28.12.2016   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 487/51

Relatore:

Christian MOOS

Correlatore:

Denis MEYNENT

1.1.

La presidenza slovacca ha invitato il Comitato economico e sociale europeo (CESE) a esprimere il suo parere sul tema Una legislazione a prova di futuro. Questo nuovo concetto rientra nel solco tracciato da altre domande specifiche rivolte alla Commissione e ai colegislatori affinché venga assicurata una maggiore adeguatezza della legislazione, in particolare sul piano della competitività dell’UE e della considerazione data alle specificità delle PMI e delle microimprese, aspetti sui quali il CESE si è espresso in più occasioni.

1.2.

Il CESE rileva che sono stati compiuti degli sforzi per migliorare la qualità della legislazione europea e ritiene che tali sforzi vadano intensificati.

1.3.

Secondo il CESE, una legislazione di alta qualità, semplice, comprensibile e coerente «è un fattore fondamentale di integrazione e non costituisce affatto un onere o un costo da ridurre»; è altresì indispensabile per generare una crescita economica sostenibile, oltre che per stimolare l’innovazione, la competitività delle imprese — comprese le PMI — e per creare posti di lavoro di qualità.

1.4.

Il «principio dell’innovazione», come definito nel capitolo 2, si inserisce anch’esso nella logica del programma REFIT. Il CESE ricorda i principi, già definiti e applicati, del programma Legiferare meglio e sottolinea che questo nuovo principio non deve avere la precedenza rispetto ad essi, ma deve essere applicato con intelligenza e prudenza, in particolare nei settori della tutela sociale e ambientale, della salute e della protezione dei consumatori.

1.5.

Il CESE propone di esaminare le potenzialità offerte dal «principio dell’innovazione» attraverso uno scambio di buone pratiche.

1.6.

L’innovazione è una delle condizioni necessarie alla crescita sostenibile in Europa. C’è bisogno di un quadro regolamentare favorevole all’innovazione, anche se non esiste una relazione lineare tra innovazione e quadro regolamentare. Oltre ai provvedimenti legislativi, si rendono necessarie altre misure per il sostegno e lo sviluppo dell’innovazione (misure amministrative, fiscalità, piano di investimenti ecc.).

1.7.

L’obiettivo della legislazione europea deve sempre consistere nella creazione di un quadro giuridico che consenta alle imprese e ai cittadini di beneficiare dei vantaggi del mercato interno, evitando loro oneri amministrativi superflui. La legislazione europea è a prova di futuro se è capace di anticipare e prevedere; il CESE è favorevole a una legislazione in grado di adattarsi. Il Comitato ritiene che una legislazione europea a prova di futuro debba fondarsi sul metodo comunitario.

1.8.

È necessario evitare i costi superflui della regolamentazione; i costi della regolamentazione devono essere proporzionati ai benefici che ne derivano.

1.9.

Il CESE è convinto che qualsiasi legislazione debba essere il risultato di deliberazioni politiche pubbliche. In questo senso, è di grande importanza il ruolo svolto dalla società civile e dalle parti sociali, dal momento che occorre garantire un quadro adeguato per lo svolgimento di un dialogo sociale e civile di qualità, che consenta di valorizzare opportunamente i punti di vista espressi.

1.10.

Il CESE rileva che, per soddisfare le esigenze delle imprese e dei cittadini, deve essere a prova di futuro non solo il contenuto della legislazione, ma anche lo stesso processo legislativo.

1.11.

Una legislazione a prova di futuro deve essere rigida in rapporto alla sua finalità, sempre coerente con gli obiettivi stabiliti nei Trattati e flessibile in termini di recepimento all’interno della legislazione nazionale; non si sofferma sui dettagli e si limita a definire un quadro, che deve essere recepito in modo tempestivo e adeguato a livello nazionale, anche mediante la consultazione delle parti sociali e delle organizzazioni rappresentative della società civile, tenendo conto del loro punto di vista. L’impiego delle clausole di durata massima («sunset clauses») merita di essere esaminato ulteriormente.

1.12.

Il CESE è favorevole a un chiarimento dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, che sono talvolta usati come argomentazioni da coloro che avversano le iniziative legislative senza che la fondatezza del loro ragionamento sottostante sia sufficientemente certa.

1.13.

La società civile deve essere la cassa di risonanza di una legislazione a prova di futuro. Il CESE è in una posizione idonea per fungere da intermediario tra il legislatore, le organizzazioni della società civile e le parti sociali.

1.14.

