COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 6.2.2017

COM(2017) 55 final

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

Relazione di valutazione ex post sul programma "Daphne" (2007-2013)

INDICE

1    INTRODUZIONE    

1.1    OBIETTIVO DELLA RELAZIONE    

1.2    METODOLOGIA E FONTE DI INFORMAZIONI    

1.3    PANORAMICA DEL PROGRAMMA    

2    RISULTATI DELLA VALUTAZIONE    

2.1    PERTINENZA DEL PROGRAMMA DAPHNE III    

2.2    COERENZA E COMPLEMENTARITÀ    

2.3    EFFICACIA    

2.4    SOSTENIBILITÀ E TRASFERIBILITÀ    

2.5    EFFICIENZA E MARGINE DI SEMPLIFICAZIONE    

2.6    VALORE AGGIUNTO EUROPEO    

3    CONCLUSIONI    

1INTRODUZIONE

1.1OBIETTIVO DELLA RELAZIONE

1 2 La decisione che istituisce il programma Daphne III impone alla Commissione di presentare una valutazione ex post relativa al periodo 2007-2013. La presente valutazione è stata realizzata da un valutatore esterno indipendente assistito dal personale della Commissione.

La presente relazione si basa su tale valutazione. Il bilancio totale previsto del programma per il periodo 2007-2013 è stato pari a 123,88 milioni di EUR. La relazione è strutturata seguendo i principali criteri di valutazione (e le corrispondenti domande) che includono pertinenza, coerenza e complementarità; efficacia, impatto e sostenibilità; efficienza, margine di semplificazione nonché valore aggiunto europeo.

1.2METODOLOGIA E FONTE DI INFORMAZIONI

La presente valutazione finale del programma Daphne III si basa su quanto segue:

un esame approfondito della documentazione di tutte le 302 sovvenzioni alle azioni o di funzionamento finanziate ai sensi del programma 2007-2013;

un esame dei documenti del programma, come ad esempio la decisione istitutiva, i programmi di lavoro annuali e gli inviti a presentare proposte tanto per le sovvenzioni quanto per i contratti di appalto pubblico;

un esame di altre informazioni disponibili online, come ad esempio documenti relativi alle politiche dell’UE, siti web, decisioni di istituzione dei relativi programmi UE;

un’analisi quantitativa dei 302 progetti;

un’analisi di 145 risposte all’indagine online fornite da beneficiari delle sovvenzioni del programma Daphne III;

le rivalutazioni di 30 interviste di seguito con coordinatori di progetti od organizzazioni che hanno ricevuto sovvenzioni Daphne III tra il 2007 e il 2013 che hanno partecipato all’indagine online;

le interviste con i sei funzionari della Commissione.

1.3PANORAMICA DEL PROGRAMMA

Daphne III è stato istituito nel 2007 tramite la decisione n. 779/2007/CE, facendo seguito a tre atti della Commissione aventi gli stessi fini: l’iniziativa Daphne (1997-1999) 3 ; il programma Daphne (2000-2003) 4 ; e il programma Daphne II (2004-2008) 5 . Questo programma è gestito dalla direzione generale (DG) Giustizia della Commissione europea.

L’articolo 2 della decisione 779/2007/CE definisce gli obiettivi generali del programma, ossia:

contribuire a proteggere i bambini, i giovani e le donne da tutte le forme di violenza e aiutarli a raggiungere un livello elevato di tutela della salute, benessere e coesione sociale;

contribuire allo sviluppo delle politiche comunitarie (nel settore della salute pubblica, dei diritti umani e dell’eguaglianza di genere), nonché all’azione volta a tutelare i diritti dei bambini e a lottare contro la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale.

L’articolo 3 stabilisce che l’obiettivo specifico del programma è quello di contribuire alla realizzazione degli obiettivi generali sostenendo misure di prevenzione e fornendo sostegno e protezione alle vittime e ai gruppi a rischio. Elenca altresì azioni transnazionali e altri tipi di azioni per realizzare l’obiettivo specifico, vale a dire:

assistere e incoraggiare le ONG e altre organizzazioni che operano in questo settore;

sviluppare o attuare azioni di sensibilizzazione mirate;

diffondere i risultati di Daphne e Daphne II, compreso il loro adeguamento, trasferimento e uso da parte di altri beneficiari o in altre aree geografiche;

individuare e migliorare il trattamento delle persone vulnerabili alla violenza;

costituire o sostenere reti multidisciplinari che coinvolgono ONG e altre organizzazioni attive in questo settore;

assicurare lo sviluppo di informazioni fondate su dati di fatto e della base delle conoscenze, lo scambio, l’individuazione e la diffusione di informazioni e buone prassi, tramite, tra gli altri mezzi, la ricerca, la formazione, le visite di studio e gli scambi di personale;

elaborare, sperimentare, integrare e adattare materiale didattico e di sensibilizzazione;

studiare i fenomeni collegati alla violenza e il relativo impatto sulle vittime e sulla società in generale;

sviluppare e attuare programmi di sostegno per le vittime e le persone a rischio e programmi d’intervento per gli autori delle violenze.

Daphne III, così come avviene con altri programmi nel quadro del programma generale del programma “Diritti fondamentali e giustizia” della DG Giustizia (2007-2013), finanzia misure attraverso tre diversi meccanismi:

le sovvenzioni alle azioni: cofinanziamento (fino all’80% dei costi complessivi) per progetti specifici progettati e attuati da organizzazioni senza scopo di lucro e/o istituzioni pubbliche, che possono operare per un massimo di due anni;

le sovvenzioni di funzionamento: sostegno finanziario (fino all’80%) per i costi operativi del bilancio annuale di un’organizzazione; 

i contratti aggiudicati mediante gara o gli appalti pubblici: i fondi sono disponibili anche per azioni specifiche avviate dalla Commissione (iniziative della Commissione), come ad esempio studi di fattibilità, ricerche su tematiche specifiche, l’organizzazione di conferenze o la costruzione di sistemi informatici.

La Tabella 1 1 che segue elenca il numero di sovvenzioni finanziate in ogni anno del periodo oggetto di valutazione 6 .

Tabella 11 Numero di sovvenzioni finanziate annualmente

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013 7	TOTALE
Sovvenzioni alle azioni	41	42	83		60		0	226
Sovvenzioni di funzionamento	9	12	7	5	-	6	5	44
Sovvenzioni alle azioni specifiche (Linea di assistenza 116 per i bambini scomparsi, meccanismo di allerta per la sottrazione di minori)	-	-	-	-	-	-	21	21
Sovvenzioni di funzionamento specifiche (Linea di assistenza 116 per i bambini scomparsi)	-	-	-	-	-	14	-	14

Nota: I dati riportati nella tabella differiscono dal numero di progetti analizzati per la presente valutazione (302) poiché non era disponibile documentazione per tutti i progetti (305).

Il bilancio totale previsto per Daphne III (2007-2013) era di circa 124 milioni di EUR, con un bilancio medio annuo previsto di pressoché 18 milioni di EUR 8 . La maggior parte del bilancio (97,7 milioni di EUR, pari a poco più del 79%) era destinata alle sovvenzioni alle azioni. Per quanto riguarda la misura in cui la dotazione iniziale del programma è stata impegnata efficacemente, circa 60 milioni di EUR sono stati impegnati a favore di sovvenzioni alle azioni (in termini di convenzioni di sovvenzione firmate), 4,5 milioni di EUR per sovvenzioni di funzionamento e 1,2 milioni di EUR per l’appalto tra il 2010 e il 2013 (cfr. Tabella 1 2 Ripartizione di bilancio prevista per il programma Daphne III (2007-2013) ).

Tabella 12 Ripartizione di bilancio prevista per il programma Daphne III (2007-2013)

Anno	Bilancio disponibile per sovvenzioni e contratti
	Sovvenzioni alle azioni		Sovvenzioni di funzionamento		Iniziative della Commissione		Totale bilancio annuale
	Valore (EUR)	%	Valore (EUR)	%	Valore (EUR)	%	Valore (EUR)	%
2007	11 000 000	85%	1 900 000	15%	1 000 000	8%	13 000 000	100%
2008	11 944 160	81%	2 000 000	14%	800 000	5%	14 744 160	100%
2009	14 417 120	81%	2 580 000	14%	800 000	4%	17 797 120	100%
2010	15 393 600	83%	2 500 000	14%	560 000	3%	18 453 600	100%
2011	14 476 000	71%	2 000 000	10%	4 000 000	19%	20 476 000	100%
2012	14 007 000 9	70%	4 000 000 10	20%	2 000 000	10%	20 007 000	100%
2013	16 504 000 11	90%	1 000 000 12	5%	1 000 000 13	5%	18 504 000	100%
Totale	97 741 880		15 980 000		10 160 000		123 881 880

Fonte: DAPHNE III - programmi di lavoro annuali (2007-2013)

La maggior parte dei progetti Daphne III è stata diretta da ONG nazionali (incluse le piattaforme e reti nazionali) (47%), seguite da università (18%) e reti, piattaforme e forum europei (13%) 14 . Ciò è coerente con gli obiettivi specifici del programma che, come dichiarato, devono essere realizzati assistendo ONG e altre organizzazioni in questo settore.

