Parere del Comitato europeo delle regioni — Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2009/73/CE relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale

(2018/C 361/09)

Relatore:

Mauro D’ATTIS (IT/PPE), assessore del comune di Roccafiorita (Messina)

Testo di riferimento:

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2009/73/CE relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale

COM(2017) 660 final

I. PROPOSTE DI EMENDAMENTO

Emendamento 1

Considerando 3

Testo proposto dalla Commissione

Emendamento del CdR

La presente direttiva è intesa ad affrontare i rimanenti ostacoli al completamento del mercato interno del gas naturale derivanti dalla non applicazione delle norme del mercato dell’Unione ai gasdotti da e verso i paesi terzi. Le modifiche introdotte dalla presente direttiva intendono assicurare che le norme applicabili ai gasdotti che collegano due o più Stati membri siano applicabili anche ai gasdotti che collegano l’Unione con i paesi terzi. In tal modo sarà assicurata la coerenza del quadro giuridico all’interno dell’Unione evitando nel contempo di distorcere la concorrenza nel mercato interno dell’energia dell’Unione. Sarà inoltre migliorata la trasparenza e la certezza del diritto quanto al regime applicabile agli operatori del mercato, in particolare gli investitori nelle infrastrutture del gas e gli utenti delle reti.

La presente direttiva è intesa ad affrontare gli eventuali rimanenti ostacoli al completamento del mercato interno del gas naturale derivanti dalla non applicazione delle norme del mercato dell’Unione ai gasdotti da e verso i paesi terzi. Le modifiche introdotte dalla presente direttiva intendono assicurare che le norme applicabili ai gasdotti che collegano due o più Stati membri siano applicabili anche ai gasdotti che collegano l’Unione con i paesi terzi , comprese le acque territoriali e le zone economiche esclusive degli Stati membri . In tal modo sarà assicurata la coerenza del quadro giuridico all’interno dell’Unione evitando nel contempo di distorcere la concorrenza nel mercato interno dell’energia dell’Unione. Sarà inoltre migliorata la trasparenza e la certezza del diritto quanto al regime applicabile agli operatori del mercato, in particolare gli investitori nelle infrastrutture del gas e gli utenti delle reti.

Motivazione

Il Comitato delle regioni ritiene che, conformemente ai principi di sussidiarietà, proporzionalità e necessità, e in considerazione dell’obiettivo generale della sicurezza dell’approvvigionamento di gas dell’UE, l’estensione delle disposizioni della terza direttiva non debba essere limitata ai casi in cui si ritenga che l’applicazione sia strettamente necessaria.

Emendamento 2

Considerando 4

Testo proposto dalla Commissione

Emendamento del CdR

Per tener conto della precedente assenza di norme specifiche dell’Unione applicabili ai gasdotti da e verso i paesi terzi, gli Stati membri dovrebbero poter concedere deroghe a talune disposizioni della direttiva 2009/73/CE ai gasdotti che sono completati alla data di entrata in vigore della presente direttiva. La data di applicazione dei modelli di separazione diversi dalla separazione proprietaria dovrebbe essere adeguata per i gasdotti da e verso i paesi terzi.

Per tener conto della precedente assenza di norme specifiche dell’Unione applicabili ai gasdotti da e verso i paesi terzi, gli Stati membri dovrebbero poter concedere deroghe a talune disposizioni della direttiva 2009/73/CE ai gasdotti che sono completati alla data di entrata in vigore della presente direttiva. Qualsiasi deroga di questo tipo deve essere approvata dalla Commissione. La data di applicazione dei modelli di separazione diversi dalla separazione proprietaria dovrebbe essere adeguata per i gasdotti da e verso i paesi terzi.

Motivazione

Evidente.

