28.12.2016   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 487/70

Relatore:

Graham WATSON

1.1.

La politica dell’Union europea in materia di sicurezza dell’approvvigionamento di gas è riuscita in parte a incoraggiare gli Stati membri a pensare in termini di solidarietà e di condivisione della sicurezza. Resta però il fatto che la maggior parte delle questioni di politica energetica vengono ancora gestite principalmente in funzione degli interessi nazionali. Per soddisfare le aspettative dei cittadini europei in termini di sicurezza, l’approvvigionamento energetico va affrontato in modo più coerente a livello dell’UE.

1.2.

Un tale regolamento di portata europea deve tener conto del più ampio contesto in cui si inseriscono gli sforzi di mitigazione dei cambiamenti climatici a livello globale, con gli ambiziosi obiettivi fissati dall’accordo di Parigi, della strategia dell’UE per un’Unione dell’energia resiliente accompagnata da una politica lungimirante in materia di cambiamenti climatici, nonché delle diverse tensioni geopolitiche sia in Europa che a livello mondiale, tra cui l’afflusso di profughi, i focolai di crisi alle frontiere europee — più di recente in Ucraina, Turchia, Libia e Georgia — e l’avanzata del regionalismo che minaccia l’integrazione dell’UE.

1.3.

Per garantire l’approvvigionamento di gas in Europa, occorrono ingenti investimenti, che è importante reperire in primo luogo da fonti private: i profitti dell’industria petrolifera e gasiera, infatti, sono tali che non dovrebbe essere necessario un aiuto pubblico. Per assicurarsi la fiducia degli investitori e, di riflesso, un approvvigionamento di gas costante e sicuro, serve un quadro politico prevedibile e affidabile.

1.4.

La proposta di regolamento in esame è volta a scongiurare l’insorgenza di crisi nelle forniture di gas paragonabili a quelle del 2006 e del 2009. Gran parte della domanda di gas è destinata al riscaldamento di edifici. Un ampio programma di ammodernamento dell’edilizia per renderla efficiente sotto il profilo energetico, come proposto nella direttiva sul rendimento energetico nell’edilizia (2010/31/UE) e nella direttiva sull’efficienza energetica (2012/27/UE), soprattutto se mirato agli edifici riscaldati a gas, comporterebbe un calo significativo della domanda di gas, specialmente nei mesi invernali in cui si sono verificate le crisi precedenti.

1.5.

Il gas naturale resta un’importante fonte temporanea di combustibile che contribuisce in misura significativa a ridurre le emissioni di gas a effetto serra nonché di pericolose sostanze tossiche quali i particolati PM10 e PM2,5. Dal momento che gli indicatori del livello di emissioni prodotte dal gas naturale sono notevolmente inferiori rispetto a quelli del carbone, la presenza nel mix energetico dei paesi UE di una quota maggiore di gas naturale è particolarmente importante per migliorare la qualità dell’aria e, di conseguenza, la salute dei cittadini degli Stati membri e di quelli dei paesi vicini. Occorre tuttavia accelerare la transizione verso un’economia a basso tenore di carbonio: un aspetto, questo, di cui la politica per l’approvvigionamento di gas deve tener conto.

1.6.

I consumatori di energia possono svolgere un ruolo importante nello sviluppo e nella gestione dell’approvvigionamento. Dovrebbero essere utilizzati metodi capaci di attivare i consumatori, da sviluppare in cooperazione con i consumatori stessi, che includano anche un impiego innovativo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC). La povertà energetica dovrebbe essere affrontata in primo luogo attraverso misure di politica sociale, che dovrebbero comprendere piani nazionali specifici volti a stimolare gli investimenti nei programmi di ristrutturazione degli immobili, come previsto dall’articolo 4 della direttiva sull’efficienza energetica (2012/27/UE), dando la priorità ai consumatori a rischio di povertà energetica e vulnerabili e favorendo la collaborazione tra le parti sociali.

1.7.

