Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla «Proposta di raccomandazione del Consiglio sull'accesso alla protezione sociale per i lavoratori subordinati e autonomi»

[COM(2018) 132 final]

(2018/C 440/22)

Relatrice:

Giulia BARBUCCI

Consultazione	Commissione europea, 14.5.2018
Base giuridica	Articolo 292, in combinato disposto con gli articoli 153, paragrafo 1, lettera c), paragrafo 2, terzo comma, e 352 del TFUE
Sezione competente	Occupazione, affari sociali, cittadinanza
Adozione in sezione	19.7.2018
Adozione in sessione plenaria	20.9.2018
Sessione plenaria n.	537
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	148/39/32

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1

Il CESE, in linea con gli strumenti internazionali fondamentali, ritiene che ogni persona debba avere il diritto a una vita dignitosa, alla protezione sociale e alla protezione contro tutti i principali rischi sul luogo di lavoro e durante l'intero arco della vita, ivi compresi l'assistenza sanitaria e il diritto a una pensione dignitosa durante la vecchiaia. Un'adeguata copertura dei lavoratori che svolgono forme atipiche di lavoro e dei lavoratori autonomi potrebbe contribuire a tale obiettivo in linea con i principi sanciti nel pilastro europeo dei diritti sociali, che ora devono tradursi in realtà. Dovrebbero essere garantiti il loro accesso e il loro contributo all'assistenza sanitaria, alle prestazioni di maternità, parentali, di disabilità e di vecchiaia.

1.2

Il CESE ricorda che l'accesso ai sistemi di protezione sociale è un elemento chiave per pervenire a società più giuste e costituisce una componente essenziale di una forza lavoro attiva, sana e produttiva. Ripristinare la sostenibilità sociale (1) in quanto principio alla base della definizione e dell'attuazione delle politiche dell'UE, con la finalità più ampia di creare condizioni di parità in ambito sociale, per cui ogni individuo possa godere dell'accesso alla protezione sociale secondo le stesse norme e a condizioni comparabili, dovrebbe essere un obiettivo condiviso delle istituzioni a tutti i livelli, della società civile organizzata e delle parti sociali.

1.3

Il CESE raccomanda agli Stati membri di attuare la raccomandazione ove necessario e di riferire, attraverso piani d'azione specifici, tenendo conto, tra l'altro, delle lacune evidenziate dalla valutazione d'impatto della Commissione europea (che accompagna la raccomandazione) e con la piena partecipazione delle parti sociali e della società civile organizzata.

1.4

Il CESE si compiace per i principali effetti che l'attuazione della raccomandazione dovrebbe produrre, in quanto saranno positivi per i cittadini, per i lavoratori e per le imprese: si prevedono, tra l'altro, un incremento della mutualizzazione del rischio, della sicurezza del reddito e del dinamismo del mercato del lavoro, un miglioramento della produttività e della distribuzione delle risorse e una riduzione della precarietà e della povertà per le persone.

1.5

«Secondo il CESE, una soluzione globale ai problemi relativi al riconoscimento dei diritti di previdenza sociale per i lavoratori impegnati nelle nuove forme di occupazione potrebbe venire da una riforma generale delle modalità di finanziamento del sistema. Il CESE invita gli Stati membri a cercare soluzioni per il finanziamento dei sistemi di sicurezza sociale attraverso strumenti che non solo ne assicurino la sostenibilità, ma forniscano anche una risposta alla necessità di permettere che a tali sistemi accedano anche coloro che svolgono un'attività lavorativa nel quadro delle nuove forme di occupazione» (2).

1.6

Il CESE raccomanda che le iniziative intraprese nel quadro della raccomandazione servano a garantire prestazioni e disposizioni adeguate, ivi compresi gli ammortizzatori per coloro che non sono in grado di raggiungere le soglie minime di diritto, in particolare per le persone che non sono in grado di lavorare e per le loro famiglie. Il CESE si rammarica che il reddito di base sia stato stralciato dalla raccomandazione, come indicato nel documento di lavoro dei servizi della Commissione — Valutazione d'impatto (3). Già nel 2013 il CESE aveva chiesto una direttiva europea che introducesse un reddito minimo europeo, ritenendo che ciò potesse «contribuire a garantire la coesione economica e territoriale, a tutelare i diritti umani fondamentali, a garantire un equilibrio tra gli obiettivi economici e quelli sociali e a ridistribuire equamente le risorse e i redditi» (4).