Emendamento 3

Articolo 1

Punto 1

Testo proposto dalla Commissione

Emendamento del CdR

(1)

all’articolo 2, il punto 17 è sostituito dal seguente:

«17)	“interconnettore”: una linea di trasporto che attraversa o si estende oltre una frontiera tra Stati membri o tra gli Stati membri e paesi terzi fino al confine della giurisdizione dell’Unione ;»;

(1)

all’articolo 2, il punto 17 è sostituito dal seguente:

«17)

“interconnettore”: una linea di trasporto che attraversa o si estende oltre una frontiera tra Stati membri o — esclusivamente laddove la capacità tecnica continua giornaliera dell’intero set di infrastrutture esistenti che connettono l’UE al paese terzo, da cui origina l’infrastruttura pertinente (completata successivamente alla data di adozione della presente direttiva) come certificata dall’Agenzia, ecceda già (o insieme a quella della nuova infrastruttura pertinente) il 40 % della capacità tecnica continua giornaliera totale delle infrastrutture (compresi i terminali GNL nell’Unione europea) che connettono l’Unione europea, o il pertinente gruppo di rischio di cui all’allegato I del regolamento (UE) 2017/1938, con i paesi terzi, come certificata dall’Agenzia — tra gli Stati membri e un paese terzo ;»;

Motivazione

Si veda il considerando (3). Il 40 % è la soglia generalmente applicata, secondo la prassi della Commissione confermata dalla giurisprudenza UE, per definire una posizione dominante (presunzione confutabile). Inoltre tale approccio è anche più rispettoso, oltre che del principio di sussidiarietà, degli articoli 194, secondo paragrafo, e 3, secondo paragrafo, del TFUE, in relazione alle diverse competenze della Commissione europea e degli Stati membri in campo energetico. I gruppi di rischio di cui all’allegato I del regolamento (UE) 2017/1938 rimangono l’elemento centrale del sistema di sicurezza dell’approvvigionamento di gas nell’UE, in quanto sono pensati per fare fronte ai principali rischi transnazionali. Il progetto Nord Stream II può avere delle ripercussioni su due gruppi di rischio in particolare (Ucraina e Bielorussia).

Emendamento 4

Articolo 1

Punto 4

Testo proposto dalla Commissione

Emendamento del CdR

(4)

l’articolo 36 è così modificato: a) al paragrafo 3, è aggiunta la seconda frase seguente: «Se l’infrastruttura di cui trattasi è sotto la giurisdizione di uno Stato membro e uno o più paesi terzi, l’autorità nazionale di regolamentazione consulta le autorità pertinenti dei paesi terzi prima di adottare una decisione.»; b) al paragrafo 4, secondo comma, è aggiunta la seconda frase seguente: «Se l’infrastruttura di cui trattasi è anche sotto la giurisdizione di uno o più paesi terzi, le autorità nazionali di regolamentazione degli Stati membri consultano le pertinenti autorità dei paesi terzi prima di adottare una decisione al fine di garantire, per quanto concerne l’infrastruttura interessata, che le disposizioni della presente direttiva siano coerentemente applicate fino al confine della giurisdizione dell’Unione.»;

(4)

l’articolo 36 è così modificato: a) al paragrafo 1, la lettera a) è così modificata: a) l’investimento deve rafforzare la concorrenza nella fornitura di gas e la sicurezza degli approvvigionamenti, tenendo conto, nel caso delle infrastrutture da o verso paesi terzi, anche della struttura della relativa offerta e dell’accesso ai gasdotti per l’esportazione/l’importazione in tali paesi terzi;»; b) al paragrafo 3, è aggiunta la seconda frase seguente: «Se l’infrastruttura di cui trattasi è sotto la giurisdizione di uno Stato membro e uno o più paesi terzi, l’autorità nazionale di regolamentazione consulta le autorità pertinenti dei paesi terzi prima di adottare una decisione.»; c) al paragrafo 4, secondo comma, è aggiunta la seconda frase seguente: «Se l’infrastruttura di cui trattasi è anche sotto la giurisdizione di uno o più paesi terzi, le autorità nazionali di regolamentazione degli Stati membri consultano le pertinenti autorità dei paesi terzi prima di adottare una decisione al fine di garantire, per quanto concerne l’infrastruttura interessata, che le disposizioni della presente direttiva siano coerentemente applicate fino al confine della giurisdizione dell’Unione.»;

Motivazione

L’emendamento mira a consentire una migliore considerazione in dettaglio, al momento di valutare l’eventuale concessione di una deroga, anche dei fattori (gas naturale/infrastrutture d’importazione) all’estero, che sono pertinenti ai fini dell’esame ai sensi dell’articolo 36 delle infrastrutture di importazione/esportazione, vale a dire, l’esistenza di una posizione dominante a livello di fornitura e di trasporto.

