COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 24.4.2017
COM(2017) 192 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
Applicazione e valutazione del regolamento (CE) n. 1224/2009 del Consiglio che istituisce un regime di controllo unionale per garantire il rispetto delle norme della politica comune della pesca, come previsto a norma dell'articolo 118
REFIT
Valutazione dell'impatto della normativa in materia di pesca
{SWD(2017) 134 final}
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
Applicazione e valutazione del regolamento (CE) n. 1224/2009 del Consiglio che istituisce un regime di controllo unionale per garantire il rispetto delle norme della politica comune della pesca, come previsto a norma dell'articolo 118
REFIT
Valutazione dell'impatto della normativa in materia di pesca
1.Introduzione
Il successo della politica comune della pesca (PCP) 1 dipende in larga misura dall'attuazione di un regime di controllo efficace. Le misure previste dal regolamento (CE) n. 1224/2009 del Consiglio 2 che istituisce un regime di controllo unionale per garantire il rispetto delle norme della PCP (in prosieguo, il "regolamento sul controllo") mirano a istituire un regime di controllo, ispezione ed esecuzione a livello dell'Unione, sulla base di un approccio globale e integrato e conformemente ai principi di proporzionalità ed efficienza dei costi amministrativi.
Il presente documento risponde all'obbligo stabilito all'articolo 118 del regolamento sul controllo, in base al quale la Commissione è tenuta a presentare ogni cinque anni una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio sullo stato dell'attuazione del regolamento negli Stati membri (articolo 118, paragrafo 2) e a valutare l'impatto del regolamento sulla PCP cinque anni dopo la sua entrata in vigore (articolo 118, paragrafo 3).
La valutazione del regolamento sul controllo è anche prevista dal programma REFIT della Commissione sull'adeguatezza e l'efficacia della regolamentazione 3 , allo scopo di stabilire se il regolamento è adatto alla finalità cui è diretto, considerandolo in particolare dal punto di vista della semplificazione e della riduzione degli oneri normativi.
La valutazione è stata effettuata secondo i cinque criteri definiti negli orientamenti della Commissione, del maggio 2015, per legiferare meglio (pertinenza, valore aggiunto dell'Unione, coerenza, efficacia ed efficienza) 4 , e ha preso in esame anche gli aspetti legati alla semplificazione e alla riduzione degli oneri normativi.
In tale contesto le disposizioni principali del regolamento sul controllo sono state valutate a fronte degli obiettivi generali di promozione della parità di condizioni e diffusione di una cultura del rispetto delle norme della PCP. È stata inoltre esaminata l'efficacia degli strumenti di cui la Commissione dispone a titolo del regolamento per garantire l'attuazione della PCP da parte degli Stati membri. Sono questi gli aspetti che presentavano lacune e carenze nel regime di controllo precedente e che nel regolamento di controllo vigente sono stati espressamente affrontati con nuovi strumenti.
La valutazione non poteva prescindere dal considerare il regolamento sul controllo sullo sfondo del più ampio quadro strategico nel quale s'inserisce, per cui ne esamina l'efficacia non solo rispetto al contesto e agli obiettivi stabiliti al momento della sua adozione, ma anche alla luce della recente riforma della PCP che ha introdotto nuovi obiettivi e obblighi, come ad esempio l'obbligo di sbarco. Si è tenuto anche conto dell'evoluzione degli aspetti del controllo attuati mediante il regolamento INN 5 , il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP) 6 per il periodo 2014-2020 (che introduce, inter alia, nuove disposizioni sulle sanzioni finanziarie), il regolamento sull'organizzazione comune dei mercati (OCM) 7 , così come il dibattito in corso su un regolamento relativo alla gestione sostenibile delle flotte da pesca esterne 8 e gli sforzi dell'UE di dar forma a una governance internazionale degli oceani. Né sono stati trascurati i mutamenti avvenuti negli scenari istituzionali e politici, in particolare l'entrata in vigore del trattato di Lisbona e l'istituzione di una cooperazione europea in materia di funzioni di guardia costiera 9 .
