13.10.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 345/32

Relatore:

Jose Manuel ROCHE RAMO

Correlatrice:

Estelle BRENTNALL

1.1.

Il settore europeo dello zucchero da barbabietola si sta preparando a far fronte ad uno dei più importanti cambiamenti nella sua storia: la fine delle quote di produzione, prevista il 1o ottobre 2017. La fine del regime di quote offre una serie di opportunità ai fabbricanti europei di zucchero da barbabietola, in particolare la possibilità di produrre di più per uso alimentare e di esportare senza limiti. Per trarre vantaggio da tali opportunità, l’industria dello zucchero da barbabietola dell’UE ha lavorato duramente per aumentare la propria competitività. Tuttavia, la fine delle quote di produzione crea anche ulteriori rischi e incertezze e potrebbe mettere sotto pressione il settore. La concorrenza si intensificherà, esercitando una pressione sui prezzi sia per i coltivatori che per i trasformatori, mentre è previsto un aumento della quota di mercato per l’isoglucosio. I fabbricanti e i coltivatori europei potranno, se meno competitivi, dover lottare per sopravvivere in un ambiente di mercato più volatile e più duro. Ciò potrebbe avere conseguenze gravi per i lavoratori, le imprese, gli agricoltori e le comunità rurali. È essenziale che i responsabili politici restino vigili per quanto riguarda il futuro del settore.

1.2.

Gli aiuti all’ammasso privato di zucchero saranno l’unico strumento specifico possibile a sostegno dell’industria europea dello zucchero da barbabietola dopo la fine delle quote di produzione. Tuttavia, nel caso di una crisi di mercato nel settore dello zucchero di barbabietola dell’UE non è chiaro in quali circostanze tali aiuti potrebbero essere introdotti. Le condizioni di attivazione dell’aiuto all’ammasso privato devono essere definite meglio, in modo che il sistema risulti adeguato allo scopo. La Commissione europea potrebbe prendere in considerazione la possibilità di definire una soglia obiettiva di prezzo che faccia scattare il processo decisionale per l’attivazione dell’aiuto all’ammasso privato. Ciò renderebbe la procedura meno soggettiva e promuoverebbe l’introduzione rapida e uniforme di questo strumento di assistenza in tempi di crisi. Le disposizioni anticrisi di carattere generale, come l’articolo 222 del regolamento unico OCM, dovrebbero essere altresì valutate come possibili opzioni alternative. Il Comitato accoglie con favore la creazione dell’Osservatorio del mercato dello zucchero, a condizione che la sua composizione sia equilibrata e che si riunisca tempestivamente qualora il mercato si trovi in difficoltà.

1.3.

La PAC dovrebbe includere meccanismi di mercato volti a sostenere la produzione costante di zucchero negli Stati membri dell’UE. L’industria europea dello zucchero da barbabietola contribuisce in modo decisivo alla creazione di posti di lavoro e all’attività economica, nonché alla competitività dell’industria alimentare e delle bevande. Attualmente la PAC consente agli Stati membri di concedere un aiuto accoppiato ai settori o alle regioni che incontrano difficoltà in determinati tipi di coltivazioni o in taluni settori agricoli che rivestono particolare importanza per ragioni economiche, sociali o ambientali. È il caso della coltivazione di barbabietole da zucchero nelle regioni vulnerabili. I pagamenti diretti accoppiati dovrebbero essere volti a ridurre il rischio di un calo e/o di un abbandono della produzione di zucchero di barbabietola in tali regioni, al fine di evitare la desertificazione rurale e preservare la biodiversità. In un contesto di maggiore volatilità, il sostegno diretto agli agricoltori dovrebbe essere integrato da un migliore accesso agli strumenti di gestione dei rischi. L’interdipendenza fra i trasformatori e gli agricoltori è il motivo per cui esiste il quadro contrattuale specifico che disciplina i rapporti tra coltivatori e trasformatori nel settore.

1.4.

