COMMISSIONE EUROPEA
Strasburgo, 25.10.2016
COM(2016) 711 final
2016/0347(NLE)
Proposta di
DECISIONE DI ESECUZIONE DEL CONSIGLIO
recante una raccomandazione per la proroga del controllo temporaneo alle frontiere interne in circostanze eccezionali in cui è a rischio il funzionamento globale dello spazio Schengen
RELAZIONE
1.CONTESTO DELLA PROPOSTA
•Motivi e obiettivi della proposta
Introduzione
Il 12 maggio 2016 il Consiglio ha adottato, su proposta della Commissione, una decisione di esecuzione recante raccomandazione per il controllo temporaneo alle frontiere interne in circostanze eccezionali che rischiano di compromettere il funzionamento complessivo dello spazio Schengen. Si tratta della prima circostanza in cui si è fatto ricorso alla procedura di salvaguardia di cui all'articolo 29 del codice frontiere Schengen. Le gravi carenze nella gestione delle frontiera esterna da parte della Grecia in quel periodo, e l'alto numero di migranti non registrati presenti in Grecia che avrebbero potuto tentare di spostarsi irregolarmente in altri Stati membri, avevano creato circostanze eccezionali che rappresentavano una grave minaccia per l'ordine pubblico e la sicurezza interna e mettevano a rischio il funzionamento complessivo dello spazio Schengen.
La raccomandazione di cui trattasi era destinata a cinque Stati Schengen (Austria, Germania, Danimarca, Svezia e Norvegia) e riguardava un numero limitato di sezioni della frontiera interna di questi Stati.
La raccomandazione autorizzava il mantenimento di controlli mirati e proporzionati per un periodo di sei mesi, ovvero fino al 12 novembre 2016.
A norma dell'articolo 29 del codice frontiere Schengen detto periodo può essere prorogato conformemente alle condizioni e alla procedura di cui allo stesso articolo.
Situazione attuale
A seguito della raccomandazione del Consiglio del 12 maggio i cinque Stati Schengen di cui sopra hanno comunicato alla Commissione che avrebbero effettuato i controlli temporanei alla frontiera interna raccomandati.
Nella relazione del 28 settembre 2016 basata, come previsto dalla raccomandazione, sulle informazioni ricevute dagli Stati Schengen interessati, la Commissione ha preso atto che i controlli alle frontiere erano rimasti nei limiti indicati dalla raccomandazione, ovvero: i controlli sono rimasti circoscritti alle rotte migratorie e alle minacce individuate, erano mirati e limitati - in termini di portata, frequenza, ubicazione e durata - allo stretto necessario per rispondere alla minaccia individuata e, pur non potendo escludere un certo impatto economico, hanno ostacolato il meno possibile i cittadini nell'attraversamento delle frontiere interne. Inoltre, sulla base delle informazioni di cui disponeva in quel momento, la Commissione aveva concluso che non ravvisava gli estremi per proporre modifiche della raccomandazione.
Il 18 e 21 ottobre 2016 gli Stati Schengen interessati hanno trasmesso per la seconda volta alla Commissione una relazione sull'attuazione della raccomandazione del Consiglio. Le informazioni trasmesse illustrano una tendenza simile a quella evidenziata dalla prima relazione (ovvero una riduzione del numero di persone a cui è stato rifiutato l'ingresso come pure del numero di domande di asilo ricevute), indicando una progressiva stabilizzazione della situazione. Il 20 ottobre i cinque Stati Schengen hanno scritto alla Commissione sottolineando la necessità di autorizzare una proroga dei controlli temporanei alle frontiere. Il 6 ottobre anche la Slovenia ha scritto alla Commissione esprimendo preoccupazione in merito alla possibile prosecuzione dei controlli alla frontiera tra Austria e Slovenia.
Il ricorso all'articolo 29 del codice frontiere Schengen e l'adozione di un approccio coordinato a livello UE in relazione ai controlli temporanei alle frontiere rientravano tra le iniziative previste dalla tabella di marcia "Ritorno a Schengen" 1 , con l'obiettivo di creare le condizioni per l'abolizione di tutti i controlli alle frontiere interne e il ritorno al normale funzionamento dello spazio Schengen entro la fine del 2016.