Le sovvenzioni alle azioni sono state concesse a organizzazioni che collaborano tra loro nell’ambito di partenariati. Il coinvolgimento di organizzazioni partner segue una struttura simile a quella delle organizzazioni capofila osservate. I partner più comuni (56% del totale) sono ONG nazionali, tra cui piattaforme e reti nazionali, mentre le università rappresentano il 15% di tutti i partner. In ogni caso, la distribuzione delle organizzazioni partner differisce da quella delle organizzazioni capofila, facendo registrare una maggiore rappresentanza dei servizi pubblici (4%) tra le organizzazioni partner piuttosto che tra le organizzazioni capofila (0,33%) 15 . Ancora una volta, ciò rispecchia i requisiti degli obiettivi specifici del programma dato che quest’ultimo dovrebbe istituire e sostenere reti multidisciplinari, rafforzando al contempo la cooperazione tra ONG e altre organizzazioni in questo settore.

Per quanto riguarda gli appalti pubblici, quasi il 70% del bilancio impegnato è andato a favore di studi o ricerche (ad esempio, l’indagine Eurobarometro 2009 sulla percezione da parte dei cittadini europei della violenza contro le donne, i giovani e i bambini), ivi compreso della valutazione intermedia e di quella finale del programma. Un ulteriore 27% è stato speso per la sensibilizzazione, ivi incluso per eventi, e quasi il 4% per il mantenimento del sito web di Daphne III 16 .

2RISULTATI DELLA VALUTAZIONE

2.1PERTINENZA DEL PROGRAMMA DAPHNE III

La pertinenza di un programma è valutata in base alla misura in cui le sue azioni perseguono logicamente i suoi obiettivi, le esigenze politiche dell’UE di più ampio respiro e le esigenze dei destinatari.

2.1.1Pertinenza delle misure rispetto agli obiettivi

Le misure attuate nell’ambito del programma e le priorità del programma sono state considerate pertinenti per il programma e i suoi obiettivi. Tuttavia, l’analisi mostra anche che l’allineamento dei settori prioritari rispetto agli obiettivi del programma si è rivelato essere un debole indicatore di “pertinenza” (sia per i settori prioritari, sia per i progetti finanziati nell’ambito di tali priorità). Ciò è dovuto al fatto che sia gli obiettivi del programma sia le priorità stabilite avevano una natura generica e non chiaramente collegata a specifici obiettivi politici dell’UE 17 . Questa mancanza di individuazione degli obiettivi prioritari a livello di programma potrebbe aver reso più difficile realizzare i risultati auspicati e, di conseguenza, importanti risultati in questo settore delle politiche UE. In effetti, la programmazione strategica delle priorità annuali nella prima metà del programma non è stata determinata mediante un’analisi delle politiche a lungo termine. Piuttosto, si è basata su un’analisi delle tematiche già oggetto di progetti finanziati.

Nonostante ciò, il programma ha finanziato molte iniziative che hanno informato e sostenuto lo sviluppo delle politiche e, in misura minore, della legislazione. Inoltre, la Commissione ha tenuto più ampie consultazioni interne in materia di priorità politiche a partire dal 2011 e ha posto maggiormente l’accento sulla pertinenza come criterio di selezione 18 . L’obiettivo era quello di modellare i risultati del programma in maniera migliore e di accrescerne l’impatto.

Le segnalazioni provenienti dai beneficiari delle sovvenzioni suggeriscono che i beneficiari finali hanno risposto positivamente ai progetti indicando che li ritenevano essere delle misure pertinenti. Tuttavia, questo non può essere confermato senza raccogliere i loro punti di vista in maniera indipendente. Ciò nonostante, un riesame delle misure finanziate suggerisce che queste ultime sono state progettate per rispondere alle esigenze dei beneficiari individuati e la maggior parte di esse sono state sviluppate sulla base di valutazioni delle esigenze 19 . 

2.1.2Pertinenza dei programmi di lavoro / progetti finanziati rispetto agli obiettivi del programma

Nell’ambito di tutti gli inviti per sovvenzioni alle azioni e sovvenzioni di funzionamento, la pertinenza rispetto agli obiettivi generali e specifici del programma è stato un criterio chiave per la selezione. Un riesame degli obiettivi operativi e delle aree di attività dei 302 progetti (dei 307 progetti totali, cfr Tabella 1 1 Numero di sovvenzioni finanziate annualmente ) e dei programmi di lavoro finanziati attraverso Daphne III mostra che sono stati tutti finalizzati a prevenire la violenza contro le donne, i bambini e i giovani oppure a proteggere le vittime e le persone a rischio. Di conseguenza, gli obiettivi dei loro progetti e programmi di lavoro erano in linea con quelli del programma Daphne III 20 . Le tipologie di attività coperte da entrambi sono descritte qui di seguito:

progetti studiati per prevenire la violenza, inclusi quelli che si sono concentrati su:

studi tesi a esaminare le cause profonde di particolari forme di violenza;

sensibilizzazione tra il pubblico in generale, le persone che potrebbero incontrare vittime o persone a rischio di cadere vittime di violenza o di perpetrarla;

istituzione di servizi di trattamento positivo per gli autori della violenza individuati;

sviluppo di politiche per prevenire in modo più efficace la violenza.

progetti studiati per proteggere le vittime e le persone a rischio, inclusi quelli che si sono occupati di:

formazione per i professionisti a contatto con le vittime;

fornitura di servizi di sostegno alle vittime;

valutazione dei servizi di sostegno o dell’azione volta a proteggere le donne, i giovani e i bambini e/o a diffondere buone pratiche.

2.1.3Pertinenza rispetto alle esigenze del gruppo di destinatari

Daphne III ha ricevuto 1921 richieste in totale, ossia 6,36 richieste per ogni sovvenzione concessa. Daphne ha registrato un elevato tasso di presentazione di richieste rispetto agli altri quattro programmi della DG Giustizia. Le ragioni di tale popolarità sono numerose: non vi sono altri programmi incentrati sulla violenza e sulla sua prevenzione nell’UE (i beneficiari delle sovvenzioni intervistati hanno riferito che il programma Daphne è stato “unico”); i finanziamenti nazionali sono calati a causa della crisi economica; il programma si rivolge a gruppi di interesse e organizzazioni che sono più avvezze a individuare flussi di finanziamento e a presentare richieste di sovvenzioni rispetto alle autorità pubbliche, ad esempio; inoltre, i settori prioritari erano sufficientemente ampi da consentire una vasta gamma di progetti ammissibili 21 .

La maggior parte degli intervistati online (96%) considera le priorità pertinenti in relazione sia alle specifiche esigenze del gruppo di destinatari sia alle esigenze del proprio paese. Inoltre, dei 30 beneficiari delle sovvenzioni intervistati per la valutazione, quasi tutti hanno dichiarato che il quadro concettuale del programma (vale a dire, i suoi obiettivi e le sue priorità) aveva permesso loro di sviluppare i loro progetti così come originariamente previsto. Solo quattro hanno considerato restrittivi alcuni degli inviti e la ragione principale di ciò è stata la durata e/o la portata della sovvenzione, non il quadro concettuale 22 . 

2.2COERENZA E COMPLEMENTARITÀ

L’articolo 11 della decisione 779/2007/CE del Consiglio che istituisce il programma Daphne III delinea le possibilità di complementarità e creazione di sinergie con i seguenti strumenti finanziari dell’UE:

“Sicurezza e tutela delle libertà” (costituito da due programmi “Prevenzione e lotta contro la criminalità” (ISEC) e “Prevenzione, preparazione e gestione delle conseguenze in materia di terrorismo” (CIPS));

“Solidarietà e gestione dei flussi migratori” (costituito dal Fondo per le frontiere esterne (FFE), il Fondo europeo per i rimpatri (RF), il Fondo europeo per i rifugiati (FER) e il Fondo europeo per l’integrazione dei cittadini dei paesi terzi (FEI));

il settimo programma quadro per la ricerca e lo sviluppo;

i programmi relativi alla tutela della salute; “Occupazione e della solidarietà sociale – PROGRESS”;

Safer Internet Plus.

La decisione prevede inoltre che si debba ricercare la complementarità con l’Istituto europeo per l’uguaglianza di genere (EIGE) e il programma statistico comunitario (Eurostat). Questa logica è giustificata dal fatto che tali strumenti possono avere obiettivi, gruppi destinatari o beneficiari finali, e/o approcci che sono simili o identici a quelli del programma Daphne III.

Altri strumenti UE che potrebbero integrare o sovrapporsi a Daphne III includono:

altri programmi della DG Giustizia, tra cui Giustizia penale (JPEN), Diritti fondamentali e cittadinanza (FRC), il programma Prevenzione e informazione in materia di droga (DPIP) e Giustizia civile (JCIV);

il Programma sociale europeo (ESP);

il Programma di apprendimento permanente (LLP).

