COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sulla trasparenza fiscale per combattere l'evasione e l'elusione fiscali /* COM/2015/0136 final */
INTRODUZIONE La lotta contro l'evasione fiscale è essenziale per garantire maggiore
equità ed efficienza economica nel mercato interno, in linea con le priorità
politiche più importanti della Commissione[1]. Strettamente
associato a tale programma è il problema dell'elusione dell'imposta sulle
società. A differenza dell'evasione fiscale, che è illegale, l'elusione fiscale
rientra di solito nei limiti della legalità. Molte forme di elusione fiscale
vanno tuttavia contro lo spirito della legge, estendendo al massimo
l'interpretazione di ciò che è "legale" per ridurre al minimo la
contribuzione fiscale complessiva di una società. Utilizzando tecniche di
pianificazione fiscale aggressiva, alcune società sfruttano le lacune
giuridiche dei sistemi fiscali e i disallineamenti tra le norme nazionali per
evitare di pagare la loro giusta quota di tasse. Inoltre i regimi fiscali di
molti paesi consentono alle società di trasferire artificiosamente gli utili
nelle loro giurisdizioni, con l'effetto di incoraggiare tale pianificazione
fiscale aggressiva. Queste attività compromettono un'equa ripartizione degli oneri tra i
contribuenti, la concorrenza leale tra le imprese e condizioni di equità tra
gli Stati membri nella riscossione delle imposte sugli utili che sono loro legittimamente
dovute. La politica in materia fiscale è definita principalmente a livello
nazionale. Tuttavia, al fine di garantire un'imposizione più equa e sostenere
il principio dell'imposizione nel luogo in cui si esercita l'attività
economica, la Commissione sta intensificando gli sforzi per aiutare gli Stati
membri a contrastare l'evasione e l'elusione fiscali nel mercato interno. Oltre ai necessari sforzi degli Stati membri intesi a semplificare e
razionalizzare i sistemi fiscali, la trasparenza fiscale costituisce un
elemento fondamentale per conseguire tali obiettivi. La pianificazione
fiscale aggressiva, i regimi fiscali dannosi e la frode fiscale sfruttano un
contesto di complessità e mancanza di collaborazione per prosperare. La lotta
all'evasione e all'elusione fiscali richiede pertanto una maggiore apertura tra
le autorità fiscali e una maggiore cooperazione tra i governi. È inoltre
necessario responsabilizzare maggiormente le imprese affinché si impegnino a
seguire pratiche fiscali eque e trasparenti. L'UE ha costantemente mantenuto un ruolo guida in materia di buona
governance fiscale e per molti anni ha promosso principi in questo settore che
ora si stanno affermando a livello mondiale. Lo slancio senza precedenti
che di recente ha contraddistinto la lotta all'evasione e all'elusione fiscali
è stato alimentato in gran parte dalla domanda dell'opinione pubblica per una
tassazione equa in momenti difficili. Questo nuovo sforzo volto ad assicurare
che tutti paghino la loro parte sta ottenendo notevoli risultati a livello
dell'Unione e internazionale. L'UE ha contribuito attivamente ai lavori
dell'OCSE/G20 intesi a rivedere le norme in materia di trasparenza e a lottare
contro le pratiche fiscali abusive a livello mondiale. Il progetto "BEPS"[2]
riguardante l'erosione della base imponibile e il trasferimento degli utili, il
cui completamento è previsto per il 2015, dovrebbe portare a una riforma
radicale del contesto fiscale globale, rendendolo molto più ostile in futuro
agli evasori e ai responsabili della pianificazione fiscale aggressiva. Nonostante i progressi realizzati, sono tuttavia necessarie ulteriori
misure atte a consentire agli Stati membri di proteggere le loro basi
imponibili e alle imprese di competere lealmente nel mercato interno, garantendo
nel contempo la dovuta conformità con i diritti fondamentali, compreso il
diritto alla protezione dei dati personali. In questa prospettiva la presente comunicazione illustra il pacchetto
sulla trasparenza fiscale incentrato sulle questioni più urgenti da affrontare
in questo settore. Si tratta del primo passo nell'ambizioso programma della
Commissione per il 2015 finalizzato a combattere l'evasione e l'elusione
fiscali. Esso sarà seguito prima dell'estate da un piano d'azione dettagliato
in materia di imposta sulle società, che illustrerà le opinioni della
Commissione su un'equa ed efficace tassazione delle imprese nell'UE e proporrà
una serie di idee per raggiungere questo obiettivo, comprese le modalità per
rafforzare il dibattito in sede di Consiglio e per rilanciare la proposta per
una base imponibile consolidata comune per l'imposta sulle società (CCCTB).