Nonostante la marcata riduzione del numero di arrivi di migranti irregolari e richiedenti asilo nell'Unione europea, in particolare grazie all'attuazione della dichiarazione UE-Turchia, un numero significativo di migranti irregolari (circa 60 000) è bloccato in Grecia da dove ci si può ragionevolmente attendere che cerchi di spostarsi irregolarmente in altri Stati membri.
Inoltre, il numero totale di domande di asilo ricevute dagli Stati Schengen interessati dalla raccomandazione rimane un fattore significativo per quanto non sia comparabile con il numero di domande ricevute nello stesso periodo dello scorso anno. Il grande numero di arrivi di migranti e richiedenti asilo nell'Unione europea a partire dall'autunno del 2015 ha creato a tutti gli Stati membri dell'UE problemi notevoli di cui è necessario tenere conto e che riguardano la necessità di garantire alloggi adeguati e l'accesso ai sistemi di istruzione e sanitari alle persone arrivate a partire dall'anno scorso. Inoltre, il trattamento delle domande in sospeso e dei nuovi arrivi, nonché delle richieste di protezione, mettono costantemente a dura prova il funzionamento delle amministrazioni degli Stati in questione.
In più, altre azioni previste dalla tabella di marcia "Ritorno a Schengen", nonostante significativi progressi, necessitano di ulteriore tempo per essere pienamente applicate e per garantire risultati.
In questo ambito è stata varata e ha preso funzione in tempi record la guardia di frontiera e costiera europea. Tuttavia la riserva di reazione rapida (risorse umane e apparecchiature tecniche) e i gruppi di rimpatrio rapido non sono ancora istituiti e operativi (lo saranno rispettivamente il 7 dicembre 2016 e il 7 gennaio 2017). Le prime valutazioni di vulnerabilità dovrebbero essere pronte nel primo trimestre del 2017.
L'attuazione della dichiarazione UE-Turchia continua a dare risultati. Ciononostante, una media di 107 persone al giorno continua a sbarcare sulle isole greche. È importante fare in modo che la dichiarazione continui a funzionare in via continuativa. Inoltre è necessario mettere in atto la cooperazione concordata nella riunione dei leader dei paesi della rotta dei Balcani occidentali, come dimostrato dai continui arrivi registrati in Serbia.
Di fatto permangono le circostanze eccezionali che creano una grave minaccia alle politiche pubbliche e alla sicurezza interna e che mettono a repentaglio il funzionamento dell'intero spazio Schengen.
Prospettive future
Alla luce di quanto sopraesposto è evidente che non si sono tuttora realizzate appieno le condizioni che la tabella di marcia "Ritorno a Schengen" mirava a creare per consentire l'abolizione di tutti i controlli alle frontiere interne e il ritorno a un funzionamento normale dello spazio Schengen. Sono stati registrati tuttavia progressi costanti e significativi in vista di un ritorno al pieno funzionamento dello spazio Schengen. In questa fase, tuttavia, la situazione in Grecia e lungo la rotta dei Balcani occidentali rimane fragile e si registra una considerevole pressione nei paesi maggiormente interessati dai movimenti secondari dei migranti irregolari provenienti dalla Grecia. La guardia costiera e di frontiera europea, che rafforzerà ulteriormente la protezione delle frontiere esterne dell'UE, sarà pienamente operativa entro il gennaio 2017. L'ulteriore attuazione della dichiarazione UE-Turchia contribuirà a diminuire ancora di più il numero di arrivi nell'UE e garantirà ai sistemi nazionali il margine di manovra per recuperare i ritardi nello smaltimento delle richieste di asilo e consolidare le proprie strutture di accoglienza.
