COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 21.12.2016
COM(2016) 811 final
2016/0406(CNS)
Proposta di
DIRETTIVA DEL CONSIGLIO
che modifica la direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto con riguardo all’applicazione temporanea di un meccanismo generalizzato di inversione contabile alle cessioni di beni e alle prestazioni di servizi al di sopra di una determinata soglia
{SWD(2016) 457 final}
{SWD(2016) 458 final}
RELAZIONE
1.CONTESTO DELLA PROPOSTA
•Motivi e obiettivi della proposta
Il 7 aprile 2016 la Commissione ha adottato il piano d’azione sull’IVA 1 , che illustra gli obiettivi e le misure per modernizzare il sistema dell’IVA dell’Unione. Esso si è ispirato ai lavori svolti in seguito alla comunicazione sul futuro dell’IVA 2 , che scaturiva dall’ampio processo di consultazione avviato dalla Commissione con il Libro verde sul futuro dell’IVA 3 .
La creazione di un solido spazio unico europeo dell’IVA costituisce una delle azioni principali preannunciate dalla Commissione nel suo piano d’azione. Essa richiederà l’istituzione del sistema definitivo dell’IVA per gli scambi transfrontalieri tra imprese (B2B) all’interno dell’UE in sostituzione dell’attuale sistema, che doveva essere transitorio.
Come concordato dal Parlamento europeo e dal Consiglio, questo sistema dell’IVA definitivo sarà basato sul principio dell’imposizione nel paese di destinazione dei beni (il cosiddetto “principio della destinazione”), mentre l’attuale sistema si basa sull’esenzione delle cessioni di beni nello Stato membro di partenza. La Commissione ha pertanto annunciato la sua intenzione di presentare nel 2017 una proposta legislativa di sistema definitivo dell’IVA per gli scambi transfrontalieri basato su tale opzione di “tassazione”.
Tuttavia, poiché la preparazione, l’adozione e l’attuazione di questo importante cambiamento richiederanno un certo tempo, la Commissione ha riconosciuto la necessità di lavorare in parallelo su altre iniziative, in particolare su misure urgenti volte a combattere la frode dell’IVA e, di conseguenza, il divario dell’IVA, ossia la differenza tra le entrate IVA previste e l’IVA effettivamente riscossa dalle autorità fiscali. Tale divario ha raggiunto l’allarmante livello di quasi 160 miliardi di EUR 4 , con la frode transfrontaliera che rappresenta ogni anno circa 50 miliardi di EUR di perdite di gettito 5 .
Fra le misure da adottare d’urgenza la Commissione ha esaminato, su richiesta di alcuni Stati membri, la possibilità di consentire a tali Stati membri l’applicazione temporanea di un meccanismo generalizzato di inversione contabile in deroga a uno dei principi generali della direttiva IVA 6 , ossia il pagamento frazionato. A tal fine la Commissione ha convenuto di valutare attentamente le implicazioni politiche, giuridiche ed economiche dell’applicazione temporanea di tale meccanismo prima di presentare le sue conclusioni.
L’analisi approfondita, a livello tecnico, di un meccanismo generalizzato di inversione contabile con una soglia di fatturazione di 10 000 EUR è stata effettuata e presentata nel corso della riunione del Consiglio ECOFIN del 17 giugno 2016. Nel contesto di un accordo politico sulla politica antifrode generale all’interno dell’UE la Commissione ha rilasciato la dichiarazione seguente al processo verbale del Consiglio ECOFIN: “La Commissione si impegna a presentare entro la fine dell’anno una proposta legislativa che consenta ai singoli Stati membri di derogare al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto in modo tale da applicare il meccanismo generalizzato di inversione contabile per le cessioni nazionali al di sopra di una determinata soglia e preservare il mercato interno.”
•Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato
Lo scopo della proposta legislativa è limitato nella portata e nel tempo e non pregiudica lo sviluppo del sistema definitivo dell’IVA basato sulla tassazione delle cessioni di beni e delle prestazioni di servizi transfrontaliere.
2.BASE GIURIDICA, SUSSIDIARIETÀ E PROPORZIONALITÀ
•Base giuridica
La direttiva modifica la direttiva IVA sulla base dell’articolo 113 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Poiché la direttiva deroga al principio fondamentale del pagamento frazionato, una base giuridica specifica per tale applicazione temporanea di un meccanismo generalizzato di inversione contabile a beni e servizi al di sopra di una determinata soglia rappresenta la migliore soluzione possibile ed è in linea con il piano d’azione sull’IVA.
