31.8.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 288/43

Relatore:

Arno METZLER

Correlatore:

Stefano PALMIERI

1.1

Il CESE apprezza e sostiene gli sforzi della Commissione europea per dare libero corso a tutte le potenzialità del mercato unico per quanto riguarda il settore dei servizi. Il CESE desidera tuttavia richiamare l'attenzione sul fatto che — nell'attuale situazione politica prevalente in molti Stati membri dell'UE — qualsiasi tipo di «intervento» dell'UE che riguardi lo stretto ambito di competenze degli Stati membri può suscitare controversie politiche. Pertanto, anche nei casi in cui è giuridicamente possibile applicare misure più rigorose per assicurare l'osservanza delle norme, potrebbe non essere sensato procedere in questo modo in caso di seria crisi politica. Il CESE raccomanda quindi di seguire, ove possibile, un approccio positivo che porti all'applicazione delle prassi migliori e all'organizzazione di consultazioni, invece di adottare misure coercitive.

1.2

Il CESE condivide pienamente l'obiettivo della Commissione di promuovere il dialogo tra l'UE e gli Stati membri in uno stadio precoce del processo legislativo, al fine di impedire l'adozione di atti giuridici a livello nazionale che ostacolino il processo d'integrazione europea. Il CESE raccomanda di estendere questo dialogo e di non concentrare l'attenzione sulla conformità con la direttiva in materia di servizi, ma di tener conto anche del diritto primario dell'Unione, in particolare la Carta dei diritti fondamentali, in modo da garantire un giusto equilibrio tra — da un lato — i diritti dei lavoratori e la protezione dei consumatori e — dall'altro — le libertà economiche. Bisognerebbe precisare la composizione dell'organo competente per il controllo del rispetto delle norme e tale composizione andrebbe stabilita in modo da assicurare il pieno rispetto delle leggi e dei principi summenzionati.

1.2.1

Il CESE propone di scegliere un approccio positivo e di stabilire il principio secondo cui soltanto l'esito positivo di una procedura di consultazione possa produrre un effetto, sotto forma di assegnazione di una «garanzia di conformità» per il progetto di misura. Per i casi privi di una valutazione positiva di conformità, la decisione della Commissione non dovrebbe essere vincolante e andrebbero applicate le procedure post-adozione già disponibili.

1.3

Il CESE accoglie con favore l'introduzione di una dettagliata e approfondita verifica della proporzionalità a disposizione degli Stati membri e basata sulla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea. Il Comitato è convinto altresì che questa concezione possa migliorare le procedure nazionali di proporzionalità. Il CESE sottolinea che la verifica della proporzionalità richiederà una stretta cooperazione tra le autorità degli Stati membri e le organizzazioni professionali.

1.3.1

Il CESE ritiene che l'obbligo di fare una prova prima di qualsiasi nuova regolamentazione professionale non costituisca l'approccio migliore per imporre l'effettiva e convinta applicazione di tale prova. Raccomanda pertanto di introdurre la prova soltanto come offerta di servizi rivolta alle autorità nazionali di regolamentazione.

1.4

Il CESE apprezza gli sforzi volti a promuovere la mobilità dei prestatori di servizi e ritiene che questi ultimi continuino a incontrare delle difficoltà nel conoscere e rispettare i requisiti nazionali per la prestazione di servizi in un altro Stato membro. Tuttavia, l'approccio di trasferire alle autorità dello Stato membro di origine la responsabilità principale per la procedura è in contraddizione con il principio consolidato dello Stato membro ospitante, secondo cui le attività delle imprese e dei lavoratori sono regolamentate dalla legge del paese in cui vengono realizzate.

1.4.1

Il CESE evidenzia la necessità di assicurare che il principio del paese di origine non venga introdotto in alcun modo. Sottolinea pertanto che la carta elettronica dei servizi introdurrebbe vari elementi basati su questo principio, in quanto consentirebbe ai prestatori di servizi di trattare esclusivamente con lo Stato membro d'origine come intermediario e imporrebbe allo Stato membro ospitante di accettare le decisioni sull'autenticità dei documenti prese dallo Stato membro di origine, con la conseguenza di limitare i meccanismi di controllo e di armonizzare lo scambio dei dati sulla base del principio del paese d'origine.

1.4.2

Il CESE sottolinea che bisogna garantire che gli Stati membri ospitanti rimangano pienamente competenti per decidere quali procedure seguire ai fini della registrazione dello stabilimento secondario, compresi gli aspetti relativi al riconoscimento professionale. L'introduzione di una procedura completamente elettronica, sommata alle limitate possibilità dello Stato membro ospitante di verificare le informazioni fornite allo Stato membro di origine tramite la carta elettronica dei servizi, renderà più facile la creazione di società fittizie a fini di evasione fiscale e di dumping sociale.

1.4.3

Per assicurare che le informazioni contenute nella carta elettronica dei servizi siano sempre aggiornate e per evitare la creazione di un «cimitero dei dati», il CESE raccomanda di riconsiderare il principio «una tantum» e l'introduzione di un limite temporale alla validità di una carta elettronica dei servizi.