È necessario ripristinare l'applicazione integrale delle vigenti norme di Dublino con la piena partecipazione della Grecia, in linea con le raccomandazioni della Commissione 2 , migliorando al contempo tali norme in prospettiva futura, sulla base della solidarietà e della responsabilità. Inoltre, i meccanismi di ricollocazione di emergenza, già in vigore dal settembre 2015, dovrebbero continuare a garantire risultati in termini di numero di persone ricollocate. È necessario infine intensificare ulteriormente i rimpatri delle persone che non hanno diritto di soggiornare nell'Unione europea.
È pertanto giustificato consentire agli Stati membri interessati di prorogare ulteriormente, e come misura eccezionale, i controlli effettuati alle frontiere interne per un ulteriore periodo proporzionato. Stando agli indicatori disponibili in questa fase, la proroga non dovrebbe superare i tre mesi.
Ambito di applicazione della proposta
È opportuno che gli Stati Schengen che effettuano attualmente controlli temporanei alle frontiere interne a norma della raccomandazione del Consiglio del 12 maggio 2016 siano autorizzati a continuare tale pratica.
Tuttavia, data la progressiva stabilizzazione della situazione, i controlli alle frontiere dovrebbero essere effettuati come misura di ultima istanza qualora altre misure, aventi un minore impatto sul traffico transfrontaliero, quali i controlli di polizia conformi all'articolo 23 del codice frontiere Schengen, non siano sufficienti per affrontare le minacce individuate. Ne consegue che gli Stati membri che decidano di mantenere i controlli alle frontiere interne, a norma della presente raccomandazione, dovrebbero esaminare tutte le misure alternative praticabili, prima di optare per una prosecuzione di tali controlli. Gli Stati membri interessati dovrebbero comunicare l'esito di tale esame nella notifica del mantenimento dei controlli alle frontiere interne da inviare agli altri Stati membri, al Parlamento europeo e alla Commissione.
Come indicato nelle conclusioni del Consiglio europeo sulla migrazione, del 20 ottobre 2016, il processo del "ritorno a Schengen" comporta l'adeguamento dei controlli temporanei alle frontiere interne per rispecchiare le attuali esigenze. I controlli alla frontiera interna dovrebbero essere effettuati soltanto sulla base di un'analisi dei rischi e dell'intelligence, e dovrebbero essere limitati, in termini di portata, frequenza, ubicazione e tempo, a quanto strettamente necessario per rispondere a gravi minacce e per proteggere l'ordine pubblico e la sicurezza interna. Gli Stati membri che effettuano controlli alle frontiere interne sulla base della presente raccomandazione dovrebbero verificare ogni settimana se tali controlli siano necessari e con quale frequenza, in quali luoghi e in quali momenti, adeguando i controlli al livello della minaccia ed eliminandoli gradualmente laddove opportuno. Lo Stato membro che effettua controlli alle frontiere interne a norma della presente raccomandazione dovrebbe inoltre consultarsi periodicamente con lo o gli Stati interessati al fine di garantire che i controlli alle frontiere interne vengano effettuati esclusivamente nei tratti di tali frontiere ove ciò è ritenuto necessario e proporzionato, ai sensi del codice frontiere Schengen.
Dovrebbe inoltre essere introdotto un obbligo di rendicontazione maggiormente dettagliato. Al termine di ogni mese di applicazione della presente raccomandazione gli Stati membri interessati dovrebbero comunicare alla Commissione l'esito del controlli effettuati e, se del caso, una valutazione sulla necessità di continuare tali controlli. La relazione dovrebbe indicare quantomeno il numero totale delle persone controllate, il numero totale dei respingimenti decisi a seguito dei controlli e il numero totale di domande di asilo ricevute ai valichi delle frontiere interne in cui hanno luogo i controlli.
La Commissione controllerà attentamente l'applicazione della raccomandazione e la situazione sul terreno.
•Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato
La presente raccomandazione è finalizzata all'attuazione delle disposizioni esistenti nel settore.
•Coerenza con le altre normative dell'Unione
La presente raccomandazione è collegata alle politiche dell'Unione in materia di mercato interno, migrazione e asilo.
2.BASE GIURIDICA, SUSSIDIARIETÀ E PROPORZIONALITÀ
•Base giuridica
Articolo 29 del regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen).
