dell'iter legislativo per l'ammodernamento dei controlli delle esportazioni dell'UE e in relazione alle discussioni tecniche nell'ambito del regime multilaterale di controllo delle esportazioni di Wassenaar. In considerazione del dibattito sul controllo dei prodotti di sorveglianza informatica, nel 2016 il GCDU ha effettuato uno scambio di informazioni riguardanti l'applicazione dei controlli sui prodotti di sorveglianza informatica. I dati mostrano un numero crescente ma limitato di licenze (139 licenze nel 2016). Nello stesso periodo sono stati emessi 17 dinieghi in relazione a prodotti di sorveglianza informatica 7 .
Il GCDU è stato informato delle azioni dell'UE a sostegno delle PMI, dei cluster e delle regioni nello sviluppo di progetti relativi a prodotti a duplice uso (ad esempio il programma COSME).
3.2. Scambio tecnico di informazioni - questioni relative all'attuazione
·Sostegno alla preparazione di aggiornamenti dell'elenco di controllo UE
Il GCDU ha fornito consulenza e sostegno per l'elaborazione di un regolamento delegato della Commissione che aggiorna l'elenco di controllo UE di cui all'allegato I del regolamento (CE) n. 428/2009. Il 23 maggio 2017 gli esperti nazionali e gli osservatori del Parlamento europeo hanno partecipato a una sessione speciale del GCDU e hanno presentato i propri pareri, evidenziando le principali modifiche dell'elenco di controllo. Il regolamento delegato (UE) 2017/2268 della Commissione è stato adottato il 26 settembre 2017 e pubblicato il 15 dicembre 2017 8 .
·Scambio tecnico di informazioni su specifiche questioni relative all'attuazione
Il GCDU ha organizzato scambi tecnici di informazioni su questioni specifiche di controllo, come l'applicazione dei controlli di cui all'articolo 22, paragrafo 10, del regolamento (CE) n. 428/2009, nel tentativo di individuare criticità di attuazione e di raccogliere informazioni sulle esperienze e sulle pratiche nazionali e sul livello di sensibilizzazione dell'industria.
Il GCDU ha inoltre organizzato uno scambio tecnico di informazioni su possibili allineamenti tra il testo dell'UE sul controllo dei prodotti a duplice uso e i testi sul controllo nei regimi multilaterali (riguardo alla nota generale sul nucleare e alla nota sul software per il nucleare).
3.3. Orientamenti UE sui controlli delle esportazioni di prodotti a duplice uso
Alla luce dei risultati dell'indagine del 2016 sulla convergenza AEO-ICP, il GCDU ha deciso di istituire un gruppo di esperti tecnici (TEG) incaricato di elaborare orientamenti per la conformità dell'industria (TEG sui "programmi di conformità interna"). Il gruppo TEG ha tenuto quattro riunioni e ha consultato i rappresentanti dell'industria nel corso dei suoi lavori. I progressi di questo gruppo di esperti tecnici sono stati presentati al GCDU il 9 novembre 2017 e alle parti interessate in occasione del forum sul controllo delle esportazioni il 19 dicembre 2017.
3.4. Scambio elettronico di informazioni tra autorità competenti
Il GCDU ha continuato a sostenere l'ulteriore sviluppo del sistema elettronico relativo ai prodotti a duplice uso (DUeS), un sistema elettronico sicuro e criptato, gestito dalla Commissione, per consentire un efficace scambio di informazioni tra le autorità preposte ai controlli delle esportazioni e la Commissione. Nel corso del 2017 il GCDU ha convenuto di apportare miglioramenti specifici al DUeS e ha sviluppato nuove funzioni che consentono la gestione online dell'accesso e dei contatti nelle amministrazioni nazionali e sostengono le "consultazioni di cui all'articolo 11", ad esempio quando i beni si trovano in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata presentata la domanda. Sono stati effettuati altri aggiornamenti, ad esempio per quanto riguarda i riferimenti giuridici per la notifica dei dinieghi nel contesto delle sanzioni all'Iran e per tener conto dell'aggiornamento dell'elenco di controllo UE per il 2016 ai sensi del regolamento delegato (UE) 2017/2268 della Commissione.