1.4.4

Il CESE raccomanda anche di eliminare le procedure restrittive di revoca e, in particolare, la necessità di una decisione definitiva da parte dei tribunali, in modo che ogni Stato membro possa effettuare un controllo efficace sulle attività economiche svolte nel proprio territorio.

1.4.5

La proposta stabilisce scadenze rigorose per verificare la validità delle informazioni fornite da chi richiede una carta elettronica dei servizi. Sarebbe opportuno rivedere questo punto, per dare alle autorità tutto il tempo necessario per il trattamento delle domande.

1.4.6

La proposta legislativa dovrebbe menzionare la necessità di introdurre sanzioni efficaci e dissuasive, sia per lo Stato membro che per la società richiedente, in caso di uso improprio della carta elettronica europea dei servizi.

1.4.7

Il CESE raccomanda di precisare in modo più chiaro che la direttiva sulle qualifiche professionali ha la preminenza, rispetto alla nuova carta elettronica, per qualsiasi aspetto del riconoscimento professionale. Bisogna indicare esplicitamente che una carta elettronica dei servizi non può essere rilasciata a professionisti che esercitano una professione regolamentata nel paese di origine e/o nello Stato membro ospitante, anche se la professione è esercitata dalla persona considerata in qualità di lavoratore autonomo o come attività d'impresa.

1.4.8

Secondo il CESE, per evitare abusi della carta elettronica dei servizi da parte di lavoratori autonomi fittizi, tale carta elettronica non dovrebbe essere rilasciata a persone fisiche che non dispongono di un complesso organizzato di persone e di elementi che consentono l'esercizio di un'attività economica.

1.4.9

Il CESE esprime dubbi sul fatto che il sistema IMI in uso nella forma attuale — che è basata su domande/formulari standardizzati multilingue e sullo scambio manuale di dati, e che fa assegnamento su una cooperazione ottimale fra gli Stati membri — possa essere al passo con gli attuali sviluppi nella condivisione dei dati per via elettronica. Pertanto, il CESE ritiene che il sistema IMI debba essere valutato nell'ottica di garantire i migliori risultati possibili in termini di esecuzione, compatibilità e complementarietà con i sistemi per lo scambio di dati esistenti a livello nazionale e/o con quelli delle parti sociali, comprese le iniziative settoriali come le carte d’identità sociali.

1.4.10

La proposta introduce un sistema europeo armonizzato di notifica preventiva per i lavoratori distaccati, basato sulla partecipazione volontaria degli Stati membri, che potrebbe aprire la strada a un'estensione obbligatoria in un momento successivo, la quale non è né auspicabile né compatibile con le disposizioni della direttiva di applicazione relativa al distacco dei lavoratori (2014/67/UE) (1).

1.4.11

Sulla base delle preoccupazioni sollevate e tenuto conto che i menzionati requisiti di garanzia potrebbero non essere realizzabili usando il sistema di scambio di dati nella sua attuale configurazione, il CESE ritiene che l'uso di una carta elettronica nella forma attualmente prevista possa produrre gli effetti negativi indicati nel presente parere, effetti che potrebbero essere sproporzionati e superare pertanto i vantaggi. Pertanto il CESE propone di realizzare una consultazione più approfondita con le parti interessate sulla configurazione del sistema, e di adeguarlo in modo da garantire una cooperazione efficace tra gli Stati membri prima di continuare con le procedure. Il CESE potrebbe essere invitato ad avviare una discussione che punti a trovare una soluzione alternativa alla carta elettronica dei servizi, allo scopo di includere in modo più efficiente i sistemi di registrazione e qualificazione già esistenti.

1.5

Il CESE desidera sottolineare che le differenze tra i concetti normativi non indicano, di per loro, che è necessario attuare una riforma. Il Comitato accoglie con favore il nuovo indicatore di restrittività ideato dalla Commissione europea, in quanto consente un'analisi più approfondita rispetto all'indicatore della regolamentazione del mercato del prodotto (PMR) dell’OCSE. Bisognerebbe tuttavia precisare chiaramente che l'indicatore della restrittività è neutrale, che non veicola alcun giudizio di valore e non serve a giustificare alcuna regolamentazione.

1.6

Il CESE osserva che il pacchetto Servizi non contempla un approccio per i servizi elettronici ma, a suo avviso, si tratta di un settore di attività nuovo ed emergente che richiede un'attenzione speciale. Dato che le possibilità in termini di mobilità sono molto alte in questo settore, per i consumatori è particolarmente difficile valutare la verifica delle qualifiche e il rispetto sia dei requisiti di legge che dei requisiti minimi di qualità, e potrebbero quindi essere necessari degli strumenti speciali. Un'iniziativa incentrata sul mercato interno dei servizi elettronici verrebbe pertanto accolta con favore. Sono necessari nuovi elementi su cui basare la fiducia tra persone senza che si conosca personalmente il prestatore di servizi considerato.

