COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, ALLA BANCA CENTRALE EUROPEA, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Quadro di valutazione UE della giustizia 2015 /* COM/2015/0116 final */
1. INTRODUZIONE L’edizione 2015 del quadro di
valutazione UE della giustizia (di seguito denominato “quadro di valutazione”)
è presentata in un momento in cui l’UE è impegnata a rilanciare la crescita e a
imprimere un nuovo slancio verso il cambiamento. Sistemi giudiziari efficienti
svolgono un ruolo fondamentale per la creazione di un ambiente favorevole agli
investimenti e il ripristino della fiducia nonché per offrire una maggiore
prevedibilità normativa e favorire una crescita sostenibile. Il quadro di valutazione aiuta
gli Stati membri a migliorare l’efficienza del loro sistema giudiziario. Questa
edizione si propone di individuare eventuali tendenze e contiene nuovi
indicatori e dati più precisi. L’importante ruolo dei sistemi
giudiziari a favore della crescita integra la loro funzione fondamentale, ossia
preservare i valori su cui si fonda l’UE. L’accesso a una giustizia effettiva è
un diritto essenziale, che è alla base delle democrazie europee ed è
riconosciuto dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri. Il
diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice è sancito dalla Carta dei
diritti fondamentali dell’Unione europea. L’efficienza dei sistemi
giudiziari è altresì cruciale per l’attuazione del diritto dell’Unione e il
rafforzamento della fiducia reciproca. Quando un tribunale nazionale applica la
normativa dell’Unione europea, agisce come “tribunale dell’Unione” e deve
offrire una tutela giurisdizionale effettiva a cittadini e imprese di cui sono
stati violati i diritti garantiti dal diritto dell’Unione. Le carenze dei
sistemi giudiziari nazionali rappresentano un ostacolo per il funzionamento del
mercato unico, per il buon funzionamento dello spazio europeo di giustizia e
per l’attuazione efficace dell’acquis dell’Unione. Per questi motivi, dal 2011 le
riforme giudiziarie nazionali sono diventate parte integrante delle componenti
strutturali negli Stati membri interessati dai programmi di aggiustamento
economico[1].
Dal 2012 il miglioramento della qualità, dell’indipendenza e dell’efficienza
dei sistemi giudiziari è anche una priorità del semestre europeo, il ciclo
annuale di coordinamento delle politiche economiche dell’Unione. L’analisi
annuale della crescita 2015 rinnova l’impegno di realizzare riforme strutturali
nel settore della giustizia[2]. Negli Stati membri è
iniziato un ampio processo di riforme giudiziarie... Le informazioni raccolte ai fini
della presente edizione del quadro di valutazione UE della giustizia mostrano
che nel 2014 tutti gli Stati membri si sono impegnati nella riforma dei propri
sistemi giudiziari. La portata, l’entità e lo stato di avanzamento del processo
di riforma variano in misura significativa, al pari degli obiettivi perseguiti,
che possono consistere nel superamento delle inefficienze, nel miglioramento
della qualità e dell’accessibilità, nella gestione dei vincoli di bilancio, nel
rafforzamento della fiducia dei cittadini o nella promozione di un ambiente
favorevole alle imprese. Grafico 1: mappatura delle riforme giudiziarie nell’UE
nel 2014 (fonte: Commissione europea[3]) Le riforme spaziano da misure
operative, come l’ammodernamento della gestione dei tribunali, l’uso di nuove
tecnologie informatiche e lo sviluppo di metodi alternativi di risoluzione
delle controversie, a misure più strutturali come la riorganizzazione dei
tribunali, la revisione della mappa giudiziaria, la semplificazione delle norme
procedurali civili, la riforma delle professioni forensi e del patrocinio a
spese dello Stato. …incoraggiato e sostenuto
a livello di UE. Il processo di riforma rientra
nelle riforme strutturali incoraggiate a livello di UE al fine di gettare le
basi per una salda ripresa economica dell’Europa. Assieme agli investimenti e
alla responsabilità fiscale, le riforme strutturali costituiscono uno dei tre
pilastri di un approccio integrato per la politica socioeconomica dell’UE nel
2015. Le riforme strutturali per garantire l’efficienza dei sistemi giudiziari
spianano la strada ad un ambiente più adatto ai bisogni delle imprese e dei
cittadini. I risultati del quadro di
valutazione 2014, unitamente alla valutazione specifica della situazione di
ciascuno degli Stati membri interessati, hanno aiutato l’UE a definire raccomandazioni
specifiche per paese nel
settore della giustizia. A seguito di una proposta della Commissione, il
Consiglio ha formulato raccomandazioni a dodici Stati membri[4]
affinché migliorino, a seconda del paese interessato, l’indipendenza, la
qualità e/o l’efficienza del proprio sistema giudiziario. Di questi dodici
Stati membri, dieci erano già stati identificati nel 2013[5] e sei
nel 2012[6]
come paesi chiamati ad affrontare sfide per quanto concerne il funzionamento
dei rispettivi sistemi giudiziari. La Commissione segue da vicino l’attuazione
di queste raccomandazioni attraverso un dialogo con le autorità nazionali e le
parti interessate degli Stati membri in questione. Per sostenere questi processi di
riforma, la Commissione ha inoltre intensificato il dialogo con gli Stati membri mediante il suo gruppo dei referenti sui
sistemi giudiziari nazionali[7].