Il GCDU ha inoltre continuato le discussioni riguardanti lo sviluppo di una "piattaforma elettronica per il rilascio delle autorizzazioni" e ha istituito un gruppo di esperti tecnici a sostegno dello studio di fattibilità sul rilascio di licenze elettroniche condotto dalla Commissione nel corso del 2017. Lo studio di fattibilità per lo sviluppo di una "piattaforma elettronica per il rilascio delle autorizzazioni" che le autorità competenti useranno su base volontaria è stato presentato alle parti interessate in occasione del forum sul controllo delle esportazioni il 19 dicembre 2017.
3.5. Pool di esperti per la normativa UE sui prodotti a duplice uso
Nel 2017 il pool di esperti per la normativa UE sui prodotti a duplice uso gestito dal Centro comune di ricerca (JRC) della Commissione e gli esperti messi a disposizione dagli Stati membri hanno continuato a fornire sostegno alle autorità competenti chiedendo consulenze a sostegno della valutazione di casi specifici di licenze. In totale, nel periodo di riferimento sono state fornite 9 consulenze tecniche sulla classificazione delle merci a 6 autorità competenti.
3.6. Applicazione del controllo delle esportazioni
Il GCDU ha scambiato informazioni su alcuni tentativi specifici di elusione dei controlli. Dal canto suo, la Commissione ha pubblicato una nuova versione della "tavola di concordanza" 9 , che abbina i codici doganali alle classificazioni dei prodotti a duplice uso e ha proseguito l'inclusione dei parametri di controllo delle esportazioni nella banca dati online UE sulle tariffe doganali (TARIC).
3.7. Rafforzamento delle capacità
Nel 2017 il JRC della Commissione ha continuato la serie di seminari tecnici in collaborazione con il ministero dell'Energia degli Stati Uniti. Il 10° seminario ha avuto luogo il 23-24 maggio 2017 presso la sede dell'organizzazione mondiale delle dogane a Bruxelles, in Belgio. All'evento hanno partecipato funzionari addetti al rilascio delle licenze ed esperti tecnici delle autorità competenti, nonché esportatori, accademici e rappresentanti degli istituti di ricerca. Tra i temi esaminati figurano le sfide relative all'attuazione di controlli globali e le sfide relative al collegamento tra i codici doganali e gli elenchi di controllo delle esportazioni.
Sulla base di un documento di riflessione preparato dal Centro comune di ricerca (JRC) della Commissione, il GCDU ha esaminato i piani per lo sviluppo di un programma di formazione "Inreach" dell'UE per i funzionari addetti al rilascio delle licenze e le autorità doganali e ha avviato i preparativi per un primo seminario che si terrà nel 2018.
3.8. Trasparenza e dialogo con l'industria e il mondo accademico
Al fine di discutere l'attuazione dei controlli delle esportazioni dell'UE e l'iter legislativo per l'ammodernamento degli stessi, il GCDU ha sostenuto l'organizzazione di un "forum sul controllo delle esportazioni" con le associazioni di categoria, le imprese che fabbricano prodotti a duplice uso, il mondo accademico e le organizzazioni della società civile. Tale forum si è svolto il 19 dicembre 2017 a Bruxelles 10 . Nel 2017, la Commissione e le autorità competenti hanno organizzato o partecipato a oltre 160 eventi di sensibilizzazione.
Il GCDU ha inoltre preparato una documentazione per sostenere l'applicazione dei regolamenti da parte degli esportatori. In particolare, una "Nota generale sulle modifiche" illustra in maniera sintetica, a titolo informativo, le modifiche all'elenco UE dei prodotti soggetti a controlli introdotte a norma del regolamento delegato (UE) 2017/2268 della Commissione.
