1.7.2016   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 240/9

1.

L’agenda urbana è un progetto europeo di fondamentale importanza: con essa, infatti, si mette a punto un nuovo metodo di lavoro volto a garantire, grazie a un quadro operativo e a strumenti efficaci, la coerenza di tutte le politiche che interessano le città e le aree funzionali circostanti. Dal momento che circa due terzi di tutte le politiche settoriali dell’UE hanno un impatto sulle zone urbane europee, le città dovrebbero essere meglio coinvolte nell’elaborazione e nell’attuazione di tali politiche. Scopo dell’agenda in questione è migliorare la qualità della vita nelle città e sviluppare una nuova governance «urbana», che formuli obiettivi e li realizzi grazie a un approccio pratico e concreto, coordinato a vari livelli, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Questo nuovo paradigma urbano apre grandi opportunità: consente alle popolazioni locali di apprezzare il valore aggiunto dell’Unione europea per far fronte alle sfide sociali e demografiche, e può - in stretto collegamento con l’agenda «Legiferare meglio» della Commissione - migliorare la qualità delle politiche europee collegandole, su base di reciprocità, con le strategie nazionali, regionali e locali, spingendosi così ben al di là della cooperazione finora esistente. Il CdR sottolinea che l’agenda urbana deve essere parte integrante di una visione territoriale più completa, che prenda in considerazione le zone sia urbane che rurali (1).

L’agenda può inoltre contribuire in misura rilevante al conseguimento degli obiettivi posti dall’articolo 3 del trattato UE, e in particolare a quello della coesione economica, sociale e territoriale, nonché degli obiettivi della strategia Europa 2020 (2).

Insieme con un approccio «dal basso» ed una governance multilivello, tre sono i criteri fondamentali determinanti per la buona riuscita di tale processo:

2.

Il CdR ricorda gli sforzi intrapresi dal 1989 in poi e i progetti pilota urbani condotti per prendere in considerazione e coinvolgere maggiormente le città nel processo di definizione delle politiche a livello europeo, contribuendo in tal modo a preparare l’elaborazione di un’agenda urbana a livello UE, e al riguardo:

3.

L’importanza delle città: la tendenza, riscontrabile a livello mondiale, alla crescente concentrazione di popolazione nelle città può essere osservata anche in Europa. L’Europa è un continente in cui oggi circa il 70 % della popolazione vive nelle città o negli agglomerati urbani. Le città sono motori dello sviluppo economico - generando da sole oltre il 75 % del PIL - nonché dell’inclusione sociale e dello sviluppo sostenibile. Le città, tuttavia, sono anche contraddistinte da un’interazione diretta di opposte polarità sociali - povertà e ricchezza, potenzialità di occupazione e disoccupazione di lungo periodo, necessità e carenza di manodopera, grandi disparità nel campo dell’istruzione e specifiche sfide ambientali, per citarne soltanto alcune. E, in quanto «catalizzatori di integrazione», le città contribuiranno in misura importante a far fronte agli attuali flussi di rifugiati e alla migrazione interna all’UE. Se non si tenesse conto della dimensione urbana, nessuna delle politiche dell’Unione europea sarebbe realizzabile.

4.

Approcci integrati e multidisciplinari: già la Carta di Lipsia del 2007 sottolineava che, nell’ambito delle città, soltanto gli approcci integrati possono risultare vincenti, e che una governance multilivello è la chiave per la soluzione dei complessi problemi delle città. Le impostazioni vincenti consistono nel superamento dell’idea di una pubblica amministrazione divisa «in compartimenti stagni» (ossia in un approccio intersettoriale alla risoluzione dei problemi), in un’interazione che vada al di là delle gerarchie classiche, e nel coinvolgimento delle diverse parti interessate, tenendo conto delle differenze tra territori locali e regionali. In tal modo si delineano qui linee d’azione strettamente corrispondenti a quelle prospettate dalla Commissione riguardo agli obiettivi «legiferare meglio», «migliorare i finanziamenti» e «migliorare il coordinamento». Approcci integrati, tuttavia, esigono un alto grado di coordinamento e cooperazione a - e tra - tutti i livelli: locale, regionale, nazionale ed europeo.

5.