Le discussioni si sono basate sulle competenze degli Stati membri[8] e
hanno dato luogo a scambi di informazioni sulle prassi per sostenere la qualità
dei sistemi giudiziari, in particolare per quanto riguarda i metodi di gestione
della qualità, le politiche di comunicazione dei tribunali, il perseguimento
dell’applicazione uniforme del diritto dell’UE e le recenti riforme varate per
migliorare l’efficienza e la qualità del sistema giudiziario (per esempio in
termini strutturali). Proseguire gli sforzi per promuovere lo scambio di buone
prassi è fondamentale per sostenere la qualità delle riforme giudiziarie degli
Stati membri. I fondi strutturali e
d’investimento europei (fondi SIE)[9]
aiutano gli Stati membri a migliorare il funzionamento dei rispettivi sistemi
giudiziari. All’inizio del nuovo periodo di programmazione 2014-2020, la
Commissione ha avviato un dialogo approfondito con gli Stati membri sulla
definizione delle priorità strategiche di finanziamento dei fondi SIE, in modo
da incoraggiare un forte legame tra politica e finanziamenti. In base ai
progetti di accordi di partenariato, la dotazione totale assegnata agli
investimenti nelle capacità istituzionali della pubblica amministrazione
ammonta a quasi 5 miliardi di EUR per il prossimo periodo di programmazione.
Dei dodici Stati membri che nel 2014 hanno ricevuto una raccomandazione
specifica nel settore della giustizia, undici hanno identificato tale settore
come prioritario per quanto concerne la sovvenzione tramite i fondi SIE. La
giustizia rappresenta una priorità anche nei programmi di aggiustamento
economico di Grecia e Cipro, che si serviranno dei fondi SIE in tale settore.
La valutazione e le raccomandazioni specifiche per paese, nonché i dati forniti
nel quadro di valutazione, sono elementi fondamentali per gli Stati membri
quando si tratta di definire le proprie priorità di finanziamento. Gli Stati membri che hanno
identificato i sistemi giudiziari quale settore prioritario intendono
utilizzare i fondi SIE soprattutto per migliorare l’efficienza dell’apparato
giudiziario. Benché le attività concrete dipendano dalle particolari esigenze
di ogni Stato interessato, vanno diffondendosi alcuni tipi di attività comuni a
più Stati membri, come l’introduzione dei sistemi di gestione delle cause,
l’impiego delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC) nei
tribunali, l’uso degli strumenti di monitoraggio e valutazione nonché dei
programmi di formazione per i giudici. L’entità di questo sostegno varia tra
gli Stati membri: mentre alcuni intendono attuarlo su un ampio settore dei
propri ordinamenti giudiziari, altri lo concentreranno solo su alcune autorità
giurisdizionali che affrontano problemi specifici o vengono selezionate per
finalità pilota. La Commissione ha sottolineato l’importanza di indicatori
chiari per monitorare l’efficacia del sostegno e ha pubblicato documenti di
orientamento riguardanti indicatori di monitoraggio conformi a quelli
utilizzati nel quadro di valutazione, che garantiranno la regolarità delle
segnalazioni degli Stati membri alla Commissione in merito ai risultati
ottenuti. Questi dati contribuiranno a far sì che la valutazione del sostegno
dell’UE migliori l’efficienza dei sistemi giudiziari degli Stati membri. Che cos’è il quadro di
valutazione UE della giustizia? Il quadro di valutazione UE della
giustizia è uno strumento informativo volto ad aiutare l’Unione europea e gli
Stati membri a ottenere una giustizia più efficiente fornendo dati oggettivi,
attendibili e comparabili sulla qualità, l’indipendenza e l’efficienza dei
sistemi giudiziari di tutti gli Stati membri. Il quadro di valutazione
contribuisce a individuare le possibili carenze, i possibili miglioramenti e le
buone prassi, illustrando le tendenze del funzionamento dei sistemi giudiziari
nazionali nel tempo. Pertanto non presenta una graduatoria unica generale,
bensì una panoramica sul funzionamento di tutti i sistemi giudiziari in base a
vari indicatori di interesse comune a tutti gli Stati membri. Il quadro di valutazione non
promuove un tipo particolare di sistema giudiziario e tratta tutti gli Stati
membri su un piano di parità. Qualunque sia il modello applicato dal sistema
giudiziario nazionale o la tradizione giuridica a cui è ancorato, la
tempestività, l’indipendenza, i costi contenuti e la facilità di accesso sono
