COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 1.6.2016
JOIN(2016) 24 final
COMUNICAZIONE CONGIUNTA AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
Elementi per una strategia dell'UE nei confronti del Myanmar/Birmania – Un partenariato speciale per la democrazia, la pace e la prosperità
1. MYANMAR/BIRMANIA: IL RUOLO DELL’UE NEL CONTESTO DI UN’EFFICACE TRANSIZIONE DEMOCRATICA
Dall’avvio delle riforme nel 2011 il Myanmar/Birmania ha registrato notevoli cambiamenti e l’investitura di un nuovo governo, eletto democraticamente nell’aprile 2016, rappresenta un’opportunità storica. È nell’interesse strategico dell’Unione europea apportare pieno sostegno a favore di un’efficace transizione verso una governance democratica effettiva e uno sviluppo sostenibile, nonché mobilitare a tal fine tutte le politiche e gli strumenti pertinenti dell’Unione.
L’8 novembre 2015 la popolazione del Myanmar/Birmania si è espressa a gran maggioranza contro il regime militare, garantendo al partito di opposizione, la Lega nazionale per la democrazia (NLD), la maggioranza assoluta dei seggi in Parlamento. Eletto il 15 marzo 2016, Htin Kyaw, alleato di Aung San Suu Kyi, è il primo presidente civile del paese in più di cinquant’anni, mentre Suu Kyi ha assunto gli incarichi di consigliere di Stato, ministro degli Affari esteri e ministro dell’Ufficio del Presidente.
La nuova amministrazione, dotata di un’esperienza di governo limitata, si trova ad affrontare enormi sfide, che comprendono il consolidamento della democrazia, la promozione della pace e della riconciliazione etnica, l’avanzamento delle riforme costituzionali, lo sviluppo delle istituzioni, la riforma del settore della sicurezza e la promozione dello Stato di diritto e dei diritti umani. Il governo guidato dall’NLD dovrà soddisfare le enormi aspettative della popolazione circa l’incremento del reddito e l’erogazione di servizi di base di qualità, attraverso la crescita economica e uno sviluppo sostenibile e inclusivo.
L’UE ha svolto un ruolo determinante nella trasformazione del paese
Negli ultimi cinque anni, l’UE ha svolto un ruolo di primo piano nelle iniziative della comunità internazionale volte a rinsaldare le relazioni con il Myanmar/Birmania. Tenendo conto delle riforme del precedente governo, l’UE ha adottato un’impostazione globale nei confronti della complessa transizione del paese, instaurando un dialogo politico associato a strumenti finanziari e strategici. Dopo aver sospeso le sanzioni e aperto un ufficio nel paese nel 2012, nel 2013 l’Unione ha revocato le sanzioni, aperto una delegazione dell’UE a tutti gli effetti e reintrodotto le preferenze commerciali nell’ambito del regime “Tutto fuorché le armi”. Nello stesso anno ha definito le priorità nell’ambito del cosiddetto quadro globale 1 , inteso nello specifico a orientare la politica dell’Unione nel periodo precedente le elezioni del novembre 2015, per le quali l’UE ha organizzato la più grande missione di osservazione elettorale internazionale mai effettuata.
Nel 2012-2013 l’UE ha accresciuto il sostegno allo sviluppo a favore del paese, stanziando un pacchetto iniziale di 150 milioni di EUR. Successivamente, nel dicembre 2014, è stato adottato nell’ambito dello strumento di cooperazione allo sviluppo il programma indicativo pluriennale 2014-2020 per il Myanmar/Birmania 2 , con una dotazione indicativa di 688 milioni di EUR. Per favorire l’efficacia degli aiuti, l’UE e i suoi Stati membri sono impegnati dal 2013 nella programmazione congiunta della cooperazione allo sviluppo 3 , che proseguirà in stretta consultazione con il nuovo governo, al fine di garantire una risposta coerente dell’UE alle sfide individuate.
Con l’insediamento di un nuovo governo democraticamente eletto, l’UE deve intensificare il proprio impegno
In un contesto di democratizzazione e di cambiamenti politici significativi, le aspettative riposte nell’UE sono elevate. L’UE ha adottato una nuova prospettiva per la sua strategia, al fine di rinnovare il proprio impegno in materia di democrazia, diritti umani, processo di pace, economia e sviluppo sostenibile.
Inoltre, è nell’interesse dell’UE collaborare con il nuovo governo in un contesto regionale, in particolare per quanto riguarda l’integrazione della regione ASEAN. Una transizione democratica efficace in Myanmar/Birmania fungerà da esempio positivo e di rilievo per l’intera regione.
È chiaro che l’UE deve continuare a svolgere un ruolo decisivo nella promozione di questo esempio positivo di democratizzazione e di riforma in un paese di importanza strategica nel sud-est asiatico e nell’intera regione Asia-Pacifico. Un maggiore impegno dell’UE in Myanmar/Birmania e una stretta collaborazione con il governo rappresentano inoltre il miglior modo per far progredire riforme socioeconomiche inclusive e massimizzare le opportunità per le imprese dell’UE, man mano che il paese procede sulla strada delle riforme. In sintesi, l’UE ha tutto l’interesse a garantire il successo della transizione in corso e a contribuire al suo compimento.
Obiettivo della presente comunicazione congiunta è definire un progetto coerente dell’UE e un coinvolgimento concreto in termini di sostegno a politiche, sicurezza e sviluppo, nonché di impegno economico, per gli anni a venire.
2. SETTORI DI INTERVENTO
2.1. Democrazia, Stato di diritto e buon governo
Affinché il Myanmar/Birmania divenga una democrazia sostenibile, caratterizzata da un pieno rispetto dello Stato di diritto, l’UE deve contribuire alla creazione di istituzioni efficaci, sostenere la riforma del settore della sicurezza e impegnarsi in modo più decisivo e differenziato con tutta la società (amministrazioni locali, apparato giudiziario, parlamenti e società civile). L’UE deve inoltre coinvolgere le forze armate nella definizione del loro ruolo in una democrazia moderna e sostenere l’ammodernamento e la trasformazione delle forze di polizia.