In caso di sviluppi sfavorevoli del mercato dello zucchero dell’UE, dal 1o ottobre 2017 si potrebbero avere degli esuberi. La Commissione europea dovrebbe valutare l’idoneità dei diversi fondi strutturali e di investimento europei (Fondi ESI) al fine di sostenere l’occupazione regionale o locale, in particolare per i lavoratori e gli agricoltori interessati dall’eventuale chiusura di taluni servizi. Può essere necessario prevedere eccezioni per quanto riguarda i criteri d’introduzione per alcuni di questi fondi.

1.5.

A partire dal 1o ottobre 2017, i fabbricanti di zucchero da barbabietola dell’UE saranno tenuti a notificare sia il prezzo di vendita del loro principale prodotto sia il prezzo di acquisto dei fattori produttivi primari. Questo livello di trasparenza del mercato non è compensato da maggiore trasparenza lungo la catena di approvvigionamento e da parte dei produttori di isoglucosio. La Commissione europea dovrebbe prendere in considerazione le raccomandazioni della Task Force Mercati agricoli, la quale consiglia di estendere la trasparenza del mercato agli utilizzatori dello zucchero, allo scopo di fornire un quadro più preciso di come il valore aggiunto è condiviso lungo la catena di approvvigionamento. La trasparenza del mercato, sia per i produttori di zucchero e di isoglucosio che per gli utilizzatori di zucchero, deve essere tale da non pregiudicare la posizione concorrenziale delle imprese interessate.

1.6.

Un aumento delle esportazioni di zucchero sarà di cruciale importanza per l’industria UE dello zucchero dopo la fine delle quote. La Commissione europea dovrebbe promuovere le esportazioni di zucchero dell’UE e contestare l’imposizione arbitraria di strumenti di difesa commerciale da parte di paesi terzi importatori. La CE dovrebbe altresì essere cauta nel perseguire la liberalizzazione commerciale nell’ambito dei negoziati per gli accordi di libero scambio dell’UE. Dovrebbe infine contestare in modo più deciso le politiche di sostegno distorsive degli scambi portate avanti dai grandi produttori ed esportatori mondiali di zucchero, sia in sede di OMC che durante i negoziati commerciali bilaterali.

1.7.

Promuovere sbocchi alternativi per le barbabietole da zucchero, come il bioetanolo, i mangimi, le bioplastiche e i prodotti chimici di origine biologica, sarà essenziale per la competitività futura del settore. La Commissione europea dovrebbe mantenere al 7 per cento il limite massimo relativo ai biocarburanti che può essere contabilizzato ai fini del conseguimento dell’obiettivo del 10 per cento per le energie rinnovabili nei trasporti. L’allegato IX alla direttiva sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (2009/28/CE), che classifica le melasse come materie prime per i biocarburanti avanzati, dovrebbe rimanere invariato. La Commissione europea e la Banca europea per gli investimenti dovrebbero agire per stimolare e migliorare l’innovazione nel settore degli altri coprodotti di origine biologica. Ciò potrebbe avvenire sotto forma di un fondo per l’innovazione dell’UE e di un programma di prestiti a basso tasso di interesse.

2.1.

L’Unione europea è il primo produttore mondiale di zucchero da barbabietola. In media, 17,2 milioni di tonnellate sono state prodotte ogni anno tra la campagna 2011/12 e quella 2015/16. Le imprese produttrici di zucchero acquistano ogni anno circa 107 milioni di tonnellate di barbabietole da zucchero da 137 000 coltivatori europei. Le barbabietole da zucchero vengono principalmente trasformate in zucchero, ma una notevole quantità si converte in altri prodotti, ad esempio alimenti per animali, etanolo rinnovabile e bioprodotti. Tali prodotti possono svolgere un importante ruolo di ammortizzatore in caso di eccedenza dell’offerta.

2.2.