Oltre a ridurre i costi e gli oneri amministrativi per le imprese nel mercato
interno, la CCCTB potrebbe costituire uno strumento efficace per combattere
l'elusione dell'imposta sulle società nell'UE. MIGLIORARE LA
TRASPARENZA FISCALE:
MOLTO È STATO FATTO, MOLTO RESTA DA FARE Negli ultimi anni sono stati compiuti notevoli progressi verso una
maggiore trasparenza e cooperazione tra le amministrazioni fiscali dell'UE. Dal 1997 gli Stati membri si sono politicamente impegnati, nell'ambito
del codice di condotta in materia di tassazione delle imprese, a rispettare i
principi di leale concorrenza fiscale. Essi lavorano insieme nel Gruppo
"Codice di condotta" al fine di esaminare i regimi fiscali e cercare
di salvaguardare i principi della buona governance in materia fiscale nel
mercato interno. Il codice, che ha l'approvazione politica degli Stati membri,
pur non essendo giuridicamente vincolante ha permesso nel corso degli anni di
eliminare una serie di pratiche fiscali dannose. Nel 2012 la Commissione ha presentato un piano d'azione con oltre 30
misure intese a combattere la frode e l'evasione fiscali. Molte di queste erano
specificamente incentrate sul rafforzamento della trasparenza fiscale e dello
scambio di informazioni. Sono stati compiuti notevoli progressi nel portare
avanti queste misure e un certo numero di iniziative chiave sono già state
concluse. La revisione della direttiva sulla cooperazione amministrativa,
adottata dal Consiglio nel dicembre 2014[3], ha
rappresentato una tappa significativa. Essa garantisce che l'UE disponga di un
solido quadro legislativo per lo scambio automatico di informazioni e pone fine
al segreto bancario a fini fiscali in tutta l'Unione imponendo agli Stati
membri di scambiare automaticamente un'ampia gamma di informazioni finanziarie,
in linea con il nuovo standard globale OCSE/G20 per lo scambio automatico di
informazioni tra giurisdizioni. Anche l'adozione di mandati di negoziato per accordi fiscali rafforzati
con la Svizzera, Andorra, Monaco, San Marino e il Liechtenstein ha segnato un
progresso importante nel programma dell'UE sulla trasparenza fiscale. La
Commissione sta attualmente portando a termine tali negoziati con i cinque
paesi limitrofi e intende presentare una proposta per la loro firma entro
l'estate del 2015. Gli accordi saranno molto più ambiziosi di quanto
previsto in precedenza in quanto saranno allineati al nuovo standard globale e
garantiranno uno scambio automatico di informazioni tra le parti di portata più
ampia. Altri risultati legati al piano d'azione del 2012 comprendono
l'adozione della direttiva riveduta sulle società madri e figlie, intesa a
evitare talune pratiche fiscali abusive da parte delle società, la creazione di
una piattaforma per la buona governance fiscale e il lancio del forum sull'IVA
per il dialogo tra imprese e autorità fiscali. Per facilitare la trasparenza
fiscale sono state realizzate anche alcune iniziative concrete, quali
l'elaborazione di formulari tipo per lo scambio di informazioni e di formati
elettronici per lo scambio automatico di informazioni sui redditi non
finanziari. Per quanto riguarda la tracciabilità dei flussi di denaro, le
autorità fiscali e quelle doganali stanno cooperando per utilizzare in maniera
più efficiente le informazioni sui movimenti di denaro contante. Anche la quarta direttiva antiriciclaggio, il cui testo è stato appena
concordato dai colegislatori, contribuisce all'obiettivo di una maggiore trasparenza
dei flussi di capitali. L'introduzione di registri centrali di informazioni sui
beneficiari effettivi, accessibili alle unità investigative finanziarie di
tutta Europa, anche se specificamente finalizzata a migliorare la lotta contro
il riciclaggio del denaro e il finanziamento del terrorismo, andrà