1.7

Per quanto concerne il problema della fiducia reciproca, che rappresenta un aspetto importante della discussione sul pacchetto Servizi e sulla carta elettronica dei servizi in particolare, il CESE propone di valutare i sistemi esistenti per la registrazione dei professionisti e delle imprese e i relativi meccanismi di accreditamento e certificazione della qualità. Poiché il mercato interno dei servizi è tuttora fonte di considerevoli preoccupazioni all'interno degli Stati membri, il CESE accoglierebbe con favore un'iniziativa volta a raccogliere maggiori informazioni sulle conseguenze derivanti dall'intensificarsi delle attività transfrontaliere. Questa iniziativa prenderebbe in considerazione gli effetti economici, ma dovrebbe principalmente concentrarsi su altri aspetti come l'occupazione, le condizioni di lavoro e la protezione dei consumatori. I problemi, se venissero individuati in modo oggettivo, potrebbero essere affrontati nell'ottica di accrescere la fiducia degli Stati membri nel lungo periodo. In assenza di un livello sufficiente di fiducia reciproca, il mercato interno dei servizi non verrà mai attuato in modo efficace.

2.1

Il settore dei servizi rappresenta i due terzi dell'economia dell'Unione europea e il 90 % dei nuovi posti di lavoro. Un pacchetto di azioni finalizzate a rendere più facile, alle aziende e ai professionisti, la prestazione di servizi a una base di clienti potenziali pari a 500 milioni di persone nell'UE stimolerà il settore dei servizi, nell'ottica di sfruttarne appieno il potenziale.

2.2.1

Requisiti più rigorosi per la procedura di notifica riguardante le misure connesse alla direttiva sui servizi impediranno agli Stati membri di adottare regimi di autorizzazione o requisiti nazionali relativi ai servizi che siano discriminatori, ingiustificati e sproporzionati.

2.3.1

Gli Stati membri hanno spesso buone ragioni per regolamentare le professioni in base alla necessità di tutelare obiettivi fondamentali di interesse generale. Spetta allo Stato membro valutare caso per caso se sia necessario imporre restrizioni all'accesso alle attività professionali e al loro esercizio.

2.3.2

Per evitare un impatto negativo sulla prestazione di servizi e sulla mobilità dei professionisti causato dall'attuale mancanza di uniformità nella valutazione della proporzionalità della regolamentazione delle professioni in tutta l'UE, viene introdotto un test della proporzionalità che gli Stati membri devono utilizzare prima di adottare o modificare i regolamenti nazionali in materia di professioni.

2.3.3

La direttiva stabilisce i criteri principali che devono essere considerati nella valutazione, quali — ad esempio — la natura dei rischi, l'ambito delle attività riservate, il nesso tra la qualifica e le attività, l'impatto economico del provvedimento, ecc.

2.3.4

I trattati specificano che la regolamentazione deve essere proporzionata; tuttavia, a parte ciò, la scelta delle professioni da regolamentare e i relativi metodi restano di competenza degli Stati membri.

2.4.1

La carta elettronica è una nuova procedura completamente elettronica per i lavoratori autonomi e le imprese attive in una serie di settori, come l'edilizia, i servizi di pulizia e quelli aziendali. Essa sostituirà le formalità amministrative in diverse lingue, dal momento che il fornitore di servizi seguirà una procedura nella lingua e con l'amministrazione del paese di origine.

2.4.2

La procedura per la carta elettronica, che si baserà sulla cooperazione tra lo Stato membro d'origine e quello ospitante, verrà eseguita tramite l'attuale sistema di informazione del mercato interno (IMI). Essa non altererà la sostanza delle norme applicabili in materia di distacco dei lavoratori ai sensi delle direttive 96/71/CE (2) e 2014/67/UE (3).

2.4.3

La carta elettronica europea dei servizi è simile alla tessera professionale europea (EPC). Tuttavia, mentre l'EPC facilita la prestazione di servizi attraverso il riconoscimento delle qualifiche professionali delle persone fisiche che offrono servizi come lavoratori dipendenti o autonomi, la carta elettronica riguarda una gamma molto più ampia di requisiti.

2.5.1

Poiché la regolamentazione dei servizi professionali è una prerogativa degli Stati membri, sono in vigore diversi modelli di regolamentazione. A prescindere dal modello applicabile in ciascun paese o regione, l'obiettivo della comunicazione è quello di assistere gli Stati membri con la rimozione di specifiche restrizioni sostanziali ingiustificate e creare una consapevolezza «virtuosa» della regolamentazione da parte degli Stati membri.

2.5.2

Le riforme proposte intendono soddisfare una vasta gamma di esigenze e fornire un'analisi dettagliata dei regolamenti che si applicano ad architetti, ingegneri civili, commercialisti, avvocati, consulenti in materia di brevetti, agenti immobiliari e guide turistiche. Non tutti i regolamenti sono considerati dalla Commissione europea come una violazione del diritto dell’Unione.

2.5.3

Per rafforzare l'analisi qualitativa delle barriere, la Commissione europea ha creato un nuovo indicatore del livello di restrizioni posto da una regolamentazione professionale. Esso tratta gli aspetti dell'approccio alla regolamentazione, i requisiti in termini di qualifiche, altri requisiti di ammissione e i requisiti per l'esercizio.

