COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 27.7.2017
COM(2017) 387 final
2017/0166(NLE)
Proposta di
DECISIONE DEL CONSIGLIO
relativa alla conclusione, a nome dell'Unione europea, della convenzione del Consiglio d'Europa sulla manipolazione delle competizioni sportive per quanto riguarda le questioni non relative al diritto penale sostanziale e alla cooperazione giudiziaria in materia penale
RELAZIONE
1.CONTESTO DELLA PROPOSTA
Truccare le partite è comunemente ritenuto una delle principali minacce dello sport odierno perché ne mina valori come l'integrità, la lealtà e il rispetto per il prossimo e rischia di allontanare tifosi e sostenitori dalle attività sportive organizzate. Inoltre, le partite truccate sono spesso appannaggio di una criminalità organizzata che opera su scala mondiale. Si tratta di un problema divenuto ormai prioritario per le autorità pubbliche, per il movimento sportivo e per le autorità incaricate dell'applicazione della legge di tutto il mondo. Per rispondere a queste sfide il Consiglio d'Europa ha invitato nell'estate del 2012 le parti della Convenzione culturale europea ad avviare i negoziati per una convenzione del Consiglio d'Europa sulla manipolazione dei risultati sportivi. I negoziati sono iniziati nell'ottobre 2012 con la prima riunione del gruppo del Consiglio d'Europa incaricato della redazione.
Il 13 novembre 2013 la Commissione ha adottato "la raccomandazione di decisione del Consiglio che autorizza la Commissione europea a partecipare, per conto dell'Unione europea, ai negoziati per una convenzione internazionale del Consiglio d'Europa tesa a contrastare la manipolazione dei risultati sportivi" 1 . La raccomandazione della Commissione è stata trasmessa al gruppo di lavoro del Consiglio sullo sport il 15 novembre 2012. A seguito delle discussioni in seno al gruppo di lavoro e alla conseguente aggiunta, da parte del Consiglio, di basi giuridiche sostanziali, tra cui una base giuridica derivante dalla parte 3, titolo V del TFUE, il Consiglio ha suddiviso il progetto di decisione del Consiglio in due decisioni separate 2 . Una decisione sulle questioni relative alle scommesse e allo sport è stata adottata dal Consiglio il 10 giugno 2013 3 . La seconda decisione, adottata dal Consiglio il 23 settembre 2013, riguarda questioni relative alla cooperazione in materia penale e alla cooperazione di polizia 4 .
Il 9 luglio 2014 i delegati dei ministri del Consiglio d'Europa hanno adottato la convenzione sulla manipolazione delle competizioni sportive 5 . La convenzione è stata aperta alla firma il 18 settembre 2014 in occasione del Conferenza dei ministri responsabili per lo sport del Consiglio d'Europa. La convenzione è aperta alla firma dell'Unione europea in conformità del suo articolo 32, paragrafo 1. Da allora diverse parti hanno firmato la convenzione, compresi molti Stati membri.
Il 2 marzo 2015 la Commissione ha presentato al Consiglio le sue proposte di decisioni del Consiglio concernenti la firma della convenzione a nome dell'Unione; i) una proposta di decisione del Consiglio relativa alla firma, a nome dell'Unione europea, della convenzione sulla manipolazione delle competizioni sportive per quanto riguarda le questioni relative al diritto penale sostanziale e alla cooperazione giudiziaria in materia penale {COM(2015)86} sulla base dell'articolo 82, paragrafo 1, e dell'articolo 83, paragrafo 1, del TFUE; e ii) una proposta di decisione del Consiglio relativa alla firma, a nome dell'Unione europea, della convenzione sulla manipolazione delle competizioni sportive per quanto riguarda le questioni non relative al diritto penale sostanziale e alla cooperazione giudiziaria in materia penale {COM(2015)84} sulla base degli articoli 114 e 165 del TFUE. La relazione di queste proposte della Commissione conteneva una dettagliata analisi della competenza della convenzione. Le proposte della Commissione sono state discusse da ultimo in sede di Coreper l'11 e il 20 novembre 2015. In tale occasione la presidenza ha concluso che non avrebbe proceduto con il fascicolo fino a che non avesse ottenuto il consenso di tutte le delegazioni.
