COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 29.6.2017
COM(2017) 366 final
2017/0151(NLE)
Proposta di
DECISIONE DEL CONSIGLIO
relativa alla posizione da adottare, a nome dell'Unione europea, alla sesta sessione della riunione delle Parti della convenzione di Århus in relazione a un caso concernente il rispetto delle disposizioni (ACCC/C/2008/32)
RELAZIONE
1.CONTESTO DELLA PROPOSTA
(1)Introduzione
Nel 1998 l'Unione europea (UE) ha firmato la convenzione di Århus, che era all'epoca ed è tuttora di grande importanza per l'UE e i suoi Stati membri, come pure per i paesi dell'Europa orientale e dell'ex Unione sovietica che vi aderiscono. L'obiettivo principale della convenzione è coinvolgere maggiormente il pubblico nelle questioni ambientali e consentirgli di contribuire attivamente a una migliore salvaguardia e tutela dell'ambiente.
La convenzione di Århus è il motivo diretto dell'adozione del regolamento di Århus, mentre le precedenti norme dell'UE sull'accesso ai documenti hanno contribuito a dare forma alla convenzione. La convenzione di Århus e l'UE si sono rafforzate a vicenda e hanno contribuito allo sviluppo reciproco nel corso degli anni.
Le conclusioni cui è giunto il comitato di controllo dell'osservanza della convenzione di Århus nel caso ACCC/C/2008/32 sono problematiche per l'UE perché non riconoscono il suo particolare ordinamento giuridico.
L'UE continua a sostenere gli importanti obiettivi della Convenzione di Århus.
(2)La convenzione di Århus
La convenzione sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale ("convenzione di Århus") 1 è un accordo ambientale multilaterale sottoscritto sotto l'egida della Commissione economica per l'Europa delle Nazioni Unite (UNECE).
La convenzione garantisce il diritto del pubblico ad accedere alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale. Si tratta di strumenti essenziali che contribuiscono a rafforzare l'efficacia delle politiche di tutela dell'ambiente.
La convenzione di Århus è entrata in vigore nel 2001 e attualmente vi aderiscono 47 Parti, compresi l'UE e i suoi Stati membri. La Comunità europea l'ha approvata il 17 febbraio 2005 2 .
Al momento della firma e dell'approvazione della convenzione di Århus l'UE ha fatto una dichiarazione ("dichiarazione dell'UE") in cui ha notificato agli organi della convenzione il contesto istituzionale e giuridico della Comunità e la ripartizione dei compiti con i suoi Stati membri nei settori cui si applica la convenzione 3 .
Gli obblighi della convenzione sono stati attuati, per quanto riguarda le istituzioni e gli organismi dell'UE, in particolare attraverso il regolamento (CE) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, sull'applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Århus sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale ("regolamento Århus") 4 .
(3)Contesto del caso
Il comitato di controllo dell'osservanza della convenzione di Århus ("comitato") verifica che le Parti rispettino gli impegni assunti nell'ambito della convenzione. Il 17 marzo 2017 ha formulato conclusioni in relazione al caso ACCC/C/2008/32, sottoposto dall'organizzazione non governativa (ONG) ClientEarth, concernente l'accesso alla giustizia a livello di UE 5 . Il comitato ha dichiarato che le disposizioni del trattato in materia di accesso alla giustizia dinanzi ai giudici dell'UE, come da essi interpretate, e i criteri di accesso al riesame amministrativo a norma del regolamento Århus violano la convenzione.
(4)Contesto giuridico
Il comitato ha rilevato una violazione dell'articolo 9, paragrafi 3 e 4, della convenzione di Århus. Il paragrafo 3 prevede quanto segue: "ciascuna Parte provvede affinché i membri del pubblico che soddisfino i criteri eventualmente previsti dal diritto nazionale possano promuovere procedimenti di natura amministrativa o giurisdizionale per impugnare gli atti o contestare le omissioni dei privati o delle pubbliche autorità compiuti in violazione del diritto ambientale nazionale". Secondo il paragrafo 4 queste procedure devono offrire rimedi "adeguati ed effettivi […] e devono essere obiettive, eque, rapide e non eccessivamente onerose".