•Sussidiarietà (per la competenza non esclusiva)
In virtù del principio di sussidiarietà enunciato all’articolo 5, terzo comma, del trattato sull’Unione europea (TUE), l’Unione può intervenire soltanto se gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dai soli Stati membri, ma possono, a motivo della portata o degli effetti delle azioni in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.
Gli Stati membri non potrebbero agire singolarmente in quanto l’applicazione del meccanismo generalizzato di inversione contabile da parte dei singoli Stati membri non può essere considerata una deroga “normale” ai sensi dell’articolo 395 della direttiva IVA in quanto prevede una modifica fondamentale del sistema dell’IVA. Pertanto, affinché i singoli Stati membri possano applicare un meccanismo generalizzato di inversione contabile è necessaria una proposta della Commissione intesa a modificare la direttiva IVA per consentire un tale sistema di deroga. La proposta lascia ancora un elevato grado di sussidiarietà agli Stati membri in quanto l’applicazione del meccanismo è volontaria e gli Stati membri possono decidere se chiedere la deroga, purché siano soddisfatti i relativi criteri.
•Proporzionalità
A causa del suo carattere facoltativo e temporaneo, la misura è proporzionata all’obiettivo, che è quello di combattere le frodi in alcuni Stati membri che non hanno la capacità amministrativa per farlo in modo efficace o che registrano un forte aumento delle frodi dell’IVA. L’autorizzazione ad applicare il meccanismo generalizzato di inversione contabile è subordinata a criteri predefiniti volti a limitare la portata della misura agli Stati membri particolarmente colpiti dalla frode carosello. A tale riguardo un divario dell’IVA superiore di 5 punti percentuali alla media dell’UE e un livello di frode carosello superiore al 25% del divario dell’IVA complessivo di uno Stato membro sono considerati criteri ragionevoli e rappresentativi al fine di individuare gli Stati membri che sono colpiti da questo fenomeno in misura superiore alla media. Inoltre, a causa dell’incertezza degli effetti della misura sullo spostamento della frode, uno Stato membro avente una frontiera comune con uno Stato membro che applica il meccanismo generalizzato di inversione contabile dovrebbe essere anch’esso autorizzato ad applicarlo a determinate condizioni.
L’impatto sul mercato interno dovrebbe tuttavia essere attentamente monitorato. A tal fine una clausola di salvaguardia dovrebbe prevedere che la Commissione sia abilitata ad abrogare le deroghe, senza effetto retroattivo, qualora l’impatto sul mercato interno sia negativo.
•Scelta dell’atto giuridico
È proposta una direttiva per modificare la direttiva IVA.
3.RISULTATI DELLE VALUTAZIONI EX POST, DELLE CONSULTAZIONI DEI PORTATORI DI INTERESSI E DELLE VALUTAZIONI D’IMPATTO
•Consultazioni dei portatori di interessi
Non è stata effettuata alcuna specifica consultazione delle parti interessate.
La consultazione pubblica sul Libro verde sul futuro dell’IVA “Verso un sistema dell’IVA più semplice, solido ed efficiente” COM(2010)695), in risposta alla quale sono pervenuti circa 1 700 contributi, ha fornito alla Commissione una chiara comprensione dei problemi e delle possibili soluzioni, anche sugli aspetti dell’inversione contabile. Maggiori dettagli figurano nell’allegato 2 della valutazione di impatto.
Le amministrazioni fiscali e i rappresentanti delle imprese hanno discusso la questione nel febbraio 2016 durante una riunione del gruppo sul futuro dell’IVA (GFV) e del gruppo di esperti sull’IVA (VEG), che ha consentito alla Commissione di acquisire un quadro completo dei pareri sulla possibile attuazione e applicazione di tale sistema.
•Assunzione e uso di perizie
Il VEG, che assiste e consiglia la Commissione europea sulle questioni di IVA in vista dell’elaborazione di atti legislativi e di altre iniziative politiche, è stato consultato, come menzionato sopra, nel febbraio 2016.
Nel parere del 28 giugno 2016 la piattaforma REFIT ha chiesto l’attuazione di un sistema dell’IVA più semplice ed elementare nell’UE, evidenziando in particolare gli ostacoli al mercato interno e gli oneri normativi risultanti 7 .
Numerosi pareri adottati dalle organizzazioni imprenditoriali e pubblicazioni scientifiche sono stati presi in considerazione.