La crescita dell’energia da fonti rinnovabili, unita all’accelerazione dell’elettrificazione, può certamente ridurre il consumo di gas nell’UE e, di conseguenza, le importazioni: più rapida sarà la diffusione di queste risorse rinnovabili, meno rilevanti saranno le politiche esterne perseguite dall’UE a garanzia dell’approvvigionamento di gas. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) chiede alla Commissione di valutare il livello di accuratezza del coordinamento tra le previsioni di consumo di gas nell’UE, la sicurezza dell’approvvigionamento di gas nell’UE, lo sviluppo delle risorse rinnovabili e i miglioramenti nell’efficienza energetica in tutti i settori.

2.1.

Di fronte alle perturbazioni per l’economia e alle sofferenze per la popolazione prodotte dall’interruzione delle forniture di gas, la Commissione europea intende avvalersi del lavoro condotto in precedenza dall’UE per garantire una più elevata interconnessione tra le infrastrutture per la distribuzione del gas e una maggiore solidarietà tra Stati membri quanto alla loro disponibilità a condividere l’onere delle interruzioni.

2.2.

La proposta di regolamento in esame aggiorna una politica importante per l’UE nel suo slancio volto a creare un’Unione europea dell’energia [COM(2015) 80 final]. Quest’ultima deve inserirsi nel contesto degli impegni assunti dall’UE per arrestare e, se possibile, invertire con azioni concrete i cambiamenti climatici di origine umana derivanti dalla combustione di combustibili fossili.

2.3.

La proposta di regolamento punta a far sì che tutti gli Stati membri si dotino di strumenti adeguati per prepararsi all’eventualità di una carenza di gas, causata da una perturbazione della fornitura o da una domanda eccezionalmente elevata, e per gestirne gli effetti.

2.4.

Per raggiungere questo obiettivo, il regolamento propone un coordinamento regionale rafforzato, imperniato su alcuni principi e norme definiti a livello dell’Unione. L’approccio suggerito prevede che le valutazioni regionali del rischio siano frutto di una stretta cooperazione tra Stati membri nell’ambito delle rispettive regioni. I rischi individuati da tali valutazioni regionali saranno affrontati in piani d’azione preventivi e in piani d’emergenza a livello regionale, che dovranno essere sottoposti a valutazione tra pari e approvati dalla Commissione.

2.5.

Affinché le valutazioni del rischio e i piani siano esaurienti e coerenti, il regolamento stabilisce modelli obbligatori che contengono gli elementi da prendere in considerazione in sede di valutazione del rischio e di elaborazione dei piani.

2.6.

Il regolamento migliora inoltre l’applicazione della norma di fornitura dei clienti protetti (soprattutto quelli civili) e la norma di infrastruttura (possibilità di fornitura di gas anche se l’infrastruttura principale non è disponibile). Esso dispone la realizzazione della capacità bidirezionale permanente e propone, infine, l’introduzione di misure supplementari di trasparenza riguardo ai contratti di fornitura di gas, dal momento che tali contratti possono influire sulla sicurezza dell’approvvigionamento dell’UE.

2.7.

La necessità di un’azione dell’UE è giustificata dal fatto che le misure nazionali non si sono rivelate all’altezza di una crisi, anzi, ne hanno aggravato l’impatto. Una misura adottata in un paese può causare una carenza di gas nei paesi confinanti.

2.8.

La sicurezza dell’approvvigionamento di gas, sebbene dipenda in primis dall’esistenza di mercati funzionanti, può essere sensibilmente potenziata da un buon coordinamento delle misure adottate dagli Stati membri, in particolare nel caso di un’emergenza; non sono però solo le misure nazionali di mitigazione in situazione di emergenza a richiedere un migliore coordinamento, ma anche le misure nazionali di prevenzione, quali le proposte volte a migliorare il coordinamento dello stoccaggio a livello nazionale o le politiche del gas naturale liquefatto (GNL) [COM(2016) 49 final], che in alcune regioni possono rivestire un’importanza strategica.

2.9.

Da una relazione di valutazione condotta dall’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) nel2014 emerge che sussistono seri motivi di preoccupazione per quanto riguarda la cooperazione tra Stati membri (le misure da essi adottate, prevalentemente a carattere nazionale, non sono idonee ad affrontare i problemi di fornitura del gas); la prova di stress effettuata nell’estate del 2014 [COM(2014) 654 final] ha dimostrato inoltre che una grave perturbazione delle forniture di gas dall’Est continuerebbe a causare forti ripercussioni in tutta l’UE.