indirettamente a beneficio della lotta contro l'evasione fiscale. Proseguono i lavori su altre iniziative del piano d'azione destinate ad
accrescere ulteriormente la trasparenza in ambito fiscale. Ad esempio, è
attualmente all'esame la fattibilità della creazione di un codice di
identificazione fiscale europeo (CIF) che potrebbe facilitare considerevolmente
il lavoro delle amministrazioni fiscali per identificare i contribuenti ai fini
dello scambio automatico di informazioni. La Commissione sta inoltre vagliando
la possibilità di estendere alle imposte indirette la rete EUROFISC, uno
strumento per lo scambio rapido di informazioni sulla frode dell'IVA. Gli Stati
membri potrebbero così individuare le frodi ricorrenti e le tendenze nella
pianificazione fiscale aggressiva e informarsi reciprocamente in tempi rapidi. La Commissione riferirà inoltre sui progressi compiuti dagli Stati
membri nell'attuare la raccomandazione del 2012 sui paradisi fiscali, che stabilisce
norme minime di buona governance in materia fiscale cui i partner
internazionali dell'UE dovrebbero conformarsi. Sulla base di tale relazione la
Commissione valuterà l'opportunità di ulteriori misure volte a garantire che
l'Unione disponga di una politica coerente e uniforme in materia di trasparenza
fiscale nei confronti dei paesi terzi. VERSO UNA
MAGGIORE TRASPARENZA FISCALE NELL'UNIONE E NEL RESTO DEL MONDO Nonostante i progressi compiuti, permane la necessità di un'ulteriore
azione a livello dell'UE, considerate la portata dell'elusione fiscale[4],
le rimanenti carenze in termini di trasparenza e cooperazione, la complessità
dei sistemi fiscali e la sofisticazione delle pratiche di pianificazione
fiscale aggressiva. In particolare, le amministrazioni nazionali spesso non dispongono
delle necessarie informazioni relative all'impatto dei regimi e delle pratiche
fiscali di altri paesi sui propri sistemi fiscali. Le indagini preliminari
svolte dalla Commissione, i lavori effettuati dal gruppo "Codice di
condotta sulla tassazione delle imprese" e recenti rivelazioni pubbliche
hanno evidenziato la necessità di introdurre una maggiore trasparenza nei
sistemi di tassazione delle società applicati dagli Stati membri per garantire
una concorrenza fiscale leale. A tale riguardo richiedono debita considerazione i ruling fiscali. I
ruling fiscali sono emanati principalmente per fornire certezza giuridica e in
linea di principio non sono problematici. Tuttavia, quando sono utilizzati
per offrire vantaggi fiscali selettivi o per trasferire artificiosamente gli
utili in luoghi in cui l'imposizione è bassa o inesistente, essi falsano la
concorrenza ed erodono le basi imponibili degli Stati membri. La Commissione
sta già conducendo indagini sugli aiuti di Stato in relazione ad alcuni ruling
fiscali emanati da Stati membri e ha chiesto a tutti gli Stati membri di
fornire informazioni sulle loro prassi in materia di ruling fiscali al fine di
determinare se i vantaggi fiscali selettivi creano distorsioni della concorrenza
nel mercato interno[5]. Il rafforzamento dei requisiti di trasparenza entro i propri confini
conferirà inoltre all'Unione una maggiore credibilità nel promuovere a livello
mondiale un ambizioso programma incentrato sulla trasparenza. Il 2015 è l'anno
in cui si prevede sarà completato il progetto BEPS dell'OCSE/G20 e l'UE
dovrebbe continuare a svolgere un ruolo attivo in tale processo di riforma
internazionale. Con il presente pacchetto sulla trasparenza fiscale la Commissione
definisce pertanto una serie di misure che possono essere adottate nel breve
periodo per migliorare la trasparenza fiscale al fine di lottare contro
l'evasione fiscale e l'elusione dell'imposta sulle società nell'UE, garantire
il legame tra l'imposizione e il luogo dell'attività economica reale e
promuovere norme comparabili a livello mondiale. Tali misure sono illustrate di seguito. 1.
