COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 4.5.2016
COM(2016) 290 final
2016/0142(COD)
Proposta di
REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO
che modifica il regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio che adotta l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne e l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo
(revisione del meccanismo di sospensione)
RELAZIONE
1.CONTESTO DELLA PROPOSTA
•Motivi e obiettivi della proposta
A seguito delle decisioni di liberalizzazione dei visti per i paesi dei Balcani occidentali, nel 2011 la Commissione ha proposto di introdurre nel regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio 1 una “clausola di salvaguardia” che consenta la sospensione temporanea dell’esenzione dall’obbligo del visto per i cittadini di un paese terzo per un breve periodo di tempo, per motivi d’urgenza, e in base a criteri ben definiti, per risolvere eventuali difficoltà incontrate da uno o più Stati membri in caso di aumento improvviso e sostanziale della migrazione irregolare, delle domande di asilo infondate o degli esiti negativi dati alle domande di riammissione presentate da uno Stato membro al paese terzo in questione 2 .
L’11 dicembre 2013 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato il regolamento (UE) n. 1289/2013 3 , che modifica il regolamento (CE) n. 539/2001 introducendo il cosiddetto “meccanismo di sospensione” e modificando l’allora vigente meccanismo di reciprocità.
Il meccanismo di sospensione di cui all’articolo 1 bis del regolamento (CE) n. 539/2001 consente la sospensione temporanea dell’esenzione dall’obbligo del visto per i cittadini di un paese terzo in determinate situazioni di emergenza. Qualsiasi Stato membro può attivare tale meccanismo notificando alla Commissione che si trova ad affrontare, su un periodo di sei mesi rispetto al medesimo periodo dell’anno precedente o agli ultimi sei mesi precedenti la liberalizzazione dei visti per quel paese, circostanze che provocano una situazione di emergenza cui non è in grado di porre rimedio autonomamente.
Tali circostanze consistono, segnatamente, in un aumento sostanziale ed improvviso del numero di:
–cittadini di tale paese terzo che soggiornano sul territorio dello Stato membro senza averne il diritto;
–domande d’asilo infondate presentate da cittadini di tale paese terzo, qualora detto aumento comporti pressioni specifiche sul sistema di asilo dello Stato membro;
–esiti negativi dati alle domande di riammissione presentate dallo Stato membro a tale paese terzo per i propri cittadini.
All’atto della notifica alla Commissione, lo Stato membro deve indicare i motivi per l’attivazione del meccanismo, fornire dati e statistiche pertinenti e descrivere le misure preliminari adottate per porre rimedio alla situazione. La Commissione informa il Consiglio e il Parlamento europeo ed esamina la situazione e la portata del problema (numero di Stati membri interessati, impatto sulla situazione migratoria generale nell’Unione).
La Commissione, tenuto conto delle conseguenze della sospensione dell’esenzione dall’obbligo del visto per le relazioni esterne dell’Unione e dei suoi Stati membri con il paese terzo interessato, può decidere che occorre intervenire, mentre lavora in stretta cooperazione con detto paese terzo per trovare soluzioni alternative a lungo termine. In questo caso, la Commissione dispone di tre mesi dal ricevimento della notifica per adottare un atto di esecuzione che sospende temporaneamente l’esenzione dall’obbligo del visto per i cittadini del paese terzo interessato per un periodo di sei mesi.
Prima dello scadere del periodo di sei mesi, la Commissione deve presentare una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio. Tale relazione può essere accompagnata da una proposta legislativa volta a modificare il regolamento (CE) n. 539/2001 al fine di trasferire il paese terzo in questione nell’elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono soggetti all’obbligo del visto (allegato I) e sottoporre quindi permanentemente i cittadini di tale paese all’obbligo del visto. In questo caso, la sospensione temporanea dell’esenzione dall’obbligo del visto può essere prorogata per un periodo massimo di 12 mesi.
Nel contesto dell’attuale situazione migratoria nell’Unione europea e della conclusione positiva di vari dialoghi sulla liberalizzazione dei visti con paesi vicini (Georgia, Ucraina, Kosovo e Turchia), diversi Stati membri hanno espresso dubbi sul fatto che l’attuale meccanismo di sospensione dell’obbligo del visto assicuri la flessibilità necessaria per agire in determinate situazioni di urgenza. In particolare hanno affermato che:
–i possibili motivi di sospensione sono troppo limitati e, ad esempio, non comprendono la mancata cooperazione da parte di un paese terzo in materia di riammissione di cittadini di paesi terzi che sono transitati in quel paese terzo, qualora un siffatto obbligo di riammissione sia previsto da un accordo di riammissione concluso tra l’Unione o uno Stato membro e il paese terzo in questione;
–l’iniziativa di attivare il meccanismo di sospensione mediante notifica, che nel regolamento spetta esclusivamente agli Stati membri, dovrebbe essere estesa alla Commissione;
–i periodi di riferimento e i termini sono troppo lunghi, il che non consente una reazione rapida in situazioni di emergenza.
Tenuto conto delle recenti proposte della Commissione per la liberalizzazione dei visti per la Georgia 4 , l’Ucraina 5 , la Turchia 6 e il Kosovo 7 e delle recenti discussioni con gli Stati membri, la Commissione ha deciso di presentare una proposta di modifica del regolamento (CE) n. 539/2001 per rivedere l’attuale meccanismo di sospensione.
L’obiettivo principale è rafforzare il meccanismo di sospensione, rendendo più facile per gli Stati membri la notifica delle circostanze che portano ad un’eventuale sospensione e consentendo alla Commissione di attivare il meccanismo di propria iniziativa. In particolare, l’uso del meccanismo dovrebbe essere agevolato abbreviando i periodi di riferimento e i termini, consentendo così una procedura più rapida, ed estendendo i possibili motivi di sospensione, che dovrebbero includere un aumento sostanziale del numero di esiti negativi dati alle domande di riammissione relative ai cittadini di paesi terzi che sono transitati nel paese terzo in questione, qualora un siffatto obbligo di riammissione sia previsto da un accordo di riammissione concluso tra l’Unione o uno Stato membro e il paese terzo in questione. La Commissione dovrebbe inoltre poter attivare il meccanismo nel caso in cui il paese terzo non cooperi in materia riammissione, in particolare qualora tra il paese terzo in questione e l’Unione sia stato concluso un accordo di riammissione.
•Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato
Il regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio elenca i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri e i paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo. Detto regolamento si applica in tutti gli Stati membri, ad eccezione dell’Irlanda e del Regno Unito, nonché in Islanda, Liechtenstein, Norvegia e Svizzera. Il regolamento fa parte della politica comune dell’UE in materia di visti per soggiorni di breve durata non superiori a 90 giorni su un periodo di 180 giorni.
2.BASE GIURIDICA, SUSSIDIARIETÀ E PROPORZIONALITÀ
•Base giuridica
Poiché la proposta è destinata a modificare la politica comune dell’UE in materia di visti, la sua base giuridica è l’articolo 77, paragrafo 2, lettera a), del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Il regolamento proposto costituirà uno sviluppo dell’acquis di Schengen.
•Sussidiarietà, proporzionalità e scelta dello strumento
Il meccanismo di sospensione di cui al regolamento (CE) n. 539/2001 è parte integrante della politica comune dei visti dell’UE. L’obiettivo di rafforzarlo per renderlo più efficace, ampliandone il campo di applicazione e consentendo alla Commissione di attivarlo di propria iniziativa, può essere conseguito solo con un’azione a livello di Unione, segnatamente una modifica del regolamento. Gli Stati membri non possono agire individualmente per raggiungere l’obiettivo politico, né sono disponibili altre opzioni (non legislative) per conseguirlo.
3.RISULTATI DELLE VALUTAZIONI EX POST, DELLE CONSULTAZIONI DEI PORTATORI DI INTERESSI E DELLE VALUTAZIONI D’IMPATTO
•Valutazioni ex post / Vaglio di adeguatezza della legislazione vigente
L’attuale meccanismo di sospensione, introdotto nel dicembre 2013, finora non è stato mai usato; non è pertanto disponibile alcuna esperienza pratica al riguardo. Tuttavia, diversi Stati membri hanno affermato che il meccanismo non è mai stato usato perché le barriere alla sua attivazione sono troppo elevate e i termini troppo lunghi.
•Consultazioni dei portatori di interessi
La necessità di ulteriori misure di salvaguardia a seguito della liberalizzazione dei visti per i paesi limitrofi dell’Unione è stata discussa con gli Stati membri in sede di COREPER e di gruppo “Visti”. Nell’elaborare la presente proposta sono stati presi in considerazione i suggerimenti informali presentati dagli Stati membri per rivedere il meccanismo di sospensione.
•Valutazione d’impatto
La revisione del meccanismo di sospensione di per sé non ha alcun impatto diretto economico o di altro tipo. L’impatto politico ed economico dell’eventuale sospensione dell’esenzione dall’obbligo del visto per i cittadini di un determinato paese terzo dovrà essere valutato dettagliatamente dalla Commissione caso per caso quando esamina una notifica di uno Stato membro e prima di decidere se occorra intervenire. Pertanto non è necessaria una valutazione d’impatto per la presente proposta.
•Diritti fondamentali
La proposta non ha conseguenze negative per la protezione dei diritti fondamentali nell’Unione europea.
4.INCIDENZA SUL BILANCIO
n. p.
5.ALTRI ELEMENTI
•Piani attuativi e modalità di monitoraggio, valutazione e informazione
La Commissione intensificherà il monitoraggio della situazione della migrazione e della sicurezza a seguito delle recenti decisioni sulla liberalizzazione dei visti, il che consentirà di sfruttare pienamente le possibilità offerte dal nuovo meccanismo di sospensione, ove necessario.
•Illustrazione dettagliata delle singole disposizioni della proposta
La presente proposta di revisione del meccanismo di sospensione di cui all’articolo 1 bis del regolamento (CE) n. 539/2001 comprende i seguenti elementi:
–La definizione delle circostanze che gli Stati membri possono notificare alla Commissione è stata modificata per chiarire che il meccanismo di sospensione non può essere usato soltanto in “situazioni di emergenza”, ma, più in generale, quando la liberalizzazione dei visti comporta un serio aumento della migrazione irregolare, delle domande di asilo infondate o degli esiti negativi dati alle domande di riammissione.
–Il periodo di riferimento per confrontare tale situazione con la situazione dell’anno precedente o prima della liberalizzazione dei visti è ridotto da sei a due mesi.
–È sufficiente che l’aumento della migrazione irregolare, delle domande di asilo infondate o degli esiti negativi dati alle domande di riammissione sia “sostanziale”, e non più, come ora, “sostanziale ed improvviso”.
–I motivi dell’eventuale sospensione che possono essere notificati dovrebbero comprendere gli esiti negativi dati alle domande di riammissione relative ai cittadini di un altro paese terzo che sono transitati nel paese terzo in questione, qualora un siffatto obbligo di riammissione sia previsto da un accordo di riammissione concluso tra l’Unione o uno Stato membro e il paese terzo in questione.
–La limitazione nel tempo (sette anni) della possibilità di confrontare la situazione attuale con la situazione prima della liberalizzazione dei visti è abolita.
–Alla Commissione è data la possibilità di attivare il meccanismo di sospensione di propria iniziativa, se è in possesso di informazioni concrete e affidabili in merito a una qualsiasi delle circostanze che gli Stati membri possono notificare o al fatto che il paese terzo — in modo più generale — non sta cooperando in materia di riammissione, in particolare qualora con tale paese terzo sia stato concluso un accordo di riammissione a livello di UE. La mancata cooperazione può verificarsi, ad esempio, in quanto tale paese:
–dà esito negativo o non risponde alle domande di riammissione,
–non rilascia documenti di viaggio ai fini del rimpatrio entro i termini specificati nell’accordo o non accetta i documenti di viaggio rilasciati dopo la scadenza dei termini specificati nell’accordo,
–oppure denuncia o sospende l’accordo.
–Qualora la Commissione, dopo aver esaminato le circostanze notificate (o di cui ha ricevuto informazioni concrete e affidabili), decida che occorre intervenire, il termine per l’adozione dell’atto di esecuzione che sospende temporaneamente l’esenzione dall’obbligo del visto per il paese terzo interessato è ridotto da tre mesi a un mese.
2016/0142 (COD)
Proposta di
REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO
che modifica il regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio che adotta l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne e l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo
(revisione del meccanismo di sospensione)
IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 77, paragrafo 2, lettera a),
vista la proposta della Commissione europea,
previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,
deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria,
considerando quanto segue:
(1)Il regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio 8 elenca i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri e i paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo.
(2)Il meccanismo per la sospensione temporanea dell’esenzione dall’obbligo del visto per i cittadini di un paese terzo che figura nell’elenco dell’allegato II del suddetto regolamento (“meccanismo di sospensione”) dovrebbe essere rafforzato rendendo più facile per gli Stati membri notificare le circostanze che portano a un’eventuale sospensione e consentendo alla Commissione di attivare il meccanismo di propria iniziativa.
(3)In particolare, l’uso del meccanismo dovrebbe essere agevolato abbreviando i periodi di riferimento e i termini, consentendo così una procedura più rapida, ed estendendo i possibili motivi di sospensione, che dovrebbero includere un aumento sostanziale del numero di esiti negativi dati alle domande di riammissione relative ai cittadini di paesi terzi che sono transitati nel paese terzo in questione, qualora un siffatto obbligo di riammissione sia previsto da un accordo di riammissione concluso tra l’Unione o uno Stato membro e il paese terzo in questione. La Commissione dovrebbe inoltre poter attivare il meccanismo nel caso in cui il paese terzo non cooperi in materia di riammissione, in particolare qualora tra il paese terzo in questione e l’Unione sia stato concluso un accordo di riammissione.
(4)Il presente regolamento costituisce uno sviluppo delle disposizioni dell’acquis di Schengen a cui il Regno Unito non partecipa, a norma della decisione 2000/365/CE del Consiglio 9 ; il Regno Unito non partecipa pertanto alla sua adozione, non è da esso vincolato, né è soggetto alla sua applicazione.
(5)Il presente regolamento costituisce uno sviluppo delle disposizioni dell’acquis di Schengen a cui l’Irlanda non partecipa, a norma della decisione 2002/192/CE del Consiglio 10 ; l’Irlanda non partecipa pertanto alla sua adozione, non è da esso vincolata né è soggetta alla sua applicazione.
(6)Per quanto riguarda l’Islanda e la Norvegia, il presente regolamento costituisce uno sviluppo delle disposizioni dell’acquis di Schengen ai sensi dell’accordo concluso dal Consiglio dell’Unione europea con la Repubblica d’Islanda e il Regno di Norvegia sulla loro associazione all’attuazione, all’applicazione e allo sviluppo dell’acquis di Schengen che rientrano nel settore di cui all’articolo 1, lettera B, della decisione 1999/437/CE del Consiglio 11 .
(7)Per quanto riguarda la Svizzera, il presente regolamento costituisce uno sviluppo delle disposizioni dell’acquis di Schengen ai sensi dell’accordo tra l’Unione europea, la Comunità europea e la Confederazione svizzera riguardante l’associazione di quest’ultima all’attuazione, all’applicazione e allo sviluppo dell’acquis di Schengen che rientrano nel settore di cui all’articolo 1, lettera B, della decisione 1999/437/CE, in combinato disposto con l’articolo 3 della decisione 2008/146/CE del Consiglio 12 .
(8)Per quanto riguarda il Liechtenstein, il presente regolamento costituisce uno sviluppo delle disposizioni dell’acquis di Schengen ai sensi del protocollo tra l’Unione europea, la Comunità europea, la Confederazione svizzera e il Principato del Liechtenstein sull’adesione del Principato del Liechtenstein all’accordo tra l’Unione europea, la Comunità europea e la Confederazione svizzera riguardante l’associazione della Confederazione svizzera all’attuazione, all’applicazione e allo sviluppo dell’acquis di Schengen che rientrano nel settore di cui all’articolo 1, lettera B, della decisione 1999/437/CE, in combinato disposto con l’articolo 3 della decisione 2011/350/UE del Consiglio 13 ,
HANNO ADOTTATO IL PRESENTE REGOLAMENTO:
Articolo 1
L’articolo 1 bis del regolamento (CEE) n. 539/2001 è così modificato:
(1)al paragrafo 1 la seguente espressione è soppressa:
“in situazioni di emergenza,”;
(2)il paragrafo 2 è sostituito dal seguente:
“2. Uno Stato membro può notificare alla Commissione se si trova ad affrontare, su un periodo di due mesi rispetto al medesimo periodo dell’anno precedente o agli ultimi due mesi precedenti l’applicazione dell’esenzione dall’obbligo del visto per i cittadini di un paese terzo di cui all’allegato II, una o più delle seguenti circostanze cui non sia in grado di porre rimedio autonomamente, vale a dire:
a) un aumento sostanziale del numero di cittadini di tale paese terzo che soggiornano sul territorio dello Stato membro senza averne il diritto;
b) un aumento sostanziale del numero di domande d’asilo presentate da cittadini di tale paese terzo il cui tasso di riconoscimento è basso;
c) un aumento sostanziale del numero di esiti negativi dati alle domande di riammissione presentate dallo Stato membro a tale paese terzo per i propri cittadini o, qualora un accordo di riammissione concluso tra l’Unione o lo Stato membro e il paese terzo in questione preveda un siffatto obbligo, per i cittadini di paesi terzi che sono transitati in tale paese terzo.
La notifica di cui al primo comma precisa i motivi su cui si basa e contiene dati e statistiche pertinenti, così come una circostanziata illustrazione delle misure preliminari adottate dallo Stato membro interessato per porre rimedio alla situazione. La Commissione informa il Parlamento europeo e il Consiglio immediatamente dopo aver ricevuto tale notifica da parte dello Stato membro interessato.”;
(3)è inserito il seguente paragrafo:
“2 bis. Se è in possesso di informazioni concrete e affidabili in merito a circostanze di cui al paragrafo 2, lettere a), b) o c), o al fatto che il paese terzo non sta cooperando in materia di riammissione, in particolare qualora tra tale paese terzo e l’Unione sia stato concluso un accordo di riammissione, in quanto ad esempio:
–dà esito negativo o non risponde alle domande di riammissione,
–non rilascia documenti di viaggio ai fini del rimpatrio entro i termini specificati nell’accordo o non accetta i documenti di viaggio rilasciati dopo la scadenza dei termini specificati nell’accordo,
–oppure denuncia o sospende l’accordo,
la Commissione può, di propria iniziativa, darne informazione al Parlamento europeo e al Consiglio. Tale informazione equivale a una notifica presentata ai sensi del paragrafo 2.”;
(4)il paragrafo 3 è sostituito dal seguente:
“3. La Commissione esamina ogni notifica presentata ai sensi del paragrafo 2, tenendo conto di quanto segue:
a) se sussistono le situazioni descritte ai paragrafi 2 e 2 bis;
b) il numero di Stati membri interessati dalle situazioni descritte ai paragrafi 2 e 2 bis;
c) le ripercussioni generali degli aumenti di cui al paragrafo 2 sulla situazione migratoria nell’Unione quale emerge dai dati forniti dagli Stati membri o a disposizione della Commissione;
d) le relazioni elaborate dall’[Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea], dall’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo o dall’Ufficio europeo di polizia (Europol), ove le circostanze dello specifico caso lo richiedano;
e) la questione generale dell’ordine pubblico e della sicurezza interna, di concerto con lo Stato membro.
La Commissione informa il Parlamento europeo e il Consiglio sui risultati di tale esame.”;
(5)al paragrafo 4, l’espressione “tre mesi” è sostituita dall’espressione “un mese”.
Articolo 2
Il presente regolamento entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
Il presente regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile negli Stati membri conformemente ai trattati.
Fatto a Bruxelles, il
Per il Parlamento europeo Per il Consiglio
Il presidente Il presidente