Esistono diversi possibili modi per far sì che Daphne integri altri programmi dell’UE e sia coerente con essi 23 . In primo luogo, le informazioni vengono condivise con altre DG attraverso consultazioni interservizi e gruppi interservizi. Ad esempio, si è convenuto che DG Migrazione e affari interni sarebbe stata responsabile per il finanziamento di progetti sulla tratta di esseri umani e di minori non accompagnati. In secondo luogo, il personale di diverse DG tiene anche riunioni ad hoc con la DG Giustizia su temi che offrono la possibilità di discutere qualsiasi eventuale questione di complementarità e sovrapposizione.

2.2.1Obiettivi e settori tematici

Gli obiettivi di Daphne III, così come definiti dal legislatore, sono abbastanza ampi. In linea di principio, ciò significa che ci può essere una certa sovrapposizione tra i programmi dell’UE. Il programma Daphne ha molto in comune con ISEC per quanto riguarda gli obiettivi e le priorità tematiche, in quanto entrambi cercano di prevenire e lottare contro la violenza e proteggere le vittime. Tuttavia, Daphne è più concentrata sulle vittime, mentre ISEC si concentra principalmente sugli autori delle violenze.

La Tabella 2 1 che segue illustra le possibilità di complementarità e sovrapposizione degli obiettivi e dei temi di Daphne con i programmi di finanziamento dell’UE selezionati. L’analisi di cui sopra e la tabella che segue indicano che, sebbene Daphne III abbia fornito ampie opportunità per creare sinergie, è stato anche soggetto al rischio di sovrapposizione con vari altri programmi comunitari (in particolare JPEN e Safer Internet+) per quanto riguarda gli obiettivi e i temi. Lo stesso dicasi per Daphne III e FRC. Questo problema è stato risolto durante il periodo di riferimento del programma, combinando gli obiettivi di entrambi i programmi nel programma Diritti, uguaglianza e cittadinanza per il periodo 2014-2020.

Tabella 21 Possibilità di complementarità e sovrapposizione delle tipologie di settori tematici di Daphne III con altri programmi UE correlati

Prevenire la violenza e protezione delle vittime di violenza	Parità di genere / Diritti delle donne	Proteggere i diritti dei bambini	Tratta di esseri umani e sfruttamento sessuale	Tutela della salute fisica e mentale
Daphne III	Daphne III	Daphne III	Daphne III	Daphne III
	FRC	FRC
				DPIP
JPEN		JPEN	JPEN	JPEN
	PROGRESS
	FSE	FSE		FSE
				Azione comunitaria per la sanità pubblica
ISEC		ISEC	ISEC
FER		FER	FER
Safer Internet +	Safer Internet +	Safer Internet +	Safer Internet +	Safer Internet +
	LLP	LLP

La presente valutazione giunge alla conclusione che gli obiettivi generali del programma potrebbero rimanere ampi e generali, consentendo alla Commissione di rispondere al mutare delle esigenze nell’ambito del contesto oppure in termini di ricerca o pratiche innovative. In ogni caso, gli obiettivi specifici di ciascun programma potrebbero essere formulati in modo tale da differenziarli e più chiaramente gli uni dagli altri (ad esempio tema, focus, approccio, tipo di organizzazione coinvolta) 24 . La valutazione ha rilevato anche che era di vitale importanza tradurre questi obiettivi in priorità per gli inviti a presentare proposte e in progetti da selezionare per il finanziamento, in modo da evitare sovrapposizioni e da creare sinergie.

2.2.2Complementarità a livello di progetto

A livello di progetto, il rischio di sovrapposizione tra progetti finanziati da Daphne che affrontassero le stesse priorità o coinvolgessero lo stesso tipo di attori o lo stesso tipo di attività è stato scarso, dato che la DG Giustizia ha teso a selezionare progetti che coprissero uno spettro abbastanza vasto di attività. Progetti simili (ad esempio progetti di istruzione anti-bullismo) sono stati attuati in linea di massima in paesi diversi e, di conseguenza, non c’è stata alcuna sovrapposizione in termini di beneficiari 25 . Tuttavia, coloro che hanno attuato i progetti avrebbero potuto fare di più per integrare gli insegnamenti di vasta portata tratti dai progetti precedenti al fine di migliorare il potenziale per la creazione di una “massa critica” di impatti.

2.3EFFICACIA

L’efficacia di un programma fa riferimento alla misura in cui il programma è riuscito a realizzare i suoi obiettivi, e alla misura in cui i progetti Daphne sono riusciti a realizzare i propri obiettivi di progetto.

2.3.1Realizzazioni del programma

Nel complesso, la valutazione ha rilevato che la maggior parte delle misure attuate tramite Daphne III hanno contribuito agli obiettivi generali del programma, anche se la rilevanza dei singoli contributi è stata difficile da misurare, dato che gli obiettivi del programma erano molto ampi 26 . La maggior parte delle misure ha contribuito a migliorare la protezione delle vittime di violenza o dei gruppi a rischio e un numero significativo di essa ha contribuito allo sviluppo delle politiche e alla legiferazione a livello nazionale o di UE. Ciò che ha contribuito maggiormente a migliorare la protezione contro la violenza è stato il sostegno di Daphne III alle reti, alla ricerca e all’innovazione dell’Unione europea, nonché il suo sostegno diretto alle vittime e ai gruppi a rischio. I beneficiari delle sovvenzioni sono riusciti a influenzare i responsabili politici attraverso attività di diffusione mirate 27 . 

2.3.2Realizzazioni dei progetti

La ricerca, gli studi e altre attività di analisi finanziate da Daphne hanno contribuito alla definizione delle politiche e a miglioramenti della pratica. Inoltre hanno migliorato la comprensione del fenomeno della violenza. Un totale di 217 progetti su 302 mappati dai valutatori (72%) ha condotto diversi tipi di attività di analisi (cfr. Figura 2 1 Numero di sovvenzioni alle azioni e di finanziamento per diverse attività ). Ulteriori 203 progetti su 302 (67%) hanno svolto attività di apprendimento reciproco, coinvolgendo reti. Le reti che integrano i punti di vista delle diversi parti hanno, per loro natura, un più ampio impatto geografico che può dare loro maggiore visibilità e fare presa sui responsabili politici. Le reti finanziate da Daphne hanno agito da punto focale facilmente identificabile per un nuovo pubblico e hanno aggregato il lavoro dei loro membri in una ubicazione centrale (vale a dire un sito web), ampliando nuovamente il canale per la diffusione 28 . 

Oltre un quarto dei progetti finanziati da Daphne III (81) ha fornito servizi di sostegno e consulenza. I servizi di sostegno diretto, vale a dire linee di assistenza e servizi di consulenza, ma anche la formazione e l’educazione delle vittime e dei gruppi a rischi, al fine di aiutarli a meglio proteggere se stessi, hanno migliorato direttamente la protezione per questi gruppi. Al contrario, lo sviluppo di materiale didattico e la formazione di operatori sembrano aver avuto un impatto più ridotto e localizzato 29 . Quarantanove delle 302 sovvenzioni concesse hanno sostenuto operatori chiave, principalmente ONG, che lavorano per proteggere i principali gruppi destinatari (bambini, giovani e donne) 30 .

Figura 21 Numero di sovvenzioni alle azioni e di finanziamento per diverse attività

Fonte: mappatura dei dati della documentazione dei 302 progetti e programmi di lavoro relativi a sovvenzioni alle azioni e di finanziamento

2.4SOSTENIBILITÀ E TRASFERIBILITÀ

Si è analizzato se i risultati, gli esiti e l’impatto dei progetti siano stati sostenibili oltre il periodo di finanziamento del progetto. Sono stati individuati tre livelli di sostenibilità:

1.una sostenibilità a breve termine, che si ottiene principalmente diffondendo i risultati dei progetti;

2.una sostenibilità a medio termine, che implica la prosecuzione dei risultati e/o dei partenariati del progetto;

3.una sostenibilità a più lungo termine, che si ottiene principalmente attraverso il trasferimento dei risultati dei progetti ad altri contesti, altre organizzazioni e altri Paesi UE, senza finanziamenti aggiuntivi (o soltanto con un finanziamento limitato) 31 .

2.4.1Prosecuzione delle attività e dei prodotti attuati del progetto e diffusione

Nel complesso, la diffusione dei risultati dei progetti da parte della Commissione è stata limitata, dal momento che si è affidata principalmente ai suoi beneficiari per diffondere i prodotti direttamente ai loro gruppi destinatari, mentre le risorse umane della CE sono state riservate principalmente alla gestione finanziaria. Di conseguenza, sebbene la Commissione disponesse del proprio strumento di diffusione (la raccolta di strumenti Daphne), è stato rilevato che la stessa è stata meno efficace nel diffondere i risultati in linea generale. Al contrario, i beneficiari delle sovvenzioni sembrano aver programmato ed efficacemente diffuso i risultati dei loro progetti ai responsabili politici, agli operatori e ad altre organizzazioni del settore.

Per quanto riguarda la prosecuzione delle attività dei progetti, la maggior parte dei beneficiari delle sovvenzioni ha affermato che, sebbene fossero stati stipulati accordi in alcuni casi, erano necessari ulteriori finanziamenti per una prosecuzione dell’uso e/o della disponibilità dei prodotti (ad esempio un sito web). Le prove relative alla sostenibilità dei partenariati istituiti tramite il finanziamento del programma sono piuttosto contraddittorie: mentre i documenti di progetto suggeriscono che ben pochi continueranno a operare, la maggior parte degli intervistati nell’ambito dell’indagine ha affermato che i loro partenariati sarebbero stati sostenibili oltre il termine del progetto 32 . 