1.7

L'età e il genere hanno un peso significativo nell'esclusione delle persone dai regimi di protezione sociale: al momento di definire le azioni da intraprendere nel contesto della raccomandazione, occorre prestare particolare attenzione a tali fattori.

1.8

Il CESE osserva che è necessario prevedere e perseguire l'effettività della copertura e dell'accesso dei sistemi, soprattutto al momento di definire e attuare le azioni a livello nazionale; nei casi in cui i lavoratori passano da un tipo di rapporto di lavoro a un altro e cambiano quindi regimi e sistemi di cumulo dei diritti, dovrebbe essere presa in considerazione la trasferibilità dei diritti sociali.

1.9

Il CESE ritiene necessario apportare miglioramenti sul piano della complessità della regolamentazione e di altri aspetti amministrativi al fine di garantire la piena trasparenza e migliorare così la consapevolezza e la conoscenza, da parte dei lavoratori, riguardo ai propri obblighi e ai propri diritti; ciò può essere realizzato anche attraverso il miglioramento della qualità dei dati statistici (disaggregati per tipo di rapporto di lavoro, età, genere, stato di disabilità, nazionalità ecc.).

2.   Introduzione

2.1

La raccomandazione sulla protezione sociale è una delle iniziative intraprese dalla Commissione nel quadro del pilastro europeo dei diritti sociali. La raccomandazione e i suoi principi guida sono coerenti e conformi con diversi dei venti principi chiave del pilastro e del relativo documento di lavoro dei servizi della Commissione. In particolare, il principio 12 del pilastro recita: «Indipendentemente dal tipo e dalla durata del rapporto di lavoro, i lavoratori e, a condizioni comparabili, i lavoratori autonomi hanno diritto a un'adeguata protezione sociale» (5).

2.2

L'obiettivo principale dell'iniziativa è quello di garantire a tutti i lavoratori, in particolare a quelli impiegati in forme di lavoro atipiche e ai lavoratori autonomi, un accesso concreto ed efficace alle misure di protezione sociale. Essa è volta altresì a sostenere e a integrare le azioni degli Stati membri destinate a colmare i divari e a garantire un accesso equo e proporzionato alla protezione sociale a tutti i lavoratori, indipendentemente dal loro status occupazionale (6).

2.3

In primo luogo, la raccomandazione è tesa a «eliminare o ridurre gli ostacoli che impediscono ai sistemi di protezione sociale di fornire alle persone un'adeguata protezione sociale indipendentemente dai loro rapporti di lavoro o dalla loro condizione lavorativa, rispettando nel contempo le competenze degli Stati membri per quanto riguarda la definizione dei loro sistemi di protezione sociale» (7).

2.4

La raccomandazione mira inoltre ad assicurare che un livello di protezione sociale adeguato sia accessibile a tutti: «le soglie di reddito e temporali (periodi contributivi minimi, periodi di attesa, periodi lavorativi minimi, durata delle prestazioni) possono rappresentare un ostacolo indebitamente alto all'accesso alla protezione sociale per determinati gruppi di lavoratori atipici e per i lavoratori autonomi» (8).

2.5

Il CESE si rammarica che il reddito di base sia stato stralciato dalla raccomandazione del Consiglio. Secondo un recente studio dell'OCSE (9), in considerazione dei rapidi cambiamenti nel mercato del lavoro, le discussioni in corso su un reddito di base generano tuttavia un prezioso impulso riguardo al tipo di protezione sociale che le società vogliono. Il CESE ha già affermato (10) che «l'introduzione di un reddito minimo europeo può contribuire a combattere l'esclusione sociale, a garantire la coesione economica e territoriale, a tutelare i diritti umani fondamentali, a trovare un equilibrio tra gli obiettivi economici e quelli sociali e a ridistribuire equamente le risorse e i redditi»; il Comitato ha chiesto inoltre che venga adottata una direttiva quadro e ha invitato a «esaminare le possibilità di finanziare un reddito minimo europeo».