I risultati generali qui presentati si basano su un ampio processo di consultazione dei portatori d'interesse. Per informazioni più dettagliate sulle consultazioni, sulle fonti dei dati e delle informazioni, sulla metodologia e sui risultati ottenuti si veda il documento di lavoro dei servizi della Commissione "REFIT: Evaluation of the impact of the fisheries control regulation".
2.Stato di avanzamento dell'attuazione
La Commissione ritiene che, in base ai dati comunicati dagli Stati membri a norma dell'articolo 118 del regolamento sul controllo e alla luce di quanto riscontrato durante gli audit, le verifiche e le ispezioni effettuati in conformità del titolo X del regolamento sul controllo, gli Stati membri abbiano attuato gli obblighi principali del regolamento e abbiano istituito gli strumenti, le procedure e le norme tecniche necessari per assicurare il monitoraggio e l'ispezione delle attività di pesca in tutta l'Unione. Con la creazione di centri moderni ed efficienti di controllo della pesca, accompagnata dalle strategie di controllo fondate sul rischio e dai programmi nazionali di controllo, sono state migliorate la sorveglianza e la localizzazione dei pescherecci nelle acque unionali e internazionali, nonché la raccolta e la trasmissione di dati affidabili. Vi sono stati miglioramenti anche nel monitoraggio, nel controllo e nell'affidabilità dei dati sulle catture grazie ai sistemi di controllo dei pescherecci e ai sistemi di trasmissione elettronica dei dati utilizzati per i pescherecci di lunghezza superiore a 12 metri. La capacità di pesca a livello dell'Unione è diminuita in conformità degli obiettivi prestabiliti, la qualità dei dati sulle catture è superiore a quella del regime precedente e in generale si constata un maggiore rispetto delle norme della PCP sia da parte degli operatori che degli Stati membri.
Sebbene dall'analisi dell'attuazione quinquennale siano emersi molti elementi positivi, si sono anche riscontrate lacune a livello di attuazione e disposizioni incomplete, in particolare per quanto riguarda le sanzioni e il sistema di punti, il seguito dato alle infrazioni, lo scambio e la condivisione dei dati tra Stati membri, la tracciabilità, le pratiche di controllo della pesatura, gli strumenti di monitoraggio e di comunicazione delle catture per i pescherecci di lunghezza inferiore a 12 metri.
3.Risultati della valutazione
La valutazione conferma l'importanza del regolamento sul controllo e il valore aggiunto unionale apportato da questo strumento, che ha dato prova di costituire un quadro coerente per le attività di controllo, ispezione ed esecuzione finalizzate a garantire il rispetto della PCP. È inoltre considerato essenziale per creare condizioni di parità fra gli operatori.
Il regolamento sul controllo ha semplificato e razionalizzato il regime precedente. Nonostante esistano altri strumenti contenenti misure con la stessa finalità (ad esempio il regolamento sulle autorizzazioni di pesca 10 , le misure tecniche 11 e il regolamento sul Mediterraneo 12 ), la loro attuazione simultanea non ha posto particolari problemi. Oltre a essere coerente con altre normative e altri atti in materia di pesca (quali il regolamento OCM e il FEAMP), il regolamento sul controllo ha recepito gli obblighi internazionali assunti dall'Unione in questo campo, in particolare consentendo di attuare in maniera non discriminatoria il regolamento INN in relazione ai paesi terzi. Anche la coerenza con altre politiche dell'Unione, ad esempio in materia di ambiente, trasporti marittimi, innovazione (crescita blu), salute, dogane e commercio, è incontestata. Nonostante tale coerenza, si rilevano alcuni punti deboli: le attuali disposizioni per il controllo di alcuni obblighi nuovi stabiliti nella PCP, come l'obbligo di sbarco, destano qualche preoccupazione tra i portatori d'interesse; le lacune a livello di tracciabilità potrebbero ostacolare l'attuazione dell'OCM, e gli strumenti previsti dal regolamento sul controllo non sono in grado di creare le sinergie necessarie ad attuare in modo efficace ed efficiente la direttiva quadro sulla strategia marina 13 né la nuova cooperazione europea in materia di funzioni di guardia costiera.