Alla luce di quanto precede, l'Unione non ha ancora firmato la convenzione. La Commissione ritiene che la firma della convenzione dovrebbe essere parte dell'impegno dell'Unione nella lotta alle partite truccate, insieme ad altri strumenti quali l'imminente iniziativa della Commissione sulle scommesse collegate alle partite truccate in linea con la sua comunicazione del 2012 sul gioco d'azzardo on-line 6 , il lavoro del gruppo di esperti UE sulle partite truccate e le azioni preparatorie e i progetti dedicati alle partite truccate 7 .
La presente proposta riguarda lo strumento giuridico per la conclusione dell'accordo.
2. ACCORDO
Lo scopo della convenzione, come specificato al suo articolo 1, è "combattere la manipolazione delle competizioni sportive al fine di proteggere l'integrità e l'etica dello sport in conformità al principio dell'autonomia dello sport". A tal fine, l'obiettivo basilare della convenzione è "proteggere l'integrità e l'etica dello sport". Per raggiungere questi risultati la convenzione prevede una serie di misure finalizzate a prevenire, individuare e sanzionare le manipolazioni delle competizioni sportive. Alla luce di tale obiettivo, la convenzione promuove inoltre la cooperazione internazionale e predispone un meccanismo di controllo per assicurare che sia data attuazione alle sue disposizioni.
La convenzione rappresenta in tal modo un approccio pluridimensionale per affrontare la manipolazione delle competizioni sportive. Di conseguenza, le misure da adottare sono di natura diversa e interessano settori diversi del diritto, con una prevalenza degli aspetti di prevenzione 8 . Altri settori del diritto interessati sono il diritto penale sostanziale, la cooperazione giudiziaria in materia penale, la protezione dei dati e la regolamentazione delle attività legate alle scommesse.
I capi II e III della convenzione contengono la maggior parte delle disposizioni riguardanti la prevenzione 9 , mentre il capo III fissa una serie di disposizioni per agevolare lo scambio di informazioni tra tutte le parti interessate.
Le misure relative ai servizi di scommesse possono incidere sulle libertà del mercato interno relative al diritto di stabilimento e alla libera prestazione di servizi, nella misura in cui gli operatori delle scommesse esercitano un'attività economica. Per quanto riguarda in particolare l'articolo 3, paragrafo 5, lettera a), e l'articolo 11 la definizione di "scommesse sportive illegali" si riferisce a qualsiasi scommessa sportiva la cui tipologia o il cui operatore non siano autorizzati in virtù della legislazione applicabile nella giurisdizione della Parte in cui si trova lo scommettitore. L'espressione "legge applicabile" comprende il diritto dell'UE. Ciò implica che va tenuto conto anche dei diritti derivanti dalla legislazione dell'UE e che il diritto nazionale dello Stato membro deve essere conforme al diritto dell'UE, in particolare alle norme che disciplinano il mercato interno.
Gli articoli da 9 a 11 prevedono invece misure che potrebbero condurre a un certo ravvicinamento delle legislazioni. Ad esempio, l'articolo 9 della convenzione propone un elenco indicativo di misure che potrebbero essere applicate, "se del caso", dalle autorità di regolamentazione delle scommesse per combattere la manipolazione delle competizioni sportive in relazione alle scommesse sportive. L'articolo 10, paragrafo 1, della convenzione dispone che "ciascuna Parte adotta le misure legislative o di altra natura necessarie a prevenire conflitti di interesse e abuso di informazioni privilegiate da parte di persone fisiche o giuridiche coinvolte nella fornitura di scommesse sportive [...]" (sottolineatura aggiunta). L'articolo 10, paragrafo 3, della convenzione mira a istituire un obbligo di segnalazione affermando che "ciascuna Parte adotta le misure legislative o di altra natura necessarie ad obbligare gli operatori delle scommesse sportive a segnalare senza indugio le scommesse irregolari o sospette alle autorità di regolamentazione delle scommesse [...]" (sottolineatura aggiunta). Infine, l'articolo 11 della convenzione relativo alle scommesse sportive illegali accorda alle parti un margine di manovra ancor più ampio. Esso recita: "ciascuna Parte esamina i mezzi più adeguati per lottare contro gli operatori di scommesse sportive illegali e prende in considerazione l'adozione di misure, in conformità alla legislazione applicabile delle giurisdizioni pertinenti, quali [...]".