2.IL PROBLEMA IN ESAME
(1)Le conclusioni del comitato
Secondo il comitato, né la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE), che interpreta le disposizioni del trattato in materia di accesso dei singoli agli organi giurisdizionali dell'UE ai sensi dell'articolo 263, paragrafo 4, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), né il regolamento Århus, che prevede il riesame amministrativo degli atti in materia di ambiente da parte della Commissione, conferiscono alle ONG e al pubblico un accesso sufficiente alle procedure di ricorso.
Il comitato ritiene che l'articolo 263, paragrafo 4, del TFUE sui ricorsi di annullamento da parte delle persone fisiche, secondo l'interpretazione della CGUE, sia troppo riduttivo poiché limitato agli atti regolamentari che riguardano direttamente la persona interessata e che non comportano alcuna misura d'esecuzione 6 .
Il comitato ha aggiunto che il regolamento Århus non può compensare dette carenze in quanto viola a sua volta la convenzione in relazione ai seguenti punti:
–il meccanismo di riesame della convenzione di Århus dovrebbe essere accessibile anche al pubblico e non solo alle ONG;
–il riesame dovrebbe riguardare anche gli atti generali e non solo gli atti di portata individuale;
–dovrebbero essere impugnabili tutti gli atti amministrativi che semplicemente sono "relativi" all'ambiente e non solo gli atti "che rientrano" nel diritto ambientale;
–dovrebbero essere oggetto di riesame anche gli atti che non hanno effetti esterni e giuridicamente vincolanti 7 .
Secondo il comitato non c'è stato un nuovo orientamento della giurisprudenza degli organi giurisdizionali dell'UE tale da assicurare la conformità alla convenzione 8 .
Infine, il comitato ha raccomandato che la giurisprudenza della CGUE tenga pienamente conto della convenzione o, in alternativa, che l'UE modifichi il regolamento Århus o adotti una nuova legislazione 9 .
(2)Posizione della Commissione sulle conclusioni
Come ricordato in precedenza, gli organi della convenzione di Århus sono stati informati con la dichiarazione dell'UE delle peculiarità dell'ordinamento giuridico dell'Unione.
Tuttavia, tale dichiarazione non è stata affatto presa in considerazione nelle conclusioni.
La natura specifica del sistema di controllo giurisdizionale è definita con precisione nei trattati dell'UE, in modo che ogni cittadino dell'Unione abbia accesso alla giustizia. L'accesso al controllo giurisdizionale delle misure dell'UE non si limita ai ricorsi diretti presentati dinanzi ai giudici dell'UE ma può riguardare anche i ricorsi dinanzi a un giudice nazionale, che può – e in alcuni casi deve - sollevare un problema di legittimità dinanzi alla CGUE, che può dichiarare non validi l'atto o la misura dell'UE.
In particolare, per quanto riguarda i ricorsi presentati dinanzi ai giudici dell'UE da persone fisiche o giuridiche in relazione a misure dell'UE adottate nell'ambito del diritto dell'ambiente, l'articolo 263, paragrafo 4, del TFUE stabilisce che "qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre […] un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d'esecuzione."
Le condizioni previste da questa disposizione e da disposizioni precedenti sono state interpretate dalla CGUE nella sua giurisprudenza, in cui un caso esemplare riguarda l'interpretazione del criterio dell'effetto individuale ("lo riguarda individualmente") nella causa promossa da Plaumann 10 , in cui la CGUE ha stabilito: "Chi non sia destinatario di una decisione può sostenere che questa lo riguarda individualmente soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualità personali, ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità, e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari." La CGUE ha sviluppato la sua giurisprudenza Plaumann nel corso degli anni, applicandola e adattandola a situazioni di diritto o di fatto specifiche, a prescindere dalla natura del ricorrente 11 .
Il trattato di Lisbona ha ampliato le norme sulla legittimazione ad agire nell'ambito di ricorsi di annullamento proposti da privati, aggiungendo al paragrafo 4 l'ultima parte della frase ("[…]... e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d'esecuzione").Ove si applichino queste condizioni, il ricorrente non è tenuto a dimostrare che l'atto impugnato lo riguarda direttamente.