•Valutazione d’impatto
La valutazione d’impatto è stata sottoposta per la prima volta al comitato per il controllo normativo il 27 settembre 2016; il 26 ottobre dello stesso anno si è tenuta una riunione. Un nuovo progetto è stato presentato sulla base del parere del comitato, che il 28 novembre 2016 ha espresso parere positivo formulando alcune raccomandazioni, in particolare quella di includere lo scenario più favorevole e quello più sfavorevole 8 (si veda anche l’allegato 1 della valutazione d’impatto che accompagna la presente proposta).
La valutazione d’impatto ha indicato come opzione prescelta una deroga finalizzata all’applicazione del meccanismo generalizzato di inversione contabile da parte di alcuni Stati membri che soddisfano criteri predefiniti, su base volontaria e per tutte le cessioni di beni e le prestazioni di servizi con una soglia di fatturazione superiore a 10 000 EUR. Tale opzione offre una soluzione a breve termine per gli Stati membri particolarmente colpiti dalle frodi carosello. Essa permette di ridurre al minimo le ripercussioni negative sul mercato interno limitando lo spostamento della frode tra gli Stati membri. È prevista una clausola di salvaguardia in caso di ripercussioni negative sul mercato interno.
4.ALTRI ELEMENTI
La proposta contiene una disposizione che prevede la cessazione dell’efficacia dell’atto.
2016/0406 (CNS)
Proposta di
DIRETTIVA DEL CONSIGLIO
che modifica la direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto con riguardo all’applicazione temporanea di un meccanismo generalizzato di inversione contabile alle cessioni di beni e alle prestazioni di servizi al di sopra di una determinata soglia
IL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 113,
vista la proposta della Commissione europea,
previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,
visto il parere del Parlamento europeo,
visto il parere del Comitato economico e sociale europeo,
deliberando secondo una procedura legislativa speciale,
considerando quanto segue:
(1)Nel suo piano d’azione sull’IVA 9 la Commissione ha annunciato l’intenzione di presentare una proposta per un sistema definitivo dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) applicabile agli scambi transfrontalieri tra imprese tra gli Stati membri sulla base della tassazione delle cessioni di beni e delle prestazioni di servizi transfrontaliere.
(2)Considerato l’attuale livello di frodi dell’IVA e il fatto che non tutti gli Stati membri ne risentono in uguale misura e dato che occorreranno diversi anni prima che il sistema definitivo dell’IVA sia applicato, possono rivelarsi necessarie alcune misure urgenti e specifiche.
(3)In tale contesto alcuni Stati membri hanno chiesto di essere autorizzati ad applicare un meccanismo generalizzato di inversione contabile con una determinata soglia per fattura, che derogherebbe a uno dei principi generali dell’attuale sistema dell’IVA, riguardante il sistema dei pagamenti frazionati, al fine di porre rimedio alla frode carosello endemica. La frode carosello trae origine in particolare dall’esenzione vigente per le cessioni di beni e le prestazioni di servizi intracomunitarie e consente di ottenere beni in esenzione dall’IVA. Un certo numero di operatori praticano poi la frode fiscale non versando alle autorità fiscali l’IVA percepita dagli acquirenti dei loro beni o dai destinatari dei loro servizi. Tuttavia tali acquirenti e destinatari, essendo in possesso di fatture valide, mantengono il diritto di beneficiare di una detrazione fiscale. Gli stessi beni possono essere ceduti più volte, anche nell’ambito di cessioni intracomunitarie esenti. Frodi carosello analoghe possono verificarsi anche quando si tratta di prestazioni di servizi. Designando l’acquirente dei beni o il destinatario dei servizi quale debitore dell’IVA, la deroga eliminerebbe la possibilità di praticare questa forma di frode fiscale.
(4)Al fine di limitare il rischio di spostamento della frode da uno Stato membro all’altro, tutti gli Stati membri che soddisfano determinati criteri per quanto riguarda il loro livello di frodi, in particolare in relazione alla frode carosello, e che sono in grado di dimostrare che altre misure di controllo non sono sufficienti a contrastare tale frode, dovrebbero essere autorizzati a ricorrere a un meccanismo generalizzato di inversione contabile.
(5)Inoltre anche gli Stati membri confinanti esposti a un grave rischio di spostamento della frode nel loro territorio, derivante dal fatto che tale meccanismo è autorizzato in un altro Stato membro, dovrebbero avere la facoltà di ricorrere a un meccanismo generalizzato di inversione contabile qualora altre misure di controllo siano insufficienti per combattere tale rischio di frode.
(6)Gli Stati membri che decidono di applicare il meccanismo generalizzato di inversione contabile dovrebbero applicarlo a tutte le cessioni di beni e prestazioni di servizi al di sopra di una determinata soglia per fattura. Il meccanismo generalizzato di inversione contabile non dovrebbe essere limitato a un settore specifico.
