13.10.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 345/114

Relatore:

Mihai MANOLIU

1.1.

Secondo il Comitato economico e sociale europeo (CESE), il riesame dell’attuazione delle politiche ambientali dell’UE (Environmental Implementation Review o EIR) mostra che in molti Stati membri la lacunosa, frammentata e disomogenea attuazione della legislazione ambientale europea rappresenta un serio problema. Tra le cause profonde della lacunosa attuazione individuate dall’EIR sembra esserci un’assenza di volontà politica, da parte dei governi di molti Stati membri, di considerare un obiettivo politico prioritario il miglioramento sostanziale di tale attuazione e di fornire risorse sufficienti. Le relazioni per paese nel quadro dell’EIR indicano chiaramente in quale misura l’UE deve impegnarsi per realizzare gli obiettivi e le tappe fondamentali stabilite nel Settimo programma d’azione per l’ambiente (7o PAA), ossia:

1.2.

Il CESE sottolinea che la corretta attuazione dell’acquis dell’UE in materia ambientale non solo è nell’interesse dei cittadini europei, ma apporta anche vantaggi economici e sociali reali. La salute dei cittadini richiede un ambiente sano. Per l’agricoltura e molte altre attività economiche un requisito indispensabile è costituito da ecosistemi funzionanti. Un’attuazione uniforme delle norme ambientali in tutti gli Stati membri assicura parità di condizioni per le imprese. L’orientamento dell’economia verso pratiche responsabili sul piano ambientale offre non solo grandi potenzialità per la modernizzazione economica e l’innovazione, ma anche opportunità imprenditoriali e occupazionali, nonché buone condizioni di lavoro.

1.3.

L’attuazione è principalmente di competenza degli Stati membri, mentre la Commissione svolge un ruolo importante nell’assicurare che tale attuazione sia realizzata in modo appropriato e omogeneo. La volontà politica, l’integrazione della politica ambientale e di altre politiche, nonché l’attivo coinvolgimento della società civile nell’assunzione delle decisioni e nel processo di riesame costituiscono i requisiti indispensabili per una riuscita attuazione della normativa ambientale a livello degli Stati membri.

1.4.

L’apprezzamento dei cittadini europei nei confronti dell’UE è dovuto alle sue norme ambientali elevate. Un’attuazione lacunosa di queste norme compromette la credibilità dell’UE per quanto concerne la garanzia che tali norme siano applicate allo stesso modo da tutti gli Stati membri dell’UE.

1.5.

Il CESE accoglie favorevolmente l’EIR in quanto rappresenta un nuovo approccio e un passo importante di un processo continuo, volto a fare in modo che la Commissione e gli Stati membri si assumano congiuntamente l’impegno a migliorare l’attuazione delle politiche e della normativa in materia ambientale. Tale processo deve proseguire tenendo nella debita considerazione le sinergie, un approccio globale, la trasparenza e l’inclusività.

1.6.

Il CESE approva l’approccio strategico integrato dell’EIR e sottolinea che deve essere applicato anche all’integrazione delle politiche ambientali e di quelle sociali. Sarà possibile migliorare la realizzazione degli obiettivi in materia di ambiente solo anticipando e affrontando le relative ripercussioni sulla società, ossia l’impatto del conseguimento di quegli obiettivi sul mercato del lavoro e sui consumatori, in particolare sui gruppi vulnerabili. Gli strumenti basati sul mercato, come le riforme della fiscalità ambientale, sono strumenti importanti per conseguire gli obiettivi fissati dalla normativa in materia di ambiente. In tale contesto, il CESE sottolinea che bisogna mettere in atto gli impegni assunti in rapporto alla graduale eliminazione delle sovvenzioni dannose per l’ambiente.

1.7.

L’EIR dovrebbe essere ulteriormente sviluppato nei prossimi anni estendendone il campo di applicazione ad altri settori della legislazione rilevanti sul piano ambientale, come la normativa sul clima e quella sulle sostanze chimiche.

1.8.