Le zone urbane e quelle rurali quali spazi funzionali complementari: nelle discussioni sull’agenda urbana riemerge costantemente il timore che una maggiore attenzione per le tematiche urbane vada a scapito del sostegno alle zone rurali. Il CdR sottolinea tuttavia l’importanza dei collegamenti tra zone urbane e rurali, e riconosce il ruolo svolto da queste ultime, che contribuiscono anche a stimolare la crescita e la creazione di posti di lavoro. Le politiche dell’Unione non devono incoraggiare un rapporto di competizione tra queste due dimensioni, in quanto esse si integrano sul piano geografico, amministrativo e in termini di politiche funzionali e tematiche. Si tratta pertanto di valorizzare la complementarità delle due dimensioni, rendendo così possibile ideare e sperimentare nuove forme di governance coordinata, in particolare grazie a un migliore accesso ai servizi e attraverso lo sviluppo delle tecnologie digitali. L’obiettivo primario di un’Europa forte sul piano ambientale, economico e sociale e di una maggiore coesione territoriale può essere raggiunto soltanto se tanto le zone urbane quanto quelle rurali sono forti. Al centro dell’attenzione di una politica urbana europea si trovano tutte le città e le aree funzionali che le circondano: non soltanto le capitali e le grandi città, ma anche le città di piccole e medie dimensioni, di grande importanza per le aree circostanti.

6.

L’agenda urbana dell’UE dovrebbe altresì orientare le posizioni negoziali dell’Unione europea in vista della conferenza Habitat III che si terrà a Quito (Ecuador) dal 17 al 20 ottobre 2016. Inoltre, in linea con l’obiettivo dell’UE di assumere un ruolo più incisivo a livello mondiale, nonché di fronte alla necessità di accrescere la coerenza tra le politiche esterna ed interne dell’UE, l’Unione dovrebbe rafforzare e stimolare, anche a livello internazionale, la cooperazione e gli scambi tra le amministrazioni cittadine.

7.

Per essere attuata con successo, l’agenda urbana deve poter contare anche su un approccio integrato tra governance urbana e regionale, che tenga conto dei contesti istituzionale e amministrativo.

8.

Per un’agenda urbana europea rispettosa del principio di sussidiarietà e garante della partecipazione «dal basso» degli enti locali e regionali risultano quindi cruciali fattori come il coinvolgimento degli organi elettivi locali e regionali, nonché delle associazioni che li rappresentano a livello nazionale ed europeo, nel processo decisionale e la loro partecipazione e responsabilità nella definizione dei programmi operativi e nell’attuazione e valutazione della politica di coesione, nel rispetto dei rispettivi ruoli istituzionali.

9.

La Commissione, insieme alla presidenza neerlandese e con il coinvolgimento di numerosi soggetti interessati, ha avviato la fase di preparazione del Patto di Amsterdam. L’obiettivo è sviluppare ed attuare, nel quadro di dodici partenariati tematici e nell’arco di un triennio, piani d’azione per politiche integrate in relazione alle principali problematiche urbane.

Questi partenariati sono intesi come un importante strumento di attuazione dell’agenda urbana dell’UE. Essi consentiranno di mettere insieme, e in relazione tra loro, un maggior numero di politiche settoriali che hanno un impatto sulle zone urbane dell’UE. E, per la riuscita dei partenariati, nonché del consiglio per l’agenda urbana dell’UE (EU Urban Agenda Board) che monitorerà questo processo, è fondamentale anche che essi si muovano in stretta cooperazione con le autorità cittadine, locali e regionali, gli Stati membri, le istituzioni dell’UE (compreso il CdR) e gli attori locali direttamente interessati.

Il CdR raccomanda di concentrarsi su un numero limitato di aree di intervento importanti, in quanto ciò permetterà di raggiungere risultati visibili e di dimostrare il valore aggiunto dell’agenda urbana dell’UE. I dodici temi prioritari sopracitati non formano peraltro un elenco esaustivo. Occorrerebbe infatti creare partenariati anche su altri temi che necessitano di approcci politici integrati - quali, ad esempio, la considerazione della dimensione culturale e turistica nello sviluppo urbano, di nuove forme inclusive di partecipazione, dell’innovazione e delle «città intelligenti». Una valutazione complessiva delle priorità tematiche sarà tuttavia possibile solo una volta istituiti i partenariati, poiché soltanto allora sarà possibile capire se ed in che modo temi centrali per l’Unione europea come la disoccupazione giovanile facciano parte integrante di queste priorità. Il CdR si compiace del fatto che siano già stati avviati quattro partenariati pilota («Qualità dell’aria», «Alloggi», «Povertà urbana» e «Integrazione dei migranti e dei rifugiati»). Per l’ulteriore proseguimento dei partenariati, è essenziale che fin dall’inizio si concordi un elevato livello di forza vincolante, ad esempio sotto forma di relazioni semestrali da presentare alla Commissione, al Parlamento europeo, al Consiglio e al CdR. Il CdR segnala inoltre che i partenariati tematici potrebbero fornire un contributo all’elaborazione della normativa europea futura e alla revisione di quella vigente. Quanto al finanziamento della partecipazione ai partenariati tematici, che dovrebbero contare circa 15 partner, il CdR, considerato il fatto che i Paesi Bassi hanno già accantonato 50 000 EUR da destinare al sostegno di ciascun partenariato, invita la Commissione a esplorare la possibilità di finanziare l’assistenza tecnica al fine di favorire l’accesso ai partenariati da parte degli enti locali interessati.