Gli zuccherifici si trovano per la maggior parte in zone rurali caratterizzate da un basso livello di attività industriale. Essi spesso costituiscono la spina dorsale dell’economia nelle regioni in cui si trovano, con poche alternative industriali esistenti. Il settore dello zucchero dell’UE fornisce circa 28 000 posti di lavoro diretti, concentrati principalmente nelle regioni più competitive nella produzione di barbabietole da zucchero. Questi posti di lavoro tendono ad essere altamente qualificati, e i lavoratori dell’industria dello zucchero ottengono retribuzioni più elevate rispetto alla maggior parte degli altri settori agricoli. Oltre all’occupazione diretta, l’attività economica generata da tale settore crea altri 150 000 posti di lavoro indiretti, ad esempio nei settori dei trasporti, della logistica e della costruzione.

2.3.

Solo in circostanze del tutto eccezionali è possibile riavviare la produzione di zucchero una volta che un impianto è stato chiuso. Ciò è dovuto al fatto che la costruzione di uno zuccherificio comporta elevati costi di investimento, in genere varie centinaia di milioni di EUR. Nella maggior parte dei casi, la chiusura di un impianto comporta la perdita definitiva di un’attività industriale essenziale e la conseguente scomparsa di centinaia di posti di lavoro diretti e indiretti. La ricerca di un’occupazione alternativa nell’industria può portare alla migrazione rurale e allo spopolamento.

2.4.

La situazione è analoga per i coltivatori. La barbabietola da zucchero deve essere coltivata nelle vicinanze geografiche degli stabilimenti chiamati poi a trasformarla. Ciò è dovuto ai costi abbastanza elevati del trasporto, infatti ci vogliono da sei a sette tonnellate di barbabietole per produrre una tonnellata di zucchero. Se uno zuccherificio cessa la propria attività, i coltivatori sono privi di uno sbocco per la loro produzione di barbabietole da zucchero. A meno che non vi sia un altro zuccherificio ad una distanza economicamente praticabile, essi sono obbligati a passare ad altre colture. Questo ha un notevole impatto negativo sul rendimento finanziario degli agricoltori interessati, molti dei quali hanno compiuto notevoli investimenti in attrezzature specifiche, ad esempio per la raccolta delle barbabietole, che non possono essere utilizzate per altre colture. Inoltre, l’improvvisa riconversione ad altre colture da parte di un gran numero di agricoltori può esercitare una considerevole pressione sui mercati agricoli locali.

2.5.

La produzione di zucchero da barbabietola è sostenibile dal punto di vista ambientale. La barbabietola da zucchero è sempre coltivata in avvicendamento con altre coltivazioni agricole. La rotazione delle colture contribuisce a preservare la fertilità del suolo e a diminuire i livelli di agenti patogeni e parassiti nel suolo stesso, riducendo pertanto l’obbligo di prodotti fitosanitari. Lo sviluppo e la diffusione di buone prassi sono frequenti nelle regioni dell’UE dove viene coltivata la barbabietola. Il settore incoraggia l’utilizzo di concime organico e una minore coltivazione per promuovere la fertilità del suolo e ridurre l’erosione. Negli stabilimenti, il consumo di energia è ridotto al minimo grazie all’utilizzo di sistemi di produzione combinata di calore ed elettricità (CHP), al recupero del calore e alla conservazione delle risorse idriche.

3.1.

Il settore dello zucchero dell’UE ha investito ingenti risorse in interventi di miglioramento e di riduzione dei costi, nonché in risorse umane, ricerca, istruzione e formazione. Negli ultimi 26 anni, il costo di produzione medio nell’UE per quota di zucchero è aumentato solo dello 0,4 % l’anno, rispetto a un tasso di inflazione annuo del 2,2 %. Questo si traduce in una costante riduzione dei costi rispetto all’inflazione da oltre due decenni (1). Questi vantaggi hanno contribuito all’aumento della competitività dell’industria UE del settore alimentare e delle bevande che utilizza lo zucchero.

3.1.1.

I raccolti di barbabietola da zucchero sono aumentati notevolmente negli ultimi anni, grazie ad una combinazione di miglioramenti a livello tecnico e nella varietà di sementi dovuti alla cooperazione tra l’industria, i coltivatori, i ricercatori e i commercianti di sementi. Il rendimento medio di zucchero di barbabietola (tonnellate di zucchero per ettaro) è aumentato del 2,4 % l’anno negli ultimi 26 anni, e tale tendenza dovrebbe continuare nel periodo successivo al 2017. Il rendimento per ettaro nell’UE è superiore a quello dell’Australia o delle regioni centro-meridionali del Brasile, che figurano fra le zone più competitive al mondo. Quattro delle prime dieci imprese produttrici di zucchero a livello mondiale hanno sede nell’Unione europea (2).