2.4.2Continuazione di partenariati in seguito al completamento del progetto

Dei 216 progetti per i quali le relazioni finali erano disponibili, i due terzi (154) hanno riferito che i progetti sarebbero stati sostenibili, almeno in una certa misura, nel senso che le attività del progetto e/o del partenariato sarebbero continuate, nella loro totalità o in parte. Nella maggior parte di questi casi (105 su 154), le attività del progetto dovrebbero continuare almeno in una certa misura, mentre i partenariati creati per il progetto continueranno a esistere soltanto in 29 casi su 154.

Al momento dell’indagine online, una percentuale più elevata, vale a dire il 68% (94 intervistati su 139) ha dichiarato che il partenariato istituito ai fini del loro progetto sarebbe sopravvissuto alla conclusione del progetto. Questa cifra significativamente differente può essere dovuta alla tempistica (ad esempio le opportunità per l’estensione del partenariato potrebbero essere state individuate dopo la presentazione della relazione finale) o al campione considerato (ossia il campione che ha risposto all’indagine online potrebbe essere distorto).

Esempi nelle relazioni finali hanno incluso descrizioni di attività già programmate con i partner; altri hanno segnalato che i prodotti delle misure attuate erano stati incorporati in piani di studi di formazione o istruzione (14 misure). Altri ancora hanno affermato che i prodotti (ad esempio siti web, relazioni, volantini) realizzati utilizzando il finanziamento del programma avrebbero continuato a essere diffusi e/o a essere disponibili dopo la chiusura del progetto.

Nel complesso, tuttavia, non esistono forti indizi che i risultati dei progetti non solo abbiano continuato a esistere, ma si siano effettivamente rivelati essere sostenibili quando il finanziamento del progetto non era più disponibile. In totale il 79% dei partecipanti all’indagine online (113 su 143) ha indicato che sarebbero stati necessari ulteriori finanziamenti per garantire la sostenibilità dei risultati del progetto o delle attività 33 . 

2.4.3Sostenibilità potenziale e trasferibilità dei prodotti

I dati dell’indagine online mostrano che la maggior parte dei prodotti potrebbero essere trasferiti in altri paesi dell’UE. Ciò è stato confermato da tutti i beneficiari delle sovvenzioni. Su 139 intervistati, l’82% ha riferito che tutti o alcuni prodotti avrebbero potuto essere utilizzati senza alcuna modifica in più di un paese. Dei 135 intervistati, il 67% ha riferito che il trasferimento dei prodotti sarebbe stato possibile con alcune piccole modifiche in più di un paese, mentre il 10% ha dichiarato che ciò non era possibile. Alcuni beneficiari hanno osservato che la trasferibilità dei prodotti o degli approcci potrebbe essere significativamente influenzata dai progressi compiuti da altri Paesi UE in un determinato settore. Delle politiche sociali progredite hanno consentito di facilitare la trasferibilità di metodi innovativi, mentre i paesi che erano in ritardo in un determinato settore non sono stati in grado di adottare un nuovo approccio 34 .

Sulla base di un’analisi delle relazioni finali e delle interviste con i beneficiari delle sovvenzioni, è stato rilevato che alcuni progetti possedevano una maggiore potenziale di trasferibilità nella fase di progettazione del progetto. Ad esempio, laddove è stata effettata una valutazione delle esigenze o una ricerca comparativa, come parte del progetto, in modo da capire come una data questione era stata affrontata in un certo numero di paesi dell’UE, oppure da analizzare le differenze in termini di legislazione o politica, è stato immediatamente possibile sviluppare un prodotto come ad esempio una guida e adattare tale prodotto ai diversi contesti noti. Questo è un approccio più efficace ed efficiente per garantire la trasferibilità, anziché cercare di adattare un prodotto esistente a contesti diversi. Inoltre, l’appartenenza ad una rete o il disporre di una serie di partner all’estero aiuta a favorire la trasferibilità.

2.5EFFICIENZA E MARGINE DI SEMPLIFICAZIONE

La valutazione dell’efficienza ha rilevato che i finanziamenti messi a disposizione per l’attuazione del programma forse non erano sufficienti considerando l’elevato livello di ambizione di alcuni degli obiettivi, l’altissima domanda di finanziamento e il tasso di assorbimento complessivamente elevato delle sovvenzioni. Inoltre, le questioni affrontate da Daphne III sono molto “popolari”, soprattutto tra quelle parti interessate che sono più inclini a dipendere da finanziamenti esterni. Le sovvenzioni hanno portato alla creazione di prodotti che sono stati commisurati alle risorse e hanno rappresentato un buon rapporto costi benefici, visti gli stretti legami tra le attività 35 .

2.5.1Bilancio previsto

Gli obiettivi generali di Daphne III erano: contribuire alla prevenzione della violenza; proteggere le donne dalla violenza; proteggere i bambini dalla violenza; proteggere i giovani dalla violenza; e influenzare lo sviluppo della politica dell’Unione.

I primi quattro obiettivi sono molto ambiziosi e non possono essere affrontati in modo efficace con appena 124 milioni di EUR nell’arco di sette anni. Questo è il motivo per cui il testo della decisione istitutiva specifica che l’obiettivo è quello di contribuire ad affrontare questi problemi. Ciò nonostante, la portata dei problemi di abusi e violenze in generale richiederebbe decisamente molti più finanziamenti. L’ultimo obiettivo, che si concentra sullo sviluppo delle politiche dell’UE a sostegno dei primi quattro obiettivi, è più realistico e commisurato al finanziamento disponibile.

Il fatto che il programma abbia ormai raggiunto la sua terza edizione ed abbia mostrato una crescita costante con ogni prospettiva finanziaria potrebbe indicare che la domanda è più elevata e che il finanziamento stanziato per le iniziative di questo tipo è inadeguato (ossia, per lo più transnazionali e/o messe a disposizione a livello di UE). D’altra parte, i programmi Daphne hanno affrontato temi molto “popolari” per i quali, potrebbero esserci stati finanziamenti relativamente scarsi a livello nazionale a fronte di un numero elevato di parti interessate (ad esempio ONG) dipendenti da finanziamenti esterni.

Rispetto alle dotazioni iniziali, le sovvenzioni alle azioni hanno ricevuto circa 7 milioni di EUR in più rispetto a quanto inizialmente previsto, mentre le sovvenzioni di funzionamento hanno ricevuto 7 milioni di EUR in meno. Nonostante questo apparente trasferimento, nel complesso, le sovvenzioni hanno fatto registrare una domanda molto elevata e sarebbe stato possibile assorbire persino maggiori finanziamenti.

2.5.2Misura in cui le risorse spese sono state ragionevoli in considerazione dell’impatto

Le prove raccolte nel corso della valutazione potrebbero essere insufficienti per concludere che le risorse spese per il programma siano state ragionevoli alla luce degli esiti e degli impatti realizzati, tanto più che poco meno del 30% delle misure finanziate risultavano ancora incomplete e dato che è necessario del tempo affinché determinati esiti ed impatti si manifestino. Tuttavia, gli esiti e l’impatto rilevati suggeriscono che la spesa sia stata ragionevole alla luce di ciò che i progetti hanno realizzato 36 .

Daphne III ha fornito circa 109 milioni di EUR in finanziamenti per oltre 300 progetti principalmente transnazionali, che rappresentano oltre 1 000 organizzazioni capofila e partner. L’analisi dei progetti portati a termine finora evidenzia esiti ed effetti per circa l’81% delle sovvenzioni alle azioni (142) e delle sovvenzioni di funzionamento (40) finalizzate. Come previsto, data la natura dello strumento di finanziamento, nell’83% delle sovvenzioni alle azioni sono risultati esiti ed effetti; un valore superiore a quello delle sovvenzioni di funzionamento che hanno fatto altrettanto (76%). Potrebbero esserci alcune distorsioni, dato che questi esiti e impatti si basano sull’auto-rendicontazione dei beneficiari delle sovvenzioni. Tuttavia, si deve anche tener presente che gli esiti e gli impatti complessivi richiedono del tempo per manifestarsi; per molti progetti, questi non sarebbero ancora stati osservabili al momento della stesura delle relazioni finali 37 .

Solo 2 milioni di EUR dei 10 milioni di EUR stanziati per gli appalti sono stati impegnati. Ciò suggerisce che le esigenze sono state sovrastimate. Tuttavia, i finanziamenti stanziati per gli appalti, ma non spesi in questo modo sono stati riassegnati a sovvenzioni secondo il principio della sana gestione finanziaria 38 . 