10.

La valorizzazione e il finanziamento dei Piani di azione urbani generati dai partenariati tematici del Patto di Amsterdam o da altri programmi europei (ad esempio URBACT) potrebbero trovare spazio nell’ambito dei programmi operativi del prossimo periodo di programmazione.

11.

Un’altra esigenza importante è che la Commissione europea assuma un ruolo forte e cogente di coordinamento. A tal fine potrebbe essere nominato coordinatore dell’agenda europea il primo vicepresidente della Commissione, il quale, in virtù della sua funzione, garantirebbe uno stretto collegamento con l’agenda «legiferare meglio». Tale coordinamento eliminerebbe tra l’altro l’inconveniente di una visione frammentata delle questioni urbane, risultante dal punto di vista settoriale delle singole direzioni generali. In tal modo le «smart cities» e, nel caso delle zone rurali, le «smart regions», sarebbero «città e regioni intelligenti» non solo sul piano tecnologico, ma anche su quello sociale. È inoltre necessario elaborare una politica integrata all’interno dell’agenda urbana dell’UE, coordinando meglio tra loro le «smart cities» e le strategie per la specializzazione intelligente (RIS3), secondo un approccio olistico che oggi appare imprescindibile, soprattutto in considerazione di una sfida come quella posta dal massiccio afflusso di migranti e dalle conseguenti necessità di integrazione. L’inclusione dell’agenda urbana nel programma di lavoro annuale della Commissione costituisce poi un altro elemento di rilievo, che garantisce anch’esso la trasparenza e il carattere vincolante del processo.

12.

Il CdR insiste che restano da compiere ulteriori passi avanti al fine di coinvolgere maggiormente gli enti locali e regionali, nonché le reti urbane e regionali e gli altri soggetti interessati, nella preparazione e nella valutazione delle politiche dell’UE che hanno un impatto sugli enti responsabili delle zone urbane e/o li riguardano specificamente.

13.

Estensione della valutazione d’impatto alla dimensione urbana: avviato su iniziativa del CdR e della Commissione, il progetto pilota riguardante la valutazione d’impatto territoriale, ad esempio riguardo all’efficienza energetica degli edifici, ha dimostrato che sono disponibili strumenti idonei per estendere la valutazione d’impatto all’esame della dimensione territoriale. Non da ultimo, il progetto pilota ha dimostrato il grande interesse, la disponibilità e la capacità di città e regioni di contribuire attivamente, e fornire l’apporto necessario, alle iniziative pertinenti.

14.

È necessario attuare la condivisione delle conoscenze e la cooperazione tra le città per promuovere lo scambio di competenze specifiche e buone pratiche tra le città e gli enti locali, riducendo al minimo, per quanto possibile, gli oneri amministrativi. La raccolta di dati sulle questioni attinenti allo sviluppo urbano dovrebbe essere presa in considerazione soltanto in casi eccezionali ed essere limitata allo stretto necessario.

15.

Il CdR continua ad invocare un riesame sistematico dei modi per migliorare il sostegno per le città e le loro aree funzionali. Si potrebbero considerare le seguenti misure:

16.

Data la crescente importanza del semestre europeo quale strumento di coordinamento delle politiche economiche, il CdR chiede che, nel quadro di tale semestre, si rivolga la dovuta considerazione anche agli aspetti urbani e rurali. Tale considerazione potrebbe essere garantita coinvolgendo tempestivamente gli enti locali e regionali nella preparazione annuale dei programmi nazionali di riforma da parte degli Stati membri. E al riguardo, in ciascuno Stato membro, potrebbe svolgere un ruolo importante il rappresentante della Commissione incaricato del semestre europeo.

17.