3.2.

Tali vantaggi competitivi sono dovuti in parte a una notevole ristrutturazione del settore che ha avuto luogo tra il 2006 e il 2009. Dopo la riforma del 2006, l’industria europea dello zucchero da barbabietola ha quasi dimezzato i suoi stabilimenti, perdendo 4,5 milioni di tonnellate di capacità di produzione, oltre 24 000 posti di lavoro diretti e 165 000 fornitori agricoli (3). Questa trasformazione ha reso il settore dello zucchero da barbabietola dell’UE economicamente più sostenibile, sebbene a un costo sociale elevato. Dalla campagna di commercializzazione 2008/2009, l’occupazione è rimasta relativamente stabile, così come il numero di stabilimenti.

3.3.

Le intense relazioni fra i trasformatori e i dipendenti sono state sostenute da un dialogo sociale di lunga durata a livello nazionale ed europeo. Il dialogo sociale nel settore UE dello zucchero esiste dal 1968 ed è stato fondamentale per garantire una transizione senza sconvolgimenti sociali anche in tempi difficili, come quelli successivi alla riforma della politica dello zucchero dell’UE del 2006. Contribuendo a un senso di co-titolarità, il dialogo sociale promuove la competitività dell’industria.

3.4.

Ulteriori miglioramenti in termini di competitività si avranno a partire dal 2017, soprattutto perché i fabbricanti tenteranno di ridurre i costi fissi facendo funzionare gli stabilimenti a piena capacità. Questo potrebbe comportare campagne più lunghe di lavorazione della barbabietola e, pertanto, maggiori rischi per i trasformatori e i coltivatori, a causa delle incertezze legate alla raccolta e allo stoccaggio delle barbabietole durante l’inverno.

3.5.

Per evitare sprechi, i trasformatori utilizzano tutte le parti della barbabietola da zucchero per ottenere una serie di prodotti in aggiunta allo zucchero, ad esempio: le pietre e il suolo che si ricavano dalla pulitura delle barbabietole vengono venduti all’industria della costruzione; il materiale fibroso (polpa) presente nella barbabietola e le melasse vengono estratti e trasformati in alimenti per animali; le melasse e altri sciroppi che si ricavano dalla produzione di zucchero possono essere utilizzati per produrre etanolo rinnovabile. Inoltre, i produttori di zucchero si stanno sempre più diversificando nella produzione di ingredienti per prodotti biologici destinati ad industrie quali la plastica, l’industria tessile, i prodotti farmaceutici e quelli chimici.

4.1.

I coltivatori e i trasformatori di barbabietole da zucchero dipendono gli uni dagli altri. Gli agricoltori dipendono dalle imprese di produzione dello zucchero per la messa a disposizione del capitale fisso e delle competenze necessarie per estrarre lo zucchero dalle loro barbabietole, e i trasformatori dipendono dagli agricoltori che forniscono loro il raccolto. Al fine di ridurre al minimo i costi di trasporto delle barbabietole, gli agricoltori devono inoltre operare nelle vicinanze geografiche dello zuccherificio che essi riforniscono. Inoltre, molte delle principali imprese produttrici di zucchero sono cooperative che consentono agli agricoltori di avere una partecipazione diretta alle loro attività.

4.1.1.

L’interdipendenza fra i trasformatori e gli agricoltori richiede uno specifico quadro contrattuale per equilibrare diritti e obblighi tra i due partner. Dal 2017, le relazioni contrattuali tra i coltivatori di barbabietole e i trasformatori di zucchero sono disciplinate dall’articolo 125 e dall’allegato X del regolamento unico OCM. Queste norme sono state recentemente integrate da un regolamento delegato, che consente alle clausole di condivisione del valore di continuare ad essere incluse nei contratti su base volontaria (4). La maggior parte degli zuccherifici hanno recentemente siglato, per il 2017-18 e oltre, contratti che prevedono qualche forma di collegamento tra i prezzi della barbabietola da zucchero e i prezzi di mercato dello zucchero.