4. Controlli delle esportazioni dell'UE – Dati principali
È difficile ottenere informazioni attendibili sulle esportazioni globali di prodotti a duplice uso (inclusi i prodotti a duplice uso non compresi nell'elenco), in quanto non esiste un unico settore economico di riferimento. La Commissione e gli Stati membri raccolgono tuttavia dati che permettono stime approssimative delle esportazioni di prodotti a duplice uso utilizzando, da un lato, dati specifici sulle licenze raccolti dalle autorità competenti e, dall'altro, statistiche sulle merci sotto vincolo doganale che comprendono i prodotti a duplice uso. Le stime delle esportazioni del 2016 sono presentate di seguito. Va tenuto presente che le stime sottoindicate non comprendono i servizi e i trasferimenti immateriali di tecnologie connessi al commercio di beni a duplice uso.
4.1. Commercio di prodotti a duplice uso nell'UE: prodotti e destinazioni
Nel 2017 il regolamento si applicava in primo luogo all'esportazione di circa 1 841 "prodotti" a duplice uso elencati nell'allegato I ("elenco di controllo UE") e classificati in 10 categorie (figura 1). Questi prodotti a duplice uso corrispondono a circa 1 000 merci sotto vincolo doganale, comprendenti sostanze chimiche, metalli e prodotti minerali non metallici, computer, articoli di elettronica e ottica, impianti elettrici, macchinari, veicoli e attrezzature di trasporto, ecc., e costituiscono in genere la fascia ad alta tecnologia di questa vasta ed eterogenea area merceologica.
Figura 1: numero di prodotti a duplice uso elencati nelle categorie dell'allegato I a seguito dell'adozione del regolamento (UE) 2017/2268 rispetto al regolamento (UE) 2016/1969.
Le stime statistiche dell'importanza relativa degli scambi di prodotti a duplice uso indicano che le esportazioni di prodotti a duplice uso rappresentano circa il 2,6 % delle esportazioni totali dell'UE (intra ed extra UE), all'interno di un ampio "campo delle esportazioni di prodotti a duplice uso" 11 delle merci sotto vincolo doganale (figura 2).
Figura 2: stime statistiche delle esportazioni dei prodotti a duplice uso intra- ed extra-UE.
Le stime statistiche evidenziano inoltre le principali destinazioni delle esportazioni di prodotti a duplice uso e indicano che gran parte di tali esportazioni è destinata ai paesi "EU001" che si avvalgono di autorizzazioni generali di esportazione dell'Unione (EUGEA). I paesi di destinazione riflettono la struttura dei mercati di esportazione dell'UE per le merci pertinenti nonché l'agevolazione degli scambi commerciali dovuta alle autorizzazioni generali di esportazione dell'Unione (EUGEA) (figure 2, 3 e 4) 12 .
Figura 3: stime delle esportazioni UE di prodotti a duplice uso: primi 25 paesi di destinazione e loro sottoregioni, 2016.
Figura 4: stime delle esportazioni UE di prodotti a duplice uso: paesi di destinazione suddivisi per regioni e sottoregioni del mondo, 2016.
4.2. Controllo degli scambi UE di prodotti a duplice uso: domande di autorizzazione, autorizzazioni e dinieghi
Il GCDU ha scambiato informazioni e dati sulle licenze al fine di una migliore comprensione dei controlli delle esportazioni e della loro incidenza sul piano economico. Si riportano di seguito alcuni dati raccolti per il periodo di riferimento; va tuttavia osservato che non tutti gli Stati membri raccolgono tutti i dati. Le informazioni fornite di seguito rappresentano quindi stime approssimative del volume complessivo in termini di quantità e di valore, nei limiti dei dati resi disponibili dagli Stati membri.
Figura 5: volume (numero) di autorizzazioni e dinieghi nel periodo 2010-2016 13 .
Figura 6: valore (in milioni di EUR) delle autorizzazioni e dei dinieghi nel periodo 2010-2016.
Figura 7: volume (numero) di autorizzazioni suddivise per categoria nel 2016.
Figura 8: valore (in milioni di EUR) delle autorizzazioni suddivise per tipo nel 2016.