3.1

Il CESE apprezza e sostiene gli sforzi della Commissione europea per dare libero corso a tutte le potenzialità del mercato unico per quanto riguarda il settore dei servizi. Le misure interdipendenti del pacchetto servizi consentono senza dubbio di avvicinarsi a tale obiettivo. Il CESE desidera tuttavia richiamare l'attenzione sul fatto che — alla luce della seria crisi politica attraversata da molti Stati membri dell'UE — qualsiasi tipo di «intervento» dell'UE che riguardi lo stretto ambito di competenze degli Stati membri può suscitare controversie politiche. Sia i poteri legislativi — che potrebbero dare l'impressione di subire la nuova procedura di notifica e il test obbligatorio di proporzionalità — che i sistemi tradizionali consolidati negli anni della regolamentazione professionale nazionale sono spesso considerati elementi fondanti dei sistemi nazionali e devono quindi essere trattati come questioni sensibili. Anche se è giuridicamente possibile applicare misure più rigorose per assicurare l’osservanza delle norme, potrebbe non essere sensato procedere in questo modo nell'attuale situazione. Un approccio positivo che porti all'applicazione della prassi migliore oppure basato su una consultazione potrebbe rivelarsi più efficace.

3.1.1

Il CESE sottolinea la necessità di prestare la dovuta attenzione alla qualità e alla sicurezza dei servizi forniti nell'Unione europea.

3.1.2

Inoltre, il CESE desidera segnalare che i settori connessi alla salute e alla protezione dei pazienti sono particolarmente delicati. Se l'azione intrapresa dalla Commissione può essere complementare a quella degli Stati membri, la loro piena responsabilità deve essere rispettata, così come la possibilità di attuare misure più rigorose per la protezione dei pazienti, come stabilito all'articolo 168 del TFUE.

3.2

Dato che è essenziale assicurare l'adesione dei principali soggetti interessati alle nuove regolamentazioni della loro professione, al fine di garantire la correttezza ed efficienza della regolamentazione il CESE propone di consultare le parti interessate — come le organizzazioni professionali, le parti sociali, gli enti per la protezione dei consumatori e le organizzazioni della società civile — in merito all'applicazione concreta delle misure previste.

3.3

Bisogna essere consapevoli del fatto che l'introduzione di nuovi obblighi e di nuove misure coercitive in tale contesto potrebbe dare l'impressione che gli Stati membri siano in genere considerati non sufficientemente in grado di comprendere i requisiti stabiliti dalla direttiva sui servizi e dalla direttiva sulle qualifiche professionali, mentre in realtà strumenti legislativi come i test della proporzionalità sono requisiti fondamentali di qualsiasi procedura legislativa nazionale nella stragrande maggioranza degli Stati membri.

3.4

Molte disposizioni del pacchetto servizi rischiano di creare confusione tra la libera prestazione di servizi e la libertà di stabilimento. Il CESE sottolinea pertanto l'importanza di mantenere tale distinzione — che è chiaramente stabilita sia nella direttiva sui servizi che nella direttiva sulle qualifiche professionali, oltre che nella giurisprudenza della Corte di giustizia dell'UE — non solo quando vengono valutati i risultati di un test di proporzionalità sulle nuove regolamentazioni nazionali delle professioni, ma anche quando vengono applicati il regolamento e la direttiva sulla carta elettronica europea dei servizi. Pertanto, per garantire la concorrenza leale tra le imprese, le misure discriminatorie dovrebbero essere proibite e andrebbero rispettate le condizioni di lavoro stabilite dalla legislazione e dai contratti collettivi del paese ospitante, oltre che dalle regolamentazioni sui diritti dei consumatori e in materia di salute e sicurezza vigenti in quel paese.

3.5

Il CESE fa presente che la crescita del settore dei servizi non dovrebbe implicare il dumping sociale e la frode (4). Pertanto, il CESE sottolinea la mancanza di salvaguardie sufficienti a mantenere su standard elevati i diritti dei lavoratori e la protezione dei consumatori, oltre che il rischio di introdurre il principio del paese di origine, che violerebbe la regola fondamentale secondo cui le attività delle imprese e dei lavoratori sono disciplinate dalla normativa del paese in cui tali attività sono svolte.

3.6

Il CESE è dello stesso avviso delle parti interessate appartenenti ai settori ricompresi nella proposta relativa alla carta elettronica europea dei servizi e mette in dubbio il valore aggiunto dell'iniziativa legislativa oltre che la sua utilità.

3.7

Purtroppo, la proposta di pacchetto sul mercato interno non tratta le questioni concrete affrontate da alcuni dei settori interessati dalle proposte. Il CESE ritiene importante ridurre la possibilità, per le imprese di dubbia reputazione, di commettere frodi e abusi nel mercato interno, allo scopo di creare condizioni di parità e alimentare la fiducia reciproca tra gli Stati membri e le differenti parti interessate.