alcuni dei parametri essenziali di un sistema giudiziario efficiente. Il quadro di valutazione 2015 si
concentra sul contenzioso civile, commerciale e amministrativo, al fine di
sostenere gli sforzi degli Stati membri volti a spianare la strada verso un
ambiente più favorevole alle imprese e ai cittadini che promuova gli
investimenti e verso un mercato interno più profondo e più equo. Il quadro di
valutazione è uno strumento che si sviluppa nell’ambito del dialogo con gli
Stati membri e il Parlamento europeo allo scopo di identificare i parametri
fondamentali di un sistema giudiziario efficiente. Il Parlamento europeo ha
esortato la Commissione ad ampliare progressivamente la portata del quadro di
valutazione. Sono cominciate le riflessioni per realizzare questo obiettivo. In che modo il quadro di
valutazione UE della giustizia alimenta il semestre europeo? Il quadro di valutazione UE
fornisce informazioni sul funzionamento dei sistemi giudiziari e aiuta a
valutare l’impatto delle riforme giudiziarie. Le scarse prestazioni poste in
evidenza dagli indicatori del quadro di valutazione richiedono un’analisi più
approfondita dei motivi di tale risultato. La valutazione specifica per paese
viene svolta nel contesto del processo del semestre europeo attraverso un
dialogo bilaterale con le autorità e le parti interessate. La valutazione tiene
conto delle peculiarità dell’ordinamento giuridico e del contesto degli Stati
membri in questione e può in ultima analisi indurre la Commissione a proporre
al Consiglio raccomandazioni specifiche per paese in merito al
miglioramento dei sistemi giudiziari[10]. Qual è la metodologia del
quadro di valutazione UE della giustizia? Il quadro di valutazione si
avvale di diverse fonti di informazione. Attualmente, la maggior parte dei dati
quantitativi è fornita dalla commissione per la valutazione dell’efficienza
della giustizia del Consiglio d’Europa (CEPEJ), cui la Commissione ha
commissionato uno studio specifico annuale[11]. I dati
risalgono al 2013 e sono stati forniti dagli Stati membri secondo la
metodologia della CEPEJ. Quest’anno i dati sono stati raccolti dalla CEPEJ
specificamente per tutti gli Stati membri[12].
Lo studio contiene anche schede per paese che contestualizzano meglio le
informazioni e che, pertanto, andrebbero lette unitamente ai dati. Per il quadro di valutazione
2015, la Commissione si è anche avvalsa di altre fonti di informazione,
segnatamente Eurostat, la Banca mondiale, il World Economic Forum e le reti
giudiziarie europee (in particolare la rete europea dei Consigli di giustizia,
che ha risposto a un questionario sull’indipendenza della magistratura) e il
gruppo dei referenti sui sistemi giudiziari nazionali. Ulteriori dati sono
stati altresì ottenuti attraverso operazioni di raccolta degli stessi e studi
sul campo relativi al funzionamento degli organi giurisdizionali nazionali
nell’applicazione delle norme UE in materia di concorrenza, tutela del
consumatore, marchi comunitari e appalti pubblici. In che modo i sistemi
giudiziari efficienti contribuiscono alla crescita? I sistemi giudiziari efficienti
svolgono un ruolo fondamentale per ristabilire la fiducia in tutto il ciclo
economico. Laddove i sistemi giudiziari garantiscono una corretta esecuzione
dei contratti e applicazione dei diritti, le imprese sono dissuase
dall’assumere comportamenti opportunistici, i costi delle operazioni si
riducono e gli investimenti possono raggiungere più facilmente settori
innovativi che spesso fanno affidamento su attività immateriali (come per
esempio i diritti di proprietà intellettuale). Una maggiore efficienza dei
tribunali favorisce l’ingresso degli imprenditori nel mercato e promuove la
concorrenza. Studi dimostrano che sussiste una correlazione positiva tra le
dimensioni delle imprese e l’efficienza del sistema giudiziario e minori
incentivi agli investimenti e alle assunzioni e carenze nel funzionamento della
giustizia. L’impatto dei sistemi giudiziari nazionali sull’economia è
sottolineato dal Fondo monetario internazionale, dalla Banca centrale europea,
dall’OCSE, dal World Economic Forum e dalla Banca mondiale[13]. 2. Indicatori
del quadro di valutazione UE della giustizia 2015 Il quadro di valutazione 2015 è
evoluto: questa terza edizione del quadro si propone di individuare eventuali