(7)Gli Stati membri che scelgono di applicare il meccanismo generalizzato di inversione contabile dovrebbero imporre ai soggetti passivi obblighi specifici di comunicazione elettronica al fine di assicurare l’effettivo funzionamento e il monitoraggio dell’applicazione del meccanismo. Essi dovrebbero individuare tutte le nuove forme di frode fiscale e impedire il loro verificarsi.
(8)Al fine di valutare in modo trasparente l’effetto dell’applicazione del meccanismo generalizzato di inversione contabile alle attività fraudolente, è opportuno che gli Stati membri stabiliscano criteri di valutazione predefiniti in modo da poter valutare il livello della frode prima e dopo l’applicazione di tale meccanismo.
(9)Al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione della presente direttiva, dovrebbero essere attribuite alla Commissione competenze di esecuzione per quanto riguarda la concessione allo Stato membro richiedente dell’autorizzazione a introdurre il meccanismo generalizzato di inversione contabile.
(10)Gli Stati membri che scelgono di applicare il meccanismo generalizzato di inversione contabile dovrebbero chiedere alla Commissione l’autorizzazione ad applicare tale meccanismo e fornire le informazioni pertinenti al fine di consentire alla Commissione di valutare la domanda. Se necessario, la Commissione dovrebbe avere la facoltà di chiedere informazioni supplementari.
(11)Considerati gli effetti inattesi che tale meccanismo generalizzato di inversione contabile potrebbe avere sul funzionamento del mercato interno a causa del possibile spostamento della frode in altri Stati membri che non lo applicano, la Commissione dovrebbe avere la facoltà, come misura di salvaguardia, di annullare tutte le decisioni di esecuzione che approvano l’applicazione di tale meccanismo.
(12)In considerazione dell’incertezza degli effetti che tale meccanismo potrebbe avere, esso dovrebbe essere limitato nel tempo.
(13)Per monitorare da vicino l’impatto sul mercato interno, qualora il meccanismo generalizzato di inversione contabile sia utilizzato in almeno uno Stato membro, tutti gli Stati membri dovrebbero presentare alla Commissione relazioni per consentire una valutazione dell’impatto sulle frodi, sui costi di conformità per le imprese e sullo spostamento delle attività fraudolente a seguito dell’applicazione del meccanismo.
(14)È pertanto opportuno modificare di conseguenza la direttiva 2006/112/CE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA:
Articolo 1
Nella direttiva 2006/112/CE è inserito l’articolo seguente:
“Articolo 199 quater
1. In deroga all’articolo 193, fino al 30 giugno 2022 uno Stato membro può stabilire, nell’ambito del meccanismo generalizzato di inversione contabile, che il soggetto debitore dell’IVA sia il soggetto passivo destinatario di una cessione di beni o di una prestazione di servizi al di sopra di una soglia di 10 000 EUR per fattura.
Lo Stato membro che intende introdurre il meccanismo generalizzato di inversione contabile deve soddisfare le seguenti condizioni:
(a)presenta un divario dell’IVA, espresso in percentuale del debito totale IVA, di almeno 5 punti percentuali superiore alla media comunitaria del divario dell’IVA;
(b)presenta un livello di frodi carosello superiore al 25% del suo divario dell’IVA complessivo;
(c)stabilisce che altre misure di controllo non sono sufficienti a combattere le frodi carosello nel suo territorio.
Lo Stato membro allega alla domanda di cui al paragrafo 4 il calcolo del divario dell’IVA effettuato sulla base del metodo e dei dati disponibili nell’ultima relazione sul divario dell’IVA pubblicata dalla Commissione.
2.Fino al 30 giugno 2022 uno Stato membro può stabilire che il soggetto debitore dell’IVA sia il soggetto passivo destinatario di una cessione di beni o di una prestazione di servizi al di sopra di una soglia di 10 000 EUR per fattura se tale Stato membro:
(a)ha una frontiera comune con uno Stato membro autorizzato ad applicare il meccanismo generalizzato di inversione contabile;
(b)constata che sussiste un grave rischio di spostamento della frode verso il suo territorio a causa dell’autorizzazione concessa a tale Stato membro di applicare il meccanismo generalizzato di inversione contabile;
(c)accerta che altre misure di controllo non sono sufficienti a combattere le frodi nel suo territorio.
3.Gli Stati membri che applicano il meccanismo generalizzato di inversione contabile impongono obblighi adeguati ed efficaci di comunicazione elettronica a tutti i soggetti passivi e, in particolare, ai soggetti passivi che forniscono o ricevono i beni o i servizi cui tale meccanismo si applica.