4.1.1

Il CESE condivide l'obiettivo della Commissione di promuovere il dialogo tra la stessa e gli Stati membri in uno stadio precoce del processo legislativo, al fine di impedire l'adozione di norme che ostacolino il mercato unico. Bisognerebbe persino prendere in considerazione l'estensione di questo dialogo, evitando di concentrare l'attenzione sulla conformità con la direttiva in materia di servizi, per tener conto anche del diritto primario dell'Unione, in particolare la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, in modo da garantire un giusto equilibrio tra — da un lato — i diritti dei lavoratori e la protezione dei consumatori e — dall'altro — le libertà economiche. Bisognerebbe chiarire la composizione dell'organo competente per il controllo del rispetto delle norme, e tale composizione andrebbe stabilita in modo da assicurare il pieno rispetto delle leggi e dei principi summenzionati, oltre che la rappresentatività e l'indipendenza di tale organo.

4.1.2

Il CESE, tuttavia, desidera attirare l'attenzione sul fatto che l'impatto diretto della proposta sulle procedure legislative nazionali appare considerevole.

4.1.3

La proposta, che amplia il campo di applicazione della procedura di notifica disciplinata dalla direttiva sui servizi, è abbastanza complessa. Combinata con un termine sospensivo, ostacola la capacità dei legislatori nazionali di attuare riforme entro un breve lasso di tempo, anche in caso di piccoli emendamenti legislativi.

4.1.4

Le misure coercitive — come il termine sospensivo, il meccanismo di allerta e la decisione della Commissione che impone agli Stati membri di astenersi dall'adottare un progetto di misura — rallentano considerevolmente i processi legislativi nazionali e si trasformano in restrizioni significative della libertà di azione del legislatore nazionale. Al fine di garantire una procedura legislativa democratica, è necessario preservare pienamente il potere legislativo dei parlamenti nazionali. Il CESE nutre molti dubbi in merito alla proporzionalità — o all'opportunità — di interferire nelle procedure legislative nazionali mediante l’introduzione di misure più rigorose per assicurare l’osservanza delle norme, persino nelle materie regolate dal principio di sussidiarietà, quando sono disponibili procedure post-adozione che sono assolutamente adeguate.

4.1.5

Le decisioni negative in merito alla conformità delle proposte legislative, dei progetti di regolamentazione o delle disposizioni amministrative a livello nazionale non dovrebbero essere vincolanti. Il CESE propone che soltanto l'esito positivo di una procedura di consultazione possa produrre un effetto, sotto forma di assegnazione di una «garanzia di conformità» per il progetto di misura. Tale approccio positivo apporterebbe notevoli vantaggi per gli Stati membri e costituirebbe una motivazione a impegnarsi appieno nella procedura di consultazione prevista e ad accettare i relativi sforzi. Per i casi privi di una valutazione positiva di conformità, andrebbero applicate le procedure post adozione già disponibili.

4.1.6

Il CESE sottolinea che, come stabilito dalla direttiva sui servizi, la procedura di notifica non pregiudica il diritto a negoziare, concludere e applicare contratti collettivi.

4.2.1

Il CESE accoglie con favore l'introduzione di una dettagliata e approfondita verifica della proporzionalità a disposizione degli Stati membri e basata sulla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea. È convinto altresì che questa concezione possa migliorare le procedure nazionali di proporzionalità.

4.2.2

Il CESE sottolinea che la verifica della proporzionalità, che è incentrata sui requisiti professionali, richiederà una stretta cooperazione tra le autorità degli Stati membri e le organizzazioni professionali che sono competenti per la certificazione della qualità nel quadro della professione regolamentata considerata. Tale verifica dovrebbe inoltre prevedere il diritto delle parti sociali e delle associazioni di protezione dei consumatori ad essere consultate, allo scopo di assicurare il pieno rispetto dei diritti dei lavoratori e dei consumatori. Le strutture di tali associazioni devono rigorosamente rimanere di competenza degli Stati membri.

4.2.3

Il CESE, tuttavia, dubita che una direttiva che introduce l'obbligo di utilizzare il test prima di qualsiasi nuova regolamentazione professionale costituisca il modo migliore per far applicare detto test. Per questo motivo, preferirebbe l'introduzione di orientamenti che permettano agli Stati membri di adattare al meglio il test ai loro sistemi legislativi.

4.2.4

Molti dei criteri di proporzionalità proposti da prendere in considerazione sono abbastanza ampi e flessibili, pertanto consentono risposte diverse a seconda dell'approccio al test prescelto, dei soggetti/organismi che eseguono il test, ecc. In quanto tali, sono utilizzabili come orientamenti di sostegno, ma meno come procedure obbligatorie con un notevole impatto sull'intero processo legislativo. Inoltre, per evitare l’impressione che i suddetti criteri vengano generalmente considerati degli ostacoli, andrebbe garantita la neutralità dell'elenco, che non deve veicolare alcun giudizio di valore né servire a giustificare alcuna regolamentazione. In ogni caso, nella misura del possibile, i criteri dovranno essere quanto mai concreti e oggettivi per poter funzionare come parametri di riferimento.