Per quanto riguarda l'efficacia e l'efficienza, l'attuazione del sistema di controllo dei pescherecci, del sistema di trasmissione elettronica dei dati e il ricorso a strategie di controllo basate sul rischio si sono dimostrati strumenti essenziali per monitorare le attività e migliorare la qualità dei dati di cattura registrati. È stato inoltre riconosciuto che l'uso dei sistemi di informazione elettronici sulla pesca e delle procedure di controllo standard ha ridotto gli oneri amministrativi a carico degli operatori e delle autorità pubbliche (questo aspetto è illustrato con maggiori dettagli nella sezione seguente «Semplificazione e riduzione degli oneri amministrativi»). Tuttavia, la complessità di alcune norme e del nuovo approccio rispetto al regime precedente ha ritardato l'attuazione. Dato che l'entrata in vigore di una serie di disposizioni è stata scaglionata su un periodo di tre anni a partire dal 2010, in alcuni settori la portata dei benefici sta iniziando a percepirsi solo ora e si manifesterà completamente solo a lungo termine. Va tuttavia sottolineato che se alcuni ritardi d'attuazione sono dovuti ai tempi tecnici (ad esempio, per l'adozione di nuove tecnologie e sistemi informatici) o ai tempi del recepimento nel diritto nazionale, altri sono imputabili a una mancanza di volontà politica, come denunciano alcuni portatori d'interesse, e alla sistematica carenza di risorse umane segnalata dagli Stati membri.
L'efficacia e l'efficienza di questo strumento giuridico sono infine ostacolate dalla mancanza di chiarezza di talune disposizioni, dall'obsolescenza di altre e dalla discrezionalità degli Stati membri in sede di attuazione (ad esempio, in fatto di deroghe e sanzioni).
Parità di condizioni
Tutti i portatori d'interesse sono dell'avviso che tra le priorità della politica unionale della pesca debba esserci un regime di controllo uniforme, armonizzato e globale delle attività di pesca a livello di Unione. Affinché la PCP sia realmente efficace occorre innanzitutto garantire parità di condizioni di controllo tra gli Stati membri, tra le attività di pesca, tra le flotte di pescherecci dell'Unione che pescano nelle acque unionali o al di fuori di esse, e tra le flotte di pescherecci sia dell'Unione sia dei paesi terzi che pescano nelle acque unionali. Sebbene siano già stati fatti molti passi avanti grazie al nuovo regime di controllo, è possibile migliorare ulteriormente la situazione ed è necessario che gli Stati membri s'impegnino di più per garantire un'applicazione coerente e uniforme del regolamento a beneficio degli operatori a livello dell'Unione.
L'analisi ha confermato che lo sviluppo di norme unionali, un approccio armonizzato alle attività di controllo e piattaforme informatiche comuni per lo scambio dei dati sono elementi essenziali per creare condizioni stabili di parità. A tale riguardo è stato riconosciuto che l'Agenzia europea di controllo della pesca (EFCA) e la Commissione europea svolgono un ruolo fondamentale nello sviluppo e nel rafforzamento di un approccio armonizzato e coerente, che prevede sistemi compatibili per la comunicazione, lo scambio dei dati e la tracciabilità dei prodotti della pesca.