Gli atti di diritto derivato dell'Unione non possono modificare le disposizioni di cui all'articolo 263, paragrafo 4, del TFUE e devono rispettare la giurisprudenza elaborata dai giudici dell'Unione, che determina la corretta interpretazione del trattato. Parimenti, la convenzione di Århus non può consentire deroghe all'articolo 263, paragrafo 4, del TFUE 12 .
Oltre ad ampliare l'accesso diretto agli organi giurisdizionali dell'UE a norma dell'articolo 263, paragrafo 4, del TFUE, il trattato di Lisbona ha conferito un'importanza particolare al ruolo degli organi giurisdizionali nazionali all'articolo 19, paragrafo 1, seconda frase, del TFUE, disponendo quando segue: "[g]li Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell'Unione". In tale ottica, il sistema del rinvio pregiudiziale della CGUE è la pietra miliare dell'ordinamento giuridico dell'UE, come indicato dalla Corte di giustizia dell'Unione europea nel suo parere 2/13 sull'adesione dell'Unione europea alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo 13 .
Ciò è particolarmente importante nel diritto dell'UE in materia ambientale, in cui, come rilevato dalla CGUE nel 2015 in due sentenze della Corte riunita in grande sezione sulla pertinenza della convenzione di Århus nell'ordinamento giuridico dell'Unione, allo stato attuale del diritto dell'Unione le procedure giudiziarie e amministrative in materia di diritto ambientale ricadono essenzialmente nel diritto degli Stati membri 14 .
Secondo la Commissione, le conclusioni del Comitato non riconoscono il ruolo centrale dei giudici nazionali come giudici ordinari del diritto dell'Unione 15 , né riconoscono il sistema del rinvio pregiudiziale di cui all'articolo 267 del TFUE come mezzo di ricorso valido.
Contrariamente a quanto constatato dal comitato nelle conclusioni, l'ordinamento giuridico dell'UE offre un sistema completo di mezzi di ricorso 16 . Di fatto, le persone che non soddisfano i criteri di ammissibilità di cui all'articolo 263, paragrafo 4, del TFUE, anche nella forma estesa del trattato di Lisbona, hanno comunque accesso effettivo alla giustizia e alla tutela giurisdizionale dei loro diritti contro le misure del diritto dell'UE. Esse possono, a seconda del caso, adire le giurisdizioni nazionali chiedendo loro di presentare alla CGUE una domanda di pronuncia pregiudiziale in merito alla validità di dette misure, come previsto dall'articolo 267 del TFUE, o indirettamente invocare dinanzi ai giudici dell'UE l'invalidità degli atti di portata generale a norma dell'articolo 277 del TFUE.
Per quanto riguarda il riesame amministrativo, in primo luogo il comitato ha chiesto all'UE di consentire il riesame degli atti di portata generale in materia ambientale. La convenzione di Århus non contiene alcuna disposizione che prevede che tali atti debbano essere oggetto di un riesame amministrativo, né risulta chiaro in quale misura può avere senso effettuare un tale riesame per questa particolare categoria di atti.
In secondo luogo, l'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Århus non può essere interpretato come una richiesta di riesame amministrativo di atti non vincolanti senza effetti esterni. Le misure che producono effetti giuridici solo nella sfera interna dell'amministrazione e non producono diritti o obblighi in capo a soggetti terzi non costituiscono decisioni che arrecano pregiudizio.
A questo proposito, è altresì opportuno ricordare che la Corte riunita in grande sezione nel 2015 ha ritenuto che il regolamento Århus, che riguarda solo le istituzioni dell'UE e solo uno dei mezzi di ricorso a disposizione dei cittadini per garantire la conformità con il diritto dell'UE in materia di ambiente, non fosse inteso a dare attuazione agli obblighi derivanti dall'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Århus con riguardo alle procedure nazionali amministrative o giudiziarie, che allo stato attuale del diritto dell'Unione ricadono essenzialmente nel diritto degli Stati membri. Dato che il regolamento Århus, sotto il profilo del diritto dell'Unione, non era inteso a dare attuazione all'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Århus, l'osservanza di tale disposizione può essere garantita, nell'ordinamento giuridico dell'Unione, con mezzi diversi dalla modifica del regolamento Århus, auspicata invece dal Comitato nelle sue raccomandazioni.
(3)Implicazioni delle conclusioni
Il comitato ha raccomandato alla riunione delle Parti di adottare orientamenti che la CGUE dovrebbe seguire nell'interpretare la convenzione di Århus.