2.6

Le misure e i principi di cui alla raccomandazione punteranno da un lato a garantire l'accesso alla protezione sociale per tutti gli occupati (in particolare per i lavoratori che svolgono forme atipiche di lavoro e i lavoratori autonomi), e dall'altro a far sì che in ogni circostanza sia garantita un'adeguata protezione sociale.

2.7

Nel quadro di precedenti accordi e dichiarazioni congiunte, nonché della contrattazione collettiva nazionale, le parti sociali europee e nazionali hanno affrontato approfonditamente la questione di come garantire un accesso adeguato alla protezione sociale a tutti i lavoratori. Ad esempio, nei preamboli degli accordi tra le parti sociali europee sui contratti a tempo determinato e sul lavoro a tempo parziale si rileva la necessità di «garantire che i sistemi di protezione sociale siano adattati alle forme flessibili di lavoro in evoluzione». Nel loro programma di lavoro 2015-2016 (11), le parti sociali europee hanno evidenziato l'esigenza di «garantire la sostenibilità e l'accessibilità dei sistemi di protezione sociale per tutti i cittadini».

2.8

Le parti sociali europee hanno espresso preoccupazioni nella loro Analisi approfondita dell'occupazione, negoziata nel 2015 (12), nella quale raccomandavano agli Stati membri e alla Commissione europea di collaborare maggiormente per combattere la corruzione, la frode e l'evasione fiscale, che hanno effetti negativi sui sistemi di protezione sociale, sulle imprese responsabili e sui singoli cittadini. Inoltre, raccomandavano agli Stati membri di valutare, in collaborazione con le parti sociali, se i loro sistemi di protezione sociale presentano carenze in termini di sostenibilità e adeguatezza e di adoperarsi affinché in futuro questi sistemi continuino a soddisfare le esigenze delle persone, in particolare di quelle più vulnerabili e a rischio di esclusione sociale (13).

3.   Osservazioni generali: contesto

3.1

Un mondo del lavoro in evoluzione: la digitalizzazione, i cambiamenti demografici, la transizione energetica, la globalizzazione e le nuove forme di lavoro possono comportare sia opportunità che sfide per i governi, la società civile organizzata e le parti sociali.

3.2

Mercati del lavoro in evoluzione: le riforme strutturali del mercato del lavoro hanno diversificato i mercati del lavoro, e alcune fattispecie contrattuali sono al momento escluse dalle misure di protezione sociale di base di taluni Stati membri. Vi sono una crescente varietà nelle fattispecie contrattuali e importanti differenze nazionali sul piano del contesto e dei sistemi: nel 2016 il 14 % delle persone occupate nell'UE era costituito da lavoratori autonomi, l'8 % da lavoratori subordinati a tempo pieno e determinato, il 4 % da lavoratori subordinati a tempo parziale e determinato, il 13 % da lavoratori subordinati a tempo parziale e indeterminato (14).

3.3

Nei vari paesi esistono sistemi di protezione sociale diversi, che tuttavia devono affrontare problemi analoghi: trasformazione del mercato del lavoro e modifiche della legislazione; invecchiamento della forza lavoro e tendenza all'innalzamento dell'età pensionabile legale; scarsa partecipazione dei giovani e delle donne al mercato del lavoro, in termini di qualità e di quantità; inclusione delle persone più lontane dai mercati del lavoro e di quelle a maggior rischio di rimanere escluse da tali mercati; digitalizzazione e nuove forme di lavoro. Alcuni sistemi di protezione sociale sono costruiti in modo tale che i contributi fanno parte dello stipendio del lavoratore, un aspetto da prendere in considerazione al momento di affrontare queste nuove sfide.