Il CESE sottolinea l’importanza delle valutazioni d’impatto a livello nazionale ed europeo, compreso il test per le PMI, riguardo a qualsiasi iniziativa legislativa o non legislativa, in modo che le decisioni politiche siano prese con cognizione di causa e sulla base di elementi concreti. Le analisi d’impatto costituiscono un ausilio al processo di decisione politica, ma non possono sostituirvisi.

1.15.

Il CESE chiede di essere consultato quando la Commissione, il Parlamento europeo e il Consiglio decidono di comune accordo di ritirare delle proposte legislative, perché è importante valutare le conseguenze materiali e immateriali di tali decisioni.

1.16.

Secondo il CESE, il Consiglio deve diventare più trasparente, e una futura riforma dei Trattati dovrebbe cercare di aumentare la coerenza delle decisioni del Consiglio. I diritti del Parlamento europeo devono essere rafforzati.

1.17.

Il CESE ritiene che sia necessario avvalersi in misura maggiore della cooperazione rafforzata, evitando al contempo che questo indebolisca le istituzioni.

1.18.

Il CESE insiste sulla propria partecipazione ai processi consultivi che devono accompagnare l’approfondimento dell’Unione economica e monetaria (UEM). Il Parlamento europeo come anche gli organismi consultivi devono essere integrati meglio nel ciclo del semestre europeo.

1.19.

Il CESE è favorevole a una procedura legislativa accelerata nel quadro del trilogo unicamente per i casi di emergenza.

2.1.

La presidenza slovacca ha invitato il CESE a esprimere il suo punto di vista sul tema Una legislazione a prova di futuro e a riflettere su come l’UE possa migliorare la legislazione affinché questa si adatti alle esigenze dell’economia e della società in questa fase di rapide trasformazioni. La presidenza desidera capire in che modo sia possibile mantenere i costi della regolamentazione per le imprese a un livello ragionevole senza perdere di vista gli obiettivi dei Trattati.

2.2.

La legislazione europea è a prova di futuro se è capace di anticipare e prevedere, e se offre la massima chiarezza e certezza del diritto. Il CESE è pertanto a favore di una legislazione in grado di adattarsi e che abbia al tempo stesso la capacità di prevedere.

2.3.

Le regolamentazioni sono necessarie, tra l’altro, per raggiungere gli obiettivi politici dei Trattati. L’Unione europea è un’economia sociale di mercato e certe regole comportano quindi un costo per le imprese, ad esempio nel settore della sicurezza e della salute sul lavoro. È l’equilibrio tra gli obiettivi economici e quelli sociali a garantire la pace sociale in Europa. Una legislazione a prova di futuro deve rispettare questo equilibrio e promuovere la coesione economica, sociale e territoriale, oltre che la solidarietà tra gli Stati membri.

2.4.

Il CESE sostiene e sottolinea che bisogna rafforzare la legittimità della legislazione europea legiferando meglio, ma ribadisce che il processo volto a comprendere quel che è a prova di futuro non deve portare a una depoliticizzazione del processo legislativo. Il CESE è convinto che qualsiasi legislazione debba essere il risultato di deliberazioni politiche. A questo proposito, il ruolo di primo piano della società civile e delle parti sociali nel quadro del dialogo sociale deve essere preso in considerazione.

2.5.

La legislazione europea è a prova di futuro se i cittadini la considerano legittima: essa deve basarsi sulla rappresentanza, sul consenso e sulla partecipazione, e deve avere la capacità di fornire risultati o apportare soluzioni a un problema collettivo.

2.6.

Secondo il CESE, affinché le politiche europee forniscano risultati migliori, il processo legislativo europeo andrebbe rivisto nel quadro del trattato di Lisbona e — se necessario — nel quadro di un nuovo trattato. È proprio questo aspetto della legislazione a prova di futuro che il CESE intende mettere in risalto, ossia la sua qualità, legittimità, trasparenza e inclusività.

2.7.

Il CESE rileva che, per soddisfare le esigenze delle imprese e dei cittadini, deve essere a prova di futuro non solo il contenuto della legislazione, ma anche lo stesso processo legislativo. In altri termini, qui si pone la questione della democrazia a livello europeo.

2.8.

La volontà politica dei rappresentanti eletti e le loro scelte sono determinanti. Ogni legislazione può essere valutata alla luce della sua capacità di trasformare questa volontà politica in fatti concreti, e giudicata in funzione della sua qualità democratica. Il CESE propone quindi di esaminare non solo il contenuto della legislazione, ma anche il processo legislativo.

2.9.