3.1.

La principale difficoltà di questa proposta di regolamento non è rappresentata dal testo, ma dal contesto. Mentre la strategia quadro per un’Unione dell’energia resiliente, corredata da una politica lungimirante in materia di cambiamenti climatici [COM(2015) 80 final], sottolinea con accenti quasi messianici la necessità di lottare contro i cambiamenti climatici, la proposta di regolamento in esame — pur in linea con i precedenti regolamenti in materia di sicurezza dell’approvvigionamento di gas — non è del tutto coerente con gli obiettivi della strategia quadro.

3.2.

Numerosi climatologi dichiarano che, per avere ragionevoli possibilità di limitare l’aumento della temperatura del pianeta a 2 oC, occorre portare le emissioni di gas a effetto serra ad un livello prossimo allo zero entro il 2050 e, se si vuole limitare tale aumento a 1,5 oC, ancora prima del 2050. Per eliminare i circa 4 611 milioni di tonnellate di CO2 equivalente che, per fare un esempio, l’uomo ha riversato nell’atmosfera nel 2013, occorre soddisfare la domanda di energia primaria dell’UE [pari nel 2013 a 1 567 milioni di tonnellate equivalenti di petrolio (Mtep)] ricorrendo all’energia pulita. Oltre due terzi delle emissioni provengono dai combustibili fossili che sono il motore della nostra civiltà industriale, e questi combustibili vanno sostituiti.

3.3.

Il gas naturale resta un’importante fonte temporanea di combustibile che ha aiutato l’UE a ridurre le emissioni di gas a effetto serra da combustibili solidi, in particolare nei paesi in cui l’uso del carbone come combustibile è predominante. Occorre tuttavia accelerare la transizione verso fonti energetiche, in un primo momento, a più basso tenore di carbonio e, poi, del tutto prive di carbonio. Si tratta di un requisito essenziale per raggiungere l’obiettivo a lungo termine, stabilito nell’accordo di Parigi, di mantenere l’aumento della temperatura media mondiale a 1,5 oC, obiettivo di cui la politica di approvvigionamento di gas deve tener conto. Ciò dovrebbe trovar riscontro nelle valutazioni del rischio che gli Stati membri sono tenuti ad effettuare. Per promuovere investimenti efficienti e definire il quadro di riferimento di un sistema energetico resiliente è indispensabile un migliore allineamento tra la politica dell’UE in materia di approvvigionamento di gas e le varie dimensioni dell’Unione dell’energia, tra cui in particolare un mercato europeo dell’energia pienamente integrato, miglioramenti nell’efficienza energetica e la decarbonizzazione.

3.4.

A cinque anni dall’adozione del regolamento n. 994/2010, la sicurezza dell’approvvigionamento di gas resta un tema di grande attualità, soprattutto di fronte al persistere delle tensioni tra Ucraina e Russia. Ci si sta adoperando a livello sia nazionale sia UE per rafforzare la sicurezza dell’approvvigionamento di gas per l’inverno 2016/2017 e oltre. Tuttavia, un serio sforzo volto a garantire prestazioni energetiche migliori nell’edilizia, potenziando l’isolamento e dando priorità al gas come combustibile per il riscaldamento degli edifici, potrebbe avere una notevole incidenza sulla richiesta di gas.

3.5.

Il gas naturale ha sostituito i combustibili solidi al secondo posto della classifica dei combustibili più importanti per l’UE: nel 2013, infatti, esso rappresentava il 23,8 % dell’energia primaria consumata complessivamente nell’Unione, contribuendo così a ridurre le sue emissioni di gas a effetto serra. La crescita delle energie rinnovabili è però considerevole: la quota delle fonti di energia rinnovabile nel consumo totale lordo di energia nell’UE è passata dall’8,3 % del 2004 al 15 % del 2013, mettendo l’Unione sulla giusta via per raggiungere l’obiettivo fissato del 20 % di energie rinnovabili nel 2020. Tra il 2000 e il 2013 la quota lorda di energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili è più che raddoppiata, arrivando a fornire nel 2013 oltre un quarto dell’elettricità complessiva.