Stabilire una trasparenza rigorosa per i
ruling fiscali I ruling fiscali che si traducono in un basso livello d'imposizione in
uno Stato membro possono incoraggiare le imprese a trasferire artificiosamente
i loro utili in tale giurisdizione. Questo comportamento non solo può
portare a una grave erosione della base imponibile di altri Stati membri, ma
può incentivare ulteriormente la pianificazione fiscale aggressiva e l'elusione
dell'imposta sulle società. Attualmente lo scambio di informazioni tra autorità nazionali sui
ruling fiscali è molto ridotto. Gli Stati membri le cui entrate risentono
negativamente dei ruling fiscali emanati da altri non possono adottare le
misure necessarie in risposta. In linea con lo sforzo comune inteso a
contrastare l'elusione dell'imposta sulle società, vi è una pressante necessità
di maggiore trasparenza e condivisione delle informazioni sui ruling fiscali
transfrontalieri, compresi gli accordi preventivi sui prezzi di trasferimento. La Commissione presenta pertanto una proposta relativa allo scambio
automatico di informazioni sui ruling fiscali transfrontalieri. Le autorità
fiscali nazionali saranno tenute a condividere automaticamente con tutti gli
altri Stati membri, con cadenza periodica, le informazioni di base sui ruling
fiscali transfrontalieri emanati. Ove opportuno, gli Stati membri che ricevono
tali informazioni potranno poi chiedere maggiori dettagli. La Commissione
propone che questi nuovi obblighi siano integrati nel quadro legislativo
vigente per lo scambio di informazioni tramite modifiche della direttiva sulla
cooperazione amministrativa. Questo consentirà di dare rapida attuazione allo
scambio automatico di informazioni sui ruling fiscali in quanto le procedure e
i processi appositi sono già in vigore. 2.
Semplificare la legislazione sullo
scambio automatico di informazioni L'accordo in merito alla revisione della direttiva sulla tassazione dei
redditi da risparmio, raggiunto nel marzo 2014, ha rappresentato un importante
passo avanti in quanto ha esteso la portata delle informazioni che devono
essere scambiate automaticamente dagli Stati membri sui redditi da risparmio.
Tuttavia, l'obiettivo della direttiva dell'UE sulla tassazione dei redditi da
risparmio è stato rapidamente superato da quello della direttiva riveduta sulla
cooperazione amministrativa del dicembre 2014. Con questa direttiva tutti gli
Stati membri si sono impegnati a scambiare automaticamente la globalità delle
informazioni finanziarie a fini fiscali, in linea con il nuovo standard
internazionale dell'OCSE. Norme sostanziali e procedurali precedentemente contenute nella
direttiva dell'UE sulla tassazione dei redditi da risparmio sono ora
contemplate nella direttiva sulla cooperazione amministrativa, che ha una
portata molto più ampia. Al fine di evitare duplicazioni e sovrapposizioni
della legislazione unionale in questo campo, la Commissione propone
l'abrogazione della direttiva sulla tassazione dei redditi da risparmio
nell'ambito del presente pacchetto sulla trasparenza fiscale. Verrà in tal modo
garantito un quadro legislativo più semplice e razionale per le imprese e le
amministrazioni fiscali. 3.
Valutare possibili ulteriori iniziative
di trasparenza La Commissione valuterà se sia opportuno divulgare al pubblico anche
alcune informazioni relative all'imposta sulle società, secondo modalità che
vanno al di là della cooperazione amministrativa e consentono al pubblico di
accedere a una serie limitata di informazioni fiscali relative a società
multinazionali. Tali obblighi di trasparenza esistono attualmente per le banche (a
norma della quarta direttiva sui requisiti patrimoniali) e con riguardo ai
pagamenti effettuati ai governi per le grandi industrie estrattive e forestali
(a norma della direttiva contabile) sotto forma di "rendicontazione paese
per paese" (CBCR). L'estensione dell'obbligo di comunicazione al pubblico
di determinate informazioni fiscali da parte delle società multinazionali in
tutti i settori potrebbe consentire un controllo pubblico più rigoroso sulle
imprese e creare una maggiore consapevolezza delle loro pratiche fiscali.