La tracciabilità dei prodotti della pesca in tutti gli Stati membri è motivo di preoccupazione. Benché in generale si constati un notevole miglioramento, anche grazie ai controlli successivi allo sbarco che rendono i dati più affidabili e di migliore qualità, sussistono ancora problemi con il controllo alla prima vendita e durante il trasporto: in queste due fasi della catena di produzione vi è di fatto una perdita di tracciabilità, che potrebbe comportare l'immissione delle spedizioni sul mercato senza un controllo preliminare dell'origine. Le autorità di controllo ritengono che l'attuale quadro di riferimento per il controllo della pesatura e del trasporto dia adito a dichiarazioni errate, mentre le disposizioni in materia di pesatura tendono a trasferire il controllo dallo Stato di bandiera allo Stato costiero. L'esperienza ha dimostrato che il trasporto è la fase che più si presta alla comunicazione di dati errati sulle catture. Altro elemento ritenuto concorrere all'inefficacia del sistema di tracciabilità è il supporto cartaceo imposto dal regolamento sul controllo; alcuni Stati membri stanno pertanto sviluppando su base volontaria sistemi elettronici di tracciabilità, la cui diversa impostazione decisa a livello nazionale ostacola tuttavia lo scambio dei dati, i controlli incrociati e la convalida. D'altro canto, va rilevato che in alcuni casi le difficoltà incontrate nello scambio dei dati sono da attribuirsi alla riluttanza a condividerli, anche tra gli Stati membri, la Commissione e l'EFCA.
Un ulteriore grave ostacolo all'attuazione di altre politiche correlate (ad esempio, la cooperazione in materia di funzioni di guardia costiera) potrebbe essere costituito dalle molte richieste di riservatezza. Per quanto riguarda l'uso dei dati scientifici a fini di controllo e dei dati di controllo a fini di gestione sussistono ancora questioni irrisolte, che devono essere affrontate per poter conseguire gli obiettivi della PCP. Dall'analisi è emerso in modo netto che alcune disposizioni del regolamento sul controllo relative alla raccolta e allo scambio dei dati e delle informazioni non sono sufficientemente chiare.
Le norme applicabili alle navi di lunghezza inferiore a 12 metri non sono ritenute del tutto adeguate: da un lato, gli operatori delle navi più grandi percepiscono le esenzioni e le deroghe come una mancanza di controllo e un ostacolo alla parità di condizioni, dall'altro, i pescatori artigianali considerano la rigidità di alcune imposizioni oneri ingiustificati, soprattutto per i settori fortemente colpiti dalla recente crisi economica.
Il controllo delle attività delle navi di lunghezza inferiore a 10 metri, che sono attualmente esentate dall'obbligo di tenere un giornale di bordo, non è attuato correttamente dagli Stati membri (ad esempio, mediante campionamento al momento dello sbarco). Nel Mar Mediterraneo, dove oltre l'80% dei pescherecci è di piccole dimensioni, è questo un problema che l'attuale regolamento sul controllo non affronta in modo adeguato. Problemi analoghi esistono anche in altri mari, seppure in misura minore.
L'assenza di disposizioni sul controllo della pesca ricreativa è percepita anch'essa come un ostacolo alla parità di condizioni; i cittadini e la maggior parte dei portatori d'interesse ritengono necessario colmare questa lacuna.
Molti portatori d'interesse si dichiarano preoccupati per quanto riguarda il controllo dell'obbligo di sbarco. Gli operatori nutrono timori per la parità di condizioni e vogliono limitare qualsiasi onere aggiuntivo. Sebbene il testo del regolamento sul controllo sia stato allineato alla nuova PCP attraverso il cosiddetto regolamento «omnibus» 14 , si constata che le disposizioni relative al controllo dell'obbligo di sbarco non sono adeguate e il controllo dei nuovi obblighi (ad esempio, l'uso delle catture di specie di taglia inferiore alla taglia minima di riferimento per la conservazione e non destinate al consumo umano diretto) dovrebbe essere trattato in maniera più consona, onde evitare confusione e ambiguità per i portatori d'interesse pubblici e privati.
La valutazione ha inoltre evidenziato che i ruoli e le responsabilità della Commissione, dell'EFCA e degli Stati membri per alcune funzioni non sono chiari e causano la duplicazione di attività analoghe.
Gli operatori industriali e i pescatori hanno espresso preoccupazioni per la rigidità di alcune disposizioni tecniche risultate di difficile applicazione (ad esempio, pratiche di pesatura, tolleranze, trasporti, notifica preventiva, termini di trasmissione delle note di vendita).