Questo nuovo concetto di «legislazione a prova di futuro» è legato ad altre iniziative volte a migliorare la legislazione. In precedenti pareri (1) il CESE ha più volte espresso il proprio punto di vista in merito al programma Legiferare meglio e al programma REFIT (2). Desidera inoltre ricordare il proprio parere su un approccio proattivo alla legislazione (3).

2.10.

L’attuazione dei programmi Legiferare meglio e REFIT — quest’ultimo lanciato dalla Commissione europea nel 2012 per misurare gli oneri amministrativi delle disposizioni legislative vigenti e, se del caso, eliminarli — è una delle massime priorità del trio di presidenze (Paesi Bassi, Slovacchia e Malta) tra gennaio 2016 e giugno 2017. È evidente che l’idea di una legislazione a prova di futuro rientra nella logica di tali programmi.

2.11.

Il CESE rileva che sono stati compiuti degli sforzi per migliorare la qualità della legislazione europea e insiste sulla necessità di intensificarli. Il CESE ha preso atto della comunicazione della Commissione, del 19 maggio 2015 (4), e dell’accordo interistituzionale Legiferare meglio, del 13 aprile 2016 (5), ma constata che non è stato coinvolto in tale accordo.

2.12.

Il CESE ritiene che una legislazione di alta qualità, semplice, comprensibile e coerente (garantita dalla Commissione, dal Parlamento europeo e dal Consiglio) rappresenti una condizione indispensabile per generare una crescita economica sostenibile, oltre che per stimolare l’innovazione, la competitività delle imprese — anche quella delle PMI e delle microimprese — e la creazione di posti di lavoro di qualità. Bisogna inoltre dare piena attuazione allo Small Business Act in tutti i settori.

2.13.

La regolamentazione europea «è un fattore fondamentale di integrazione e non costituisce affatto un onere o un costo da ridurre: se ben proporzionata, essa è anzi un’importante garanzia di protezione, di promozione e di certezza del diritto per tutti i cittadini e gli altri soggetti europei» (6).

2.14.

Nell’ottica di assicurare una legislazione adeguata, il CESE ricorda l’importanza dei principi già definiti. Questo vale, tra l’altro, per i principi di corretta attuazione nel tempo, di sussidiarietà e proporzionalità, per i principi di precauzione e di prevedibilità, per il principio «pensare anzitutto in piccolo» e per i principi relativi alla dimensione esterna della competitività e al test del mercato interno.

2.15.

Attualmente, sembra che un nuovo aspetto della legislazione stia acquisendo un’importanza fondamentale per il Consiglio, ossia il principio dell’innovazione. Questo principio, che comporta la considerazione dell’impatto sulla ricerca e l’innovazione al momento dell’elaborazione e revisione della regolamentazione, è uno dei numerosi criteri che permettono di valutare le proposte legislative della Commissione in settori di natura tecnica, tecnologica e scientifica. Tale principio dovrebbe tuttavia essere applicato in modo intelligente e con prudenza, in particolare nei settori della tutela sociale e ambientale, della salute e della protezione dei consumatori.

2.16.

Dalle conclusioni del Consiglio Competitività dell’UE (7) si evince che è necessario applicare il «principio dell’innovazione», il che implica che occorre tener conto dell’impatto sulla ricerca e l’innovazione nel processo di sviluppo e revisione della regolamentazione in tutti i settori politici. Questa necessità è rispecchiata anche dalla richiesta della presidenza slovacca, oltre che da un recente studio del CEPS (8), secondo cui fissando regole troppo severe si rischia di bloccare gli investimenti e di frenare l’innovazione. Questa interpretazione rientra inoltre nella logica del programma REFIT.

2.17.

Secondo il CESE, bisogna definire preventivamente quando occorre applicare questo nuovo principio, e le modalità di utilizzo vanno accuratamente precisate.

2.18.

Per il CESE, il principio dell’innovazione deve avere lo stesso peso degli altri criteri enunciati al punto 2.14 e utilizzati dalla Commissione per valutare l’impatto di una proposta legislativa. Occorre pertanto trovare un equilibrio tra il principio dell’innovazione e gli altri criteri, e vigilare affinché il primo non abbia la precedenza sugli altri.

2.19.

Il CESE propone alla presidenza slovacca di esaminare le potenzialità offerte dal principio dell’innovazione attraverso uno scambio di buone pratiche. Il CESE chiede che, su tale base, la Commissione tracci un bilancio sia delle opportunità che dell’impatto di questo nuovo principio.

2.20.