4.2.5

I test di proporzionalità sono già requisiti basilari di qualsiasi procedura legislativa nazionale nella stragrande maggioranza degli Stati membri. L'armonizzazione dei criteri di proporzionalità potrebbe interferire con le competenze legislative nazionali, portando alla creazione di obblighi sproporzionati in alcuni Stati membri e di ulteriori distorsioni del mercato.

4.2.6

La direttiva si occupa solo della regolamentazione ex ante (ad esempio, protezione del titolo, registrazione obbligatoria, requisiti in termini di qualifiche, ecc.), anche se la regolamentazione ex post (come i regimi di certificazione professionale, le normative locali o i permessi edilizi) può imporre restrizioni significative alla prestazione di servizi. Per questo motivo, un confronto obiettivo dei sistemi normativi appare difficile.

4.2.7

L'obbligo di fornire relazioni sulla proporzionalità basate su un sistema di test piuttosto complesso (e in parte anche scientifico) potrebbe rallentare notevolmente o addirittura ostacolare eventuali riforme in materia di regolamentazione professionale.

4.2.8

Sebbene la Commissione europea sottolinei che la scelta di regolamentare una professione e i relativi metodi restano di competenza degli Stati membri, questa libertà è meramente teorica. Qualora il test obbligatorio fosse negativo, in ogni caso, sarà quasi impossibile per il legislatore sostenere la conformità con la direttiva sui servizi. Inoltre, la proposta va considerata in rapporto con quella relativa a una nuova procedura di notifica ai sensi della direttiva sui servizi perché, per quanto riguarda le regolamentazioni professionali, le misure rientrerebbero con frequenza nel campo di applicazione di entrambe le direttive. Il margine di manovra del legislatore è virtualmente pari a zero, perché l'obbligo di notifica richiede anche la fornitura di informazioni che dimostrino la conformità con la direttiva sui servizi, ovvero — per tali misure concorrenti — i risultati del test della proporzionalità.

4.2.8.1

Il CESE, pertanto, dubita che le conseguenze negative derivanti dall'introduzione dell'obbligo di applicare un test armonizzato della proporzionalità — che si tradurrebbero in una restrizione del margine d'azione del legislatore nazionale, soprattutto nel quadro della maggiore rigorosità della procedura di notifica proposta — possano essere giustificate dai benefici. Il CSE ritiene che orientamenti non vincolanti oppure l'offerta di consulenza possano portare a effetti analoghi senza provocare conseguenze negative.

4.3.1

Il CESE apprezza gli sforzi volti a promuovere la mobilità dei prestatori di servizi e ritiene che questi ultimi continuino a incontrare delle difficoltà nel conoscere e rispettare i requisiti nazionali per la prestazione di servizi in un altro Stato membro.

4.3.2

Tuttavia, l'approccio di trasferire alle autorità dello Stato membro di origine la responsabilità principale per la procedura è in contraddizione con il principio consolidato dello Stato membro ospitante. La carta elettronica dei servizi non dovrebbe impedire od ostacolare i controlli che lo Stato membro ospitante deve effettuare sulle attività economiche realizzate nel suo territorio. Di conseguenza, la carta elettronica dei servizi che è stata proposta non dovrebbe comprendere caratteristiche riconducibili al principio del paese di origine. Il CESE esprime tuttavia il proprio sostegno alle iniziative volte ad accrescere la fiducia tra gli Stati membri, anche tramite impegni chiari relativi a sistemi per lo scambio di dati adeguati e corretti e il relativo controllo.

4.3.3

Vi è motivo di ritenere che alcune caratteristiche della carta elettronica dei servizi — come il principio «una tantum» per la presentazione delle informazioni, una validità temporale indeterminata, l'obbligo per gli Stati membri di utilizzare le informazioni contenute nella carta elettronica dei servizi senza la possibilità di richiedere in una fase successiva una prova che attesti la validità delle informazioni fornite, nonché le procedure restrittive di revoca che potrebbero richiedere una decisione definitiva da parte di un tribunale — possano notevolmente compromettere il controllo della conformità con la legislazione nazionale e il rispetto dei diritti sia dei lavoratori che dei consumatori.

4.3.4

Il CESE sottolinea, inoltre, l'importanza di assicurare che attraverso l'uso del sistema IMI non venga modificata la sostanza delle norme applicabili in materia di distacco dei lavoratori, ai sensi della direttiva 2014/67/UE, tenuto conto che la revisione della direttiva sul distacco dei lavoratori, attualmente all'esame del Parlamento europeo e del Consiglio, stabilisce chiaramente il principio della «parità di retribuzione a parità di lavoro nello stesso luogo», nel rispetto delle condizioni di lavoro previste dalla legislazione e dai contratti collettivi dello Stato membro ospitante, oltre che delle norme in materia di salute, sicurezza, salvaguardia dell'ambiente e protezione dei consumatori.