Emendamento 5

Articolo 1

Punto 7

Testo proposto dalla Commissione

Emendamento del CdR

(7)

all’articolo 49 è aggiunto il seguente paragrafo 9: «Per quanto riguarda i gasdotti da e verso i paesi terzi completati prima del [OP: data di entrata in vigore della presente direttiva], gli Stati membri possono decidere di derogare agli articoli 9, 10, 11 e 32 e all’articolo 41, paragrafi 6, 8 e 10, per le sezioni dei gasdotti comprese tra il confine della giurisdizione dell’Unione e il primo punto di interconnessione, a patto che la deroga non abbia ripercussioni negative sulla concorrenza, sull’efficace funzionamento del mercato interno del gas naturale dell’Unione o sulla sicurezza dell’approvvigionamento nell’Unione. La deroga è limitata nel tempo e può essere subordinata a condizioni che contribuiscano alla realizzazione delle condizioni summenzionate. Se il gasdotto di cui trattasi rientra nella giurisdizione di più di uno Stato membro, lo Stato membro nella cui giurisdizione rientra il primo punto di interconnessione decide in merito alla concessione di una deroga al gasdotto. Gli Stati membri pubblicano l’eventuale decisione sulla deroga in conformità del presente paragrafo entro un anno dall’entrata in vigore della presente direttiva.».

(7)

all’articolo 49 è aggiunto il seguente paragrafo 9: «Per quanto riguarda i gasdotti da e verso i paesi terzi completati prima del [OP: data di entrata in vigore della presente direttiva], gli Stati membri possono decidere di derogare agli articoli 9, 10, 11 e 32 e all’articolo 41, paragrafi 6, 8 e 10, per le sezioni dei gasdotti comprese tra il confine della giurisdizione dell’Unione e il primo punto di interconnessione, a patto che la deroga non abbia ripercussioni negative sulla concorrenza, sull’efficace funzionamento del mercato interno del gas naturale dell’Unione o sulla sicurezza dell’approvvigionamento nell’Unione. La deroga è limitata nel tempo , cessa di applicarsi entro … [3 anni dopo la data di entrata in vigore della presente direttiva di modifica] ed è subordinata a condizioni che contribuiscano alla realizzazione delle condizioni summenzionate. Se il gasdotto di cui trattasi rientra nella giurisdizione di più di uno Stato membro, lo Stato membro nella cui giurisdizione rientra il primo punto di interconnessione decide in merito alla concessione di una deroga al gasdotto. L’autorità competente notifica senza indugio la decisione alla Commissione, unitamente a tutte le informazioni rilevanti ai fini della decisione stessa. Entro 2 mesi dalla notifica, la Commissione può adottare una decisione che impone allo Stato membro di modificare o di revocare la decisione relativa alla concessione della deroga. Gli Stati membri pubblicano l’eventuale decisione sulla deroga in conformità del presente paragrafo entro un anno dall’entrata in vigore della presente direttiva.».

Motivazione

Per motivi di certezza del diritto, è importante fissare un termine chiaro per le deroghe.

II. RACCOMANDAZIONI POLITICHE

IL COMITATO EUROPEO DELLE REGIONI

Osservazioni generali

ricorda che, in molti casi, gli enti locali e regionali hanno una responsabilità cruciale nell’assicurare la fornitura e/o la distribuzione di energia, nella pianificazione e nella protezione dell’ambiente, nel rafforzamento della sicurezza dell’approvvigionamento energetico e come interlocutori dei cittadini, delle imprese e delle autorità nazionali in materia di erogazione dell’energia;

premette che la disponibilità di quantità adeguate di gas naturale a prezzi ragionevoli da fornitori affidabili tramite infrastrutture d’importazione moderne, sicure e resilienti costituisce fondamento di livelli di vita sostenibili per le comunità locali e regionali, nonché risorsa fondamentale per le attività imprenditoriali che contribuiscono a garantire lavoro e dignità ai loro componenti e che l’Unione europea si è impegnata a ridurre le emissioni di gas a effetto serra, entro il 2050, dell’80-95 % rispetto ai livelli del 1990 conformemente agli obiettivi politici dell’UE (1);