4.1.2.

I fabbricanti di zucchero da barbabietola sono stati per molto tempo tenuti a presentare una relazione mensile sui prezzi, la produzione e gli stock, e tale obbligo rimarrà nel periodo post-quote. A decorrere dal 1o ottobre 2017, i prezzi della barbabietola da zucchero devono inoltre essere notificati alla Commissione europea e pubblicati su base annuale. Questo livello di trasparenza del mercato che caratterizza il settore della trasformazione dello zucchero non è compensato dalla trasparenza lungo la catena di approvvigionamento e da parte dei produttori di isoglucosio. Da una serie di elementi risulta che la trasmissione dei prezzi lungo la filiera dello zucchero è bassa (5), e potrebbe essere utile valutare la possibilità di una maggiore trasparenza per gli utilizzatori dello zucchero da barbabietola dell’UE.

4.2.

Sul mercato UE dello zucchero sono attivi anche i raffinatori di zucchero di canna. Questi ultimi, pur non trasformando la barbabietola da zucchero dipendono dalle importazioni di zucchero greggio di canna destinato alla raffinazione. L’UE autorizza importazioni di zucchero illimitate ed esenti da dazi dai paesi meno sviluppati nell’ambito dell’iniziativa «Tutto tranne le armi» (Everything But Arms EBA) e dai paesi dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico che hanno concluso un accordo di partenariato economico (APE) con l’UE. I raffinatori europei di zucchero greggio di canna beneficiano di un accesso al mercato esente da dazi nel quadro di accordi bilaterali con l’America centrale, la Colombia, il Perù, l’Ecuador e il Sud Africa, per un totale attuale di 420 000 tonnellate l’anno. La disponibilità annuale di zucchero greggio destinato alla raffinazione a dazio ridotto nell’ambito del contingente CXL, che è suddivisa tra il Brasile, l’Australia, Cuba e tutti i paesi terzi («Erga omnes»), ammonta a oltre 700 000 tonnellate ed è destinata ad aumentare fino a quasi 800 000 tonnellate nel 2017/18. Nei negoziati di libero scambio, siano essi conclusi di recente o ancora in corso, l’UE offre ai paesi terzi un ulteriore accesso al proprio mercato dello zucchero.

5.1.

Dal 1968, la produzione UE di zucchero e di isoglucosio per uso alimentare è stata limitata dalle quote di produzione. Queste ultime non esisteranno più a partire dal 1o ottobre 2017, cioè all’inizio della campagna di commercializzazione 2017/2018 dello zucchero dell’UE. I produttori di zucchero e di isoglucosio dell’UE saranno allora liberi di produrre quantità illimitate di zucchero e di isoglucosio per uso alimentare. Il nuovo regime prevede inoltre di abolire il massimale all’esportazione attualmente in vigore (6). Di conseguenza, coloro che operano nel settore dello zucchero dell’UE saranno liberi di esportare zucchero senza limiti a partire dal 1o ottobre 2017.

5.2.

Nel 2017/2018 è previsto un aumento della produzione di zucchero. Quest’ultimo dovrebbe essere di natura strutturale. Inoltre, l’isoglucosio dovrebbe occupare una quota maggiore del mercato europeo dei dolcificanti: i produttori mirano a produrre «nel tempo» 2-3 milioni di tonnellate di isoglucosio, gran parte del quale può essere utilizzato per la produzione di bevande analcoliche (7). A titolo di confronto, il consumo di zucchero nell’UE è in lieve calo.

5.3.

L’aumento della produzione interna di zucchero e una più ampia quota di mercato per l’isoglucosio potrebbero incidere sui prezzi dello zucchero bianco dell’UE nel periodo post-quote. Le prospettive a medio termine della Commissione europea per i mercati agricoli nel periodo 2016-2026 suggeriscono che i prezzi dello zucchero bianco dell’UE saranno inferiori alla soglia di riferimento di 404 EUR per tonnellata per la maggior parte del periodo successivo al regime delle quote, ossia al di sotto dei costi medi di produzione dello zucchero e di coltivazione delle barbabietole da zucchero.