L’obiettivo della legislazione europea deve sempre consistere nella creazione di un quadro giuridico che consenta alle imprese e ai cittadini di beneficiare dei vantaggi e delle libertà del mercato interno, ossia l’obiettivo deve essere la promozione delle forze innovative in Europa. Questo significa evitare gli oneri amministrativi superflui, mentre le norme mal concepite, obsolete e gravose devono essere riviste o eliminate.

2.21.

Il CESE ritiene che i costi della regolamentazione debbano essere proporzionati ai benefici che ne derivano. I costi e gli oneri amministrativi superflui devono essere evitati nell’interesse delle imprese, dei cittadini e delle amministrazioni incaricate dell’applicazione della regolamentazione. È necessario che il beneficio netto e il valore aggiunto di una regolamentazione siano superiori al costo per le imprese e la società nel suo insieme.

3.1.

Il CESE insiste affinché la nozione di «legislazione a prova di futuro» sia definita in modo migliore: essa deve rispettare i valori e gli obiettivi dell’Unione europea, conformemente ai primi due articoli del trattato di Lisbona. Pertanto, il principio dell’innovazione, che figura tra le priorità della presidenza slovacca (9) ed è quindi strettamente legato al nuovo concetto di una legislazione a prova di futuro, deve essere inteso in maniera responsabile.

3.2.

L’innovazione è una delle condizioni necessarie alla crescita sostenibile dell’Europa. Qualsiasi legislazione, europea o nazionale che sia, deve evitare che le imprese, soprattutto le PMI che hanno pochi mezzi, siano sottoposte a oneri superflui. L’innovazione e la competitività sono alla base del successo dell’economia sociale di mercato europea. L’innovazione ha bisogno di un quadro regolamentare di qualità. L’interazione tra la legislazione e l’innovazione è complessa e non può essere considerata solo da un punto di vista quantitativo, nel senso di un numero maggiore o minore di disposizioni legislative (10).

3.3.

Secondo il CESE, l’impiego delle clausole di durata massima («sunset clauses») nella legislazione europea, allo scopo di evitare futuri ostacoli burocratici, merita di essere esaminato ulteriormente.

3.4.

Una legislazione a prova di futuro deve essere rigida in rapporto alla sua finalità, sempre coerente con gli obiettivi dei Trattati e flessibile nel quadro del suo recepimento nel diritto nazionale, nel rispetto dei principi summenzionati. Essa non si sofferma sui dettagli e si limita a definire un quadro, che può essere completato — all’occorrenza — attraverso strumenti non legislativi, oppure dai regolatori nazionali, dalle parti sociali o da regimi di autoregolamentazione, regimi che devono rimanere sempre sotto il controllo del legislatore al livello adeguato.

3.5.

Il CESE è favorevole a un chiarimento dei principi di sussidiarietà e proporzionalità. Il rispetto della sussidiarietà, ossia della ripartizione delle competenze, è fondamentale per il buon funzionamento dell’UE quale spazio giuridico comune. Questi due principi, però, sono talvolta usati come argomentazioni da coloro che avversano le iniziative legislative senza che la fondatezza del loro ragionamento sottostante sia sufficientemente certa. È opportuno chiarire i criteri che determinano l’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità. Lo spazio giuridico dell’Unione europea deve essere unico e indivisibile.

3.6.

Per migliorare la qualità della legislazione, il CESE ritiene necessario esaminare in primo luogo il processo legislativo a livello europeo. Un gran numero di iniziative punta a migliorare il processo legislativo, ma le parti interessate a questo processo non sono d’accordo sui mezzi. Il CESE rimanda agli orientamenti che la Commissione ha formulato nel programma Legiferare meglio (19 maggio 2015) e nell’accordo interistituzionale (dicembre 2015 — aprile 2016), alla relazione Bresso-Brok (febbraio 2016), alla relazione Hübner (marzo 2016), alla relazione Giegold (fine maggio 2016) e, in particolare, allo Small Business Act (febbraio 2011). Richiama inoltre l’attenzione sulle proposte dei governi e dei parlamenti degli Stati membri, su iniziative come quelle del Movimento europeo internazionale (MEI) e dell’Unione dei federalisti europei (UFE), nonché sui contributi degli istituti di ricerca e dei gruppi di riflessione.

3.7.