•Sussidiarietà (per la competenza non esclusiva)
L'articolo 29 del regolamento (UE) 2016/399 specifica che il Consiglio adotta una raccomandazione sul ripristino temporaneo del controllo alle frontiere interne sulla base di una proposta della Commissione.
L'intervento a livello dell'Unione è necessario laddove è messo a rischio il funzionamento complessivo dello spazio senza controllo alle frontiere interne.
•Proporzionalità
La presente proposta si limita a quanto è necessario per conseguire gli obiettivi ricercati.
3.RISULTATI DELLE VALUTAZIONI EX POST, DELLE CONSULTAZIONI DEI PORTATORI DI INTERESSI E DELLE VALUTAZIONI D'IMPATTO
•Valutazioni ex post / Vaglio di adeguatezza della legislazione vigente
n.p.
•Consultazioni dei portatori di interessi
Data l'urgenza della proposta non è stato possibile consultare i portatori di interesse.
•Assunzione e uso di perizie
n.p.
•Valutazione d'impatto
Dato il limitato lasso di tempo previsto, e considerando i dati trasmessi dagli Stati membri interessati e le informazioni disponibili relative alla situazione in Grecia, non è stata realizzata una valutazione d'impatto completa.
•Efficienza normativa e semplificazione
n.p.
•Diritti fondamentali
In fase di redazione della proposta si è tenuto conto della protezione dei diritti fondamentali.
4.INCIDENZA SUL BILANCIO
Nessuna.
2016/0347 (NLE)
Proposta di
DECISIONE DI ESECUZIONE DEL CONSIGLIO
recante una raccomandazione per la proroga del controllo temporaneo alle frontiere interne in circostanze eccezionali in cui è a rischio il funzionamento globale dello spazio Schengen
IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea,
visto il regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) 3 , in particolare l'articolo 29,
vista la proposta della Commissione europea,
considerando quanto segue:
(1)In conformità all'articolo 29 del codice frontiere Schengen, il 12 maggio 2016 il Consiglio ha adottato, su proposta della Commissione, una decisione di esecuzione recante una raccomandazione per il controllo temporaneo alle frontiere interne in circostanze eccezionali in cui è a rischio il funzionamento globale dello spazio Schengen
(2)Il Consiglio aveva raccomandato a cinque Stati Schengen (Austria, Germania, Danimarca, Svezia e Norvegia) di mantenere controlli temporanei e proporzionati alle frontiere per un periodo massimo di sei mesi, a decorrere dalla data di adozione della decisione di esecuzione, al fine di rispondere a una grave minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza interna in tali Stati determinata dalla combinazione di carenze nei controlli della frontiera esterna in Grecia e dei movimenti secondari di migranti irregolari entrati dalla Grecia e intenzionati a spostarsi in altri Stati dello spazio Schengen.
(3)Il 28 settembre 2016 la Commissione ha pubblicato la sua relazione sull'attuazione della decisione di esecuzione, nella quale concludeva che i controlli alla frontiera interna effettuati da Austria, Germania, Danimarca, Svezia e Norvegia erano stati proporzionati e conformi alla raccomandazione del Consiglio. La Commissione concludeva inoltre che, sulla base delle informazioni disponibili e delle relazioni ricevute dagli Stati interessati, al momento di redigere la relazione non aveva ravvisato gli estremi per proporre modifiche della decisione di esecuzione.
(4)Il 18 e 21 ottobre 2016 gli Stati Schengen interessati hanno trasmesso per la seconda volta alla Commissione una relazione sull'attuazione della raccomandazione del Consiglio. Le informazioni trasmesse illustrano una tendenza simile a quella evidenziata dalla prima relazione (ovvero una riduzione del numero di persone a cui è stato rifiutato l'ingresso come pure del numero di domande di asilo ricevute), indicando una progressiva stabilizzazione della situazione.
(5)Tuttavia, nonostante la marcata riduzione del numero di arrivi di migranti irregolari e richiedenti asilo nell'Unione europea, un numero significativo di migranti irregolari è tuttora presente in Grecia come pure negli Stati membri maggiormente interessati dai movimenti secondari di migranti irregolari provenienti dalla Grecia. Basandosi sulle tendenze osservate in passato è lecito attendersi che tali persone intendano spostarsi irregolarmente in altri Stati membri qualora siano aboliti i controlli alle frontiere che impediscono i loro movimenti secondari.