Ciò dimostra che l'articolo 9 e l'articolo 10, paragrafi 1 e 3, stabiliscono la base per una possibile armonizzazione a norma dell'articolo 114 del TFUE, nella misura in cui gli operatori delle scommesse esercitano un'attività economica. L'articolo 11, che contiene una formulazione ancora più flessibile, implica anch'esso un certo grado di ravvicinamento di disposizioni che può ricadere nell'ambito disciplinato dall'articolo 114 del TFUE per quanto riguarda l'istituzione e il funzionamento del mercato interno.
L'articolo 11 della convenzione può inoltre incidere sui servizi forniti da un paese terzo. Le misure in questione, che riguardano direttamente l'"accesso" a tali servizi, rientrerebbero nell'ambito della politica commerciale comune dell'Unione ai sensi dell'articolo 207 del TFUE.
Il capo IV riguarda il diritto penale e la cooperazione in materia di applicazione della legge (articoli da 15 a 18). L'articolo 15 della convenzione non impone di perseguire penalmente in maniera globale la manipolazione delle competizioni sportive, ma soltanto certe sue forme (ove siano implicate corruzione, coercizione o frode). L'articolo 16 riguarda il riciclaggio di denaro. A livello dell'Unione questo ambito è regolato dalla decisione quadro 2001/500/GAI 10 , nonché dalla direttiva 2014/42/UE 11 . L'articolo 16, paragrafo 3, della convenzione rientra nell'ambito della competenza dell'UE e dell'articolo 114 del TFUE (direttiva 2005/60/CE relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo) 12 . Il capo V concernente la giurisdizione, il procedimento penale e le misure di applicazione della legge, e il capo VI sulle sanzioni e misure, contengono disposizioni che accompagnano le disposizioni di diritto penale sostanziale degli articoli da 15 a 18 della convenzione. L'articolo 19 della convenzione (giurisdizione) è una disposizione accessoria per stabilire disposizioni penali. Gli articoli 20, 21 e 25 della convenzione (misure relative alle indagini, alla protezione, al sequestro e alla confisca) sono misure procedurali penali che possono rientrare nell'ambito dell'articolo 82, paragrafo 2, lettere a) e b), del TFUE.
Il capo VII concerne la cooperazione internazionale giudiziaria e in altri ambiti. È importante osservare che la convenzione non contiene alcun regime giuridico che possa sostituire le norme esistenti, e non pregiudica pertanto gli strumenti già esistenti nel settore dell'assistenza reciproca in materia penale e di estradizione 13 . In tale contesto, vi è una serie completa di strumenti a livello europeo per facilitare la cooperazione giudiziaria in materia penale che si applicherebbe ai diversi modi operandi delle partite truccate o alla configurazione delle partite truccate come nuovo reato nell'ordinamento giuridico interno degli Stati membri 14 . L'articolo 26 della convenzione rientrerebbe in questo contesto.
Conclusioni
Determinati reati non rientrano attualmente nel campo di applicazione dell'articolo 83, paragrafo 1, del TFUE. L'Unione ha competenza su tutto il resto, ma si tratta di competenza esclusiva solo nel caso di due disposizioni: l'articolo 11 (nella misura in cui si applica ai prestatori di servizi da e verso i paesi terzi) e l'articolo 14 sulla protezione dei dati personali (in parte) 15 . Per il resto si tratta di competenze concorrenti o di "sostegno".