5.3.1.

Nel 2015, il prezzo dello zucchero bianco dell’UE ha raggiunto il livello più basso da quando è stato adottato il sistema di comunicazione dei prezzi, nel 2006 (8). Tale situazione ha avuto gravi ripercussioni sui risultati finanziari illustrati dai produttori di zucchero dell’UE, molti dei quali non sono stati in grado di produrre utili nel corso dell’esercizio finanziario 2015/16. I produttori italiani di zucchero hanno subito una particolare pressione e un produttore ha deciso di non produrre durante la campagna di commercializzazione 2015/16. L’unica impresa di produzione di zucchero esistente in Grecia è anch’essa in gravi difficoltà.

5.4.

A decorrere dal 1o ottobre 2017, i produttori di zucchero dell’Unione europea saranno liberi di esportare quantità illimitate. Potrà essere l’occasione per aumentare le entrate e per compensare la diminuzione dei prezzi dello zucchero nell’UE. Le proiezioni indicano un aumento del consumo mondiale di zucchero a un tasso dell’1,5-2 % l’anno (circa 2-3 milioni di tonnellate l’anno); in altre parole vi dovrebbe essere una domanda sufficiente per un aumento delle esportazioni di zucchero dell’UE.

5.4.1.

Tuttavia, un aumento delle esportazioni di zucchero europee dipende da un accesso sufficiente ai mercati dei paesi terzi. La Commissione europea dovrebbe lavorare per aprire i mercati dello zucchero degli importatori netti di zucchero nei negoziati sul libero scambio, sia attraverso la riduzione/soppressione dei dazi doganali sia mediante l’apertura di contingenti tariffari. Dovrebbe inoltre continuare a eliminare i dazi sulle esportazioni di prodotti UE ad elevato tenore di zucchero, e a sostenere regole rigorose in materia di origine per tali prodotti, al fine di garantire che i produttori di zucchero dell’UE possano beneficiare dell’aumento delle esportazioni.

5.4.2.

Le esportazioni di zucchero dell’UE sono a volte ostacolate dagli strumenti di difesa commerciale imposti dai paesi terzi. La Commissione europea dovrebbe fare tutto il possibile per lottare contro queste misure una volta che il settore sarà liberalizzato a partire dal 1o ottobre 2017 e il settore dovrà offrire il necessario sostegno a qualsiasi procedura concordata.

5.5.

Nei negoziati di libero scambio, siano essi conclusi di recente o ancora in corso, l’UE offre ai paesi terzi un ulteriore accesso al proprio mercato dello zucchero. L’apertura del mercato sottopone i prezzi dello zucchero bianco dell’UE ad una pressione al ribasso e ad una crescente volatilità. L’attuale mercato mondiale è un mercato residuale dove si assiste a pratiche di dumping, soggetto a un’elevata instabilità e nel quale le merci vengono spesso scambiate al di sotto dei costi medi di produzione persino delle industrie più efficienti a livello mondiale. Ciò è dovuto in gran parte alle misure di sostegno distorsive degli scambi adottate da alcuni tra i principali produttori ed esportatori di zucchero, come il Brasile e la Thailandia. Il risultato è che l’industria dello zucchero da barbabietola dell’UE non è in grado di competere in condizioni di parità con i produttori di zucchero nei paesi terzi. Nei suoi negoziati di libero scambio, la Commissione deve considerare lo zucchero come un prodotto sensibile, mantenendo i dazi dell’UE su questo prodotto. I negoziati in corso con il Mercosur rappresentano un grave rischio per il settore, dato che il Brasile è il principale produttore ed esportatore mondiale. La Commissione deve essere pronta a sfidare i principali sovvenzionatori di zucchero nell’organo di composizione delle controversie dell’OMC e nel corso dei negoziati commerciali.