Cultura del rispetto delle norme
Uno dei capisaldi della politica di controllo è la sensibilizzazione di tutti i soggetti coinvolti nelle attività di pesca (cattura, trasformazione, distribuzione e commercializzazione) sull'importanza del rispetto delle norme della PCP. Dalla valutazione è emerso che il quadro normativo in vigore ha contribuito a creare una cultura del rispetto delle norme presso gli operatori e gli Stati membri, la quale a sua volta ha portato a un maggiore rispetto degli obblighi della PCP. È tuttavia emerso con chiarezza come sia ancora necessario rafforzare il rispetto delle norme della PCP attraverso un sistema ampio e solido di monitoraggio e di controllo, e sensibilizzare l'industria sull'importanza del rispetto delle misure di conservazione.
I programmi specifici di controllo e di ispezione e i piani di intervento congiunto attuati con il coordinamento dell'EFCA sono strumenti efficaci, che si sono rivelati eccellenti anche per migliorare la cooperazione e lo scambio di informazioni tra gli Stati membri. Le attività di formazione e divulgazione condotte dall'EFCA sono risultate estremamente valide per spiegare le nuove norme applicabili e sensibilizzare maggiormente gli operatori alla conservazione.
Dalla valutazione emerge che la cultura del rispetto delle norme dipende in ampia misura dall'applicazione equa ed uniforme delle disposizioni di controllo in tutti i settori della pesca e in tutti gli Stati membri, compresi i pescherecci di paesi terzi che pescano nelle acque unionali, e da un controllo rigoroso e sistematico delle infrazioni rilevate. L'effettiva attuazione del sistema di sanzioni, compreso il sistema di punti per le infrazioni gravi, è considerata un elemento determinante per garantire la parità di trattamento dei pescatori. Tuttavia, mentre il regolamento sul controllo definisce un quadro giuridico ritenuto adeguato e conforme al trattato, i regimi nazionali e la loro applicazione variano notevolmente da uno Stato membro all'altro. Gli Stati membri non applicano con gli stessi criteri l'attuale sistema di punti per le infrazioni gravi 15 . La cooperazione tra gli Stati membri è imprescindibile per un trattamento equo dei pescatori, grazie al quale si ottiene la loro fiducia e il rispetto delle norme. Inoltre, in caso di infrazione, l'applicazione di sanzioni adeguate in modo coerente ed equo è essenziale se si vuole garantire l'effetto deterrente, oltre a contribuire all'adempimento degli obblighi internazionali dell'Unione.
Strumenti della Commissione per garantire l'attuazione della politica comune della pesca da parte degli Stati membri
I nuovi strumenti previsti dal regolamento sul controllo per garantire l'attuazione della PCP da parte degli Stati membri sono in generale ben accolti dai portatori d'interesse. Il rafforzamento dei poteri della Commissione europea in materia di verifica delle attività nazionali di controllo ed esecuzione di audit e ispezioni autonome ha contribuito a una maggiore osservanza delle norme della PCP negli Stati membri.
I piani d'azione elaborati dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri interessati per individuare le lacune sistemiche dei regimi di controllo si sono rivelati strumenti efficaci di cooperazione.
Semplificazione e riduzione degli oneri amministrativi
Il regolamento sul controllo ha snellito e razionalizzato il regime di controllo precedente, ha semplificato la comunicazione tra gli attori e ridotto gli oneri amministrativi.
Il regolamento sul controllo è però tuttora complesso e una serie di disposizioni richiede un chiarimento giuridico. Inoltre, poiché alcuni obblighi possono essere interpretati, e di conseguenza applicati, in modo molto diverso negli Stati membri, la Commissione è spesso chiamata a fornire orientamenti per evitare differenze d'interpretazione.
L'uso delle tecnologie moderne, lo sviluppo di sistemi di informazione elettronici sulla pesca e la condivisione dei dati avrebbero dovuto ridurre gli oneri amministrativi nel lungo periodo. Ciò non si è ancora pienamente verificato perché lo sviluppo di tali sistemi richiede tempo e in alcuni casi le piattaforme elettroniche sono ancora in fase di sviluppo. Tuttavia si stima che gli oneri amministrativi netti degli operatori siano diminuiti del 28% rispetto al regime di controllo precedente. È assodato che le autorità pubbliche sono state e continueranno a essere le maggiori beneficiarie dei vantaggi e delle riduzioni dei costi, che le informazioni disponibili non consentono tuttavia di quantificare 16 .