Il valore complessivo 14 delle domande ha raggiunto i 45,7 miliardi di EUR e quindi le esportazioni di prodotti a duplice uso soggette a controlli rappresentano oltre il 2,6 % delle esportazioni extra-UE totali. Gli scambi autorizzati di prodotti a duplice uso ammontano a 33,1 miliardi di EUR, pari all'1,9 % delle esportazioni extra-UE totali, con una maggioranza di operazioni autorizzate in base a licenze individuali (circa 25 000 licenze singole rilasciate nel 2016) e licenze globali (in base al valore). Solo una piccola parte delle esportazioni è stata effettivamente oggetto di diniego: nel 2016 sono stati emessi circa 690 dinieghi, che rappresentano circa l'1,1 % del valore delle esportazioni di prodotti a duplice uso soggette a controlli nel corso di tale anno e lo 0,03 % delle esportazioni extra-UE totali.
Anche alcune autorità competenti degli Stati membri rendono pubbliche le informazioni sugli scambi di prodotti a duplice uso.
COM(2016)616. La proposta di regolamento è disponibile al seguente indirizzo: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?qid=1476175365847&uri=CELEX:52016PC0616
La relazione del forum è disponibile al seguente indirizzo:
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/december/tradoc_156503.pdf
GU L 334 del 15.12.2017.
La nota riepilogativa è disponibile al seguente indirizzo: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/october/tradoc_156133.pdf.
Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 304 del 20.8.2016, pag. 3.
Nel 2016 sono stati emessi 13 dinieghi per apparecchiature di intercettazione o di disturbo delle telecomunicazioni mobili, 1 per software di decodifica per le comunicazioni mobili, 2 per sistemi di sorveglianza delle comunicazioni su rete funzionante con protocollo Internet (IP) e 1 per software di intrusione.
GU L 334 del 15.12.2017, pag. 1.
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/march/tradoc_155445.xlsx
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/december/tradoc_156503.pdf
La metodologia statistica sviluppata dal Centro comune di ricerca della Commissione si avvale di una tavola di concordanza, elaborata dalla DG TAXUD, dei numeri di classificazione e dei codici doganali dei prodotti a duplice uso e dei dati COMEXT di Eurostat, nonché dei dati relativi alle licenze. Il concetto di campo delle esportazioni di prodotti a duplice uso si riferisce a una vasta area eterogenea di merci che comprende i prodotti a duplice uso. Il commercio di prodotti a duplice uso avviene all'interno di tale area merceologica ma non coincide con essa, in quanto non tutte le merci del campo delle esportazioni di prodotti a duplice uso hanno effettivamente un duplice uso.
Per "provviste e dotazioni di bordo extra" si intende la fornitura di provviste di bordo a navi o aeromobili. Per "Varie - paesi non specificati extra" si intendono i paesi e i territori non specificati nel quadro degli scambi con i paesi terzi (tali codici sono solitamente utilizzati per le merci fornite a impianti offshore).
Nelle figure 5 e 6 i dati relativi alle "domande" comprendono tutte le domande di licenze, comprese le notifiche nell'ambito delle autorizzazioni generali, ed essi forniscono così un'indicazione delle "esportazioni soggette a controlli", ossia il valore delle esportazioni extra-UE soggette ad un processo di autorizzazione. Nei casi in cui non sono disponibili dati relativi alle domande, i grafici utilizzano dati relativi alle autorizzazioni per stimare i dati relativi alle domande. I dati relativi alle "autorizzazioni" si riferiscono alle esportazioni di prodotti a duplice uso autorizzate con licenze individuali e globali. Va osservato che le domande non corrispondono necessariamente alla somma di autorizzazioni e dinieghi, in quanto un certo numero di domande può essere annullato e alcune domande possono non avere avuto esito entro lo stesso anno. Per "dinieghi" si intendono il volume e il valore delle esportazioni oggetto di diniego.
Tale importo comprende il valore per le domande e le notifiche nel quadro delle autorizzazioni generali di esportazione.