3.BASE GIURIDICA DELLA PROPOSTA DI DECISIONE
3.1. Base giuridica sostanziale
Per quanto riguarda la base giuridica, secondo una giurisprudenza costante la scelta della base giuridica di un atto dell'Unione deve fondarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale; tra essi figurano lo scopo e il contenuto dell'atto 16 . Se l'esame di un atto dell'Unione europea dimostra che esso persegue una duplice finalità o che ha una doppia componente e se una di queste è identificabile come principale o preponderante, mentre l'altra è solo accessoria, l'atto deve fondarsi su una sola base giuridica, ossia quella richiesta dalla finalità o componente principale o preponderante. In via eccezionale, qualora sia accertato che l'atto persegue più scopi tra loro inscindibili, senza che l'uno sia secondario e indiretto rispetto all'altro, tale atto dovrà fondarsi sulle diverse basi giuridiche corrispondenti 17 .
Le basi giuridiche sostanziali potenzialmente pertinenti nel caso in esame sono le seguenti: articolo 16 del TFUE (protezione dei dati), articolo 82, paragrafi 1 e 2, del TFUE (cooperazione giudiziaria in materia penale), articolo 83, paragrafo 1, del TFUE (diritto penale sostanziale), articolo 114 del TFUE (stabilimento e funzionamento del mercato interno), articolo 165 del TFUE (sport) e articolo 207 del TFUE (politica commerciale comune).
Considerato globalmente l'obiettivo della lotta alla manipolazione delle competizioni sportive presenta elementi di prevenzione e cooperazione che rientrano principalmente nell'ambito dell'articolo 165 del TFUE, ed elementi di cooperazione e ravvicinamento che rientrano nell'ambito degli articoli 114 del TFUE (per le disposizioni di natura non penale), 207 del TFUE (nella misura in cui tali disposizioni si riferiscono all'accesso da parte degli operatori delle scommesse dei paesi terzi) nonché dell'articolo 82, paragrafo 1, e dell'articolo 83 del TFUE (per quanto riguarda le questioni penali).
Per quanto riguarda i servizi che offrono scommesse, gli articoli 114 e 207 del TFUE possono essere pertinenti a seconda che i servizi siano "intra UE" o meno. L'aspetto del mercato interno appare più importante nella convenzione nel suo insieme, mentre quello relativo alla politica commerciale comune sembra essere presente solo all'articolo 11 della Convenzione. Tuttavia, anche se l'articolo 207 del TFUE non è menzionato ed è considerato accessorio agli aspetti relativi al mercato interno, gli Stati membri non sono competenti per gli aspetti pertinenti che rientrano nella politica commerciale comune.
Per quanto riguarda la protezione dei dati, essa non è l'obiettivo principale della convenzione, e le disposizioni in merito sono semplicemente incidentali. Attualmente molte convenzioni del Consiglio d'Europa ribadiscono il rispetto della protezione dei dati, anche se tali obblighi possono derivare da altre convenzioni (come la convenzione n. 108 sulla protezione delle persone rispetto al trattamento automatizzato dei dati di carattere personale), poiché le parti di ciascuna convenzione possono non coincidere.
Di conseguenza, affinché l'UE possa esercitare le proprie competenze nell'intero ambito della convenzione (escluse le questioni su cui essa non ha alcuna competenza), le principali basi giuridiche sono l'articolo 82, paragrafo 1, l'articolo 83, paragrafo 1, e gli articoli 114 e 165 del TFUE.
Dalla natura complessa della convenzione e dal fatto che essa chiama in causa al tempo stesso competenze esclusive dell'UE e competenze esclusive degli Stati membri consegue che non è possibile per l'Unione o per gli Stati membri aderire singolarmente.
3.2. Base giuridica procedurale
L'articolo 218, paragrafo 6, del TFUE stabilisce che il Consiglio, su proposta del negoziatore, adotti una decisione relativa alla conclusione dell'accordo.
L'articolo 218, paragrafo 6, lettera a), del TFUE stabilisce che, quando un accordo "riguarda settori ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria", il Consiglio adotti una decisione relativa alla conclusione dell'accordo previa approvazione del Parlamento europeo.