Bisognerebbe considerare che la normativa ambientale va attuata in modo integrato assieme ad altri settori strategici. Per agevolare l’adozione di soluzioni trasversali, andrebbero organizzate discussioni congiunte tra il Consiglio «Ambiente» e altre formazioni del Consiglio. Andrebbe meglio chiarita la relazione tra il semestre europeo e l’EIR, in modo da garantire uno sfruttamento ottimale delle possibilità offerte da vari strumenti.

1.9.

Il CESE accoglie con favore gli sforzi della Commissione volti a istituire dialoghi strutturati con i governi degli Stati membri sulla base dei risultati delle relazioni per paese. Per essere efficaci, questi dialoghi devono essere trasparenti, portare risultati evidenti e prevedere un chiaro monitoraggio. Andrebbe presa in esame e definita una serie di requisiti preliminari per lo svolgimento di processi di dialogo efficaci, a beneficio di tutte le parti interessate.

1.10.

Il CESE sottolinea che l’efficace attuazione delle misure di protezione dell’ambiente richiede che anche alla società civile — i datori di lavoro, i lavoratori e altri rappresentanti della società — sia assegnato un ruolo attivo, consentendo ai comuni cittadini di monitorare la corretta attuazione della legislazione ambientale attraverso il libero accesso alle informazioni pertinenti, la partecipazione al processo decisionale in materia di ambiente e l’accesso alla giustizia. I cittadini devono avere accesso a una rendicontazione accurata sull’attuazione della normativa per la protezione dell’ambiente in cui vivono e lavorano. Tutti gli sviluppi positivi in materia di protezione ambientale sono stati conseguiti anche attraverso un forte coinvolgimento della società civile, che ha una funzione di controllo democratico.

1.11.

Il CESE si rammarica che il riesame dell’attuazione delle politiche ambientali non tenga conto in misura sufficiente del ruolo fondamentale della società civile. Un maggior coinvolgimento della società civile avrebbe il potenziale per rafforzare il progetto EIR. Alle organizzazioni della società civile a livello nazionale va data l’opportunità di contribuire, con le loro competenze e conoscenze, alle relazioni per paese, oltre che ai dialoghi nazionali strutturati e al loro monitoraggio. Il CESE è pronto a facilitare il dialogo con la società civile a livello dell’UE.

2.1.

Nel maggio 2016 la Commissione europea ha lanciato il riesame dell’attuazione delle politiche ambientali (Environmental Implementation Review — EIR) (1) allo scopo di migliorare l’attuazione della normativa ambientale dell’UE negli Stati membri. L’EIR è uno strumento di politica basato sull’informazione e sulla cooperazione che non crea alcun obbligo giuridico né di rendicontazione; è concepito come un processo permanente, con la presentazione ogni due anni di relazioni specifiche per paese da parte della Commissione e l’organizzazione di dialoghi con gli Stati membri.

2.2.

Nel febbraio 2017 la Commissione ha pubblicato la prima serie di 28 relazioni per paese e una comunicazione sull’EIR in cui riassume le sue risultanze e conclusioni sull’argomento e illustra le misure che intende adottare.

3.1.

L’acquis legislativo dell’UE in materia di ambiente è assai vasto, ma la sua adeguata applicazione costituisce un serio problema. Le relazioni per paese nel quadro dell’EIR indicano un’attuazione frammentata e disomogenea della normativa ambientale negli Stati membri dell’UE. La comunicazione sull’EIR descrive correttamente i vantaggi che un’attuazione adeguata della normativa apporterebbero in termini di qualità di vita dei cittadini europei, di parità di condizioni per le imprese e di creazione di posti di lavoro (2). Secondo le stime, i costi dovuti alla mancata attuazione ammontano a 50 miliardi di euro l’anno (3).

3.2.

Il Settimo programma d’azione per l’ambiente (7o PAA), adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio nel 2013 (4), indica tra le sue priorità principali quella di migliorare l’attuazione della legislazione. Il CESE si compiace che la Commissione stia mettendo in pratica questo intento con l’iniziativa dell’EIR.

3.3.