4.Gli Stati membri che intendono applicare il meccanismo generalizzato di inversione contabile presentano una domanda alla Commissione e forniscono le seguenti informazioni:
(a)una motivazione dettagliata comprovante che le condizioni di cui al paragrafo 1 o 2 sono soddisfatte;
(b)la data di inizio dell’applicazione del meccanismo generalizzato di inversione contabile e la relativa durata;
(c)le azioni da intraprendere per informare i soggetti passivi dell’introduzione del meccanismo generalizzato di inversione contabile;
(d)una descrizione dettagliata delle misure di accompagnamento di cui al paragrafo 3.
Se la Commissione ritiene di non essere in possesso di tutti i dati necessari, essa chiede ulteriori informazioni entro un mese dal ricevimento della domanda. Lo Stato membro richiedente presenta le informazioni richieste entro un mese dal ricevimento della comunicazione.
5.Entro tre mesi dal ricevimento di tutte le informazioni necessarie la Commissione adotta una decisione di esecuzione che conferma la conformità della domanda ai requisiti di cui al paragrafo 4 e autorizza lo Stato membro richiedente ad applicare il meccanismo generalizzato di inversione contabile. Se i requisiti non sono soddisfatti, la Commissione adotta una decisione di esecuzione che respinge la domanda.
6.In caso di impatto negativo considerevole sul mercato interno, la Commissione abroga tutte le decisioni di esecuzione di cui al paragrafo 5 non prima di sei mesi dall’entrata in vigore della prima decisione di esecuzione che autorizza uno Stato membro ad applicare il meccanismo generalizzato di inversione contabile.
Si considera che sussista un impatto negativo considerevole quando ricorrono le seguenti condizioni:
(a)più di uno Stato membro che non applica il meccanismo generalizzato di inversione contabile di cui ai paragrafi 1 e 2 informa la Commissione di un aumento delle frodi dell’IVA nel proprio territorio a motivo del meccanismo;
(b)la Commissione accerta, anche sulla base delle informazioni fornite dagli Stati membri di cui alla lettera a), che tale aumento è direttamente collegato all’applicazione di tale meccanismo in uno o più Stati membri.
7.Gli Stati membri che applicano il meccanismo generalizzato di inversione contabile presentano alla Commissione una relazione intermedia entro due anni dall’inizio dell’applicazione di tale meccanismo. La relazione fornisce una valutazione dettagliata dell’efficacia del meccanismo.
Tre mesi dopo la fine dell’applicazione del meccanismo generalizzato di inversione contabile gli Stati membri che lo applicano presentano una relazione finale sul suo impatto complessivo.
8.Entro il 30 giugno 2019 gli Stati membri che non applicano il meccanismo generalizzato di inversione contabile presentano alla Commissione una relazione intermedia riguardante l’impatto sul loro territorio dell’applicazione del meccanismo in altri Stati membri, a condizione che a tale data il meccanismo sia stato applicato in uno Stato membro per almeno un anno.
Se almeno uno Stato membro applica il meccanismo generalizzato di inversione contabile, gli Stati membri che non lo applicano presentano alla Commissione, entro il 30 settembre 2022, una relazione finale riguardante l’impatto sul loro territorio dell’applicazione del meccanismo in altri Stati membri.
9.Nelle relazioni di cui al paragrafo 7 gli Stati membri valutano l’impatto dell’applicazione del meccanismo generalizzato di inversione contabile sulla base dei seguenti criteri di valutazione:
(a)evoluzione del divario dell’IVA;
(b)evoluzione delle frodi dell’IVA, in particolare la frode carosello e la frode a livello di commercio al dettaglio;
(c)evoluzione degli oneri amministrativi sui soggetti passivi;
(d)evoluzione delle spese amministrative per l’amministrazione fiscale.
10.Nelle relazioni di cui al paragrafo 8 gli Stati membri valutano l’impatto dell’applicazione del meccanismo generalizzato di inversione contabile sulla base dei seguenti criteri di valutazione:
(a)evoluzione del divario dell’IVA;
(b)evoluzione delle frodi dell’IVA, in particolare la frode carosello e la frode a livello di commercio al dettaglio;
(c)spostamento della frode dagli Stati membri che applicano o hanno applicato il meccanismo generalizzato di inversione contabile.”.
Articolo 2
La presente direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
Essa si applica fino al 30 settembre 2022.
Articolo 3
Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva.
Fatto a Bruxelles, il
Per il Consiglio
Il presidente