2.5.3Margine di semplificazione

Durante la fase di presentazione delle richieste nell’ambito degli inviti a presentare proposte Daphne 2007, 2009-2010 e 2013 è stata effettuata un’analisi della documentazione richiesta da parte dei richiedenti le sovvenzioni. Nel 2007, il modulo di richiesta è stato suddiviso in due parti: i) una parte che richiede informazioni su obiettivi, pertinenza, prodotti concreti, sostenibilità e valore aggiunto europeo del progetto; e ii) una parte sui richiedenti e i partner. Oltre al modulo di richiesta, ai richiedenti è stato chiesto di completare una serie di allegati, tra cui dichiarazioni dei partner, moduli di bilancio, un’analisi dei costi del personale, moduli per le entità legali, ecc. Nel periodo 2009-2010, il modulo di richiesta è stato modificato al fine di includere anche una descrizione dettagliata degli assi di intervento del progetto, definendo attività, risultati tangibili e prodotti. Sebbene l’obbligo di fornire una descrizione dettagliata degli assi di intervento e dei prodotti abbia aumentato la complessità e lo sforzo richiesto dai richiedenti, probabilmente questo ha anche aumentato la qualità della progettazione e della pianificazione del progetto.

Nell’ambito dell’invito del 2013, è stata messa a disposizione una Guida unica per i richiedenti per un dato numero di programmi (tutti e cinque i programmi di DG Giustizia, ISEC e Progress) che comprendeva anche una guida passo dopo passo su come utilizzare il sistema PRIAMOS. La guida ha contribuito alla semplificazione delle attività a favore delle organizzazioni che hanno beneficiato di più programmi e ha aumentato l’efficienza del processo di presentazione delle richieste tanto per i richiedenti quanto per i funzionari del programma.

Per quanto riguarda la presentazione di una richiesta, 58 intervistati su 143 (40%) hanno riferito che sapevano di organizzazioni/progetti/operatori che non hanno risposto al bando di gara, perché hanno ritenuto che farlo fosse troppo complesso/difficile 39 . Inoltre, un certo numero di destinatari delle sovvenzioni ha ritenuto che le procedure per la presentazione di richieste fossero complesse e onerose, in particolare, gli ultimi due inviti a presentare proposte sono stati considerati “troppo tecnici” dagli intervistati. Questo potrebbe aver impedito alle organizzazioni di presentare domanda di finanziamento oppure aver limitato l’accesso a enti con elevati livelli di competenza nella gestione/pianificazione di progetti (ma non necessariamente con la conoscenza del campo/settore specifico).

L’assistenza fornita dalla Commissione ai richiedenti è stata complessivamente valutata come positiva. Su 137 risposte all’indagine, la maggior parte degli intervistati o si è detta pienamente d’accordo (49) o parzialmente d’accordo (37) con l’affermazione “Abbiamo ricevuto un buon sostegno da parte della Commissione durante la procedura di presentazione della richiesta”. Ciò nonostante, il 24% degli intervistati ha dichiarato di non sapere o non ha espresso la propria opinione, forse perché non avevano mai contattato la Commissione durante la fase di presentazione della richiesta o magari perché non erano a conoscenza della possibilità di ricevere sostegno da parte della Commissione in detta fase.

Linee guida dettagliate per i richiedenti sovvenzioni nel quadro di Daphne III erano disponibili sul sito web della DG Giustizia e i dati raccolti attraverso la presente valutazione indicano che le informazioni fornite ai richiedenti sono state percepite come chiare e di facile comprensione. Dei 144 intervistati all’indagine, la maggior parte dei destinatari delle sovvenzioni si è detta pienamente d’accordo (50%, pari a 72 intervistati) o parzialmente d’accordo (36% o 52 intervistati) con l’affermazione “Le informazioni incluse negli inviti a presentare proposte erano chiare e di facile comprensione”. Tuttavia, le risposte all’indagine online hanno indicato che, per poter rispondere all’invito, poco più della metà degli intervistati (54 intervistati a questa domanda su 104) ha dovuto chiedere aiuto a persone con competenze e conoscenze specifiche in merito alle procedure.

Il sistema informatico PRIAMOS ha funzionato bene secondo l’opinione della stragrande maggioranza dei destinatari delle sovvenzioni consultati nell’ambito del presente studio. In ogni caso, alcuni beneficiari del progetto hanno riferito di aver avuto problemi per quanto riguarda gli allegati.

Per poter ottenere il pagamento i progetti dovevano rendere conto delle loro finanze. Per Daphne III, tale rendicontazione era richiesta al completamento del progetto, al fine di ottenere il pagamento finale 40 . Si può osservare che il numero di documenti necessari per la rendicontazione richiesta da contratto è aumentato nel corso del periodo del finanziamento. Dal primo invito a presentare proposte per sovvenzioni alle azioni (2007) fino all’invito per il periodo 2009-2010 era richiesto soltanto un rendiconto finanziario finale da allegare alla richiesta di pagamento finale. A partire dall’invito del 2011-2012 in poi sono stati richiesti diversi documenti di dettaglio delle spese finanziarie. A sostegno di questi nuovi obblighi, la Commissione ha pubblicato ulteriori orientamenti in merito alla gestione finanziaria e alla rendicontazione finanziaria 41 . Alcuni dei nuovi obblighi, come ad esempio la presentazione di fogli di presenza 42 , sembrano aver posto un onere inutile in capo alle organizzazioni che solitamente non utilizzavano un sistema di registrazione delle presenze e anche sui funzionari della Commissione, che hanno dovuto verificare le stesse.

Gli obblighi di monitoraggio e valutazione contenuti nel primo invito a presentare proposte si limitavano a una relazione finale, mentre a partire dal secondo invito in poi è stata introdotta la richiesta di una qualche forma di rendicontazione sull’avanzamento dei lavori, volta quindi a consentire alla Commissione di monitorare il progetto durante la sua fase di attuazione.

Le relazioni narrative sullo stato di avanzamento dei lavori introdotte nel secondo invito erano molto brevi e chiedevano principalmente informazioni in merito a: attuazione del progetto fino a quel momento, scadenziario, modifiche al campo di applicazione del progetto e valutazione globale, oltre a difficoltà incontrate. A partire dall’ultimo invito in poi sono state richieste informazioni significativamente più dettagliate per i progetti della durata di 24 mesi o più, che hanno chiesto ai beneficiari delle sovvenzioni di riferire, per ogni asse di intervento, in merito ai prodotti, ai risultati tangibili e alle attività in ritardo o non attuate.

Circa il 68% dei beneficiari delle sovvenzioni, intervistati nell’ambito dell’indagine (89 intervistati su 131) ha valutato le modalità di monitoraggio della Commissione parzialmente buone e utili durante l’attuazione del progetto/delle attività. Soltanto il 14% (19 su 131) ha affermato di essere parzialmente in disaccordo con questo punto di vista. Tre intervistati consultati hanno osservato che le visite di monitoraggio della Commissione in relazione ai progetti erano rare e che alcuni progetti non hanno ricevuto alcuna visita. Questa è stata considerata un’occasione mancata da entrambe le parti, dato che le visite sono state considerate utili dai beneficiari delle sovvenzioni, essendo uno strumento efficace per fornire alla Commissione una buona comprensione delle attività attuate e dei risultati complessivi del progetto, consentendo al contempo al progetto di sfruttare la visita per promuovere ulteriormente le proprie attività e Daphne III in generale. Si potrebbe quindi sostenere che la Commissione ponga una sproporzionata attenzione sulla spesa dei progetti piuttosto che sui progressi compiuti.

Analogamente agli obblighi di rendicontazione relativi ai progressi, vi è stato un aumento significativo del livello di dettaglio richiesto dai beneficiari delle sovvenzioni. Mentre l’invito del 2007 richiedeva a tale proposito una semplice relazione descrittiva finale, tale richiesta è diventata leggermente più dettagliata nell’invito del 2009-2010, fino a giungere a una richiesta di rendicontazione finale in base a assi di intervento distinti a partire dall’invito del 2011-2012. Un’importante caratteristica aggiuntiva è stata l’introduzione dell’allegato sulla rendicontazione quantitativa a partire da detto invito in poi.

Al fine di valutare l’efficienza e la portata di semplificazione, è importante fare attenzione all’equilibrio tra le risorse necessarie per la segnalazione, sia da parte dei beneficiari delle sovvenzioni, sia da parte della Commissione, relativamente alla possibilità di rivedere queste informazioni, e all’utilità di segnalazione relativamente alla valutazione delle prestazioni del progetto, alle realizzazioni e agli effetti più ampi. Sebbene non siano disponibili dati sulle risorse spese dalla Commissione per riesaminare le relazioni dei progetti, la maggior parte dei beneficiari delle sovvenzioni intervistati si è dichiarata soddisfatta degli obblighi di rendicontazione e, inoltre, come espresso più volte durante le interviste di seguito, ha affermato di considerare molto importante il monitoraggio del progetto da parte della Commissione. A questo proposito, detto monitoraggio sembra commisurato anche in relazione ai dettagliati obblighi di rendicontazione finanziaria. Ovviamente, la qualità di tale rendicontazione finale fornita dai beneficiari delle sovvenzioni determina la sua efficacia e l’utilità finale per la Commissione.