ricorda come il fabbisogno di gas naturale da importazione dell’UE sia destinato nei prossimi anni a crescere ancora, attesi da un lato la prospettiva di maggiore domanda interna, dall’altro la decrescita della produzione UE relativa. Evidenzia che i progetti infrastrutturali che prevedono l’accesso di un unico fornitore a più del 40 % della capacità d’importazione dell’UE, o del pertinente gruppo di rischio di cui all’allegato I del regolamento (UE) 2017/1938, come il progetto Nord Stream 2, rappresentano una minaccia per la sicurezza energetica e lo sviluppo del mercato interno. Per attenuare i rischi, è necessario rispettare pienamente i requisiti della direttiva sul gas, specialmente in rapporto all’accesso di terzi e alla separazione, nonché per quanto concerne tariffe trasparenti e non discriminatorie che rispecchino i costi;

sottolinea come il processo di sviluppo del mercato interno del gas naturale nell’UE sia in itinere e dipenda da scelte che vadano a migliorare la liquidità dei mercati della commodity e la diversificazione delle relative fonti, nonché lo sviluppo della capacity di importazione, così da diminuire anche il livello dei prezzi del gas naturale per i cittadini delle comunità locali e regionali;

osserva che il mercato del gas naturale si caratterizza per l’elevata interdipendenza tra il mercato della commodity e quello della capacity relativa: su entrambi tali mercati opera la medesima domanda, quella degli shipper, che assicurano il raccordo tra le fonti della commodity (giacimenti all’interno o all’esterno della UE e terminali di liquefazione del Gas Naturale Liquefatto, GNL) e la relativa domanda locale UE;

ribadisce dunque come nuove regolamentazioni (attese le caratteristiche del mercato, legato allo sviluppo delle relative infrastrutture in un’Unione dell’energia che è finalizzata a fornire un’energia sicura, competitiva e sostenibile (un’Europa a basse emissioni di carbonio entro il 2050) e che è basata sul libero mercato e sul principio di solidarietà) vadano ponderate attentamente ed in un’ottica non contingente, ma di lungo termine;

precisa che ciò è tanto più necessario alla luce dell’impatto, in termini di investimenti e iniziative industriali, per le comunità locali e regionali dei territori dell’UE in cui arrivano i gasdotti il cui tracciato inizia in paesi terzi;

ricorda come le comunità locali e regionali possano anche essere soggette ad un impatto ambientale, benché ai gasdotti sottomarini si applichino severe normative ambientali UE ed internazionali, inclusa la Convenzione di Espoo, ed il tasso di incidentalità per le strutture del gas naturale — comparato con le altre infrastrutture energetiche — sia particolarmente ridotto.

Raccomandazioni specifiche

evidenzia come per raggiungere, in tali condizioni, gli obiettivi di cui sopra, l’UE necessiti: (i) del gas extra-UE (quello dei fornitori attuali e, in prospettiva, quello dei fornitori potenziali, la connessione con i quali va incoraggiata), e (ii) della non dipendenza da specifici produttori/paesi, considerando che, come per ogni iniziativa legislativa, si deve tener conto di entrambi tali vincoli obiettivi;

10.

ribadisce (2) la sua posizione secondo cui i nuovi progetti nel settore dell’energia in Europa devono concentrarsi sulla diversificazione energetica e non devono compromettere lo status dei paesi di transito, inclusi i paesi compresi nell’ambito della politica europea di vicinato;

11.

riconosce che talune recenti iniziative infrastrutturali per l’importazione del gas naturale, in particolare il progetto Nord Stream 2, pur contribuendo all’aumento delle rotte di rifornimento, potrebbero costituire un problema per la sicurezza degli approvvigionamenti di taluni altri Stati membri ed in particolare di talune comunità locali e regionali, segnalando come a tali problemi occorra dare risposte sulla base dei principi di solidarietà, del mercato interno a livello europeo e regionale nonché di valutazione dei rischi, in termini sia di sicurezza degli approvvigionamenti che della sicurezza degli impianti stessi sulla base delle pertinenti norme dell’UE;

12.

ricorda come siano stati in particolare paventati, a tale proposito, il rafforzamento della posizione dominante di taluni fornitori extra-UE di gas naturale, con le conseguenti distorsioni di prezzo e la minaccia che da iniziative quali il progetto Nord Stream 2 potrebbe derivare alla necessaria diversificazione delle fonti energetiche extra-UE dell’Unione;

13.

apprezza dunque l’iniziativa legislativa in questione avviata dalla Commissione, anche se rileva l’importanza della necessaria valutazione d’impatto, conformemente all’accordo interistituzionale «Legiferare meglio» (3);

14.