Se è vero che le relazioni per paese presentano in sintesi una serie di dati non del tutto nuovi, il loro evidente valore aggiunto risiede tuttavia nel fatto che, per la prima volta, le lacune nell’attuazione vengono affrontate nella loro globalità e in modo trasversale, ossia nei settori più importanti interessati dalla legislazione ambientale e in tutti gli Stati membri. Questo nuovo livello di valutazione consente di esaminare le cause e gli ostacoli strutturali comuni al fine di garantire una migliore attuazione e di mettere a punto rimedi e strumenti utili.

3.4.

L’approccio adottato dall’EIR permette inoltre di non rimediare più a un’attuazione lacunosa della normativa attraverso procedure di infrazione, ma di intervenire mediante misure che anticipano l’insorgere dei problemi affrontando le cause profonde di tale attuazione lacunosa. Tuttavia, l’attuazione della legislazione dell’UE in materia ambientale è principalmente di competenza degli Stati membri. Bisogna riconoscere che, in molti casi, l’assenza di volontà politica, da parte dei governi di molti Stati membri, di considerare un obiettivo politico prioritario il miglioramento sostanziale dell’attuazione e di fornire risorse sufficienti sembra essere alla base delle cause profonde della lacunosa attuazione individuata dall’EIR (5). Pertanto, il CESE auspica che l’EIR possa contribuire a inserire la necessità di una migliore attuazione sia nell’agenda politica degli Stati membri dell’UE che in quella delle riunioni del Consiglio.

3.5.

La Commissione deve porre rimedio alla lacunosa attuazione della legislazione dell’UE da parte degli Stati membri attraverso misure adeguate e rigorose, comprese le procedure d’infrazione. Il CESE esprime preoccupazione per il fatto che, finora, tali misure non sono state efficaci. L’apprezzamento dei cittadini europei nei confronti dell’UE è dovuto in parte alle sue norme ambientali elevate; pertanto, una loro attuazione lacunosa compromette la credibilità dell’Unione agli occhi dei suoi stessi cittadini.

3.6.

Le relazioni per paese rappresentano un buon punto di partenza per instaurare un dialogo strutturato tra la Commissione e i singoli Stati membri: esse offrono ai paesi dell’UE la possibilità di apprendere l’uno dall’altro, di individuare i problemi comuni e di trarre insegnamenti dalle buone pratiche, operando in base al principio che il potere risiede nella condivisione.

3.7.

Poiché i cittadini, le comunità locali e le imprese sono i veri protagonisti quando si tratta di dare attuazione alle misure ambientali, la società civile deve svolgere un ruolo attivo nell’EIR. È della massima importanza che la società civile divenga un interlocutore in questo progetto.

3.8.

Il CESE apprezza il fatto che la Commissione consideri la partecipazione della società civile una risorsa importante per il monitoraggio dell’iniziativa EIR, benché la comunicazione in esame si mantenga abbastanza sul vago quanto alle modalità di tale coinvolgimento. Occorre garantire la partecipazione della società civile lungo l’intero processo dell’EIR, non solo nella fase di monitoraggio: è, questo, un aspetto dell’iniziativa che andrebbe ulteriormente sviluppato.

4.1.1.

Sinora il riesame dell’EIR copre un ampio ventaglio di settori in cui si applica la normativa ambientale: l’economia circolare e la gestione dei rifiuti, la protezione della natura e la biodiversità, la qualità dell’aria e l’inquinamento acustico, oltre che la qualità e la gestione delle risorse idriche. Il prossimo ciclo del riesame dovrebbe includere altri settori strettamente collegati a questi ambiti d’intervento, con particolare riguardo all’attenuazione degli effetti dei cambiamenti climatici e all’adattamento ad essi, due elementi essenziali per molte delle politiche ambientali citate, ad esempio per la protezione della natura e della biodiversità e per la gestione delle risorse idriche. L’attuazione della legislazione sulle sostanze chimiche è fondamentale per un ambiente sano, per il benessere e per un’economia circolare «pulita».

4.2.1.