Essa realizzerebbe inoltre condizioni di parità fra le imprese dell'Unione
con riguardo agli obblighi di trasparenza ed eviterebbe complessità giuridiche
in termini di definizione dei settori. Gli obiettivi e il campo d'applicazione di un'eventuale iniziativa di
questo tipo dovranno tuttavia essere calibrati molto attentamente. Occorre
un'analisi approfondita per determinare i benefici, i costi e le necessarie
salvaguardie in termini, ad esempio, di protezione dei dati, tutela dei segreti
aziendali, ecc., e valutare i probabili impatti anche a livello della
competitività internazionale, tenendo nel contempo conto dei lavori svolti in
relazione alla normativa settoriale già in vigore. Sarà pertanto avviato
un esercizio di valutazione d'impatto per raccogliere e analizzare la base di
elementi necessaria per decidere in merito alle opzioni possibili. Occorre inoltre
valutare la questione degli obblighi di trasparenza in relazione ai meccanismi
di pianificazione fiscale aggressiva che fanno parte dei lavori dell'OCSE
sull'erosione della base imponibile e il trasferimento degli utili, tenendo ad
esempio conto dei costi e dei benefici del recepimento di tali norme nel
diritto dell'Unione. 4.
Rivedere il codice di condotta sulla
tassazione delle imprese Il codice di condotta sulla tassazione delle imprese si è rivelato un
importante strumento per contrastare i regimi fiscali dannosi. Nonostante la
sua natura volontaria e intergovernativa, in passato il codice è stato efficace
nell'eliminare alcune pratiche fiscali dannose negli Stati membri. Casi recenti
hanno tuttavia evidenziato i limiti del campo di applicazione del codice e le
carenze nel mandato del gruppo "Codice di condotta". Ad esempio, nel
dibattito se gli utili riconducibili ai brevetti (patent boxes) di tre
Stati membri abbiano arrecato pregiudizio, il gruppo non è stato inizialmente
in grado di giungere a una decisione in quanto i criteri contenuti nel codice
erano inadeguati per valutare questo nuovo tipo di incentivo fiscale. Per
affrontare le nuove e complesse sfide che comporta una tassazione equa e
salvaguardare la trasparenza fiscale sono necessari un'azione più decisiva da
parte del gruppo "Codice di condotta" e un controllo più rigoroso per
garantire il rispetto degli impegni da parte degli Stati membri. La Commissione
sta pertanto riflettendo sulle modalità con cui migliorare il codice di
condotta e rendere più efficiente il gruppo. Tali riflessioni saranno
presentate agli Stati membri e integrate nel piano d'azione sulla tassazione
delle società, la cui adozione è prevista prima dell'estate. 5.
Quantificare più precisamente il divario
fiscale Il divario fiscale rappresenta la differenza tra il gettito fiscale
dovuto e l'importo effettivamente riscosso dalle autorità nazionali. L'evasione
e l'elusione fiscali non sono le uniche responsabili di questo fenomeno: altri
fattori, quali errori amministrativi e fallimenti, vi contribuiscono.
Le statistiche sul divario fiscale costituiscono comunque un indicatore
importante per valutare l'entità della deliberata mancanza di conformità in
tale settore. Esistono numerose prove del fatto che nell'Unione persistono l'evasione
fiscale e l'elusione dell'imposta sulle società, i cui costi per i bilanci
pubblici sono stimati a vari miliardi di euro l'anno. Tuttavia, a causa della
natura clandestina di tali attività e dell'assenza di stime in diversi Stati
membri, non sono disponibili cifre precise. Statistiche affidabili
sull'incidenza e sull'impatto dell'evasione e dell'elusione fiscali
consentirebbero di elaborare misure strategiche più mirate e fornirebbero il
parametro per valutarne il successo. Pertanto la Commissione, compreso Eurostat, collaborerà con gli Stati
membri per esaminare in che modo si potrebbero raccogliere dati più comparabili
e affidabili sulla portata e sull'impatto economico dell'evasione e
dell'elusione fiscali. A tale scopo è stato costituito un gruppo di progetto FISCALIS
con l'obiettivo di incoraggiare una maggiore trasparenza fra gli Stati membri
in merito ai dati nazionali sul divario fiscale e ai relativi metodi di
calcolo. 6. Promuovere una maggiore trasparenza fiscale a livello internazionale Da tempo l'UE promuove a livello mondiale norme di buona governance in
materia fiscale e sostiene con convinzione il progetto BEPS dell'OCSE/G20 per
affrontare a livello internazionale il problema dell'elusione dell'imposta
sulle società. La conclusione del progetto BEPS è prevista per il 2015.