3.6.

La crescita dell’energia da fonti rinnovabili, unita all’accelerazione dell’elettrificazione, può certamente ridurre il consumo di gas nell’UE e, di conseguenza, le importazioni: più rapida sarà la diffusione di queste risorse rinnovabili, meno rilevanti saranno le politiche esterne perseguite dall’UE a garanzia dell’approvvigionamento di gas. È quindi di fondamentale importanza coordinare tra loro in modo più efficace le previsioni di consumo di gas nell’UE, la sicurezza dell’approvvigionamento di gas nell’UE, lo sviluppo delle risorse rinnovabili e i miglioramenti nell’efficienza energetica in tutti i settori.

3.7.

Il coordinamento tra i paesi dell’UE in materia di trasporto e fornitura di qualunque tipo di combustibile è essenziale per la creazione di un’Unione dell’energia, a livello sia di politiche che di strategie a lungo termine. La Commissione, nella sua proposta, divide l’UE in sette «regioni», al cui livello effettuare il coordinamento della politica. Questo è, nel migliore dei casi, solo un passaggio intermedio, visto che si renderà ben presto necessario un coordinamento della politica a livello UE, da estendere, idealmente, fino a comprendere le parti contraenti della Comunità dell’energia, vale a dire i paesi vicini con cui l’UE ha concluso accordi in materia di energia.

3.8.

Per accrescere la concorrenza nelle forniture di energia e la necessità di diversificare le fonti di approvvigionamento, l’energia deve restare un elemento importante delle politiche esterne dell’UE, che però dovrebbero puntare in misura crescente a garantire approvvigionamenti energetici da fonti rinnovabili, in particolare da tecnologie mature come la produzione solare ed eolica, a complemento delle forniture provenienti dalla produzione interna di energia rinnovabile.

3.9.

Una nuova governance in materia di politica energetica deve garantire la coerenza tra i diversi aspetti dell’approvvigionamento energetico, nonché la realizzazione degli obiettivi a livello UE. Un aspetto importante a garanzia di tale coerenza è un impegno tempestivo, sistematico e strutturato con la società civile per far sì che la sensibilizzazione alle sfide poste dalla sicurezza energetica sia ampiamente condivisa dalle organizzazioni della società civile e — soprattutto — che i responsabili politici di tutta Europa siano consapevoli delle preoccupazioni, degli interessi, delle risorse e delle soluzioni offerte dalla società civile e dalle parti sociali per far fronte a tali sfide e conseguire gli obiettivi della politica energetica dell’UE. A tale scopo il CESE sta promuovendo attivamente il concetto di dialogo europeo per l’energia, un’iniziativa, questa, che la Commissione ha accolto con grande favore.

3.10.

Un altro aspetto importante della governance della politica energetica dovrebbe consistere nel rafforzamento reciproco tra la dimensione esterna e quella interna di tale politica, come indicato nel piano d’azione per la diplomazia energetica (Energy Diplomacy Action Plan — EDAP). Il CESE ha già chiesto che nell’elaborazione e nell’attuazione della dimensione esterna della politica energetica dell’UE si potenzino la cooperazione e i dialoghi esistenti in materia di energia, e se ne istituiscano anche di nuovi, con i principali paesi o regioni di produzione e di transito, con i paesi del vicinato e con i più importanti partner strategici mondiali e regionali, al fine di rafforzare la diversificazione delle fonti, delle forniture e delle rotte energetiche dell’UE.

3.11.

La dimensione esterna della politica energetica dell’UE, compresa la politica in materia di approvvigionamento di gas, deve tener conto di un ampio contesto geopolitico. Già in passato il CESE ha sottolineato che gli aspetti commerciali del progetto non dovrebbero essere l’unico fattore di cui tener conto al momento di decidere, soprattutto alla luce della tendenza della Russia a servirsi dell’energia come di uno strumento per conseguire obiettivi geopolitici. La diplomazia energetica dell’UE deve tener conto di una serie di fattori tra cui la stabilità politica dei paesi situati lungo il gasdotto e la loro vulnerabilità alle influenze politiche esterne, le prestazioni sociali ed ambientali dei promotori di progetti nonché il coinvolgimento delle imprese russe nelle attività di esplorazione e di produzione. La valutazione dei nuovi progetti deve anche tener conto del loro impatto sulla sicurezza energetica dei paesi limitrofi. Per quanto riguarda l’Ucraina, ad esempio, vi è il rischio che i progetti che prevedono di rimuovere il transito di gas dal suo territorio abbiano un impatto negativo sulle entrate del paese, pregiudichino i suoi investimenti nel potenziamento delle reti e riducano i margini di negoziato con Mosca.