2.6VALORE AGGIUNTO EUROPEO

Il valore aggiunto europeo si riferisce alla misura in cui la natura UE??? del programma apporta valore alle proprie parti interessate e alla misura in cui l’UE dispone di un vantaggio comparato rispetto agli attori nazionali e internazionali che operano in tale settore. Innanzitutto, si esaminerà la natura UE del programma e la sua copertura geografica. Il valore aggiunto europeo verrà quindi analizzato in termini di valore apportato all’UE e ai beneficiari. Tuttavia, non è stato ancora possibile individuare e misurare il valore aggiunto europeo in termini di impatti.

In generale, il finanziamento tramite i programmi di finanziamento gestiti dalla DG Giustizia e contemplati dalla presente valutazione era disponibile soltanto per attività con una chiara dimensione europea. Ciò significa che le attività devono trascendere dagli interessi nazionali o locali in modo da diventare veramente “europei”, con pertinenza, copertura e impatto a livello UE.

Le tre caratteristiche principali di Daphne III che le conferiscono una “dimensione europea” sono:

gli obiettivi del programma: l’articolo 2 della decisione istitutiva stabilisce che uno degli obiettivi generali del programma è quello di contribuire allo sviluppo di “politiche comunitarie [ora dell’UE]”. Rispetto ai programmi Daphne precedenti, Daphne III si concentra ora su tutte le forme di violenza contro le donne, i bambini e i giovani (mentre DG Migrazione e affari interni si concentra maggiormente sulla lotta contro la pedofilia e la tratta di esseri umani). La sua base giuridica è la promozione e la protezione dei diritti fondamentali, come riconosciuto dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;

il tema di progetti: al suo articolo 4, paragrafo b), la decisione istitutiva ha stabilito che le sovvenzioni alle azioni finanzieranno progetti di “interesse comunitario [per l’UE]”. Di conseguenza, i programmi di lavoro annuali e gli inviti a presentare proposte hanno imposto ai progetti di coprire un tema pertinente per l’UE. Detti programmi di lavoro annuali hanno definito le priorità annuali, che contemplano sforzi da parte dell’UE per combattere la violenza contro i bambini, i giovani e le donne, e hanno richiesto ai progetti di integrare dette priorità. L’invito a presentare proposte sanciva che le proposte dovevano dimostrare che i progetti avrebbero fornito “valore aggiunto a livello UE in contrapposizione al livello nazionale o regionale”;

la natura transnazionale: i programmi di lavoro annuali e gli inviti a presentare proposte specificano l’obbligo per i beneficiari delle sovvenzioni alle azioni di costituire partenariati transnazionali tra almeno due organizzazioni partner di almeno due paesi UE. I destinatari delle sovvenzioni di finanziamento erano soggetti all’obbligo di coprire un minimo di 12 paesi UE/EFTA/SEE. L’articolo 9, paragrafo 6, della decisione istitutiva dichiara inoltre che uno dei criteri di valutazione per la selezione delle richieste per sovvenzioni di finanziamento è “l’impatto geografico delle attività svolte”. La natura transnazionale del programma Daphne III è stata una delle sue caratteristiche principali che lo ha distinto dagli altri programmi di finanziamento dell’UE nel settore della giustizia attuati nello stesso arco di tempo (cfr. sezione 3). Per l’UE, l’obiettivo di tali partenariati era quello di favorire la condivisione di informazioni a livello di UE, una diffusione delle buone prassi a livello di Unione, un approccio coordinato e multidisciplinare, nonché una portata o un impatto maggiori del programma. Richiedendo ai partenariati di essere transnazionali, il programma aderisce altresì al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato sull’Unione europea, che stabilisce che l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, o possono essere conseguiti meglio a livello di Unione.

2.6.1Copertura geografica dei progetti

Il numero di organizzazioni capofila e, quindi, il numero di progetti attuati differisce notevolmente tra i Paesi UE. L’Italia ha ospitato il maggior numero di organizzazioni partecipanti, seguita da Regno Unito e Spagna, laddove la maggior parte di queste organizzazioni ha agito da organizzazione partner. Malta, Irlanda ed Estonia sono stati i paesi con i tassi di partecipazione inferiori. Malta non ha diretto nessun progetto, anche se alcune organizzazioni maltesi hanno partecipato in qualità di partner.

Le organizzazioni capofila sono risultate raggruppate all’interno di tre Paesi UE: Italia, Belgio e Regno Unito. In totale il 43% (131) di tutti i progetti sono stati diretti da uno di questi tre Stati membri. Tuttavia, i progetti registrati in Belgio includono reti e piattaforme UE le quali, sebbene non dirette da enti nazionali, fanno aumentare notevolmente la quota di organizzazioni capofila con sede in Belgio.

Per quanto riguarda le organizzazioni partner, la partecipazione tra i Paesi UE risulta essere distribuita più uniformemente; 17 Paesi UE hanno fornito più di 25 organizzazioni partner. Sono stati coinvolti anche paesi terzi, tra cui la Norvegia (con organizzazioni capofila e partner), Turchia, Ucraina, Islanda, Svizzera e FYROM. (soltanto come partner associati – non finanziati) 43 . 

L’analisi dimostra che il programma Daphne III non ha coinvolto tutti gli Stati membri in maniera omogenea. La copertura riflette in gran parte il numero di richieste ricevute dai diversi paesi. Ad esempio, l’Italia, uno dei paesi che ha ricevuto maggiori sovvenzioni, ha presentato 537 richieste di sovvenzione nel corso del programma (cfr. Figura 2 2 Numero di richieste per paese UE ). Ciò rappresenta il 28% di tutte le richieste (1921 pervenute).

In generale, i partner capofila con sede in Italia non hanno registrato un tasso di riuscita molto elevato. Il tasso di riuscita dell’Italia è stato pari al 9%, rispetto alla media del 19%. Il tasso di riuscita del Regno Unito è stato leggermente superiore alla media, attestandosi al 21% (sono state accettate 44 richieste). La percentuale di università che ha presentato richieste approvate è stata piuttosto elevata in Italia e nel Regno Unito: le università del Regno Unito hanno rappresentato il 39% (21 su 54) di tutte le università che hanno ricevuto finanziamenti nel quadro del progetto Daphne III, mentre le loro controparti italiane hanno rappresentato il 20% (11 su 54). Le università potevano essere in una posizione migliore per presentare richieste per sovvenzioni rispetto ad altri enti, dato che gli accademici sono abituati a effettuare tali richieste 44 . I paesi con i più elevati tassi di riuscita sono stati Danimarca (43%), Belgio (34%), Norvegia (33%) e Ungheria e Austria (31% per entrambi). Il tasso di riuscita della Germania è stato pari al 24% 45 .

Figura 22 Numero di richieste per paese UE

Per quanto riguarda le strutture dei partenariati dei tre paesi con la maggior parte di organizzazioni capofila (Italia, Regno Unito e Belgio), le cifre mostrano che le organizzazioni capofila sono sempre molto più propense a collaborare con organizzazioni del proprio paese piuttosto che con quelle provenienti da altri Paesi UE. Ad esempio, le organizzazioni capofila italiane hanno creato partenariati con 38 partner italiani, 24 partner spagnoli e 15 partner bulgari. Le organizzazioni capofila del Belgio hanno collaborato con 15 partner belgi, 8 partner greci e 6 partner francesi. Le organizzazioni capofila del Regno Unito hanno collaborato con 27 partner del Regno Unito, 11 partner bulgari, 11 partner francesi e 11 partner italiani.

Dato il forte legame tra il paese dell’organizzazione capofila e quello dell’organizzazione partner, i primi tre paesi in termini di organizzazioni capofila sono anche tra i primi paesi per le organizzazioni partner. Tuttavia, Portogallo e Slovenia hanno fatto registrare il rapporto più elevato tra organizzazioni partner e capofila. In altre parole, hanno rappresentato un elevato numero di organizzazioni partner (Portogallo 35 e Slovenia 31), nonostante i bassi livelli di organizzazioni capofila (1). Come ci si aspettava, entrambi i Paesi hanno partecipato a progetti gestiti da organizzazioni appartenenti ai principali paesi capofila: Regno Unito, Italia, Belgio e Germania.

2.6.2Valore aggiunto per l’UE e per i beneficiari delle sovvenzioni

Le consultazioni con i beneficiari delle sovvenzioni del programma suggeriscono che vi siano state diverse caratteristiche del programma che hanno apportato valore aggiunto. Queste includono: i temi trattati e il “quadro concettuale” del programma, la disponibilità di finanziamenti (quando non vi era nessun altro finanziamento disponibile) e l’opportunità di collaborare con organizzazioni di altri paesi. Un certo numero di partner ha inoltre rilevato che, ricevendo i finanziamenti dell’UE, la credibilità della loro organizzazione o del loro progetto è cresciuta, aspetto questo che li ha aiutati a ottenere un maggiore sostegno a favore dei loro fini. Alcuni beneficiari delle sovvenzioni hanno menzionato il fatto che il “marchio UE” può anche promuovere la reputazione di un’organizzazione. Per determinate azioni finanziate, la natura UE del programma è stata fondamentale per i loro sforzi: questo è stato vero, in particolare, nel caso dei progetti che cercavano di creare e/o mantenere reti UE (ad esempio EuroNet-MGF, la rete delle organizzazioni 116, Verein Autonome Österreichische Frauenhäuser, ecc.) e dei progetti che hanno cercato di avere un impatto su questioni UE (ad esempio, i diritti delle vittime, i bambini scomparsi).