precisa come le risposte debbano tuttavia sempre tenere in conto necessariamente l’interesse globale dell’UE e la creazione dell’Unione dell’energia, che rimangono supremi per tutti gli Stati membri, nonché il necessario rispetto, oltre che del principio di solidarietà, anche di quelli di proporzionalità e sussidiarietà, l’ultimo dei quali è considerato minacciato, in questo caso, dal Senato di uno Stato membro dell’UE;

15.

nota come, in tale prospettiva e tenuto conto del sopra ricordato legame tra capacity (infrastrutture di importazione) e commodity (gas naturale), occorra dare la precedenza a soluzioni che evitino di scoraggiare gli investimenti in nuove strutture di importazione (ad esempio, quelle offshore dal Medio Oriente verso la Grecia, che potrebbero contribuire a diversificare le fonti di approvvigionamento per gli Stati membri del Sud-Est Europa) o di rendere più difficile la gestione di quelle esistenti, poiché questo potrebbe avere il paradossale effetto, diminuendo le opportunità di importazione, di rendere l’UE più dipendente dagli attuali fornitori;

16.

sottolinea che l’adozione di un approccio come quello sopra descritto, che non scoraggia nuovi investimenti e non mette un eccessivo onere supplementare sulla gestione delle infrastrutture d’importazione esistenti, contribuirebbe ad alleviare le preoccupazioni quanto al possibile e non voluto impatto negativo della proposta di direttiva sul mercato e sugli operatori sollevate durante la consultazione avviata dalla Commissione;

17.

ricorda in particolare che, sulla questione, un’organizzazione di parti interessate come l’associazione Eurogas ha lamentato: (i) l’impatto degli effetti retroattivi della proposta sulla sicurezza degli investimenti già attuati (a fronte di un quadro giuridico e di un orizzonte temporale che verrebbero modificati ex post) nelle infrastrutture esistenti e sulle legittime aspettative degli investitori; (ii) la difficoltà giuridica (in base al diritto internazionale) e politica di rinegoziare i relativi Accordi Intergovernativi esistenti con Stati terzi senza il loro accordo; e (iii) i pericoli che da quanto sopra e dalle difficoltà anche per i nuovi gasdotti potrebbero derivare per la sicurezza futura degli approvvigionamenti nell’UE;

18.

alla luce di quanto sopra, e nel rispetto dei principi di solidarietà, proporzionalità e sussidiarietà nella loro indisgiungibile unità, ritiene di suggerire emendamenti che: (i) consentano alle istituzioni dell’UE di evitare o risolvere problemi che a taluni Stati membri potrebbero derivare da iniziative infrastrutturali di altri Stati membri che possono avere l’effetto di rafforzare posizioni dominanti o di ridurre la diversificazione delle fonti extra-UE come da punto 10 di cui sopra; (ii) proteggano dai rischi di insicurezza degli approvvigionamenti dell’UE nel suo insieme; e (iii) siano in linea con il rispetto del quadro legale vigente per l’UE e dei suoi obblighi internazionali;

19.

richiede a tale proposito alla Commissione, in relazione all’estensione territoriale della proposta di direttiva nelle acque, di verificare la necessaria conformità (e conseguentemente tarare tale estensione) in relazione alle disposizioni della Convenzione delle Nazioni Unite sul Diritto del Mare di Montego Bay (UNCLOS);

20.

evidenzia come l’approccio di cui sopra consenta di giungere in maniera concorde alla conciliazione tra le doverose risposte politiche ed il necessario rispetto dei vincoli giuridici di diritto UE interno in materia di movimento dei capitali ed internazionale (UNCLOS, WTO, norme in materia di protezione degli investimenti);

21.

sottolinea lo sforzo che il CdR — nell’esercizio del ruolo in questa materia rivendicato — intende svolgere al fine di trovare soluzioni comunitarie ai problemi sottoposti e auspica che il medesimo sforzo sia adottato dalle altre istituzioni dell’UE, che sono invitate ad adottare la direttiva di modifica.

Bruxelles, 16 maggio 2018.

Il presidente del Comitato europeo delle regioni

Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Tabella di marcia per l’energia 2050 [COM(2011) 885 final].

(2) CIVEX-VI/011.

(3) Accordo interistituzionale «Legiferare meglio» tra il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione europea (GU L 123 del 12.5.2016, pag. 1).