4.1.

Il CESE accoglie con favore la proposta della Commissione di introdurre una definizione comune di «cliente protetto».

4.2.

Il CESE approva inoltre i concetti di «responsabilità condivisa» e «approccio a tre livelli» tra le imprese di gas naturale, gli Stati membri e l’UE per la sicurezza dell’approvvigionamento di gas; si compiace altresì della proposta della Commissione di coordinare, ove necessario, le azioni, come richiesto in un precedente parere del CESE (1). Questo approccio assume particolare rilievo nel garantire la trasparenza dei contratti di fornitura di gas.

Il CESE ritiene inoltre che la responsabilità e le competenze delle autorità pubbliche di cui all’articolo 3 della proposta di regolamento debbano essere distinte da quelle delle imprese o degli organismi privati e per tale motivo propone una nuova formulazione, in cui sia chiaro che:

4.3.

Il CESE prende atto dei criteri proposti per la configurazione delle sette «regioni» all’interno dell’UE, Andrebbe quanto meno prevista una soluzione che consenta a uno Stato membro di essere contemporaneamente membro di più di una «regione».

4.4.

Il CESE rileva che la norma di infrastruttura proposta è sostanzialmente invariata rispetto al regolamento del 2010. Accoglie con favore la proposta di capacità bidirezionale (flusso invertito) su tutti gli interconnettori tra Stati membri.

4.5.

Il CESE rileva che la norma di fornitura proposta è sostanzialmente invariata rispetto al regolamento del 2010. Accoglie con favore l’obbligo di condurre una valutazione d’impatto prima di adottare qualunque misura nuova non di mercato.

4.6.

Il CESE prende atto della proposta di effettuare la valutazione del rischio a livello regionale. Si tratta, a suo avviso, di un passo avanti verso il giorno in cui tale valutazione sarà condotta a livello UE. Accoglie con favore il modello per la valutazione del rischio proposto dalla Commissione e ritiene in questo contesto importante la valutazione tra pari.

4.7.

Il CESE accoglie con favore le proposte concernenti i piani di emergenza, le procedure di gestione della crisi e le risposte all’emergenza.

4.8.

Il CESE accoglie con favore le proposte di trasparenza e solidarietà tra Stati membri, basate sulle prove di stress dell’estate 2014, in quanto si tratta, a suo avviso, di un meccanismo di garanzia appropriato. In particolare, il Comitato accoglie favorevolmente l’accordo del gruppo ad alto livello sull’interconnessione del gas nell’Europa centrale e sudorientale in merito a un elenco di progetti prioritari, la cui attuazione permetterà ai paesi della regione di avere accesso ad almeno tre fonti di gas, garantendo così la diversificazione e la sicurezza dell’approvvigionamento.

4.9.

Il CESE accoglie con favore la proposta di cooperazione con i paesi terzi che sono parti contraenti della Comunità dell’energia.

4.10.

Il CESE riconosce l’importanza della proposta della Commissione di provvedere continuamente al monitoraggio delle misure di sicurezza dell’approvvigionamento di gas e sollecita la Commissione ad inserire in questo ambito la necessità di eliminare gradualmente il ricorso al gas naturale sostituendolo con fonti di energia rinnovabili.

4.11.

Il CESE prende atto delle deroghe proposte per Malta e Cipro, e incoraggia entrambi, in considerazione delle loro condizioni climatiche favorevoli, ad essere tra i paesi leader nel processo di transizione verso il ricorso alle fonti di energia rinnovabili, invece che ai combustibili fossili, per soddisfare il fabbisogno energetico.