4.3.5

Non è chiaro quale sarebbe l'impatto che la proposta relativa alla carta elettronica europea dei servizi avrebbe sulle carte d'identità sociali esistenti a livello settoriale che sono rilasciate dalle autorità nazionali o dalle parti sociali, e in quale modo tali carte interagirebbero con la proposta estensione del sistema IMI. Inoltre, ci sono dei riscontri, compresa una relazione speciale della Corte dei conti europea, che lasciano intendere che l'attuale sistema IMI presenta talune carenze che vanno affrontate, ad esempio in rapporto al carico di lavoro che tale sistema comporta e alla mancanza di chiarezza nelle risposte fornite alle richieste (5). Il CESE ritiene pertanto che il sistema IMI abbia bisogno di una nuova valutazione e che attualmente non sia ancora pronto per garantire una cooperazione ottimale tra gli Stati membri. I miglioramenti da apportare al sistema IMI dovrebbero puntare ad agevolare sia controlli più efficienti nel paese in cui l'attività economica viene esercitata che la complementarità con i sistemi esistenti, oltre a tener conto delle possibilità di condivisione dei dati in tempo reale (accesso diretto alle banche dati) in aggiunta allo scambio manuale di dati attualmente possibile nel quadro del sistema IMI.

4.3.6

Il CESE è preoccupato per la possibilità che il principio del paese di origine venga reintrodotto surrettiziamente. La carta elettronica dei servizi introdurrebbe vari elementi basati sul principio del paese d'origine, in quanto consentirebbe ai prestatori di servizi di trattare esclusivamente con lo Stato membro d'origine come intermediario e imporrebbe allo Stato membro ospitante di accettare le decisioni sulla validità dei documenti e sulla veridicità del loro contenuto che sono prese dallo Stato membro di origine, con la conseguenza di limitare i meccanismi di controllo e di armonizzare lo scambio dei dati sulla base del principio del paese d'origine.

4.3.7

Il fatto che (così come proposto) un'autorità di coordinamento debba verificare i requisiti nazionali nel più breve tempo possibile sembra particolarmente problematico. Tali limiti temporali dovrebbero essere riesaminati, in quanto l'autorità competente per la carta elettronica dei servizi deve coordinare ciascun caso con le altre pertinenti autorità competenti per quanto riguarda differenti aspetti dei requisiti giuridici. Inoltre, andrebbe precisato in modo più chiaro che la direttiva sulle qualifiche professionali ha la preminenza, rispetto alla nuova carta elettronica, per qualsiasi aspetto del riconoscimento professionale.

4.3.8

L'introduzione di una procedura completamente elettronica, sommata alle limitate possibilità dello Stato membro ospitante di verificare le informazioni fornite allo Stato membro di origine tramite la carta elettronica dei servizi, renderà più facile la creazione di società fittizie a fini di evasione fiscale e di dumping sociale. Il CESE ritiene pertanto che occorra apportare ulteriori aggiustamenti alla procedura, per assicurare che tali sviluppi possano essere evitati.

4.3.8.1

Inoltre, la proposta non chiarisce quali elementi dovrebbero essere valutati dallo Stato di origine al fine di dichiarare che un prestatore di servizi è legalmente stabilito in tale Stato. In particolare, non vi è alcun riferimento agli elementi fattuali, elencati nella direttiva 2014/67/UE, volti a determinare se un'impresa esercita effettivamente attività sostanziali nello Stato membro considerato.

4.3.9

La verifica dell'identità e l'esame dettagliato dei documenti originali sono fondamentali per impedire l'accesso alle imprese dalla dubbia reputazione e con propositi criminosi (una discussione simile ha bloccato la direttiva sulla società a responsabilità limitata con un unico socio o SUP (6)). Di conseguenza, lo Stato membro ospitante deve avere la piena responsabilità della procedura per il rilascio della carta elettronica europea dei servizi.

4.3.9.1

Gli Stati membri ospitanti devono avere la responsabilità di decidere quali procedure seguire per registrare gli stabilimenti secondari, anche per quanto concerne gli aspetti connessi al riconoscimento professionale. Il coinvolgimento dello Stato membro di origine come intermediario in una procedura per la creazione di una succursale caricherà di oneri amministrativi aggiuntivi sia le autorità dello Stato membro d'origine che quelle dello Stato membro ospitante, e potrebbe impedire verifiche approfondite nel paese in cui emergessero — ad esempio — violazioni dei diritti dei lavoratori o dei consumatori.

4.3.10

La proposta di regolamento, pur precisando che i sistemi di notifica preventiva per i lavoratori distaccati sono esclusi dal suo campo di applicazione, introduce un sistema armonizzato europeo di notifica preventiva per i lavoratori distaccati basato su un sistema di partecipazione volontaria da parte degli Stati membri. Questo sistema potrebbe aprire la strada a un'estensione obbligatoria in un momento successivo, la quale non è né auspicabile né compatibile con le disposizioni della direttiva 2014/67/UE. Nel corso delle discussioni politiche relative alla direttiva di applicazione 2014/67/UE, è stato chiaramente convenuto che lo Stato membro ospitante è l'autorità nazionale competente per la messa a punto degli strumenti di applicazione (articolo 9 della direttiva).