Tuttavia, secondo il principio della separazione dei poteri e il principio dell'equilibrio istituzionale, non è possibile attuare le conclusioni del comitato attraverso la giurisprudenza della CGUE poiché i giudici sono indipendenti nell'esercizio della loro funzione giurisdizionale.
Per quanto riguarda il regolamento Århus, il comitato ritiene che i criteri per stabilire chi possa chiedere un riesame e cosa possa essere riesaminato (campo di applicazione ratione personae e ratione materiae) siano troppo limitati. Estendere il campo di applicazione come richiesto dal comitato comporterebbe l'apertura del meccanismo di controllo giurisdizionale - e, in ultima analisi, l'accesso alla CGUE - a un numero enorme di potenziali contendenti, ad atti che non producono effetti giuridici e ad ambiti che vanno oltre l'ambiente.
Di fatto, se il regolamento Århus venisse modificato per estendere la portata del riesame amministrativo, questa soluzione amplierebbe considerevolmente l'accesso ai giudici dell'Unione, quale definito nel TFUE e nella giurisprudenza consolidata. Le misure non impugnabili a norma dell'articolo 263, paragrafo 4, come ad esempio le decisioni indirizzate agli Stati membri che concedono loro un'opzione per l'assegnazione transitoria a titolo gratuito di emissioni di gas a effetto serra, potrebbero divenire l'oggetto di una procedura di riesame amministrativo. A sua volta, la decisione adottata in risposta a una richiesta di riesame amministrativo costituirebbe l'oggetto di un ricorso di annullamento a norma dell'articolo 263, paragrafo 4, del TFUE, in cui un ricorrente potrebbe anche sollevare la questione della legittimità in relazione alla misura dell'UE contestata da una richiesta di riesame amministrativo, come già stabilito dal Tribunale 17 .
Analogamente, la nozione di atto amministrativo avente una "portata individuale" (che è la condizione per avviare il riesame amministrativo a norma dell'articolo 10 del regolamento Århus) è stata interpretata finora dal Tribunale come una nozione che non presenta differenze sostanziali rispetto a un atto impugnabile ai sensi dell'articolo 263, paragrafo 4, del TFUE 18 . Ne consegue che l'ampliamento della categoria degli atti che possono essere oggetto di un riesame amministrativo renderebbe tali atti indirettamente impugnabili ai sensi dell'articolo 263, paragrafo 4, del TFUE.
In sostanza, attraverso modifiche al diritto derivato, i giudici dell'Unione sarebbero competenti per una categoria di casi completamente nuova in cui gli atti di base soggetti a revisione amministrativa non sarebbero impugnabili ai sensi dell'articolo 263, paragrafo 4, del TFUE. Dette modifiche rischierebbero di creare un notevole squilibrio nel sistema della tutela giurisdizionale previsto dai trattati.
3.Prossime tappe della procedura di Århus
Le conclusioni del comitato saranno presentate per approvazione alla sesta sessione della riunione delle Parti della convenzione di Århus, che si terrà dall'11 al 14 settembre a Budva (Montenegro), nel corso della quale le suddette conclusioni acquisiranno lo status di interpretazione ufficiale della convenzione di Århus, diventando quindi vincolanti per le Parti contraenti e gli organi della convenzione.
La riunione delle Parti in genere decide all'unanimità. Qualora, nonostante gli sforzi compiuti, l'unanimità non venga raggiunta, le decisioni sulle questioni sostanziali sono adottate con la maggioranza dei tre quarti dei voti espressi dalle Parti presenti e votanti 19 .
4.Conclusioni
Le conclusioni del comitato contestano principi costituzionali del diritto dell'UE talmente fondamentali da rendere giuridicamente impossibile per l'UE seguire tali conclusioni e conformarsi ad esse.
Nel corso della procedura di verifica della conformità, l'UE ha chiesto al comitato una seconda audizione per spiegare ulteriormente il quadro istituzionale dell'Unione. Tale richiesta è stata tuttavia respinta. Non esistono mezzi di ricorso contro le conclusioni del comitato. L'unico modo attraverso il quale l'UE può preservare pienamente le sue peculiarità istituzionali e l'autonomia del suo ordinamento giuridico consiste nell'esprimere un voto negativo sull'approvazione di queste conclusioni in occasione della riunione delle Parti.