(6)Il numero cumulato di domande di asilo ricevute dall'inizio della crisi migratoria, e le domande che continuano a pervenire, hanno messo a dura prova le amministrazioni e i servizi nazionali in tutti gli Stati membri dell'UE e in particolare negli Stati dello spazio Schengen interessati dalla decisione di esecuzione.
(7)I controlli alle frontiere interne non possono essere considerati senza tenere conto di altri importanti fattori. Nella sua comunicazione "Ritorno a Schengen — Tabella di marcia" 4 , la Commissione ha individuato le differenti politiche da attuare per garantire il ritorno a uno spazio Schengen pienamente funzionante.
(8)La tabella di marcia prevedeva in particolare l'istituzione e il varo della guardia costiera e di frontiera europea. Regolamento (UE) 2016/1624 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 settembre 2016 relativo alla guardia di frontiera e costiera europea che modifica il regolamento (UE) 5 entrato in vigore il 6 ottobre 2016, ovvero a nove mesi di distanza dalla proposta della Commissione, a dimostrazione dell'impegno di tutti i soggetti coinvolti. Ci si aspetta che la riserva di reazione rapida, comprendente sia risorse umane che apparecchiature tecniche, e i gruppi di rimpatrio rapido saranno istituiti e operativi rispettivamente il 7 dicembre 2016 e il 7 gennaio 2017.
(9)Un altro elemento indicato nella tabella di marcia "Ritorno a Schengen" è l'effettiva attuazione della dichiarazione UE-Turchia. Per quanto l'attuazione della dichiarazione, come indicato nella terza relazione di avanzamento 6 , continui a fornire risultati, è importante fare in modo che la dichiarazione continui a funzionare in via continuativa. Inoltre è necessario mettere in atto la cooperazione concordata nella riunione dei leader dei paesi della rotta dei Balcani occidentali.
(10)Da quanto precede si desume che, nonostante i progressi costanti e significativi compiuti nei settori individuati dalla tabella di marcia "Ritorno a Schengen" e la progressiva stabilizzazione della situazione, queste azioni richiedono ancora tempo per essere pienamente attuate e produrre i risultati attesi.
(11)Pertanto, continuano a sussistere le circostanze eccezionali che determinano una grave minaccia alle politiche pubbliche e alla sicurezza interna e che mettono a repentaglio il funzionamento complessivo dello spazio Schengen.
(12)Data l'attuale situazione di fragilità in Grecia e la pressione che permane tuttora negli Stati membri maggiormente interessati dai movimenti secondari di migranti provenienti dalla Grecia, appare giustificato consentire una proroga proporzionata dei controlli temporanei alle frontiere interne agli Stati dello spazio Schengen che li effettuano attualmente (ovvero Austria, Germania, Danimarca, Svezia e lo Stato associato Norvegia), come misura di ultima istanza per rispondere a una grave minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza interna, conformemente all'articolo 29 del codice frontiere Schengen.
(13)Stando agli indicatori disponibili in questa fase, la proroga non dovrebbe superare tre mesi a decorrere dalla data di adozione della presente decisione di esecuzione.
(14)Gli Stati membri che decidono di continuare a svolgere controlli alle frontiere interne in seguito alla presente decisione di esecuzione dovrebbero comunicarlo agli altri Stati membri, al Parlamento europeo e alla Commissione.
(15)Prima di optare per i controlli di cui trattasi, gli Stati membri interessati dovrebbero esaminare la possibilità di adottare altre misure alternative ai controlli alle frontiere per contrastare efficacemente la minaccia individuata. Nelle loro notifiche gli Stati membri interessati dovrebbero comunicare l'esito di tale valutazione e le ragioni per cui hanno deciso di optare per i controlli alle frontiere.