L'analisi dimostra che il regolamento sul controllo ha le potenzialità per ridurre ulteriormente gli oneri amministrativi, ad esempio promuovendo l'uso degli strumenti informatici.
4.Conclusioni
Il regolamento sul controllo è fondamentale per garantire il rispetto delle norme della PCP. È considerato uno degli strumenti giuridici principali per realizzare gli obiettivi della PCP e garantire l'applicazione delle misure di conservazione e di gestione; i suoi principi e le sue disposizioni affrontano le cause che in passato hanno portato alla pesca indiscriminata e allo scarso rispetto delle norme.
Gli Stati membri hanno, in generale, attuato le disposizioni principali del regolamento sul controllo ed è indubbio che, a sei anni di distanza, questo quadro giuridico è ben accolto dai portatori d'interesse. Tuttavia a causa della complessità delle norme e del tempo necessario per adattarvisi, l'attuazione di alcune disposizioni è in alcuni casi in ritardo.
La valutazione ha confermato che, seppure il regolamento sul controllo abbia incontestabilmente contribuito a migliorare il regime di controllo della pesca e a rafforzare il rispetto della PCP, l'attuale quadro legislativo non è del tutto adatto alla finalità per cui è stato concepito. I portatori d'interesse chiedono di adeguare meglio il regime di controllo alla nuova PCP, in particolare per quanto riguarda l'obbligo di sbarco, e di aumentare le sinergie con altre politiche, soprattutto quelle ambientali e commerciali.
Inoltre la scarsa chiarezza di alcune disposizioni è una delle cause delle differenze di attuazione che talora si riscontrano a livello nazionale e che, ostacolando la parità di condizioni tra operatori, ne minano la fiducia nel regime. Inoltre, l'obsolescenza di alcune disposizioni, la mancanza di flessibilità e l'attuazione talvolta inefficace da parte degli Stati membri pregiudicano l'efficacia e l'efficienza dell'attuale regime giuridico. A tale riguardo occorre prestare particolare attenzione alle disposizioni in materia di sanzioni e sistema di punti, seguito dato alle infrazioni, scambio e condivisione dei dati, tracciabilità, e strumenti di monitoraggio e comunicazione dei dati sulle catture per i pescherecci di lunghezza inferiore a 12 metri.
5.Prossime tappe
I contributi degli Stati membri e di altri portatori d'interesse alla presente relazione evidenziano una serie di sfide importanti che l'Unione e gli Stati membri devono affrontare per assicurare un regime coerente, efficace ed efficiente di controllo delle misure di conservazione e di gestione della pesca nonché il rispetto delle norme della PCP. Tra queste sfide rientra anche il miglioramento dei risultati complessivi che si possono ottenere con il regolamento sul controllo, puntando ad assicurare una pesca sostenibile e al tempo stesso migliorare le sinergie con altre politiche.
La Commissione presenterà i risultati della valutazione agli Stati membri e ai portatori d'interesse per ricercare soluzioni efficaci.
Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla gestione sostenibile delle flotte da pesca esterne e recante abrogazione del regolamento (CE) n. 1006/2008 del Consiglio, COM(2015) 636 final - 2015/0289 (COD)
Gli Stati membri applicano un sistema di punti per infrazioni gravi a norma dell'articolo 42, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CE) n. 1005/2008, in base al quale la commissione di un'infrazione alle norme della politica comune della pesca dà luogo all'assegnazione di un numero adeguato di punti al titolare della licenza di pesca.
La gravità dell'infrazione è determinata dall'autorità competente dello Stato membro tenendo conto di criteri quali la natura del danno, il suo valore, la situazione economica del trasgressore e la portata o la ripetizione dell'infrazione.