Il CdR sottolinea inoltre il dinamismo e le capacità delle reti urbane nel contribuire a raggiungere gli obiettivi strategici dell’Unione europea. Con riguardo al Patto dei sindaci - al quale hanno aderito oltre 6 000 enti locali e regionali, impegnandosi a ridurre le rispettive emissioni di CO2 al di là degli obiettivi climatici fissati dalla strategia Europa 2020 - il CdR invita la Commissione europea a sviluppare il ruolo di tale Patto con l’obiettivo di prorogare le relative attività anche dopo il 2020 e di farne un veicolo dei contributi concreti che le città e le regioni possono apportare alla lotta contro i cambiamenti climatici in un più ampio contesto europeo (4).

18.

Il Patto di Amsterdam dovrebbe condurre a un accordo vincolante sul processo di attuazione dell’agenda urbana. Gli otto partenariati non ancora iniziati dovrebbero essere avviati senza indugio. Sarebbe quindi opportuno procedere tempestivamente al riesame dell’elenco tematico, onde giungere a una valutazione intesa a stabilire se nei partenariati le realtà urbane siano rappresentate nei loro elementi essenziali. Il CdR accoglie con favore la proposta, formulata dalla presidenza neerlandese nel progetto di Patto di Amsterdam, di integrare in tutti i suddetti partenariati temi trasversali come la governance urbana, la governance al di là dei confini amministrativi (compresa la cooperazione urbano-rurale e quella transfrontaliera) e la prestazione dei servizi pubblici di interesse generale. Riguardo a quest’ultimo tema, occorre assicurarsi che l’agenda urbana dell’UE rispetti l’autonomia locale e regionale e il margine di discrezionalità che ne deriva ai sensi del diritto primario dell’UE, in particolare integrando, a livello tematico, i servizi comunali di interesse generale, conformemente all’articolo 14 del TFUE e al protocollo 26 dei Trattati.

19.

Oltre agli organi, e agli obblighi di comunicazione, contemplati nel Patto di Amsterdam, sarebbe opportuno prevedere la presentazione di relazioni periodiche alla Commissione, al Parlamento europeo, al Consiglio e al CdR, onde garantire una procedura trasparente ed ampiamente accessibile, in cui non solo i diretti interessati, ma anche l’opinione pubblica possano seguire questo processo (5).

20.

Per garantirgli la massima forza vincolante possibile per le future presidenze del Consiglio, il Patto di Amsterdam - una volta adottato, come previsto, nel Consiglio informale dei ministri dello Sviluppo urbano del 30 maggio 2016 - dovrebbe essere incluso nelle conclusioni del Consiglio Affari generali del giugno 2016. A ciò dovrebbe accompagnarsi l’invito, rivolto alle future presidenze del Consiglio, ad integrare l’agenda urbana nei rispettivi programmi di lavoro.

Entro la fine del 2016, nel semestre di presidenza slovacca, dovrebbe essere presentata una prima relazione sullo stato di attuazione dei partenariati.

21.

Per garantire il carattere vincolante e la sostenibilità dell’agenda urbana in vista degli ulteriori sviluppi delle politiche, sarebbe opportuno presentare un Libro bianco che valuti e sistematizzi i risultati dei partenariati e descriva gli elementi di una migliore governance in modo da agevolarne il trasferimento. Così facendo, si garantirebbe il carattere vincolante, ma nel contempo si accrescerebbe la trasparenza. Il Libro bianco, però, non dovrebbe essere elaborato soltanto dopo la fine del triennio dei partenariati, bensì già nel 2017, in seguito a una revisione intermedia che sia già in grado di riassumere e sistematizzare le esperienze acquisite fino a quel momento, facendole confluire nella preparazione del futuro periodo di programmazione dei fondi strutturali e d’investimento europei dal 2021 e nella strategia dell’UE per il dopo 2020.

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soltanto le grandi città, e talora neanche quelle, sembrano in grado di sfruttare e gestire il processo dell’agenda urbana,

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si constata un deficit di partecipazione e trasparenza; quasi sempre si conoscono i «canali» di comunicazione, ma ciò che manca è un accesso diretto e l’assistenza su questioni o temi concreti,

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ci si allontana dalla consultazione in direzione della cooperazione,

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i dodici temi dei partenariati non sono in alcun caso conosciuti in egual misura, e non sono considerati esaustivi - da cui la raccomandazione di procedere alla revisione, allo sviluppo, all’aggiornamento e/o all’adeguamento dei loro contenuti.