(16)Come indicato nelle conclusioni del Consiglio europeo sulla migrazione, del 20 ottobre 2016, il processo del "ritorno a Schengen" comporta l'adeguamento dei controlli temporanei alle frontiere interne per rispecchiare le attuali esigenze. I controlli effettuati a norma della presente decisione di esecuzione dovrebbero essere effettuati soltanto nella misura necessaria e la loro intensità dovrebbe limitarsi all'assoluto minimo indispensabile. Ad esempio, se in un dato periodo i flussi risultano insignificanti, i controlli in determinate sezioni della frontiera potrebbero al limite non essere necessari. Al fine di ostacolare il meno possibile i cittadini nell'attraversamento delle relative frontiere interne, potranno essere effettuati soltanto controlli mirati e basati su un'analisi dei rischi e sull'intelligence. In più, la necessità di tali controlli nelle pertinenti sezioni della frontiera dovrebbe essere valutata e riesaminata con cadenza periodica in cooperazione con tutti gli Stati membri che condividono l'obiettivo di una loro progressiva riduzione.
(17)Al termine di ogni mese di applicazione della presente decisione di esecuzione, dovrebbe essere inviata alla Commissione una relazione sull'esito dei controlli effettuati unitamente, se del caso, a una valutazione sulla necessità di continuare tali controlli. La relazione dovrebbe indicare il numero totale delle persone controllate, il numero totale dei respingimenti decisi a seguito dei controlli e il numero totale di domande di asilo ricevute ai valichi delle frontiere interne in cui hanno luogo i controlli.
(18)Il Consiglio prende atto dell'annuncio della Commissione secondo cui quest'ultima attuerà un attento monitoraggio dell'applicazione della presente decisione di esecuzione.
RACCOMANDA:
1. L'Austria, la Germania, la Danimarca, la Svezia e la Norvegia dovrebbero prorogare i controlli di frontiera temporanei proporzionati per un periodo massimo di tre mesi, a decorrere dalla data di adozione della presente decisione di esecuzione, alle seguenti frontiere interne:
- l'Austria alla frontiera terrestre tra Austria e Ungheria e alla frontiera terrestre tra Austria e Slovenia;
- la Germania alla frontiera terrestre con l'Austria;
- la Danimarca nei porti danesi da cui partono i collegamenti effettuati con traghetti con la Germania e alla frontiera terrestre tra Danimarca e Germania;
- la Svezia nei porti svedesi della regione di polizia meridionale e occidentale e al ponte di Öresund;
- la Norvegia nei porti norvegesi da cui partono i collegamenti effettuati con traghetti con la Danimarca, la Germania e la Svezia.
2. Prima di prorogare tali controlli, gli Stati membri interessati dovrebbero procedere a uno scambio di pareri con lo o gli Stati membri interessati al fine di garantire che i controlli alle frontiere interne vengano effettuati esclusivamente ove ciò è ritenuto necessario e proporzionato. Inoltre, gli Stati membri interessati dovrebbero garantire che i controlli alle frontiere interne siano effettuati soltanto come misura di ultima istanza, laddove altre misure alternative non possano garantire gli stessi effetti, e solo nelle sezioni della frontiera interna in cui essi siano considerati necessari e proporzionati, in conformità al codice frontiere Schengen. Gli Stati membri interessati dovrebbero riferire in merito agli altri Stati membri, al Parlamento europeo e alla Commissione.
3. I controlli di frontiera dovrebbero rimanere mirati, essere basati su un'analisi dei rischi e sull'intelligence e limitati, in termini di portata, frequenza, ubicazione e tempo, a quanto strettamente necessario per rispondere a gravi minacce e per proteggere l'ordine pubblico e la sicurezza interna. Lo Stato membro che svolge controlli alla frontiera interna in conformità alla presente decisione di esecuzione dovrebbe riesaminare con cadenza settimanale la necessità, la frequenza, l'ubicazione e il tempo dei controlli, adeguare l'intensità dei controlli stessi al livello della minaccia affrontata, eliminandoli gradualmente quando è appropriato, e riferire alla Commissione ogni mese.
Fatto a Strasburgo, il
Per il Consiglio
Il presidente