I risultati dell’indagine online indicano che i progetti hanno aggiunto valore per l’UE, in quanto hanno contribuito al raggiungimento degli obiettivi dell’UE. Ad esempio, la maggior parte degli intervistati nell’ambito dell’indagine ha riferito che il progetto e/o le attività attuate hanno contribuito in maniera significativa o rilevante: alla formulazione e alla diffusione delle migliori prassi (86% su 144 intervistati); alla creazione di soluzioni e strumenti pratici volti ad affrontare sfide transfrontaliere o a livello di UE (75% di 140 intervistati); al miglioramento della cooperazione transfrontaliera (75% di 143 intervistati); e allo sviluppo della fiducia reciproca tra i paesi (67% di 141 intervistati) 46 .

3CONCLUSIONI

Pertinenza del programma 47

In generale, le iniziative svolte nell’ambito del programma Daphne III sono state rilevanti per il programma, i suoi obiettivi e le sue priorità. La portata dell’allineamento dei settori prioritari rispetto agli obiettivi del programma si è rivelata essere un debole indicatore di “pertinenza”, poiché tanto gli obiettivi quanto le priorità definiti avevano un’ampia natura e non chiaramente collegata a specifici obiettivi politici dell’UE. La definizione delle priorità non è stato un processo standardizzato. Nella prima metà della durata del programma è stato rilevato un investimento minimo nella definizione delle priorità come strategia per influenzare gli esiti del programma; tuttavia, ciò è mutato leggermente nelle fasi successive del programma.

Nonostante ciò, il programma ha finanziato molte iniziative che hanno informato e sostenuto lo sviluppo delle politiche e legislativo. Nel complesso, le iniziative sembrano essere state progettate per rispondere alle esigenze dei beneficiari individuati e sviluppate sulla base di valutazioni delle esigenze.

Le segnalazioni ricevute dai beneficiari delle sovvenzioni suggeriscono anche che i beneficiari finali hanno risposto positivamente ai progetti, indicando che consideravano le azioni pertinenti; tuttavia, ciò non può essere confermato senza raccogliere i punti di vista indipendenti dei beneficiari finali.

Coerenza e complementarità

Esistevano ampie possibilità di complementarità e quindi anche il rischio di sovrapposizione tra i programmi della DG Giustizia Daphne III, Giustizia penale (JPEN) e Diritti fondamentali e cittadinanza (FRC), nonché, in misura minore, con il programma Safer Internet Plus (DG DIGIT). C’è stata una certa sovrapposizione tra gli obiettivi dei programmi, di conseguenza, è stato deciso di riunire Daphne III e FRC per l’attuale periodo di riferimento del programma (2014-2020).

Sebbene si sia rilevata una certa sovrapposizione tra Daphne III, FRC e JPEN, la fase del processo che ha contemplato gli inviti a presentare proposte ha aiutato a differenziarli in una certa misura.

Sono state create diverse tipologie di sinergie tra i progetti ai sensi di Daphne III e tra i progetti Daphne III e altre organizzazioni nello stesso settore e tali sinergie sono state percepite fornire un rafforzamento dei punti di forza di ciascuna delle parti coinvolte.

Efficacia

Le prove raccolte finora suggeriscono che nel complesso Daphne III è stato efficace nel realizzare gli obiettivi del programma. La maggior parte delle misure ha contribuito, in maniera diretta o indiretta, a migliorare la protezione delle vittime di violenza o dei gruppi a rischio. Un notevole numero di esse sembra inoltre aver contribuito al processo di definizione delle politiche e alla legiferazione a livello nazionale e, in certa misura, a livello di UE.

I contributi maggiori alla protezione contro la violenza sono derivati dal sostegno da parte di Daphne III alle reti dell’Unione europea, alla ricerca e all’innovazione, nonché nel sostegno diretto alle vittime o ai gruppi a rischio. Inoltre, i beneficiari delle sovvenzioni sono riusciti a influenzare i responsabili politici attraverso attività di diffusione mirate.

La maggior parte dei progetti ha realizzato i propri obiettivi e i risultati sono già positivi, e in alcuni casi sono risultati perfino esiti positivi inattesi.

Sostenibilità

Si è constatato che la Commissione, pur disponendo di un proprio strumento di diffusione, ha avuto minore successo nel diffondere i prodotti dei progetti. Ciò è dovuto principalmente alla mancanza di risorse umane e di enfasi sull’informativa finanziaria e sulla realizzazione di prodotti del progetto. Al contrario, i beneficiari delle sovvenzioni sembrano aver programmato ed efficacemente diffuso i risultati dei loro progetti ai responsabili politici, agli operatori e ad altre organizzazioni del settore.

Il fatto che molti beneficiari delle sovvenzioni abbiano avuto successo nel coinvolgere responsabili politici e operatori e/o nel trasferire i loro prodotti e metodi ad altri paesi UE indica che i beneficiari delle sovvenzioni sono stati ragionevolmente efficaci nel diffondere i risultati delle loro iniziative.

Sebbene in alcuni casi siano stati presi accordi per continuare a utilizzare i prodotti e a renderli disponibili (ad esempio un sito web), i beneficiari delle sovvenzioni sostengono che siano necessarie risorse supplementari per essere in grado di portare avanti le attività del progetto. D’altro canto, una parte significativa delle attività sviluppate nel quadro del programma non sarebbe stata sviluppata se questo programma non fosse esistito, dal momento che il programma stesso ha creato una domanda per nuove attività.

Efficienza

La domanda di finanziamenti Daphne III è stata elevata, soprattutto a causa della natura del programma e del tipo di beneficiari delle sovvenzioni ammissibili.

Il finanziamento messo a disposizione è stato sufficiente per consentire alle sovvenzioni di realizzare i propri obiettivi. Tuttavia, i fabbisogni dei contratti di appalto come strumento di finanziamento sono stati sovrastimati.

Per quanto riguarda le possibilità di semplificazione, il livello di dettaglio imposto nel modulo di richiesta è aumentato a partire dall’invito del 2010 e ha incluso l’introduzione di assi di intervento. Ciò ha apportato benefici tanto per la Commissione quanto per i richiedenti. Gli obblighi di rendicontazione sono stati considerati adeguati dalla stragrande maggioranza degli intervistati. Le modalità di monitoraggio della Commissione sono state almeno in parte considerate come buone e utili durante l’attuazione del progetto/delle attività. Gli obblighi di rendicontazione riflettono un approccio più equilibrato tra la giustificazione finanziaria, da un lato, e la valutazione dei prodotti, dall’altro. La valutazione degli impatti (potenziali) dei progetti è limitata.

Valore aggiunto europeo

Il fatto che il programma sia stato realizzato sotto gli auspici dell’UE ha apportato valore aggiunto alla maggior parte dei beneficiari delle sovvenzioni. La maggior parte di essi ha ritenuto che i partenariati transnazionali, imposti nell’ambito del programma, abbiano permesso loro di imparare dagli altri paesi. Per molti altri, la possibilità di diffondere gli esiti e i risultati del loro progetto a livello UE ha costituito altresì un vero e proprio vantaggio.

Anche il “marchio” UE ha fornito ulteriore slancio ad alcuni progetti e ha consentito di fare maggiore presa sui responsabili politici e sulle altre parti interessate.

Per le reti, quali EuroNet-FGM e Missing Children Europe, è probabile che soltanto un programma UE avrebbe consentito loro di realizzare i loro obiettivi. Secondo l’opinione dei beneficiari delle sovvenzioni, è stato molto importante anche il fatto che il programma abbia offerto finanziamenti per progetti incentrati su diritti umani o scienze sociali in un momento nel quale vi sono pochi finanziamenti disponibili, in particolare a livello UE.

Tuttavia, la copertura geografica del progetto è stata piuttosto limitata, dato che le principali organizzazioni capofila avevano sede nel Regno Unito, in Italia, in Germania e in Belgio. Inoltre, non è stato ancora possibile individuare e misurare il valore aggiunto europeo in termini di impatti.

Raccomandazioni chiave

Una migliore definizione delle priorità: la Commissione dovrebbe investire più tempo e risorse umane nella definizione delle priorità, al fine di garantire che queste aiutino il programma a realizzare obiettivi specifici rilevanti per gli obiettivi generali dei programmi e per gli obiettivi più ampi della politica della DG Giustizia.

Sostenere la realizzazione di obiettivi a più lungo termine e influenzare i responsabili politici e il pubblico di destinatari: la Commissione dovrebbe utilizzare il bilancio disponibile per le attività di appalto per consolidare i risultati e i prodotti del programma Daphne III sul proprio sito web e/o per valutare come pubblicizzare in modo più efficace le banche dati esistenti dei risultati.

Valutazioni realistiche dei rischi di progetto e migliori strategie di mitigazione del rischio: la Commissione dovrebbe monitorare meglio i rischi nel corso della durata del progetto, ad esempio richiedendo brevi relazioni sullo stato di avanzamento dei lavori che identifichino i rischi potenziali nel momento in cui si presentano durante l’attuazione del progetto.