3.4

È necessario valutare l'impatto del genere sull'accesso e sulla permanenza nel mercato del lavoro, nonché l'inclusione/esclusione nell'accesso alla protezione sociale. Assieme ai giovani e ai migranti, le donne sono spesso sovrarappresentate nelle nuove forme di occupazione (15), con effetti a catena sui diritti a prestazioni di protezione sociale.

3.5

Anche l'età è un fattore importante in termini di accesso alla protezione sociale: le generazioni più giovani sono generalmente più spesso impiegate in forme di lavoro atipico («i lavoratori più giovani di età compresa tra i 20 e i 30 anni con accordi contrattuali a tempo determinato o con altri tipi di contratto o privi di contratto sono il doppio rispetto a quelli in altre fasce d'età» (16)). La transizione dall'istruzione a forme di occupazione tipiche richiede ormai tempi più lunghi e può produrre un «effetto cicatrice» in termini sia di accesso alla protezione sociale che di futuri diritti a pensione, anche per effetto dell'estrema frammentazione della carriera lavorativa (17).

3.6

I divari nell'accesso alla protezione sociale, dovuti alla condizione lavorativa e al tipo di rapporto di lavoro, possono rendere difficile cogliere opportunità di passaggio da una situazione lavorativa a un'altra, se ciò comporta una perdita di diritti a prestazioni, fino a portare a una flessione della crescita della produttività del lavoro. Di conseguenza essi possono anche essere sfavorevoli all'attività imprenditoriale e ostacolare la competitività e la crescita sostenibile.

3.7

Tali divari possono inoltre causare un abuso delle condizioni lavorative e dar luogo a una concorrenza sleale tra le imprese che continuano a contribuire alla protezione sociale e quelle che non contribuiscono.

3.8

A lungo termine è in gioco la sostenibilità economica e sociale dei sistemi nazionali di protezione sociale, in particolare alla luce delle attuali tendenze demografiche e dei tassi di disoccupazione.

4.   Osservazioni particolari: sintesi della raccomandazione

4.1

Il CESE osserva che la precedente normativa a livello europeo (fra le altre, le direttive 2010/41/UE, 2014/50/UE e (UE) 2016/2341) ha cercato di colmare i divari esistenti nei sistemi di protezione sociale, ma i risultati preliminari — ad esempio per quanto riguarda la direttiva 2010/41/UE — dimostrano che in taluni casi non è riuscita a garantire ai lavoratori autonomi un accesso effettivo alla protezione sociale (18).

4.2

Il CESE rileva altresì che la Commissione, nell'Analisi annuale della crescita 2018, insiste sul fatto che la sostituzione del reddito attraverso la protezione sociale è essenziale per porre rimedio alle disuguaglianze, promuovere la coesione sociale e favorire una crescita inclusiva (19).

4.3

Negli ultimi anni il numero complessivo dei lavoratori autonomi in Europa è leggermente diminuito (20), tra l'altro per effetto dell'insufficienza o inadeguatezza della protezione di questi lavoratori in caso di malattia e di altri motivi connessi alla vita privata (maternità, paternità, assistenza familiare ecc.). Un adeguato livello di protezione potrebbe pertanto tradursi in un miglioramento sia quantitativo che qualitativo del lavoro autonomo. Tuttavia, è assolutamente indispensabile che le istituzioni a tutti i livelli contrastino tutte le forme di lavoro autonomo fittizio, in particolare a livello transnazionale.

4.4

A tale riguardo, il CESE accoglie con favore e sostiene la decisione inclusa nella raccomandazione che prevede di andare oltre quanto proposto inizialmente nella valutazione d'impatto, ossia di raccomandare di estendere la copertura formale su base obbligatoria a tutti i lavoratori e di garantire l'accesso dei lavoratori autonomi alla protezione sociale estendendo la loro copertura formale su base obbligatoria alle prestazioni per malattia e all'assistenza sanitaria, alle prestazioni di maternità e di paternità, alle pensioni di vecchiaia e di invalidità, nonché alle prestazioni in caso di infortuni sul lavoro e malattie professionali, e su base volontaria unicamente alle prestazioni di disoccupazione. Il CESE ritiene che i bassi tassi di iscrizione a regimi volontari da parte dei lavoratori autonomi (da meno dell'1 % al 20 %), laddove essi esistano, giustifichino un'azione più incisiva per promuovere una copertura e una protezione più ampie.