La società civile organizzata ha un’importanza decisiva per lo sviluppo di un’opinione pubblica europea. L’Europa ha bisogno di un’opinione pubblica meno frammentata, che funga da cassa di risonanza a una legislazione europea a prova di futuro. In quanto organo di rappresentanza della società civile organizzata in Europa, il CESE è nella posizione idonea per facilitare il consenso tra i differenti attori della società civile a tutti i livelli, anche all’interno degli Stati membri. Più precisamente, è un intermediario importante tra il legislatore, le organizzazioni della società civile e le parti sociali.

3.8.

Il CESE è consapevole dell’importanza delle valutazioni d’impatto — in particolare per le PMI — che devono essere prese in considerazione nel processo legislativo, senza tuttavia sostituire il processo politico.

3.9.

La semplificazione di leggi difficili da capire o da applicare, oppure l’abbandono di regolamentazioni divenute superflue possono apportare benefici per i cittadini e per le forze economiche, contribuendo così a un ambiente favorevole alla crescita e alla creazione di un maggior numero di posti di lavoro di qualità («enabling environment»). Il CESE chiede però di essere consultato quando la Commissione, il Parlamento europeo e il Consiglio decidono di comune accordo di ritirare delle proposte legislative; in tale contesto, è importante valutare le conseguenze materiali ed immateriali di tali decisioni e informarne il CESE.

3.10.

Il trattato di Lisbona punta a rafforzare il ruolo del Parlamento europeo e anche il metodo comunitario. Per effetto della crisi, il Consiglio europeo è diventato la pietra angolare del sistema istituzionale europeo. Il CESE ritiene che tale deriva debba essere corretta. Una legislazione europea a prova di futuro deve fondarsi sul metodo comunitario.

3.11.

Le riunioni delle formazioni del Consiglio che decidono a maggioranza qualificata dovrebbero essere pubbliche, nell’interesse di una trasparenza e democrazia maggiori. Il voto a maggioranza qualificata per le decisioni del Consiglio dovrebbe essere la regola. Il CESE è inoltre dell’avviso che una futura riforma dei Trattati debba cercare di aumentare la coerenza delle decisioni del Consiglio, le cui formazioni perseguono attualmente politiche in parte contraddittorie, con conseguenze evidenti sulla qualità della legislazione.

3.12.

L’ampliamento dei diritti del Parlamento europeo, previsto dai Trattati ma non realizzato, deve essere attuato quanto prima. Il diritto d’iniziativa ristretto introdotto dal trattato di Lisbona (articolo 225 del TFUE) dovrebbe quindi essere maggiormente applicato in conformità alle disposizioni di questo trattato. Un rifiuto da parte della Commissione dovrebbe essere possibile solo per motivi formali, in particolare quando la base delle competenze non è sufficiente.

3.13.

Le differenze in termini di velocità di integrazione sono da tempo una realtà nell’UE e queste discrepanze saranno inevitabili in futuro, tenuto conto del numero di Stati membri. In tale contesto, il CESE ritiene che sia necessario avvalersi in misura maggiore della cooperazione rafforzata; al tempo stesso, bisogna evitare che le istituzioni dell’UE vengano indebolite dalla geometria variabile dei progetti di integrazione europea. La cooperazione rafforzata dovrebbe funzionare sulla base della maggioranza qualificata.

3.14.

Il CESE appoggia la richiesta del Parlamento europeo di trasformare l’Unione economica e monetaria (UEM) in un «efficace e democratico governo economico», e insiste nuovamente sulla propria partecipazione ai processi consultivi che devono accompagnare questo approfondimento dell’UEM, se si vuole coinvolgere la società civile.

3.15.

Il CESE è dell’avviso che la procedura legislativa accelerata nel quadro del trilogo debba essere applicata soltanto per i casi di emergenza, come peraltro stabilito dal trattato. A differenza delle riunioni delle commissioni del Parlamento europeo, quelle del trilogo non sono né trasparenti né accessibili. La limitazione della procedura legislativa a una sola lettura conduce a un ridimensionamento della partecipazione della società civile.

3.16.

Il CESE ritiene che gli strumenti e le procedure introdotti per effetto della crisi finanziaria e della crisi dell’euro debbano essere integrati in modo migliore nel quadro legislativo europeo. Il Parlamento europeo, ma anche gli organi come il Comitato europeo delle regioni (CdR) e il CESE, devono essere coinvolti meglio nel ciclo del semestre europeo. Il meccanismo europeo di stabilità deve essere collegato al quadro legislativo dell’UE.

3.17.

Nel caso degli atti delegati, la Commissione dovrebbe aumentare la trasparenza del suo processo decisionale (cfr. l’articolo 290 del TFUE), come sottolineato dal Comitato in più occasioni.