Il panorama politico in seguito alle elezioni del novembre 2015
Dopo la schiacciante vittoria nel 2015, la Lega nazionale per la democrazia ha beneficiato di una legittimità democratica senza precedenti, che ha conferito al partito un mandato decisivo per proporre riforme di vasta portata. Il 1° febbraio 2016 oltre 400 nuovi deputati hanno assunto le proprie funzioni e dovranno ora prendere dimestichezza con tutti gli aspetti di un parlamento moderno.
I militari continuano a occupare il 25% dei seggi in parlamento, hanno diritto di veto sulle modifiche costituzionali e conservano tre ministeri essenziali (Interni, Difesa e Frontiere). Il nuovo contesto impone alle forze armate di ridefinire il proprio ruolo in una società democratica.
La missione di osservazione elettorale dell’UE ha elogiato 4 la buona conduzione e la competitività delle elezioni del novembre 2015, ponendo tuttavia l’accento sulla necessità di proseguire le riforme. Particolare preoccupazione ha destato la privazione del diritto di voto per tutti gli ex titolari delle carte temporanee di elettore – principalmente appartenenti alle comunità etniche 5 . Il sostegno elettorale dell’UE a favore di un’amministrazione delle elezioni efficiente, indipendente, trasparente e responsabile e le attività volte a migliorare la partecipazione della popolazione al processo elettorale proseguiranno sulla base delle raccomandazioni contenute nella relazione finale della missione di osservazione elettorale dell’UE 6 .
Lo Stato di diritto e il buon governo costituiscono priorità essenziali del nuovo governo. Le sfide sono molteplici e le istituzioni spesso non dispongono di personale sufficiente e di adeguate competenze in materia di procedure legislative. I miglioramenti dello Stato di diritto permetteranno di promuovere la fiducia nelle istituzioni statali, accrescere la trasparenza, combattere la corruzione e consolidare il ruolo e l’indipendenza del sistema giudiziario. La riforma del settore della sicurezza, compresa la riforma delle forze di polizia, è parte integrante di questo processo.
Da una struttura istituzionale diretta dall’esercito a una democrazia sostenibile: il ruolo dell’UE
Le riforme costituzionali si confermano essenziali per consolidare la governance democratica. La costituzione del 2008 ha svolto un ruolo decisivo nel processo di transizione e sono previste ulteriori riforme. L’UE potrebbe condividere la sua ricca esperienza nella transizione da un regime autoritario alla democrazia, ponendo l’accento sui sistemi parlamentari pluripartitici e su un maggiore coinvolgimento della società civile e dei media indipendenti.
Il progetto dell’UE in materia di formazione delle forze di polizia (2013-2015) ha contribuito ad accrescere la professionalità delle forze di polizia del Myanmar/Birmania, in particolare all’interno delle rispettive comunità locali. Sono state adottate misure semplici ma efficaci per migliorare le attività di polizia a livello di comunità e le relazioni con la popolazione locale. Agenti di polizia esperti, provenienti dagli Stati membri dell’UE, hanno illustrato come garantire e proteggere i diritti democratici di riunione dei cittadini. 4 000 agenti di polizia hanno seguito formazioni sulle migliori pratiche internazionali per la gestione delle folle. Il progetto ha riguardato altresì le relazioni tra le forze di polizia e i media e la società civile al fine di incoraggiare una migliore comprensione reciproca.
Il programma MyJustice (2015-2019) garantisce alle persone povere, vulnerabili ed emarginate di tutto il paese un migliore accesso alla giustizia. Permette a comunità, operatori della giustizia e istituzioni giudiziarie di utilizzare approcci innovativi, come ad esempio la mediazione a livello di comunità e i servizi di assistenza giuridica. MyJustice è un programma imperniato sulle persone volto a incoraggiare l’apprendimento, la fiducia e la collaborazione tra tutti i soggetti. Esso dota inoltre le comunità dei mezzi necessari per apportare soluzioni adeguate ai problemi incontrati nel settore della giustizia ed esercitare un’influenza duratura sulle modalità di risoluzione delle controversie e di svolgimento delle procedure giudiziarie.
L’UE collaborerà con la società civile all’attuazione della tabella di marcia dell’UE per il dialogo con la società civile, varata nel settembre 2015. Le organizzazioni della società civile hanno sempre svolto un ruolo determinante nell’erogazione dei servizi di base, in particolare nelle zone di conflitto. Danno inoltre un impulso decisivo alla promozione e alla tutela della democrazia, anche grazie al coinvolgimento in ambiti quali l’osservazione elettorale a livello nazionale, i diritti umani e la diversità culturale. Ciononostante, la società civile è ancora soggetta a molteplici restrizioni.
Le possibili iniziative dell’UE in questo settore sono tese, tra l’altro, a:
concludere un partenariato con il governo per intensificare il dialogo politico e soddisfare le nuove esigenze, instaurando un dialogo strategico con le istituzioni governative e offrendo loro una cooperazione tecnica nell’ambito del consolidamento istituzionale. L’UE dovrebbe collaborare con un’ampia gamma di partner – dalle organizzazioni di base ai parlamenti e dalle organizzazioni di patrocinio sino ai sindacati e ai media – per sostenere le iniziative locali a favore della democrazia;
condividere con le forze armate l’esperienza maturata dall’UE nelle transizioni democratiche e nella definizione del ruolo dei militari in una democrazia moderna, ivi compresa la promozione del rispetto dei diritti umani e dello Stato di diritto;
migliorare l’accesso delle persone povere e vulnerabili alla giustizia e al gratuito patrocinio, sviluppare le capacità giuridiche degli operatori del settore della giustizia e rafforzare determinate istituzioni incaricate di far rispettare lo Stato di diritto, affinché possano meglio esplicare i rispettivi mandati;
potenziare il sostegno alle forze di polizia del Myanmar per trasformarle in un’organizzazione moderna al servizio dei cittadini e che goda della loro fiducia, anche rafforzandone la rendicontabilità, in linea con le migliori pratiche internazionali e con il rispetto dei diritti umani e delle liberta fondamentali, e proseguendo le iniziative per consolidare le relazioni con i media e le comunità locali;
adoperarsi per finalizzare e attuare un piano di azione per la democrazia di concerto con il paese partner;
sostenere una costante cooperazione interparlamentare tra il Parlamento europeo (PE) e il parlamento del Myanmar al fine di rafforzare le capacità legislative, la vigilanza del governo e i partiti politici, anche grazie all’approccio globale di sostegno alla democrazia adottato dal PE.
2.2 Il processo di pace
La pace da poco instaurata in Myanmar/Birmania è fragile. L’UE, unico testimone occidentale dell’accordo nazionale di cessate il fuoco, deve collaborare con tutte le parti interessate per porre in essere un’architettura di pace inclusiva e procedere al disarmo, alla smobilitazione e al reinserimento sociale degli ex combattenti. Per sostenere la pace, l’UE condividerà l’esperienza acquisita nell’ambito del federalismo e si adopererà per garantire la fiducia tra le parti e promuovere la riconciliazione.
Un accordo decisivo per porre fine a un passato travagliato
Il Myanmar/Birmania è stato segnato da decenni di conflitti armati tra le forze armate del Myanmar (Tatmadaw) e i gruppi etnici con culture proprie, che vivono in remote zone di frontiera ricche di risorse naturali. Molti di questi territori non sono mai stati completamente sotto il controllo del governo centrale e godono di vari livelli di autonomia amministrativa. Esistono interessi economici in attività illecite quali il contrabbando, il traffico illegale di giada e legname, la produzione di oppio e il traffico di stupefacenti. Dal 2011 circa 100 000 persone sono state sfollate nello Stato del Kachin e nel nord dello Stato Shan e i continui scontri continuano a provocare sfollamenti interni e vittime. Circa 106 000 rifugiati, prevalentemente di etnia Karen e Karenni, vivono in campi sul versante thailandese del confine. Gli scontri hanno altresì comportato violazioni dei diritti umani e le costanti gravi violazioni del diritto umanitario internazionale hanno avuto effetti destabilizzanti sulla popolazione colpita.
Nel 2011 il presidente Thein Sein ha fatto della pace una priorità essenziale. Il 15 ottobre 2015 il governo e otto gruppi etnici armati hanno concluso un accordo nazionale di cessate il fuoco, che l’UE ha firmato in veste di testimone internazionale, al lato delle Nazioni Unite, della Cina, del Giappone, dell’India e della Thailandia. Alcuni gruppi, tra cui i Kachin, non hanno ancora aderito all’accordo. Nel gennaio 2016 è stato avviato un dialogo politico nazionale riguardante tematiche importanti e delicate.
Il processo di pace è una priorità assoluta per il nuovo governo e a tal fine sarà indispensabile instaurare un clima di fiducia tra le parti e riuscire a mantenere saldo il rispettivo impegno. Le minoranze etniche ripongono grandi aspettative nella Lega nazionale per la democrazia riguardo alla realizzazione di un’unione federale multietnica che garantisca un accesso più equo alle opportunità economiche. Da ultimo, un accordo di pace globale richiederà altresì l’adozione di modifiche costituzionali.
Consolidare una pace duratura: il contributo dell’UE
Essendo uno dei principali donatori nell’ambito del processo di pace, l’UE si trova in una posizione ideale per contribuire a una pace duratura. Il Centro per la pace nel Myanmar, sostenuto dall’UE sin dalla sua creazione nel 2012, ha svolto un ruolo fondamentale nel riunire governo e forze armate etniche attorno al tavolo negoziale e nel fornire un parere qualificato a tutte le parti interessate. Un processo inclusivo e su larga scala, che integri la partecipazione della società civile e delle donne, sarà essenziale per garantire la continuità dei risultati. La maggior parte del sostegno dell’UE è stata destinata ai gruppi etnici. Obiettivo delle attività sono lo sviluppo delle comunità nelle zone colpite dai conflitti, la riconciliazione, l’instaurazione della pace, la messa in atto dei cessate il fuoco e il monitoraggio civile del cessate il fuoco. Altri progetti concernono il miglioramento dell’accesso ai mezzi di sostentamento, la riduzione della povertà e lo sviluppo nelle regioni etniche. L’UE ha preso l’iniziativa di istituire il nuovo fondo comune multidonatori per la pace, inteso ad apportare un sostegno più coordinato al processo di pace.
Il nuovo fondo comune per la pace sostiene le iniziative realizzate a livello nazionale per conseguire una soluzione duratura del conflitto etnico armato in modo flessibile, reattivo e coerente. Collaborerà con il governo, i gruppi etnici, la società civile e il mondo accademico e incoraggerà la partecipazione delle donne. Le attività di instaurazione della pace permetteranno di accrescere l’inclusione, la fiducia e la partecipazione nel processo di pace e contribuiranno a garantire l’incolumità e la sicurezza delle comunità vulnerabili. Il fondo comune per la pace è operativo dall’aprile 2016, con oltre 100 milioni di USD impegnati dall’UE e da altri nove donatori.
L’UE è inoltre determinata a garantire che tutte le attività sostenute tengano conto delle situazioni di conflitto, secondo il principio del “non nuocere”, e siano realizzate in modo inclusivo, imparziale e trasparente.
L’UE continua altresì a fornire assistenza umanitaria nelle regioni difficilmente accessibili, interessate da conflitti e sfollamenti. È essenziale garantire un accesso umanitario senza restrizioni a tutte le popolazioni vittime dei conflitti.
Le possibili iniziative in questo settore sono tese, tra l’altro, a:
fornire un forte sostegno politico e finanziario a favore di un’architettura di pace inclusiva, anche mediante l’attuazione dell’accordo nazionale di cessate il fuoco, incoraggiando nel contempo le iniziative volte a includere i gruppi che non vi hanno ancora aderito;
intraprendere attività di prevenzione dei conflitti e di costruzione della pace, sostenendo ad esempio le misure volte ad instaurare un clima di fiducia, l’emancipazione delle comunità, il dialogo interculturale, la partecipazione delle donne, lo sviluppo inclusivo e il miglioramento dei mezzi di sussistenza nelle regioni etniche, all’occorrenza collegando l’aiuto, il risanamento e lo sviluppo;
sviluppare le capacità di tutti i soggetti coinvolti di cogliere le sfide del processo di pace, anche per quanto concerne la riforma del settore della sicurezza e il disarmo, la smobilitazione e il reinserimento;
sostenere la sensibilizzazione al problema delle mine, le azioni di sminamento e le attività correlate;
contribuire al dibattito in Myanmar/Birmania riguardo al trasferimento di poteri esecutivi alle amministrazioni locali e al decentramento sulla base dei diversi modelli adottati negli Stati membri dell’UE;
fornire esempi comparativi di esperienze in materia di dialogo nazionale post-conflitto maturate sia dall’UE che da paesi terzi.
2.3 Diritti umani
Il Myanmar/Birmania dovrà affrontare diversi problemi nel settore dei diritti umani, non da ultimo nello Stato di Rakhine, in cui le minoranze musulmane sono vittime di molteplici forme di discriminazione. L’UE deve collaborare con il governo per combattere l’incitamento all’odio e l’intolleranza. È necessario dare attuazione alle risoluzioni sui diritti umani e allineare la legislazione alle norme internazionali.
Nonostante i notevoli progressi realizzati, i diritti umani restano una delle principali sfide per il paese
La transizione del paese ha innegabilmente comportato sviluppi positivi in termini di diritti umani. Sono state adottate misure per rilasciare i prigionieri politici, far progredire la libertà di espressione, di riunione e di associazione e combattere il lavoro forzato. Il paese è impegnato in dialoghi sui diritti umani con l’UE, il Giappone e gli Stati Uniti e ha esteso nel contempo la cooperazione con le Nazioni Unite 7 , ivi compreso con il relatore speciale e l’ufficio dell’Alto commissario per i diritti umani, nonché con l’Organizzazione internazionale del lavoro.
Nonostante i progressi compiuti, attivisti, giornalisti e persino comuni cittadini sono stati vittime di arresti e detenzione arbitrari nell’esercizio dei loro diritti civili e politici. Le comunità musulmane sono oggetto di istigazione alla discriminazione e incitamento all’odio. Nonostante le innumerevoli critiche a livello internazionale, nel 2015 è stato emanato un insieme di progetti di legge discriminatori sulla protezione della razza e della religione, riguardanti la conversione religiosa, i matrimoni interconfessionali, la monogamia e il controllo della popolazione.
Sono necessari ulteriori progressi in tutti i settori, tra cui l’adesione a strumenti internazionali in materia di diritti umani, la riforma giuridica, lo sviluppo istituzionale, il rafforzamento delle capacità e la sensibilizzazione ai diritti umani in generale. Considerato il retaggio del passato, occorre prestare particolare attenzione a migliorare l’indipendenza del sistema giudiziario e dell’accesso alla giustizia, i diritti delle donne e la parità di genere, nonché i diritti dei minori, tenendo conto in particolare del costante impiego di bambini soldato. La liberazione di oltre 280 prigionieri politici da parte del nuovo governo nelle prime settimane del suo mandato indica chiaramente l’ impegno nei confronti delle libertà fondamentali.
Il principale problema in materia di diritti umani in Myanmar/Birmania resta la situazione nello Stato di Rakhine, dove la minoranza musulmana che si definisce Rohingya, in gran parte apolide, è oggetto di molteplici forme di discriminazione, dal diniego della libertà di circolazione, alla mancanza di accesso ai servizi di base e ai mezzi di sussistenza. In seguito alle violenze tra comunità del 2012, circa 120 000 musulmani restano confinati nei campi, mentre solo pochi di essi sono stati autorizzati a tornare nelle zone di origine o a trasferirsi. Le comunità continuano a vivere segregate. Gli sfollati interni e altre popolazioni vulnerabili dipendono dall’assistenza umanitaria, compresa quella fornita dall’UE.
La precarietà della situazione ha costretto decine di migliaia di persone a fuggire dal paese via mare o terra, spingendole nella rete della tratta e dei traffici. La crisi migratoria del 2015 nel Mare delle Andamane ha spinto la Thailandia, la Malaysia e l’Indonesia ad avviare un’iniziativa regionale per trovare possibili soluzioni. Il Bangladesh offre rifugio a circa 500 000 rifugiati Rohingya. Il nuovo governo dovrà dare prova di leadership, garantendo uno sviluppo sostenibile per l’intero paese e migliorando la situazione dei diritti umani. Se irrisolta, la situazione rischia di mettere a repentaglio la transizione democratica e di offuscare l’immagine del nuovo Myanmar/Birmania.
Una priorità fondamentale per l’UE: agire per ottenere risultati concreti
Per affrontare le complesse sfide nello Stato di Rakhine, l’UE ha adottato un’impostazione globale, mobilitando tutti gli strumenti a sua disposizione (dialogo politico, assistenza umanitaria e cooperazione allo sviluppo), in stretto coordinamento con le autorità e le comunità locali.
L’UE resta determinata a migliorare la situazione dei difensori dei diritti umani, i diritti dei gruppi vulnerabili e delle minoranze e i diritti economici e sociali.
Il coinvolgimento attivo del rappresentante speciale dell’UE per i diritti umani sottolinea l’impegno risoluto dell’UE ad assistere il paese per migliorare la situazione dei diritti umani. L’UE ha presentato risoluzioni sulla situazione dei diritti umani all’Assemblea generale delle Nazioni Unite e al Consiglio per i diritti umani.
Le possibili iniziative in questo settore sono tese, tra l’altro, a:
collaborare con il governo alla risoluzione dei problemi riguardanti i diritti umani sollevati nelle risoluzioni dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite e del Consiglio per i diritti umani e alla firma e alla ratifica delle principali convenzioni internazionali in materia di diritti umani; creare un Ufficio dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani e cooperare nell’ambito delle procedure speciali delle Nazioni Unite e con l’Organizzazione internazionale del lavoro;
esortare il governo e il parlamento ad allineare le normative nuove e vigenti alle norme internazionali sui diritti umani e ad abrogare le leggi obsolete;
incoraggiare il governo a guidare le attività volte a combattere la povertà e garantire uno sviluppo inclusivo nello Stato di Rakhine e in altre regioni etniche, grazie a una strategia globale. Vanno abolite le restrizioni alla libertà di circolazione e abrogate le ordinanze locali discriminatorie nei confronti delle minoranze. È necessario garantire agli operatori umanitari e dello sviluppo maggiore accesso alle popolazioni interessate;
prevedere una maggiore sensibilizzazione alla situazione generale dei diritti umani, promuovendo tra l’altro i diritti economici, sociali e culturali, nonché il rispetto dei diritti fondamentali, in particolare le libertà di parola, espressione, associazione e riunione, così come la libertà di religione o credo, e condividere l’esperienza maturata nella lotta contro l’incitamento all’odio e l’intolleranza nei confronti delle minoranze;
sostenere l’eliminazione dell’apolidia, garantendo pari diritti per tutti i cittadini e il rilascio di documenti di identificazione.
2.4. Riduzione della povertà e sviluppo sostenibile
Il Myanmar/Birmania è uno dei paesi più poveri al mondo. La transizione apre la strada a un rafforzamento della cooperazione allo sviluppo dell’UE in settori quali l’istruzione, lo sviluppo rurale e la governance, anche mediante significative attività di sostegno al bilancio nel 2016 e oltre. La cooperazione tecnica mirata sarà estesa altresì al sostegno per il conseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) e alle opportunità offerte dal programma Erasmus+ e dal programma di ricerca dell’UE Orizzonte 2020.
Un paese in transizione che intende sfuggire alla trappola della povertà
Il Myanmar/Birmania figura tra i paesi meno sviluppati e si colloca al 148° posto tra i 189 paesi classificati secondo l’indice di sviluppo umano del programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo relativo al 2015. Il tasso di povertà è stimato al 37,5% 8 , il più elevato del sud-est asiatico. Il 60% della popolazione vive in zone rurali, dove la povertà è concentrata a dismisura. Il PIL pro capite è di 1 204 USD 9 e il paese ha la più bassa aspettativa di vita e il secondo tasso più elevato di mortalità infantile e minorile tra tutti i paesi ASEAN. Oltre un terzo dei bambini soffre di malnutrizione cronica e meno di un terzo della popolazione ha accesso all’energia elettrica.
Il paese è soggetto a catastrofi naturali ed altamente vulnerabile alle ripercussioni dei cambiamenti climatici. A causa dell’attuale scarso livello di attività di prevenzione delle catastrofi, gli shock esterni incidono significativamente sulla resilienza della popolazione e sull’economia.
Il governo ambisce a conseguire una pace duratura e a garantire la ripresa economica per trasformare il Myanmar/Birmania in un paese a medio reddito. Il nuovo governo dovrebbe incentrare le attività di sviluppo su ambiti quali la riduzione della povertà, la creazione di posti di lavoro, la sostenibilità e l’inclusione, garantendo tassi di crescita elevati, rafforzando il capitale umano, migliorando i servizi sociali, riducendo l’impatto ambientale e rafforzando la resilienza. Lo sviluppo rurale, sicurezza alimentare e nutrizionale inclusa, la riforma fondiaria, l’istruzione e la salute sono priorità essenziali. La riduzione del rischio di catastrofi a tutti i livelli dovrebbe ricevere la massima attenzione. Rafforzare i diritti fondiari, in particolare rimediando all’ingiustizia della confisca delle terre, rappresenterà un’ulteriore sfida per il nuovo governo.
L’UE deve aprire la strada, proponendo un programma ambizioso e mirato di cooperazione allo sviluppo
L’UE è un partner di primo piano nelle iniziative realizzate dal Myanmar/Birmania per conseguire gli obiettivi di sviluppo sostenibile definiti nell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile 10 . Attraverso la cooperazione bilaterale allo sviluppo nell’ambito del programma indicativo pluriennale 2014-2020 11 (688 milioni di EUR), l’UE continua a sostenere il programma di riforma del paese in quattro settori: 1) sviluppo rurale, agricoltura, sicurezza alimentare e nutrizionale; 2) istruzione; 3) governance, Stato di diritto, rafforzamento delle capacità dello Stato; 4) sostegno all’instaurazione della pace 12 . L’UE può fornire al governo un’ulteriore cooperazione tecnica, flessibile e mirata, per quanto riguarda le politiche essenziali. Un coordinamento efficace dei donatori resta essenziale per evitare sovrapposizioni e una frammentazione degli aiuti.
Il fondo fiduciario multidonatori per la sussistenza e la sicurezza (Livelihoods and Food Security Trust Fund - LIFT) 13 è stato istituito per rispondere alle esigenze di ricostruzione rapida e di risanamento in seguito agli effetti devastanti del ciclone Nargis (2008). Col passare degli anni, l’ambito di attività del LIFT è stato progressivamente esteso e adattato ai cambiamenti avvenuti in Myanmar/Birmania, al fine di migliorare la vita dei piccoli agricoltori e dei poveri senza terra nelle zone rurali. Sono stati impegnati circa 330 milioni di EUR, di cui 115 milioni provenienti dall’UE, per sostenere oltre tre milioni di persone attraverso 90 progetti. I progetti LIFT contribuiscono al miglioramento dei raccolti e a un maggiore accesso al credito e ai mercati. Si sono registrati di conseguenza un aumento del reddito delle famiglie destinatarie dei progetti e un miglioramento della sicurezza alimentare e nutrizionale. Il LIFT è da ritenersi uno dei migliori modelli per una trasformazione inclusiva dell’economia rurale.
Sono in via di elaborazione una strategia e un piano d’azione nazionali di lotta contro i cambiamenti climatici, sostenuti dall’Alleanza mondiale contro il cambiamento climatico+ dell’UE tramite l’Alleanza contro i cambiamenti climatici del Myanmar, il cui obiettivo è integrare l’adattamento ai cambiamenti climatici nell’elaborazione delle politiche e nel programma di riforma del Myanmar/Birmania, nonché promuovere una pianificazione e un’elaborazione delle politiche basata su dati concreti. Ciò contribuirà a orientare il Myanmar/Birmania verso un’economia più verde e resiliente.
Attraverso gli strumenti di finanziamento misto (sovvenzioni con risorse aggiuntive di altro tipo), in particolare il Fondo di investimenti per l’Asia, l’UE sta utilizzando le proprie sovvenzioni in modo più strategico, per innescare un effetto leva e mobilitare altri finanziamenti da parte delle banche di sviluppo e di istituzioni finanziarie europee e non, nonché del settore privato, per garantire una maggiore incidenza dei progetti di investimento sullo sviluppo. La Banca europea per gli investimenti ha sottoscritto un accordo quadro con il Myanmar/Birmania nel marzo 2015 e sono in preparazione diversi progetti di investimento.
Le possibili iniziative in questo settore sono tese, tra l’altro, a:
rafforzare l’efficacia degli aiuti grazie a un migliore coordinamento dei donatori e al sostegno al bilancio, quale espressione del considerevole appoggio dato dall’UE al nuovo governo;
elaborare con gli Stati membri un nuovo documento di programmazione congiunta dell’UE, in linea con le priorità del nuovo governo;
promuovere le opportunità offerte dal programma Erasmus+, in particolare per gli scambi di studenti, ricercatori e personale universitario, e intensificare la cooperazione con i ministeri competenti e le università, al fine di modernizzare l’istruzione superiore;
collegare la scienza, la ricerca e l’innovazione alle esigenze di sviluppo del paese, tramite il programma di ricerca dell’UE Orizzonte 2020, e promuovere la cooperazione nel settore della ricerca a livello nazionale;
integrare i cambiamenti climatici, le questioni di genere e gli obiettivi di sviluppo sostenibile in tutte le nuove azioni di cooperazione allo sviluppo.
2.5. Impegno nel settore economico
Se il Myanmar/Birmania riuscirà a superare le notevoli difficoltà ancora irrisolte, la transizione potrà aprire la strada a grandi opportunità economiche e commerciali. L’Unione europea si trova nella posizione ideale per sostenere questa transizione e contribuire a sfruttare tali possibilità. L’UE si adopererà per concludere i negoziati dell’accordo per la protezione degli investimenti, contribuire al miglioramento del quadro normativo e delle norme del lavoro, nonché preparare i negoziati relativi a un accordo volontario di partenariato sull’applicazione delle normative, la governance e il commercio nel settore forestale (AVP FLEGT).
Un paese con un notevole potenziale economico che attende di essere sfruttato
Il Myanmar/Birmania è situato in una posizione strategica tra l’India e la Cina. Possiede abbondanti risorse naturali (terre, risorse idriche, foreste, carburanti fossili, minerali e pietre preziose) e una forza lavoro giovane (il 55% della popolazione ha meno di trent’anni). Con una popolazione di 51,5 milioni di abitanti, rappresenta un mercato dall’elevato potenziale per gli esportatori e gli investitori europei. Il Myanmar/Birmania è inoltre membro dell’ASEAN, che riunisce oltre 600 milioni di persone, e potrà beneficiare dell’ambizioso processo di integrazione economica. Tutti i settori presentano potenzialmente ampie opportunità di modernizzazione, diversificazione e liberalizzazione dell’economia. Il paese è anche il mercato turistico in più rapida espansione della regione.
L’attrattiva del Myanmar/Birmania quale destinazione per gli investimenti si scontra tuttavia con una serie di difficoltà. Il paese occupa ancora il 167° posto tra i 189 paesi che figurano nella classifica sulla facilità di fare impresa stilata dalla Banca mondiale per il 2016 e, tra gli ostacoli individuati, rientrano aspetti giuridici e normativi, in particolare nel settore della tutela degli investitori e dell’esecuzione dei contratti, l’accesso ai servizi finanziari e l’avviamento d’impresa. La relazione della Banca mondiale sul contesto degli investimenti in Myanmar per il 2014 specificava che l’accesso a finanziamenti, terreni, energia elettrica e manodopera qualificata costituiscono le principali barriere per gli operatori commerciali.
Le esportazioni sono dominate dal settore delle risorse naturali, in particolare il gas (40%), che offre scarse possibilità di creare posti di lavoro e collegamenti con i settori nazionali. Sebbene i costi del lavoro siano tra i più bassi in Asia 14 , anche la produttività è molto modesta. La drastica rapidità del disboscamento 15 , principalmente dovuta al disboscamento illegale, desta particolari preoccupazioni a livello ambientale ed economico. Infine, i continui conflitti etnici riducono significativamente le opportunità di sviluppo economico sostenibile in numerose parti del paese.
Negli ultimi due/tre anni sono state adottate misure volte a realizzare riforme basate sul mercato e a creare un contesto più favorevole per le imprese, tra cui la riforma di bilancio e la riforma fiscale, la liberalizzazione dei controlli sui cambi, l’abolizione degli obblighi di licenza di esportazione per circa 4 000 prodotti, l’autorizzazione della proprietà straniera del 100% in alcuni settori e la creazione di zone economiche speciali. Grazie a queste prime riforme, gli investimenti esteri diretti sono passati da 3,2 miliardi di USD nel 2013/2014 a circa 8 miliardi di USD nel 2014/2015, grazie innanzitutto al settore del gas, alle telecomunicazioni e all’industria manifatturiera. Nel 2014/2015 l’economia è cresciuta dell’8,5% e, secondo le stime, la crescita annuale per i prossimi cinque anni dovrebbe attestarsi al 7,9%. Il paese si trova in un’ottima posizione per espandere il proprio settore manifatturiero ad alta intensità di manodopera scarsamente qualificata, vitale per la crescita dell’occupazione, e potrebbe al tempo stesso, come già è accaduto in altri paesi asiatici, liberalizzare gli scambi nei mercati agricoli per accelerare la riduzione della povertà.
L’UE promuove l’adozione di un quadro per opportunità di scambi e investimenti reciprocamente vantaggiosi, che tuteli le norme del lavoro
Le economie dell’UE e del Myanmar/Birmania sono altamente complementari. L’UE ha svolto un ruolo determinante per incentivare lo sviluppo commerciale ed economico del paese, abolendo le sanzioni 16 e reintroducendo le preferenze commerciali nell’ambito del regime “tutto fuorché le armi” del 2013. Gli scambi bilaterali hanno raggiunto gli 1,2 miliardi di EUR nel 2015, rispetto ai 404 milioni del 2012. Le esportazioni verso l’UE sono quadruplicate tra il 2012 e il 2015, passando da 165 a 675 milioni di EUR. I capi di abbigliamento rappresentano oltre il 60% delle esportazioni del Myanmar/Birmania verso l’UE. Le macchine e gli apparecchi elettrici rappresentano circa la metà delle esportazioni dell’UE. Parallelamente al proprio sviluppo, il paese avrà bisogno di maggiori beni strumentali per le infrastrutture e l’industria manifatturiera, che offriranno ulteriori opportunità alle imprese europee. Dal 2011 le esportazioni di servizi dall’UE al Myanmar/Birmania sono aumentate di sei volte, seppur partendo da valori molto bassi, ed è probabile che il settore dei servizi si espanda rapidamente.
In base alle statistiche ufficiali del paese (al gennaio 2016), nel 2015 l’Unione europea era il quarto principale investitore straniero ma, con una quota dell’investimento totale inferiore al 10%, continuava ad accusare ritardo rispetto a Cina, Singapore e Hong Kong. L’UE si sta adoperando per concludere un accordo per la protezione degli investimenti, onde permettere alle imprese europee di sfruttare appieno il potenziale offerto dall’economia del paese.
I negoziati relativi a un accordo per la protezione degli investimenti sono stati avviati nel marzo 2014. Una volta entrato in vigore, l’accordo creerà condizioni paritarie per tutti gli investitori dell’UE, garantirà protezione e un trattamento equo per gli investimenti di entrambe le parti e promuoverà altresì la trasparenza e una buona condotta amministrativa per quanto concerne le misure che incidono sugli investimenti. L’accordo mira inoltre a tutelare i diritti dei lavoratori e l’ambiente, nonché a promuovere un comportamento responsabile delle imprese. Assieme ad altre iniziative dell’UE nel settore della governance, dello Stato di diritto e del consolidamento istituzionale, l’accordo migliorerà la certezza del diritto e la prevedibilità degli investimenti, creando così opportunità imprenditoriali e garantendo il tanto necessario sviluppo. Una valutazione d’impatto sulla sostenibilità 17 presenta un’analisi approfondita delle potenziali ripercussioni dell’accordo a livello economico, sociale, ambientale e dei diritti umani.
L’UE ha dimostrato il proprio impegno a collaborare con il governo, l’Organizzazione internazionale del lavoro e altri partner (ad esempio, Stati Uniti e Giappone) in materia di diritti del lavoro e responsabilità sociale delle imprese aderendo all’iniziativa per la promozione delle pratiche e dei diritti fondamentali dei lavoratori in Myanmar nel maggio 2015. Con questa iniziativa, l’UE intende contribuire a garantire il rispetto dei diritti fondamentali dei lavoratori e il lavoro dignitoso e a promuovere strette relazioni tra il governo, le imprese, i lavoratori e le altre parti interessate. Essa crea inoltre opportunità per le imprese locali e contribuisce a trasformare il paese in un partner interessante per il commercio e gli investimenti. Le attività che coinvolgono più soggetti, come ad esempio l’iniziativa faro dell’UE nel settore dell’abbigliamento, possono contribuire a un comportamento responsabile delle imprese in tale settore. L’UE incoraggia altresì il nuovo governo a porre l’accento sulla riforma fondiaria, sul miglioramento dei diritti dei lavoratori, nonché delle condizioni di lavoro di circa due milioni di lavoratori migranti in Thailandia, nonché sulla lotta contro il lavoro forzato. La crescente partecipazione del Myanmar/Birmania alle catene di approvvigionamento mondiali rende più importante che mai la promozione del lavoro dignitoso e di una maggiore sicurezza sul luogo di lavoro.
Grazie al sostegno specifico apportato, ad esempio, nell’ambito dei programmi UE-ASEAN, l’UE consoliderà il proprio impegno a favore dello sviluppo del commercio e del settore privato, al fine di rafforzare le capacità per quanto concerne le catene di valore, la riforma commerciale, la facilitazione e la promozione degli scambi commerciali, la gestione della qualità delle esportazioni, la tutela dei consumatori e l’elaborazione e la diffusione di statistiche ufficiali. L’UE intende partecipare alla formazione professionale per contribuire a soddisfare le esigenze del mercato del lavoro. L’Eurochamber istituita di recente può svolgere un ruolo significativo nel rappresentare gli interessi commerciali dell’UE nel paese.
Le possibili iniziative in questo settore sono tese, tra l’altro, a:
sostenere le riforme volte a migliorare il quadro giuridico e normativo, in modo da accelerare gli investimenti diretti esteri e agevolare l’integrazione del paese nella comunità economica dell’ASEAN;
concludere e attuare l’accordo per la protezione degli investimenti, migliorando così il contesto di investimento e rafforzando l’impegno nei confronti di investimenti responsabili e di una crescita sostenibile;
incoraggiare le iniziative di liberalizzazione del settore agricolo;
sviluppare iniziative di sensibilizzazione specifiche ed efficaci volte a promuovere la collaborazione tra imprese;
sostenere la partecipazione alle catene di approvvigionamento mondiali attraverso la promozione di un comportamento responsabile delle imprese, della responsabilità sociale delle imprese e del lavoro dignitoso, nonché l’adesione alle convenzioni internazionali in materia di lavoro e di ambiente, contribuendo così a creare un contesto favorevole e uno sviluppo sostenibile;
migliorare le politiche e l’amministrazione del lavoro nel paese attraverso la riforma del diritto del lavoro, lo sviluppo delle capacità e la consultazione delle parti interessate, anche mediante l’iniziativa per la promozione delle pratiche e dei diritti fondamentali dei lavoratori in Myanmar;
collaborare con il governo sullo sviluppo di un sistema di istruzione e formazione professionale per conferire un ruolo decisivo al settore privato;
effettuare i preparativi per l’eventuale partecipazione a un processo AVP FLEGT al fin di garantire maggiori trasparenza e sostenibilità nel commercio dei prodotti derivati dal legno. Nel 2014 sono state avviate campagne di sensibilizzazione alla gestione delle foreste e attività di informazione destinate alla società civile e al settore privato. I progressi dipenderanno dall’esito del processo di pace, dato che vaste aree forestali si trovano in regioni etniche.
3. IL MYANMAR/BIRMANIA NELL’ASEAN E NELLA REGIONE
La transizione del paese offre nuove opportunità di cooperazione regionale tra l’UE e l’ASEAN, nonché tra l’UE e i paesi del bacino inferiore del Mekong
Da paese isolato a soggetto regionale attivo
Grazie ai progressi compiuti verso la democrazia e al rinsaldamento delle relazioni con il resto del mondo, il Myanmar/Birmania è rapidamente divenuto un membro rispettato della comunità internazionale. Il paese ha aderito all’ASEAN nel luglio 1997 e ne ha assunto la presidenza con successo nel 2014. Nei decenni di isolamento, l’ASEAN ha rappresentato un’importante piattaforma per i contatti con i paesi della regione e con altre potenze esterne. L’istituzione formale della Comunità dell’ASEAN nel 2015 può ulteriormente contribuire allo sviluppo economico del paese e alla sua integrazione nella regione.
L’apertura del paese ha già comportato un riequilibrio delle sue relazioni esterne, con un effetto complessivo di diversificazione nelle relazioni fondamentali con la Cina e con l’India. Il nuovo governo dovrebbe imprimere ulteriore slancio al nuovo orientamento del paese nel più ampio contesto Asia-Pacifico, in rapida evoluzione, cogliendo le opportunità e, al tempo stesso, tutelando l’autonomia e gli interessi nazionali e mantenendo buone relazioni con i paesi vicini.
Un più stretto partenariato contribuirà a far progredire gli interessi strategici dell’UE nella regione Asia-Pacifico
L’UE si adopererà per l’attuazione del progetto della Comunità economica ASEAN per il 2025 con un nuovo programma faro UE-ASEAN, ARISE+, imperniato sull’agevolazione degli scambi commerciali, le norme, le dogane e i trasporti, l’aviazione civile, i diritti di proprietà intellettuale, le statistiche e il monitoraggio dell’integrazione. L’UE sostiene attivamente la cooperazione tra i paesi della regione del bacino inferiore del Mekong mediante il dialogo politico e la cooperazione allo sviluppo, in particolare per quanto riguarda la gestione sostenibile delle risorse naturali e il nesso acqua-energia-sicurezza alimentare.
Il Myanmar/Birmania e l’UE sono membri del forum regionale ASEAN (ARF), che può fungere da sede per una più completa collaborazione sulle ampie questioni relative alla sicurezza e alla difesa nella regione Asia-Pacifico. L’UE e il Myanmar/Birmania hanno copresieduto la riunione del gruppo di sostegno inter-sessione dell’AFR sulle misure volte a rafforzare la fiducia e sulla diplomazia preventiva, nonché il dialogo tra i funzionari della difesa tenutosi nel dicembre 2013 a Yangon e nell’aprile 2014 a Bruxelles. Queste occasioni hanno permesso di lavorare con i leader diplomatici del paese e con i responsabili della difesa, spianando la strada per una cooperazione rafforzata. L’ASEM (Asia-Europe Meeting) è uno dei forum multilaterali per la cooperazione tra l’UE e il Myanmar/Birmania. Entrambe le parti avranno modo di migliorare la loro cooperazione in futuro, in particolare alla luce della decisione del paese di ospitare la 13a riunione dei ministri degli Esteri dell’ASEM nel 2017.
L’ulteriore riposizionamento del Myanmar/Birmania guidato dal nuovo governo, in seno all’ASEAN e oltre, offrirà buone possibilità per approfondire la cooperazione con l’UE. Ad esempio, vi è un ampio margine per un ruolo più attivo del paese nel rafforzare la cooperazione UE-ASEAN in settori prioritari, nonché nell’accrescerne la visibilità e la valenza strategica.
Un Myanmar/Birmania stabile e prospero sarà inoltre un esempio incoraggiante di transizione politica riuscita e rafforzerà ulteriormente il processo di integrazione dell’ASEAN, in linea con le priorità esposte nella comunicazione congiunta dell’UE del 2015 sulle relazioni UE-ASEAN 18 e nelle successive conclusioni del Consiglio 19 , e con le priorità strategiche dell’UE nella regione Asia-Pacifico.
Le possibili iniziative in questo settore sono tese, tra l’altro, a:
invitare il Myanmar/Birmania a lavorare congiuntamente sul contenuto di un eventuale partenariato strategico UE-ASEAN, che preveda un ruolo di maggior rilievo dell’UE in tutti i forum regionali condotti dall’ASEAN;
continuare ad apportare un sostegno decisivo all’integrazione nell’ASEAN, che contribuirà a favorire la crescita economica e lo sviluppo in Myanmar/Birmania, rivolgendo particolare attenzione ad eliminare il divario interno all’ASEAN che interessa i paesi del bacino inferiore del Mekong, anche per quanto concerne la gestione delle risorse naturali.
4. CONCLUSIONE
La presente comunicazione congiunta definisce chiaramente le priorità e gli elementi essenziali di un impegno ambizioso e lungimirante dell’UE nei confronti del Myanmar/Birmania per continuare ad assistere efficacemente il nuovo governo democraticamente eletto nelle iniziative intraprese per consolidare la democrazia, trasformare l’economia e rafforzare la giustizia sociale. L’UE deve utilizzare appieno tutti gli strumenti a sua disposizione per affrontare le sfide che ancora ostacolano il processo di transizione, quali l’apolidia, la discriminazione e le violazioni dei diritti umani, sfide che, se ignorate, potrebbero mettere a repentaglio i progressi. Tra i nuovi settori della cooperazione rientra la collaborazione diretta con il governo sull’elaborazione di riforme e politiche attraverso iniziative di consolidamento istituzionale. L’UE intende coinvolgere le forze armate, che continuano ad avere un ruolo politico influente, condividendo l’esperienza maturata per quanto riguarda le transizioni democratiche e il ruolo delle forze militari in una democrazia moderna. Nell’ambito del processo di pace, il dialogo politico nazionale permette di impegnarsi con tutti i soggetti interessati sulle questioni del federalismo, del trasferimento dei poteri esecutivi e del decentramento. Senza un accordo su questi principi, non potrà esservi alcuna pace duratura. Il sostegno fornito dall’UE al processo di pace mediante il Fondo comune per la pace, consentirà all’Unione di collaborare contemporaneamente con il governo e con i rappresentati dei diversi gruppi etnici per rispondere alle esigenze delle comunità vittime del conflitto, anche riguardo a nuove questioni quali la riforma del settore della sicurezza. La conclusione dell’accordo per la protezione degli investimenti tra l’UE e il Myanmar/Birmania incentiverà l’interesse delle imprese europee in una regione strategica e contribuirà a una crescita inclusiva e sostenibile. Un Myanmar/Birmania democratico e prospero rafforzerà l’integrazione nell’ambito dell’ASEAN e favorirà il ruolo strategico dell’UE nella regione Asia-Pacifico.
L’Alto rappresentate e la Commissione invitano il Consiglio e il Parlamento europeo ad appoggiare le iniziative presentate nella presente comunicazione congiunta e a lavorare congiuntamente per rafforzare l’impegno dell’UE a favore della storica transizione democratica del Myanmar/Birmania.