Le relazioni per paese offrono un’ottima visione d’insieme delle sfide ambientali che i singoli Stati membri devono affrontare e dei risultati da essi ottenuti nell’applicazione della normativa ambientale. Il CESE si compiace anche del fatto che nelle relazioni figurino dei rimandi agli obiettivi di sviluppo sostenibile collegati a tali sfide, poiché questo dimostra che il miglioramento delle prestazioni ambientali fa parte di un approccio di più ampio respiro in materia di sviluppo sostenibile, che punta a conseguire il progresso sul piano economico, sociale e ambientale in modo integrato, globale ed equilibrato.

4.2.2.

Le relazioni per paese presentano inoltre un valore aggiunto per i cittadini e le organizzazioni della società civile dello Stato membro considerato: infatti, non solo esse offrono ai soggetti non governativi un’efficace panoramica della situazione nel loro paese, ma consentono loro anche di confrontare i loro risultati con quelli di altri paesi dell’UE, nonché di individuare le carenze e le potenzialità inespresse. La società civile degli Stati membri dell’UE deve quindi considerare queste relazioni un valido strumento per spingere i loro governi ad assumersi la responsabilità di garantire un ambiente sano, nonché per esercitare pressioni affinché applichino più efficacemente la normativa ambientale.

4.2.3.

Tuttavia, un simile potenziale potrebbe essere ulteriormente rafforzato coinvolgendo ancora di più la società civile nell’elaborazione delle relazioni per paese, nel dialogo strutturale e nel monitoraggio, oltre che nel riesame delle relazioni nell’ambito del prossimo ciclo biennale. Le organizzazioni della società civile dispongono di competenze importanti con cui possono contribuire a mettere a fuoco le principali sfide ambientali per il loro paese, e dovrebbero pertanto essere consultate fin dall’inizio.

4.2.4.

Affinché l’EIR divenga un processo permanente, è importante tener traccia dei progressi compiuti nell’attuare le raccomandazioni formulate nei precedenti cicli delle relazioni per paese e presentare una sintesi di questi risultati nel successivo ciclo del riesame EIR.

4.3.1.

Il CESE apprezza il fatto che la Commissione consideri il riesame dell’attuazione delle politiche ambientali un’occasione utile per analizzare le cause comuni che sono alla base di un’attuazione lacunosa. La valutazione iniziale prevista dalla comunicazione dovrebbe proseguire in collaborazione con gli Stati membri, tenendo conto delle conoscenze e dell’esperienza di prima mano dei soggetti non governativi, nonché delle ricerche svolte in ambito universitario, dai gruppi di riflessione e dalla rete dell’UE per l’attuazione e l’applicazione della legislazione ambientale (Implementation and Enforcement of Environmental Law — IMPEL).

4.3.2.

La Commissione ha già evidenziato alcune tra le principali cause profonde comuni alla base dell’attuazione lacunosa della normativa: un coordinamento inefficiente tra enti locali e regionali e autorità nazionali; la mancanza di capacità amministrativa e i finanziamenti insufficienti; la scarsità di conoscenze e di dati; i meccanismi insufficienti di assicurazione della conformità e, infine, la mancanza di integrazione e di coerenza strategica.

4.3.3.

La Commissione cita alcuni esempi di migliore coordinamento e di integrazione più efficace delle politiche, come un approccio coordinato tra politica in materia di aria pulita e politiche sulla mobilità. Il CESE approva questo approccio strategico integrato e sottolinea che deve essere applicato anche all’integrazione delle politiche ambientali e di quelle sociali. Sarà possibile migliorare la realizzazione degli obiettivi in materia di ambiente solo anticipando e affrontando le relative ripercussioni sulla società, ossia l’impatto del conseguimento di quegli obiettivi sul mercato del lavoro e sui consumatori, in particolare sui gruppi vulnerabili.

4.3.4.

In ultima analisi, l’assenza di volontà politica è alla base di gran parte di questi problemi (6). Sarà quindi cruciale che l’EIR riesca nel suo intento di considerare l’attuazione della normativa ambientale una questione politica che va inserita nel programma di lavoro dell’UE.

4.3.5.