L'Unione deve continuare a investire massicciamente in questo progetto e fare
pressione per un nuovo, ambizioso quadro fiscale internazionale. Il progetto BEPS dovrebbe introdurre misure per lo scambio spontaneo di
informazioni tra autorità fiscali in merito a ruling fiscali preferenziali.
Tali disposizioni sarebbero meno ambiziose delle misure proposte oggi per l'UE
e, a differenza delle norme dell'Unione, non sarebbero giuridicamente
vincolanti. L'Unione continuerà pertanto a promuovere l'idea di uno scambio
automatico, a livello mondiale, di informazioni sui ruling fiscali. La Commissione sta inoltre collaborando con l'OCSE ed altri partner
internazionali per assicurare che il piano d'azione BEPS tenga conto delle
limitazioni di capacità dei paesi in via di sviluppo e per sostenerli nel
rafforzamento dei loro sistemi fiscali e nella lotta ai flussi finanziari
illeciti. Il rafforzamento della trasparenza e dell'equità in campo
finanziario costituisce un elemento fondamentale affinché i paesi partner
possano conseguire i loro obiettivi di sviluppo e attuare il programma mondiale
per lo sviluppo dopo il 2015. Inoltre, nell'ambito dei lavori su possibili future iniziative di
trasparenza, la Commissione valuterà se una maggiore trasparenza potrebbe anche
migliorare la capacità degli Stati membri di far fronte a pratiche fiscali
dannose e al trasferimento degli utili oltre i confini dell'UE e considererà le
modalità per raggiungere tale obiettivo e il relativo impatto sulla competitività
internazionale delle imprese dell'Unione. CONCLUSIONE Con la serie di iniziative delineate nella
presente comunicazione la Commissione comincia a tener fede al suo impegno di
portare avanti un programma forte e ambizioso contro l'evasione fiscale e l'elusione
dell'imposta sulle società. Il Parlamento europeo, il Consiglio e
molti attori della società civile hanno sollecitato un'azione urgente ed
efficace per aumentare la trasparenza fiscale, in particolare in materia di
tassazione delle imprese. Il presente pacchetto sulla trasparenza fiscale
rappresenta il primo passo per rispondere a tale richiesta. Le misure proposte
nel presente pacchetto possono apportare un contributo sostanziale per ridurre
l'evasione e l'elusione dell'imposta sulle società e garantire una concorrenza
fiscale più equa tra gli Stati membri. Esse possono inoltre sostenere la
posizione di primo piano dell'Unione nell'agenda globale sulla trasparenza
fiscale. La Commissione invita il Consiglio ad
adottare le presenti proposte legislative in quanto questioni di elevata
priorità politica. In un secondo momento, entro l'estate, la Commissione
presenterà ulteriori misure intese a combattere l'elusione fiscale e la
concorrenza fiscale dannosa in un piano d'azione sulla tassazione delle società. [1] Un nuovo inizio per l'Europa: Orientamenti politici per la prossima
Commissione europea (luglio 2014). [2] Base Erosion and Profit Shifting. [3] Direttiva 2014/107/UE del Consiglio recante modifica della direttiva
2011/16/UE. [4] Esistono molte diverse stime e relazioni sulla portata dell'elusione
fiscale in generale, e in relazione ad alcune società in particolare, elaborate
da amministrazioni fiscali, ONG, ambienti accademici e stampa. Non esiste una
cifra che quantifichi in modo definitivo la portata dell'elusione dell'imposta
sulle società, anche se, secondo il consenso generale, questa sembra essere
ingente. Una delle stime più elevate indica l'importo di 860 miliardi
di EUR l'anno per l'evasione fiscale e 150 miliardi di EUR l'anno
per l'elusione fiscale. Il link allo studio è il seguente:
http://europeansforfinancialreform.org/en/system/files/3842_en_richard_murphy_eu_tax_gap_en_120229.pdf. ] [5] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-2742_it.htm.