4.3.11

Le procedure di annullamento della carta elettronica dei servizi richiedono la sentenza definitiva di un tribunale e mettono a disposizione dei prestatori di servizi diversi meccanismi per continuare la loro attività nel frattempo. Ciò impedisce efficaci controlli ex post da parte dello Stato membro ospitante, con la conseguenza di ostacolare sia il rispetto dei diritti dei lavoratori che l'applicazione della legislazione in vigore. Inoltre, le proposte legislative non includono sanzioni dissuasive (per lo Stato membro o la società richiedente) in caso di uso improprio della carta elettronica europea dei servizi.

4.3.12

Il regolamento autorizza le persone fisiche a richiedere la carta elettronica dei servizi. Vi è un rischio significativo in alcuni settori che la carta venga usata in modo improprio, facilitando in tal modo il lavoro autonomo fittizio.

4.3.13

Dato che una persona viene considerata come lavoratore autonomo o dipendente in funzione del modo in cui l'attività è esercitata, l'autorità dello Stato membro d'origine competente per il rilascio non può rilasciare una carta elettronica che dichiari che una persona opera come lavoratore autonomo conformemente alle norme dello Stato membro ospitante.

4.3.14

In alcuni casi la revoca della carta elettronica dei servizi per i lavoratori autonomi richiede una decisione definitiva da parte di un tribunale. In questo modo verrebbe impedito un annullamento rapido in caso di uso improprio e sarebbe possibile per i lavoratori autonomi fittizi continuare la loro attività fino a quando un tribunale non emetta una decisione definitiva. Questo darebbe origine a una grave lacuna che vanificherebbe gli sforzi tesi a combattere il lavoro sommerso, come quelli della piattaforma europea contro il lavoro sommerso.

4.3.15

Il CESE desidera richiamare l'attenzione sul fatto che, al livello dell'UE, una procedura simile per il rilascio dei formulari PD A1 relativi al distacco dei lavoratori ha già fatto trasparire potenziali insidie, connesse al fatto che si fa assegnamento soltanto sullo Stato membro d'origine per convalidare i dati relativi ai nuovi prestatori di servizi, specialmente in caso di lavoro autonomo fittizio. Infatti, la valutazione d'impatto che accompagna la proposta di modifica della direttiva 96/71/CE sul distacco dei lavoratori segnala quanto segue: «non vi è alcuna garanzia che le informazioni contenute nel documenti DP A1 siano precise, anche a causa della mancanza di controlli ufficiali da parte delle autorità dei paesi di origine» (7).

4.3.16

La proposta introduce uno strumento armonizzato per fornire informazioni sulla copertura assicurativa. Tuttavia, poiché esso sarà legato alla carta elettronica dei servizi, le informazioni dovranno essere fornite solo una volta, rendendo le ispezioni e i controlli nello Stato membro ospitante potenzialmente meno efficaci.

4.3.16.1

Inoltre, gli assicuratori saranno costretti a calcolare i premi sulla base dei riscontri storici nello Stato membro d'origine, e questo interferirebbe con il diritto e la responsabilità delle compagnie assicurative di valutare i rischi.

4.3.17

La Commissione si riserva una vasta gamma di poteri di attuazione per definire il contenuto e i parametri tecnici della carta elettronica dei servizi. Tuttavia, l'armonizzazione in questo campo può limitare la capacità degli Stati membri di effettuare controlli efficaci sui nuovi prestatori di servizi per quel che concerne i diritti dei lavoratori in materia di salute e sicurezza.

4.4.1

Il CESE desidera sottolineare che le differenze tra i concetti normativi non indicano, di per loro, che è necessario attuare una riforma. Molti regolamenti sono basati sulle tradizioni e sull'esperienza. Essi sono importanti per la protezione dei consumatori e vanno conservati. Il principio di «equivalenza» trova la sua ragion d'essere nel fatto che esistono sistemi differenti. Il CESE tiene conto del fatto che i sistemi professionali nazionali sono basati su tradizioni di vecchia data. Il progetto di ricerca mostra risultati alquanto diversi per quanto riguarda i benefici delle misure di deregolamentazione.

4.4.2

Il CESE accoglie con favore il nuovo indicatore di restrittività, in quanto consente un'analisi più approfondita rispetto all'indicatore della regolamentazione del mercato del prodotto (PMR) dell’OCSE. Ci sono ancora dettagli che vale la pena riprendere in considerazione (ad esempio, sembra inappropriato indicare lo sviluppo professionale continuo come restrizione negativa). Il CESE desidera sottolineare che, al fine di presentare un punto di vista non discriminatorio dei diversi sistemi di regolamentazione, sarebbe necessario includere non solo la regolamentazione ex ante (ad es. protezione del titolo, requisiti in termini di qualifiche), ma anche la regolamentazione ex post (ad es. requisiti dei regolamenti e delle autorizzazioni in materia di edilizia). Bisognerebbe inoltre precisare chiaramente che l'indicatore della restrittività è neutrale, dato che non veicola alcun giudizio di valore e non serve a giustificare alcuna regolamentazione.