Come spiegato sopra, la convenzione sulla manipolazione delle competizioni sportive riguarda settori ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria.
La decisione del Consiglio relativa alla conclusione è inoltre soggetta a votazione a maggioranza qualificata a norma dell'articolo 218, paragrafo 8, del TFUE.
3.3. Conclusioni
La base giuridica della presente proposta di decisione dovrebbe essere costituita dagli articoli 114 e 165 del TFUE in combinato disposto con l'articolo 218, paragrafo 6, lettera a), del TFUE.
2017/0166 (NLE)
Proposta di
DECISIONE DEL CONSIGLIO
relativa alla conclusione, a nome dell'Unione europea, della convenzione del Consiglio d'Europa sulla manipolazione delle competizioni sportive per quanto riguarda le questioni non relative al diritto penale sostanziale e alla cooperazione giudiziaria in materia penale
Il CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare gli articoli 114 e 165, in combinato disposto con l'articolo 218, paragrafo 6, lettera a),
vista la proposta della Commissione europea,
vista l'approvazione del Parlamento europeo 18 ,
considerando quanto segue:
(1)Le disposizioni relative alla prevenzione si trovano principalmente ai capi II e III della convenzione 19 . Tali disposizioni possono potenzialmente rientrare, interamente o in larga misura, nell'ambito dell'articolo 165 del TFUE. È opportuno rilevare che l'articolo 165 del TFUE prevede solo una competenza di sostegno che esclude qualsiasi misura di armonizzazione e non sostituisce le competenze degli Stati membri in questi settori 20 .
(2)Altre misure, in particolare l'articolo 9, l'articolo 10, paragrafi 1 e 3, e l'articolo 11 della convenzione prevedono un ravvicinamento limitato delle legislazioni che può ricadere nell'ambito dell'articolo 141 del TFUE.
(3)L'articolo 11 può inoltre incidere sui servizi forniti da un paese terzo. Le misure in questione, che riguardano direttamente l'"accesso" a tali servizi, rientrano nell'ambito della politica commerciale comune (articolo 207 del TFUE). Gli Stati membri non sono competenti per gli aspetti pertinenti che rientrano nella politica commerciale comune.
(4)L'articolo 14 sulla protezione dei dati rientra nelle competenze dell'Unione in conformità dell'articolo 16 del TFUE, e anche in questo caso si tratta di competenze esclusive.
(5)L'Unione europea promuove la convenzione del Consiglio d'Europa sulla manipolazione delle competizioni sportive quale contributo allo sforzo prodigato dall'Unione nella lotta alla manipolazione delle competizioni sportive, al fine di tutelare l'integrità e l'etica dello sport conformemente al principio di autonomia dello sport.
(6)Conformemente alla decisione del Consiglio [......] del [......], la convenzione del Consiglio d'Europa sulla manipolazione delle competizioni sportive firmata da [...] a [...], fatta salva la sua conclusione in una data successiva.
(7)Alcune disposizioni della convenzione riguardano questioni relative al diritto penale sostanziale e alla cooperazione giudiziaria in materia penale e rientrano pertanto nell'ambito di applicazione della parte terza, titolo V, del TFUE. Una decisione distinta relativa a tali disposizioni deve essere adottata dal Consiglio parallelamente alla presente decisione.
(8)È opportuno approvare la convenzione a nome dell'Unione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La convenzione del Consiglio d'Europa sulla manipolazione delle competizioni sportive è conclusa a nome dell'Unione.
Il testo della convenzione è accluso alla presente decisione.
Articolo 2
Il presidente del Consiglio designa la persona abilitata a procedere, a nome dell'Unione europea, al deposito dello strumento di approvazione di cui all'articolo 32 della convenzione, al fine di esprimere il consenso dell'Unione europea a essere vincolata dalla convenzione.
Articolo 3
La presente decisione entra in vigore il giorno dell'adozione. Essa è pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.
Fatto a Bruxelles, il
Per il Consiglio
Il presidente
Alla prevenzione sono dedicati i capi II e III e gli articoli 27 e 28 della Convezione.