Il CESE mette anche in evidenza che le competenze e le conoscenze delle autorità interessate rappresentano dei requisiti indispensabili per una corretta attuazione. Inoltre, la sensibilizzazione e la comunicazione sono essenziali per aiutare la società civile a partecipare al processo di riesame dell’attuazione delle politiche ambientali.

4.3.6.

Nella comunicazione in esame la Commissione menziona strumenti di mercato e investimenti quali mezzi in grado di migliorare il conseguimento degli obiettivi stabiliti nei quadri giuridici in materia di ambiente. Il CESE ha già evidenziato in un precedente parere il potenziale insito in una riforma della fiscalità ambientale che sposti l’onere fiscale dal lavoro all’utilizzo delle risorse, per riuscire sia a creare nuovi posti di lavoro che a generare innovazione economica, oltre che a ridurre gli impatti negativi sull’ambiente (7).

4.3.7.

Nello stesso parere il CESE lamentava il fatto che si continuassero a versare sovvenzioni dannose per l’ambiente, ma da allora sono stati compiuti ben pochi progressi. Nella comunicazione in esame la Commissione cita sia la riforma della fiscalità che la graduale eliminazione delle sovvenzioni dannose per l’ambiente quali importanti strumenti in grado di migliorare l’attuazione, ma non propone alcun metodo per uscire dall’attuale situazione di stallo.

4.4.1.

Come sottolineato dalla Commissione, la responsabilità di una corretta attuazione dell’acquis dell’UE in materia di ambiente spetta in primo luogo agli Stati membri. Tuttavia, anche a livello dell’UE esistono indubbiamente questioni di grande rilievo che possono essere di ostacolo o, al contrario, di aiuto ad un’attuazione adeguata. L’integrazione intelligente degli obiettivi in campo ambientale e di quelli stabiliti in altri ambiti d’intervento deve iniziare a livello dell’UE con una regolamentazione intelligente e coerente e con lo stanziamento dei fondi necessari. Un buon esempio di tale integrazione, dal quale si dovrebbero trarre degli insegnamenti, è dato dalla «ecologizzazione» della PAC. Una maggiore coerenza della politica di sviluppo sostenibile a livello dell’UE potrebbe inoltre contribuire a migliorare le prestazioni ambientali degli Stati membri. L’EIR dovrebbe essere utilizzato anche come meccanismo per ottenere un riscontro sull’eventuale necessità di una correzione o di un aggiornamento delle politiche o della legislazione dell’UE.

4.4.2.

Alla luce dei risultati del primo ciclo dell’EIR, la Commissione propone di agevolare gli sforzi degli Stati membri instaurando con ciascuno di essi un dialogo strutturato sull’attuazione della normativa, accompagnato sia da un sostegno «su misura» offerto agli esperti di un dato paese dai loro omologhi di altri paesi dell’UE che dall’esame di questioni strutturali comuni in sede di Consiglio. Il CESE accoglie con favore queste misure, benché dubiti che esse siano sufficienti a migliorare la qualità complessiva delle prestazioni ambientali degli Stati membri.

4.5.1.

L’introduzione di dialoghi strutturati, sul modello dell’approccio adottato nel quadro del semestre europeo, è già previsto dal 7o PAA (8). La comunicazione in esame non precisa le modalità pratiche per lo svolgimento di questi dialoghi, un aspetto che non andrebbe lasciato alla discrezionalità dei governi degli Stati membri. Andrebbe presa in esame e definita una serie di requisiti preliminari per lo svolgimento di processi di dialogo efficaci, a beneficio di tutte le parti interessate.

4.5.2.

Occorrerà garantire una partecipazione equilibrata di un ampio ventaglio di soggetti non governativi e di enti regionali e locali: questi attori devono essere invitati al dialogo strutturato con largo anticipo e ricevere informazioni adeguate, in modo da poter preparare i loro contributi.

4.5.3.

Per risultare efficaci, i dialoghi vanno organizzati orientandoli ai risultati; si dovrebbero quindi stabilire con chiarezza e tenere sotto osservazione i risultati attesi e le fasi successive del processo, oltre che gli impegni richiesti ai partecipanti e le scadenze previste. Il 7o PAA fa riferimento ad «accordi di partenariato per l’attuazione» stipulati tra la Commissione e gli Stati membri — uno strumento al quale si potrebbe pensare di ricorrere anche nel quadro dell’EIR. Gli impegni possono essere proposti anche da soggetti non governativi, ad esempio l’industria, il commercio al dettaglio o l’agricoltura.

4.6.1.

Il CESE vede con favore l’organizzazione di un sostegno tra pari tra gli esperti degli Stati membri. In tale contesto, si dovrebbe prendere in considerazione la ricca e consolidata esperienza di cui dispone la rete dell’UE per l’attuazione e l’applicazione della legislazione ambientale (IMPEL).

4.6.2.

Lo scambio di esperti dovrebbe essere integrato da programmi più ampi di assistenza reciproca tra Stati membri, analogamente ai progetti di gemellaggio PHARE che sostennero, con buoni risultati, l’allineamento all’acquis comunitario nel corso del processo di allargamento dell’UE del periodo 2004-2007. Si dovrebbe inoltre prendere in considerazione l’idea di introdurre programmi di valutazione inter pares, per analogia con il programma dell’OCSE sulle analisi delle prestazioni ambientali (9).

4.7.1.

La Commissione intende discutere in sede di Consiglio gli ostacoli strutturali comuni ad una corretta attuazione della normativa ambientale, poiché questo consentirebbe di inserire il tema nell’agenda politica. Non si dispone però di informazioni sulle modalità concrete di realizzazione di questo proposito.

4.7.2.

Con l’«ecologizzazione» del semestre europeo, negli ultimi anni sono stati fatti dei tentativi per ricorrere a questo meccanismo di coordinamento della governance a livello centrale tra la Commissione e gli Stati membri allo scopo di migliorare anche le prestazioni ambientali. Ciò consentirebbe di portare le carenze riscontrate nelle prestazioni ambientali direttamente all’attenzione dei capi di governo e faciliterebbe l’adozione di soluzioni integrate.

4.7.3.

Va detto però che sinora l’ecologizzazione del semestre europeo non ha dato grandi risultati. La Commissione non intende sostituire la suddetta ecologizzazione con il riesame dell’attuazione delle politiche ambientali (EIR). Se fosse invece proprio questa la soluzione adottata, allora andrebbe meglio chiarita la relazione tra il semestre europeo e l’EIR, in modo da garantire uno sfruttamento ottimale delle possibilità offerte da ciascuno di questi due strumenti.

4.7.4.

È probabile che le discussioni durante le riunioni del Consiglio «Ambiente» non siano, di per sé, sufficienti. Per facilitare l’adozione di soluzioni integrate e trasversali, bisognerebbe puntare ad organizzare discussioni congiunte con altre formazioni del Consiglio, ad esempio con il Consiglio «Trasporti, telecomunicazioni e energia» o il Consiglio «Occupazione, politica sociale, salute e consumatori».

4.8.1.

La Commissione ha correttamente precisato che l’EIR non deve sostituirsi alla possibilità di adire le vie legali per migliorare l’attuazione della legislazione ambientale, poiché questo esula dall’ambito di applicazione del riesame. Tuttavia, l’approccio maggiormente basato sulla cooperazione adottato dall’EIR avrà successo soltanto se l’opzione di eventuali conseguenze e sanzioni giuridiche sarà applicata in modo credibile ed efficace. Questo vale sia per le procedure d’infrazione avviate dalla Commissione europea in caso di violazioni della legislazione ambientale, sia per gli strumenti giuridici di cui si avvalgono i cittadini e la società civile per mettere i governi degli Stati membri e l’Unione europea di fronte alle loro responsabilità.

4.8.2.

Il CESE desidera rammentare alla Commissione e agli Stati membri che il 7o PAA comprendeva già determinate misure destinate a rafforzare l’applicazione della normativa ambientale e che fino ad oggi non sono mai state affrontate, vale a dire:

4.8.3.

Il CESE prenderà in esame in un parere a parte la comunicazione della Commissione, di prossima pubblicazione, sull’accesso dei cittadini alla giustizia in materia ambientale.