4.5

Sono pertanto da accogliere con favore le misure tese a garantire la piena copertura dei lavoratori autonomi, ivi compresi — ove necessario — i coniugi coadiuvanti, ossia i coniugi o partner che esercitano un lavoro autonomo, qualora contribuiscano in maniera regolare e attiva all'attività del lavoratore autonomo secondo modalità che consentano di considerare tale lavoro come la principale attività del coniuge coadiuvante.

4.6

Tutti i cittadini dovrebbero avere accesso a sistemi di protezione sociale in grado di fornire prestazioni adeguate. I regimi possono essere a base contributiva e/o assicurativa, ossia sistemi ai quali i lavoratori contribuiscono in misura equa e proporzionale alle loro capacità (o sono esentati da tali contributi) e dei quali beneficiano a seconda delle loro necessità, almeno per quanto riguarda prestazioni minime adeguate e usufruendo degli ammortizzatori sociali.

4.7

Nell'accompagnare le trasformazioni dei mercati del lavoro (21) devono essere garantiti la sostenibilità e il finanziamento dell'accesso a un'adeguata protezione sociale, al fine di rendere possibili l'inclusività, l'adeguatezza, l'equità e l'uguaglianza in una prospettiva più ampia di crescita sociale ed economica.

4.8

Le azioni a livello nazionale e dell'UE dovrebbero essere concepite fin dall'inizio per conseguire la parità di trattamento e di opportunità: la spesa pubblica sociale in Europa è «parte integrante del modello sociale europeo»; l'Europa è sempre stata un continente molto attrattivo, grazie all'elevato livello di sicurezza sociale che garantisce rispetto ad altre regioni del mondo.

4.9

I regimi di protezione sociale devono fondarsi sulla solidarietà e sull'eguaglianza, senza che sia possibile discriminare sulla base delle diverse condizioni personali, del contesto di provenienza e/o dello status occupazionale.

4.10

La definizione delle misure di protezione sociale per le persone con disabilità dovrebbe avvenire attraverso un approccio basato sui diritti umani, alla lue della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (CRDP). Le persone con disabilità che non sono in grado di lavorare e le loro famiglie dovrebbero essere protette dal rischio di povertà e vedersi garantire un tenore di vita adeguato (22).

4.11

Il CESE chiede che la raccomandazione sia pienamente attuata dagli Stati membri, di modo che i lavoratori con contratti atipici e i lavoratori autonomi possano godere di una migliore protezione. I regimi di protezione sociale dovrebbero essere (ri)concepiti per essere sempre più inclusivi, anche per coerenza con le raccomandazioni formulate nell'analisi annuale della crescita 2018, secondo cui «una migliore complementarità tra il mercato del lavoro e i sistemi di integrazione sociale agevolerà tutti i gruppi vulnerabili, genererà una maggiore prosperità per tutti i cittadini e creerà una più forte coesione sociale».

4.12

La lotta alla concorrenza sleale nell'Unione europea e il contrasto del lavoro sommerso (anche in linea con le azioni della Piattaforma europea contro il lavoro sommerso) andranno a vantaggio delle imprese, poiché una maggiore protezione sociale e una riduzione della concorrenza sleale potrebbero avere effetti positivi sulla produttività.

4.13

L'accesso universale all'assistenza sanitaria è un altro elemento chiave della raccomandazione, in linea con il principio 16 del pilastro europeo dei diritti sociali (23). Come dimostrato dalla valutazione d'impatto della Commissione, è possibile che in alcuni paesi, a causa degli accordi contrattuali vigenti o della regolamentazione del mercato del lavoro, i lavoratori con contratti atipici e i lavoratori autonomi abbiano un accesso limitato all'assistenza sanitaria. L'accesso all'assistenza sanitaria per tutti i lavoratori subordinati e autonomi dovrebbe essere obbligatorio.

4.14

Il CESE accoglie inoltre con favore l'annuncio di una maggiore collaborazione con Eurostat per la definizione di indicatori appropriati atti a monitorare i progressi compiuti verso il conseguimento della trasparenza e della copertura formale ed effettiva ecc., nonché i lavori che verranno intrapresi dalla Commissione in seno al comitato per la protezione sociale al fine di istituire un quadro di valutazione comparativa per la protezione sociale. Ciò contribuirà a porre rimedio alla mancanza di una solida base di dati e a una valutazione più precisa dell'impatto delle politiche attuate in relazione alla raccomandazione.

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(1)  GU C 237 del 6.7.2018, pag. 1.

(2)  GU C 129 dell'11.4.2018, pag. 7.

(3)  Documento di lavoro dei servizi della Commissione — Valutazione d'impatto che accompagna il documento.

(4)  GU C 170 del 5.6.2014, pag. 23.

(5)  GU C 125 del 21.4.2017, pag. 10.

(6)  Cfr. anche la raccomandazione n. 202 dell'OIL, che fornisce orientamenti per l'istituzione e il mantenimento di sistemi di protezione sociale di base in quanto elemento fondamentale dei sistemi nazionali di sicurezza sociale.

(7)  Cfr. la raccomandazione sulla protezione sociale, pagg. 8, 15 (punto 10), 17 (considerando 4) e 26 (punti 8 e 10).

(8)  Cfr. la raccomandazione sulla protezione sociale, pagina 17 (considerando 18).

(9)  Basic income as a policy option: Technical Background Note Illustrating costs and distributional implications for selected countries («Il reddito di base come opzione strategica: nota tecnica che illustra i costi e le implicazioni sul piano della distribuzione per determinati paesi»), OCSE, 2017.

(10)  GU C 170 del 5.6.2014, pag. 23.

(11)  http://resourcecentre.etuc.org/EU-social-dialogue-5.html.

(12)  Analisi approfondita dell'occupazione 2015 — CES, BusinessEurope, CEEP, Ueapme.

(13)  Cfr. nota 12.

(14)  Eurostat, 2016.

(15)  ILO: INWORK Issue Brief No 9, May 2017.

(16)  Cfr. la raccomandazione sull'accesso alla protezione sociale, pagg. 2 e 3.

(17)  GU C 367 del 10.10.2018, pag. 15.

(18)  Cfr. Barnard C. e Blackham A. (2015), The implementation of Directive 2010/41 on the application of the principle of equal treatment between men and women engaged in an activity in a self-employed capacity («Attuazione della direttiva 2010/41 sull'applicazione del principio della parità di trattamento fra gli uomini e le donne che esercitano un'attività autonoma»), relazione della rete europea di esperti giuridici nel settore della parità di genere commissionata dalla direzione generale della Giustizia della Commissione europea; cfr. la proposta di raccomandazione del Consiglio sull'accesso alla protezione sociale per i lavoratori subordinati e autonomi, pag. 9.

(19)  Semestre europeo 2018: analisi annuale della crescita

(20)  Cfr. Eurofound: The many faces of self-employment in Europe.

(21)  Cfr. il documento di sintesi di BusinessEurope sulla raccomandazione del Consiglio sull'accesso alla protezione sociale, pag. 1, punto 1 (19 aprile 2018).

(22)  Cfr. la Risoluzione per promuovere l'occupazione e l'inclusione sociale delle persone con disabilità, Forum europeo sulla disabilità (EDF), 6 novembre 2017, http://www.edf-feph.org/newsroom/news/social-pillar-edf-adopts-resolution-promote-employment-social-inclusion-persons.

(23)  «Ogni persona ha il diritto di accedere tempestivamente a un'assistenza sanitaria preventiva e terapeutica di buona qualità e a costi accessibili».