Aumentare l’attenzione alla valutazione degli impatti a tutti i livelli e non solo in relazione ai prodotti, per quanto riguarda il monitoraggio e la valutazione. Questo va di pari passo con la necessità di raccogliere, analizzare e utilizzare prove oggettive e indipendenti per l’esecuzione di valutazioni di progetti e programmi.

Esaminare le modalità per migliorare l’assorbimento dei prodotti, dei risultati e delle buone prassi del progetto da parte di altre organizzazioni, anche in altri Stati membri, ivi compreso prevedendo anche maggiori risorse per la traduzione, la comunicazione e la diffusione. 

Affinare la logica d’intervento del programma: oltre al campo di applicazione del programma e alle sue priorità e ai suoi obiettivi generici e specifici, ai tipi di azioni, ai tipi di intervento e alle misure di esecuzione, nell’ambito di qualsiasi futura prosecuzione di questo programma, la Commissione dovrebbe cercare di affinare la logica di intervento 48 , e rendere articolate, precise e concrete le relazioni tra logica, obiettivi, risorse, prodotti, beneficiari, esiti e impatti attesi.

(1)

Articolo 15, paragrafo 3, lettera d), della decisione n. 779/2007/CE del 20 giugno 2007 che istituisce per il periodo 2007-2013 un programma specifico per prevenire e combattere la violenza contro i bambini, i giovani e le donne e per proteggere le vittime e i gruppi a rischio (programma Daphne III) nell’ambito del programma generale “Diritti fondamentali e giustizia”.

(2)

La relazione di valutazione ex post del valutatore esterno è pubblicata qui: Relazione principale: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf , Allegati: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_annexes_1_2_4.pdf , e http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/dap_annex_3_quantitative_analysis.pdf .

La relazione di valutazione intermedia della Commissione è pubblicata qui: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52011DC0254&from=IT  

(3)

Relazione di valutazione: http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/search/download.do;jsessionid=h594TThJ1lLxvM8Y501gLP7m8nMNv7c1kmY6vX59JJjGDJspS92q!1601440011?documentId=2882  

(4)

Relazione di valutazione: http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/search/download.do?documentId=1946  

(5)

 La relazione di valutazione non è stata pubblicata.

(6)

Gli inviti a presentare proposte per sovvenzioni alle azioni sono stati divisi tra gli anni dal 2009 al 2010 e dal 2011 al 2012.

(7)

Non considerato nel campo di applicazione della presente valutazione, perché le relazioni finali non sono state presentate nel corso di questo processo di valutazione.

(8)

Decisione n. 779/2007/CE del 20 giugno 2007 che istituisce per il periodo 2007-2013 un programma specifico per prevenire e combattere la violenza contro i bambini, i giovani e le donne e per proteggere le vittime e i gruppi a rischio (programma Daphne III) nell’ambito del programma generale “Diritti fondamentali e giustizia”.

(9)

Questo tipo di azione comprende sovvenzioni alle azioni per progetti transnazionali specifici di interesse dell’Unione (inviti a presentare proposte) e sovvenzioni alle azioni ai sensi dell’articolo 168 delle modalità di esecuzione.

(10)

Questo tipo di azione comprende sovvenzioni di funzionamento a sostegno del programma annuale delle attività di organizzazioni non governative o altri enti (inviti a presentare proposte) e sovvenzioni di funzionamento a sostegno di ONG incaricate di gestire la linea di assistenza del numero unico europeo 116 000 per i bambini scomparsi.

(11)

Questo tipo di azione comprende sovvenzioni alle azioni per progetti transnazionali specifici di interesse dell’Unione (inviti a presentare proposte), per il numero unico europeo 116 000 (sovvenzioni alle azioni specifiche) e per il meccanismo di allerta per la sottrazione di minori (sovvenzioni alle azioni specifiche).

(12)

Questo tipo di azione comprende sovvenzioni di funzionamento a sostegno dei programmi annuali delle attività di organizzazioni non governative o altri enti (inviti a presentare proposte).

(13)

Nel 2013, questo tipo di azione è stata costituita soltanto da appalti pubblici.

(14)

 Sulla base di un esame approfondito della documentazione di tutte le 302 sovvenzioni alle azioni e di funzionamento finanziate ai sensi del programma 2007-2013. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme [Valutazione ex post di cinque programmi attuati nell’ambito della prospettiva finanziaria 2007-2013. Relazione finale a DG Giustizia – Valutazione specifica del programma: programma Daphne], ICF, 28 luglio 2015, pag. ii

http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf  

(15)

 Sulla base di un esame approfondito della documentazione di tutte le 302 sovvenzioni alle azioni o di funzionamento finanziate ai sensi del programma 2007-2013. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Daphne quantitative analysis [ [Valutazione ex post di cinque programmi attuati nell’ambito della prospettiva finanziaria 2007-2013. Analisi quantitativa di Daphne], ICF 28 luglio 2015, pagg. 24-27 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/dap_annex_3_quantitative_analysis.pdf  

(16)

Sulla base di un riesame dei contratti di appalto pubblico. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme [Valutazione ex post di cinque programmi attuati nell’ambito della prospettiva finanziaria 2007-2013. Relazione finale a DG Giustizia – Valutazione specifica del programma: programma Daphne], ICF, 28 luglio 2015, pag. 3

http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf

(17)

Ibid., pagg. 3-4

(18)

Ibid., pag. 4

(19)

La valutazione delle esigenze dovrebbe includere dati pertinenti e affidabili e dovrebbe contenere una solida analisi che dimostri chiaramente la necessità dell’azione. Il richiedente può fare riferimento a ricerche esistenti, studi, progetti precedenti che già hanno individuato questa necessità. La valutazione delle esigenze deve chiarire in che misura l’azione soddisferà l’esigenza e ciò deve essere quantificato. Il richiedente deve essere specifico e concentrarsi sulle reali esigenze che il progetto cercherà di affrontare e non limitare l’analisi a dichiarazioni e informazioni generiche sui problemi e sulle esigenze del gruppo di destinatari.

Prove raccolte durante un esame approfondito della documentazione di tutte le 302 sovvenzioni alle azioni o di funzionamento finanziate ai sensi del programma 2007-2013. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme [Valutazione ex post di cinque programmi attuati nell’ambito della prospettiva finanziaria 2007-2013. Relazione finale a DG Giustizia – Valutazione specifica del programma: programma Daphne], ICF, 28 luglio 2015, pag. 4

http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf

(20)

Ibid., pag. 6

(21)

Ibid., pag. 8-10

(22)

Ibid.

(23)

Ibid., pag. 11

(24)

Ibid., pagg. 14-15

(25)

Ibid., pagg. 15-16

(26)

Ibid., pag. 17

(27)

Ibid.

(28)

Ibid., pagg. 17-18

(29)

Ibid.

(30)

Ibid., pagg. 21-22

(31)

Ibid., pag. 27

(32)

Ibid.

(33)

Ibid.

(34)

Ibid.

(35)

Ibid., pag. 32

(36)

Sulla base di un esame approfondito della documentazione di tutte le 302 sovvenzioni alle azioni o di funzionamento finanziate ai sensi del programma 2007-2013. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme [Valutazione ex post di cinque programmi attuati nell’ambito della prospettiva finanziaria 2007-2013. Relazione finale a DG Giustizia – Valutazione specifica del programma: programma Daphne], ICF, 28 luglio 2015, pag. 40

http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf

(37)

Ibid.

(38)

Ibid., pag. 41

(39)

Sulla base del fatto che 38 intervistati si sono detti “pienamente d’accordo” e 28 “parzialmente d’accordo” con questa affermazione nell’ambito dell’indagine online.

(40)

La Commissione può introdurre un pagamento intermedio, se necessario, come specificato nella guida per i richiedenti.

(41)

“Management Guide for projects co-financed by EU action grants awarded in 2012 under the financial programmes managed by DG Justice” (in inglese) [Guida alla gestione di progetti cofinanziati da sovvenzioni alle azioni dell’UE aggiudicati nel 2012 nel quadro dei programmi finanziari gestiti dalla DG Giustizia].

(42)

L’uso di dette schede di presenza è approfonditamente illustrato nel documento “Management Guide for projects co-financed by EU action grants awarded in 2012 under the financial programmes managed by DG Justice” (in inglese).

(43)

Ibid., pag. 48

(44)

Tuttavia, anche le ONG, che sono state le principali richiedenti di sovvenzioni nella maggior parte degli Stati membri, dovrebbero essere abituate a richiedere finanziamenti.

(45)

Ibid., pag. 50

(46)

 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme [Valutazione ex post di cinque programmi attuati nell’ambito della prospettiva finanziaria 2007-2013. Relazione finale a DG Giustizia – Valutazione specifica del programma: programma Daphne], ICF, 28 luglio 2015, pag. 50 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf ,

(47)

Ibid., pagg. 52-54

(48)

Cfr. ad esempio il documento Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme [Valutazione ex post di cinque programmi attuati nell’ambito della prospettiva finanziaria 2007-2013. Relazione finale a DG Giustizia – Valutazione specifica del programma: programma Daphne], ICF, 28 luglio 2015, pag. 1-2 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf ,