30.6.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 207/19

1.

rileva che l’integrazione europea si manifesta innanzitutto alle frontiere. L’idea di frontiere aperte e di infrastrutture che colleghino le persone rappresenta il nucleo fondante del progetto europeo. Lo sviluppo delle regioni di frontiera in Europa è determinato in ampia misura dall’esistenza di infrastrutture che consentono i collegamenti tra le città, le imprese e i cittadini su entrambi i versanti di un confine.

La chiusura dei confini indotta dalla recente crisi dei rifugiati pone a numerose regioni lungo le frontiere nuove sfide in relazione al loro sviluppo integrato.

2.

Le regioni frontaliere sono sempre più considerate come regioni funzionali che possono sfruttare il potenziale per la crescita e l’occupazione solo se esistono sufficienti possibilità di connessione tra i due lati della frontiera e la rete europea. L’impatto della migrazione nelle regioni di confine dovrebbe essere valutato in maniera equilibrata, tenendo conto degli interessi dei lavoratori transfrontalieri, dei consumatori, delle PMI e dei turisti.

3.

La cooperazione tra le regioni e gli Stati dovrebbe puntare anche a favorire l’occupazione su entrambi i lati della frontiera. Lo sviluppo di infrastrutture e collegamenti di qualità rappresenta, per gli abitanti delle regioni frontaliere, un incentivo a cercare un lavoro conforme alla loro formazione anche in luoghi più distanti da quello di residenza, consentendo così di accrescere il tasso di occupazione e la corrispondenza tra le qualifiche delle persone e quelle richieste dal mercato del lavoro, nonché di sfruttare meglio il potenziale offerto dal capitale umano. Non si tratta soltanto di accessibilità delle attività economiche, ma anche di raggiungibilità delle strutture di servizio.

4.

Il presente parere concentra l’attenzione sui collegamenti transfrontalieri ferroviari, stradali e, in misura minore, via acqua, limitando l’analisi alle regioni di confine all’interno dell’Europa. Tuttavia, considerando anche il parere in merito alla strategia per l’aviazione (1), il CdR non dimentica l’importanza dei collegamenti, siano essi aerei o marittimi, tra le regioni ultraperiferiche, periferiche e insulari e i territori transfrontalieri limitrofi, e chiede alla Commissione che la futura revisione della TEN-T tenga conto di questa situazione.

5.

Gli anelli mancanti nelle regioni di confine sono parte di un problema più vasto: la mancanza di risorse finanziarie per lo sviluppo delle infrastrutture locali e regionali. Per risolvere le questioni connesse alla mobilità nelle regioni frontaliere occorre pensare in chiave innovativa.

6.

In questi ultimi anni l’Unione europea si è concentrata sull’offerta di soluzioni centralizzate nell’ambito del progetto su grande scala della rete transeuropea dei trasporti (TEN-T), in particolare tramite il meccanismo per collegare l’Europa (CEF), ma anche tramite il programma Orizzonte 2020. Sono invece relativamente scarse le risorse disponibili per strumenti decentrati come il programma Interreg per la creazione di collegamenti mancanti su piccola scala nelle aree europee di confine, mentre sono proprio i programmi di questo tipo a prendere meglio in considerazione le esigenze locali dei territori transfrontalieri interessati.

7.

Il meccanismo per collegare l’Europa (CEF) relativo al settennio 2014-2020 ha già finanziato numerosi progetti di significativo interesse per la mobilità nell’Unione e le relative risorse risultano per la maggior parte già assegnate. Sarebbe quindi importante rinnovare l’impegno economico del CEF, incrementandolo finanziariamente, anche favorendo azioni per l’implementazione della rete globale («comprehensive network») e del sistema delle connessioni alla rete TEN-T nell’ambito dei territori di frontiera.

8.

Un compito fondamentale è quindi quello di individuare e fornire sostegno finanziario per la creazione, il potenziamento o la riapertura di collegamenti transfrontalieri di trasporto, orientandosi verso una maggiore uniformità di trattamento degli Stati rispetto alle modalità di cofinanziamento. Un ruolo importante per il finanziamento delle opere spetta comunque agli Stati membri.

9.

La rete TEN-T è cruciale per uno sviluppo sostenibile delle regioni europee. La maggior parte dei finanziamenti è stanziata per i corridoi principali della rete TEN-T. Non devono però essere dimenticati i collegamenti con le reti locali e regionali globali. L’invito a presentare proposte per l’assegnazione di contributi CEF per la rete TEN-T, pubblicato nell’ottobre 2016 dalla Commissione europea specificamente per i collegamenti transfrontalieri, rappresenta un primo passo molto positivo.

10.

Questo invito nel quadro del CEF per progetti sui collegamenti mancanti rappresenta un buon esempio dei possibili risultati di una cooperazione interistituzionale tra la Commissione europea, il Parlamento europeo, il CdR, gli Stati membri, gli enti territoriali o le regioni interessate nel definire le sfide comuni delle regioni di frontiera, individuare le possibili soluzioni e fornire i mezzi necessari per far fronte a tali sfide. Questa cooperazione potrebbe aiutare a trarre possibili conclusioni per la futura progettazione del CEF dopo il 2020 e potrebbe diventare un modello per attività analoghe da portare avanti nel quadro di altre politiche dell’UE.

11.

La revisione del quadro finanziario pluriennale dell’UE alla fine del 2016 e il dibattito in corso sulla configurazione della politica di coesione dopo il 2020 forniscono un’ottima occasione per avanzare nuove proposte volte a ottenere il sostegno dell’UE per realizzare le infrastrutture mancanti nelle regioni di confine. In virtù del principio di sussidiarietà, la soluzione più appropriata sarebbe quella di consentire il finanziamento di tali infrastrutture (ivi comprese quelle di dimensioni minori) nel quadro di programmi di cooperazione transfrontaliera (Interreg A), aumentandone di conseguenza la dotazione.

12.

Lo studio dal titolo The potential of closing missing links of small scale infrastructure in Europe’s border regions for growth and employment  (2) [Il potenziale del completamento dei collegamenti mancanti delle infrastrutture di piccole dimensioni nelle regioni frontaliere d’Europa ai fini della crescita e dell’occupazione] presenta numerosi studi di casi specifici a sostegno di questa tesi.

13.

Le regioni frontaliere sono state spesso considerate periferiche ma possono fungere da snodo sul piano economico. Un sistema di mobilità ben funzionante rappresenta un prerequisito per la crescita economica regionale, la coesione territoriale e lo sviluppo del potenziale delle regioni funzionali transfrontaliere. È proprio nelle zone di confine che si possono trarre ancora numerosi vantaggi sul piano dello sviluppo economico e dell’incremento di posti di lavoro.

14.

Il Comitato richiama l’attenzione sul fatto che molte regioni di frontiera traggono benefici dagli scambi commerciali transfrontalieri. Migliorare l’offerta e la qualità dei collegamenti stradali, ferroviari e via acqua contribuirebbe indirettamente a risolvere una serie di problemi socioeconomici, e in particolare a ridurre il numero dei disoccupati e a migliorare la qualità di vita degli abitanti. Tali considerazioni devono avere la priorità quando si accede a un meccanismo di finanziamento pensato per i territori di frontiera.

15.

Il turismo può rappresentare un incentivo a migliorare le infrastrutture e, viceversa, migliorare le infrastrutture può anche favorire l’aumento del turismo. Tali catalizzatori dovrebbero essere utilizzati per lo sviluppo. In particolare, è opportuno non trascurare il ruolo che svolgono le reti ciclabili transfrontaliere nella valorizzazione turistica.

16.

Nei collegamenti transfrontalieri ci può volere più tempo prima che sul mercato si sviluppi un certo livello di domanda. Inoltre, il fatto che i costi siano più elevati indebolisce il rapporto costi/benefici, soprattutto nella fase di avvio. Questa considerazione deve essere tenuta presente nell’ingegneria finanziaria dei progetti, la quale riveste particolare importanza anche in termini di rendimento degli investimenti e a causa delle ricadute per l’attività economica degli investimenti nelle infrastrutture effettuati nel quadro dei programmi di cooperazione transfrontaliera e dei programmi di sviluppo a favore dei trasporti. La differente composizione delle fonti di finanziamento, l’importo del contributo proprio, il tasso di finanziamento delle attività e i costi per i soggetti del consorzio sono tutti fattori determinanti dal punto di vista dei progetti. Tenendo conto di questi elementi, il Comitato raccomanda che, nei casi di sviluppi della struttura dei trasporti significativi per entrambi i paesi interessati, vengano definiti orientamenti e una regolamentazione unici, comuni agli Stati membri, per ciascuna zona frontaliera, ai fini di una più efficace ammissibilità finanziaria dei progetti.

17.

Il completamento degli anelli mancanti non consiste soltanto nel realizzare le infrastrutture necessarie, ma anche nel rendere possibile la fornitura di servizi come nuovi collegamenti per il trasporto pubblico e il trasporto di merci; può anche trattarsi di riaprire una linea esistente. A tal riguardo, la domanda del mercato svolge un ruolo fondamentale nella realizzazione di nuovi collegamenti.

18.

Per completare gli anelli mancanti nei collegamenti transfrontalieri occorre adottare un approccio globale che comprenda sia il trasporto di merci che quello di passeggeri e riguardi tutte le modalità di trasporto, ossia su strada, su rotaia e via acqua. Occorre altresì prestare un’attenzione particolare ai servizi di biglietteria e di informazione per tragitti transfrontalieri senza barriere, favorendo l’intermodalità. A tal fine, sono essenziali il coinvolgimento e il coordinamento non solo delle varie imprese che operano nel quadro di tali collegamenti, specialmente le imprese statali, ma anche degli Stati membri e delle regioni nell’ambito delle rispettive competenze.

19.

Un primo passo in questo senso consiste nel coordinare meglio gli orari dei trasporti pubblici nelle regioni di confine. Un secondo passo può essere quello di realizzare delle concessioni transfrontaliere per il trasporto pubblico.

20.

Nelle regioni di confine, i mezzi di trasporto lenti come la bicicletta possono svolgere un ruolo importante. Infatti, la bicicletta costituisce in molti casi un modo di trasporto complementare ai trasporti pubblici, viene sempre più utilizzata e si rivela competitiva, in particolare nelle città con traffico congestionato. A tal fine è necessario seguire un approccio transfrontaliero realizzando una rete transfrontaliera di infrastrutture ciclistiche di buona qualità. Lo sviluppo della rete europea di itinerari ciclabili contribuirà anche ad accrescere l’accessibilità delle destinazioni turistiche e, in questo senso, può essere considerato come un obiettivo sociale ed economico.

21.

Anche nelle aree maggiormente rurali ed economicamente meno sviluppate è consigliabile una pianificazione integrata per eliminare gli ostacoli all’accessibilità ai luoghi di lavoro e alle strutture di servizio.

22.

I valichi di frontiera non devono trovarsi soltanto sull’infrastruttura principale ma anche sulle reti globali, in modo da facilitare gli spostamenti casa-lavoro e rendere accessibile l’impiego su entrambi i lati della frontiera. Per creare un sistema di mobilità senza soluzione di continuità occorre rafforzare la cooperazione transfrontaliera tra tutti i livelli di governo e le parti interessate.

23.

È necessaria inoltre un’iniziativa politica congiunta del Parlamento europeo, della Commissione europea, del CdR e degli Stati membri, che potrebbe comprendere i seguenti elementi:

24.

Una parte dell’iniziativa può essere costituita da una riserva comune di progetti sulle infrastrutture di trasporto e sull’allineamento delle norme operative nelle regioni di confine. Questa componente può essere monitorata e sostenuta a livello politico.

In seno alla Commissione europea, la DG MOVE può svolgere un ruolo di coordinamento in relazione alle iniziative, alla condivisione delle conoscenze e alla cooperazione su questioni attinenti alla mobilità transfrontaliera e alla riserva di progetti.

25.

Oltre a fornire finanziamenti, Interreg può anche facilitare una migliore pianificazione delle infrastrutture e delle attrezzature transfrontaliere. La cooperazione nel quadro di Interreg A può svolgere un ruolo importante nel coordinamento e nella soluzione delle questioni connesse alla mobilità transfrontaliera.

26.

La realizzazione di investimenti può essere facilitata da un maggiore ricorso allo strumento del gruppo europeo di cooperazione territoriale (GECT), il quale può favorire anche lo sviluppo delle componenti transfrontaliere delle infrastrutture di trasporto.

27.

Il coinvolgimento dei cittadini fin dalle prime fasi di sviluppo dei progetti transfrontalieri è essenziale per la riuscita di questi ultimi e contribuisce alla loro accettazione. Tale partecipazione consente inoltre ai cittadini di avere un’idea più chiara delle opportunità esistenti nelle zone di frontiera.

28.

Nello sviluppo dei collegamenti transfrontalieri occorre tener conto del diverso atteggiamento che si va facendo strada nei confronti delle frontiere aperte e che è legato alla crisi dei profughi, alla disoccupazione e all’aumento del nazionalismo.

29.

Occorre sostenere le iniziative volte a favorire l’integrazione tra le comunità delle zone frontaliere dei paesi dell’Unione europea e quelle dei paesi vicini, siano essi Stati membri o paesi terzi. Favorire i collegamenti di trasporto contribuirebbe a una maggiore conoscenza e una migliore comprensione reciproche. Questi miglioramenti favorirebbero un avvicinamento tra cittadini e imprese, e questo influirebbe sulla qualità di vita dei cittadini dei paesi limitrofi considerati.

30.

Per garantire che le infrastrutture transfrontaliere siano ben collegate e approcciate in modo omogeneo da parte dei diversi Stati interessati è necessario armonizzare gli aspetti tecnici, normativi e di finanziamento. Occorre in particolare standardizzare le linee ferroviarie e le interconnessioni, soprattutto per quanto riguarda l’elettrificazione e il sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (ERTMS), nonché i problemi legati ai differenti standard che esistono in numerosi paesi dell’Europa orientale in materia di scartamento dei binari delle reti ferroviarie. Per quanto riguarda l’armonizzazione degli aspetti tecnici, occorre anche menzionare la soppressione degli ostacoli alla trasmissione e alla diffusione delle informazioni, e la creazione di una piattaforma comune per l’informazione degli utenti, la vendita di biglietti su Internet e l’ammodernamento della trasmissione dei dati relativi alle infrastrutture. Per raggiungere questi obiettivi sono essenziali il coinvolgimento e il coordinamento tra i gestori statali dell’infrastruttura ferroviaria che sono competenti per questi collegamenti transfrontalieri.

31.

Oltre all’armonizzazione degli aspetti tecnici è necessaria anche l’armonizzazione delle normative e delle procedure autorizzative anche al fine di allineare le tempistiche per la realizzazione degli interventi transfrontalieri. Il rilascio di concessioni transfrontaliere per il trasporto pubblico può fungere da stimolo per migliorare il sistema di mobilità transfrontaliera. Occorre fare di più per quanto riguarda le aree di trasporto regionale transfrontaliero e le autorità transfrontaliere competenti.

32.

L’applicazione e l’eventuale estensione della proposta lussemburghese di introdurre uno «strumento per l’attribuzione e l’applicazione di disposizioni specifiche volte a migliorare la cooperazione transfrontaliera» consentirebbe di applicare le disposizioni giuridiche e tecniche di un determinato paese nel paese confinante, in caso di brevi tratti di collegamenti transfrontalieri. Questa misura potrebbe ridurre gli ostacoli tecnici e abbassare i costi. Il CdR invita la Commissione a esaminare la proposta di una convenzione transfrontaliera europea in merito a disposizioni specifiche nelle regioni di confine, a valutarne l’impiego potenziale e a presentare una proposta sulle relative modalità di attuazione.

33.

La maggior parte (95 %) dei finanziamenti UE (CEF per la rete TEN-T) è attualmente destinata ai corridoi della rete centrale TEN-T. Spesso i piccoli progetti sulla rete globale e gli interventi di collegamento alla rete TEN-T, pur essendo essenziali per la soluzione di problemi specifici e per lo sviluppo delle relazioni e delle economie transfrontaliere, non sono ammessi a beneficiare del (co)finanziamento e neppure dei finanziamenti a livello nazionale. Tale limitazione è in parte dovuta alla loro posizione di confine. Le rotte e i collegamenti nazionali hanno spesso dimensioni maggiori.

34.

I pacchetti coordinati di progetti di dimensioni relativamente ridotte possono contribuire in misura importante a rimuovere gli ostacoli nelle regioni di frontiera. Nell’agenda europea, i progetti infrastrutturali transfrontalieri di minori dimensioni devono pertanto avere la stessa priorità di quelli di maggiori dimensioni relativi alla rete TEN-T. Accanto agli interventi infrastrutturali risulta opportuno dare specifico risalto ad iniziative di sviluppo dei servizi e ad iniziative coordinate tra gli Stati di confine volte a gestire la domanda di mobilità, come ad esempio azioni finalizzate a disincentivare l’uso del mezzo privato e favorire l’utilizzo di forme di mobilità collettiva o condivisa. Parallelamente alle risorse dell’Unione, gli investimenti nelle infrastrutture richiedono anche un contributo proprio. I piccoli e grandi progetti finanziati da fondi dell’UE (fondi SIE) richiedono un contributo proprio dei partner del progetto. A livello degli Stati membri, il contributo dovrebbe essere integrato da un (co)finanziamento nazionale, di entità variabile, basato sulla ripartizione delle competenze all’interno dello Stato membro considerato. I progetti transfrontalieri, nonché la stabilità finanziaria dei partner del consorzio, sono garanti di un’attuazione e di una raccolta di fondi efficaci.

35.

Per quanto riguarda la mobilità delle merci può essere opportuno favorire interventi per armonizzare le regole della circolazione dei mezzi su strada, mettendo in essere iniziative per ridurre gli impatti sulla viabilità conseguenti alle limitazioni in vigore in taluni Stati, e favorire lo sviluppo dei terminal intermodali ferro-gomma a servizio dei traffici transfrontalieri.

36.

A tal fine possono essere utili modelli di finanziamento alternativi ed è essenziale semplificare le norme sugli appalti e sugli aiuti di Stato. Durante la pianificazione dell’uso delle risorse dirette dell’Unione, possono sorgere, fin dalla fase di sviluppo del progetto, delle incertezze circa le garanzie di contributi propri dei soggetti statali e non statali. In considerazione della grande portata degli investimenti nelle infrastrutture, potrebbe essere opportuno considerare la creazione di un fondo di risorse proprie destinato allo sviluppo dei trasporti e degli aiuti allo sviluppo dei progetti, come pure di fondi comuni e nazionali. Nel caso di progetti di cooperazione transfrontaliera, i partenariati possono trovarsi ad affrontare problemi già nella fase di pianificazione, data la mancanza di contributi propri.

37.

Il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) offre possibilità innovative di finanziamento dei progetti relativi alla mobilità e alle infrastrutture nelle regioni frontaliere. Il CdR esprime pertanto apprezzamento per la maggiore attenzione posta dal FEIS 2.0 sul finanziamento di un numero più elevato di progetti transfrontalieri e sostenibili.

38.

Tale fondo funziona meglio in caso di organismi finanziari o di cooperazione transfrontalieri. Bisognerebbe esaminare in che modo i GECT possano rappresentare una struttura adeguata a tal fine e possano essere utilizzati affinché siano ammissibili al sostegno erogato dal FEIS e/o dalla BEI.

39.

Nell’ambito del FEIS risulta opportuno sviluppare strumenti finanziari ulteriori rispetto alle garanzie, così da favorire la realizzazione di interventi di interesse transfrontaliero che, pur essenziali in un’ottica di rete e di miglioramento della mobilità e dei servizi, presentano bassi profili di redditività.

40.

L’elettrificazione delle infrastrutture ferroviarie già esistenti e ben utilizzate può prestarsi per un ricorso coordinato al FEIS.

41.

Le regioni di frontiera non presentano tutte le stesse caratteristiche e lo stesso livello: vi sono regioni di frontiera urbane e regioni di frontiera più spiccatamente rurali. La posizione geografica e le barriere naturali influenzano le possibilità di realizzare collegamenti transfrontalieri adeguati ed efficienti, oltre ad essere fattori che dovrebbero favorire tali regioni più rurali o periferiche che si trovano in una posizione strategica e che non dispongono quasi di collegamenti transfrontalieri. A causa dei divari di sviluppo regionale, i fenomeni economici e sociali, in particolare la situazione occupazionale nelle regioni limitrofe dei paesi terzi, hanno un impatto considerevole sugli sforzi di sviluppo economico delle regioni frontaliere.

42.

Nelle regioni insulari i traghetti rappresentano spesso l’unico collegamento con i territori circostanti. Tale circostanza deve essere oggetto di un’attenzione particolare.

43.

Un’attenzione particolare va inoltre rivolta alle regioni transfrontaliere di montagna; in effetti talune catene montuose costituiscono una barriera di confine di difficile accesso che richiede la realizzazione di infrastrutture (viadotti, gallerie ecc.) adeguate e costose. Il miglioramento dei collegamenti ferroviari nelle zone montane può ridurre in misura significativa le emissioni di CO2 e accrescere la qualità dell’aria, ottimizzando anche il potenziale turistico e contribuendo così alla sostenibilità demografica e ambientale delle regioni di montagna.

44.

Lo sviluppo di progetti transfrontalieri e le relative decisioni devono essere basati su un’analisi dei costi e dei benefici, nonché su attività preparatorie che garantiscano il successo dei progetti di sviluppo. Un’infrastruttura di collegamento, quale una linea ferroviaria, è spesso assai costosa. In sede di attuazione dei progetti, occorre tenere in considerazione le procedure di gara, giuridiche, finanziarie e di analisi dei rischi, che spesso variano a seconda degli Stati membri. Nel processo decisionale bisogna tenere conto anche dei costi di funzionamento del collegamento ferroviario.

45.

Occorre valutare non soltanto gli argomenti economici a breve termine, ma considerare anche il valore più prettamente strategico rappresentato da nuovi collegamenti che possono fungere da volano di sviluppo nelle regioni frontaliere (periferiche). Nel caso dei progetti transfrontalieri occorre pertanto, sin dalla fase di pianificazione e di analisi dei costi delle infrastrutture, prendere in considerazione anche le strategie di sviluppo dei trasporti adottate dagli Stati membri, nonché le strategie nazionali, collegate alle precedenti, in materia di sviluppo fondate sulla protezione dell’ambiente, la ricerca tecnologica e l’innovazione, garantendo la coerenza con esse.