Alla luce di tali considerazioni, l'UE dovrebbe respingere le conclusioni nel caso ACCC/C/2008/32 durante la prossima riunione delle Parti.
La posizione dell'UE su tale questione non riduce l'impegno dell'UE a rispettare i principi e gli obiettivi della convenzione di Århus.
Contrariamente a precedenti conclusioni relative al rispetto delle disposizioni, per questo caso specifico è necessaria una decisione del Consiglio ai sensi dell'articolo 218, paragrafo 9, del TFUE.
2017/0151 (NLE)
Proposta di
DECISIONE DEL CONSIGLIO
relativa alla posizione da adottare, a nome dell'Unione europea, alla sesta sessione della riunione delle Parti della convenzione di Århus in relazione a un caso concernente il rispetto delle disposizioni (ACCC/C/2008/32)
IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 192, paragrafo 1, in combinato disposto con l'articolo 218, paragrafo 9,
vista la proposta della Commissione europea,
considerando quanto segue:
(1)Il 17 febbraio 2005 la convenzione di Århus sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale ("convenzione di Århus") 20 è stata approvata, a nome della Comunità europea, con decisione 2005/370/CE del Consiglio 21 .
(2)L'Unione ha attuato gli obblighi della convenzione per quanto riguarda le istituzioni e gli organismi dell'UE, in particolare mediante il regolamento (CE) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, sull'applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Århus sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale ("regolamento Århus") 22 .
(3)A norma dell'articolo 15 della convenzione di Århus, il comitato di controllo dell'osservanza della convenzione di Århus ("comitato") è stato istituito ed è competente per esaminare la conformità delle Parti alle disposizioni della convenzione.
(4)Il 17 marzo 2017 l'Unione ha ricevuto le conclusioni relative al caso ACCC/C/2008/32 concernente l'accesso alla giustizia a livello di UE 23 . Il comitato ha dichiarato che la Parte interessata non si è conformata all'articolo 9, paragrafi 3 e 4, della convenzione per quanto riguarda l'accesso del pubblico alla giustizia poiché né il regolamento Århus né la giurisprudenza della CGUE attuano o rispettano gli obblighi imposti da detti paragrafi (paragrafo 123 delle conclusioni del comitato).
(5)Gli organi della convenzione di Århus sono stati informati di quanto segue con la dichiarazione resa dall'UE al momento della firma e ribadita al momento dell'approvazione della convenzione: "Nel contesto istituzionale e giuridico della Comunità […] le istituzioni comunitarie applicheranno la convenzione nel quadro delle regole attuali e future sull'accesso ai documenti e delle altre disposizioni di diritto comunitario applicabili nel settore disciplinato dalla convenzione".
(6)Le conclusioni non riconoscono il ruolo centrale degli organi giurisdizionali nazionali per l'attuazione dell'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Århus, né riconoscono il sistema dell'UE del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea come mezzo di ricorso valido 24 .
(7)Nelle conclusioni il comitato raccomanda alla riunione delle Parti di seguire una linea d'azione che è palesemente in contrasto con i principi fondamentali dell'ordinamento giuridico dell'UE e del suo sistema di controllo giurisdizionale. Le conclusioni non riconoscono l'ordinamento giuridico speciale dell'UE.
(8)L'UE continua a sostenere pienamente gli importanti obiettivi della Convenzione di Århus.
(9)Le conclusioni saranno presentate alla sesta sessione della riunione delle Parti della convenzione di Århus, che si terrà nel settembre 2017 a Budva (Montenegro), nel corso della quale le suddette conclusioni acquisiranno lo status di interpretazione ufficiale della convenzione di Århus, diventando quindi vincolanti per le Parti contraenti e gli organi della convenzione.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La posizione da adottare, a nome dell'Unione, alla sesta sessione della riunione delle Parti della convenzione di Århus in relazione a un caso concernente il rispetto delle disposizioni (ACCC/C/2008/32) è la seguente:
–voto negativo sull'approvazione delle conclusioni.
Articolo 2
La presente decisione entra in vigore il giorno dell'adozione.
Fatto a Bruxelles, il
Per il Consiglio
Il presidente