tendenze adottando un approccio prudente e modulato, in quanto la situazione
varia in misura significativa a seconda dello Stato membro e dell’indicatore
considerato. Il quadro di valutazione 2015 contiene inoltre nuovi indicatori e
dati più precisi basati su nuove fonti di informazione, ad esempio per quanto
riguarda l’efficienza dei tribunali nei settori degli appalti pubblici e dei
diritti di proprietà intellettuale, l’impiego e la promozione dei metodi
alternativi di risoluzione delle controversie (ADR), l’uso delle tecnologie
dell’informazione e della comunicazione nei procedimenti per le cause di
modesta entità, le politiche di comunicazione dei tribunali, la composizione e
i poteri dei Consigli di giustizia. Per la prima volta contiene inoltre dati
sulla percentuale dei giudici donna, dal momento che una maggiore diversità di
genere può contribuire a una migliore qualità dei sistemi giudiziari. Efficienza
dei sistemi giudiziari Il quadro di valutazione 2015
mantiene gli indicatori di efficienza dei procedimenti: durata dei
procedimenti, tasso di ricambio e numero di cause pendenti. Inoltre, illustra
l’esito di quattro operazioni di raccolta dei dati volte a fornire dati più
precisi sulla durata dei procedimenti giudiziari nei settori del diritto
dell’UE in materia di concorrenza, del diritto dei consumatori, dei marchi
comunitari e degli appalti pubblici. L’efficienza dei sistemi giudiziari in
questi settori disciplinati dal diritto dell’UE è particolarmente importante
per l’economia. Qualità dei sistemi
giudiziari Come è avvenuto nelle precedenti
edizioni, anche il quadro di valutazione 2015 si concentra su determinati
fattori che possono contribuire a migliorare la qualità della giustizia, quali
la formazione, il monitoraggio e la valutazione delle attività dei tribunali,
il ricorso a indagini sul grado di soddisfazione, il bilancio e le risorse
umane. Il quadro di valutazione 2015 integra i dati sulla disponibilità di
tecnologie dell’informazione e della comunicazione con un esame più
approfondito sulle modalità di impiego pratico degli strumenti elettronici.
Inoltre, la cooperazione con il gruppo dei referenti sui sistemi giudiziari
nazionali ha permesso di disporre di un quadro utile delle prassi di
comunicazione dei tribunali e delle modalità concrete utilizzate dagli Stati
membri per promuovere metodi alternativi di risoluzione delle controversie.
Inoltre, il quadro di valutazione 2015 fornisce dati più accurati sul
patrocinio a spese dello Stato e sull’equilibrio di genere nella magistratura. Indipendenza
dei sistemi giudiziari Il quadro di valutazione
presenta dati sulla percezione dell’indipendenza dei sistemi giudiziari secondo
quanto disposto dal World Economic Forum (FEM) nella relazione annuale sulla
competitività globale. Sebbene l’indipendenza percepita sia importante in
quanto può influire sulle decisioni di investimento, ciò che conta maggiormente
è che in un sistema giudiziario l’indipendenza della magistratura sia
effettivamente tutelata attraverso garanzie giuridiche (indipendenza
strutturale). Il quadro di valutazione 2014 ha presentato una prima rassegna
generale delle modalità organizzative dei sistemi giudiziari a tutela
dell’indipendenza della magistratura in alcuni tipi di situazioni in cui possa
essere a rischio. La Commissione ha continuato a collaborare, in tema di
indipendenza strutturale del sistema giudiziario, con le reti giudiziarie
europee, segnatamente la rete europea dei Consigli di giustizia. Il quadro di
valutazione 2015 fornisce informazioni aggiornate sulle garanzie giuridiche presentate
l’anno scorso e amplia la rassegna comparativa sull’indipendenza strutturale.
In particolare, il quadro presenta un confronto tra la composizione e i
principali poteri dei Consigli di giustizia esistenti nell’UE, oltre a indicare
quale ramo del governo adotta i criteri per determinare le risorse finanziarie
del sistema giudiziario e quali sono questi criteri. Contesto dell’analisi L’efficienza, la qualità e
l’indipendenza sono i parametri principali per l’analisi dell’efficienza dei
sistemi giudiziari. I dati sul carico di lavoro dei tribunali degli Stati
membri forniscono importanti informazioni sul contesto in cui tali sistemi
operano (per esempio le funzioni dei tribunali e il livello di contenzioso).
Indipendentemente dalle disparità tra Stati membri, ogni sistema giudiziario
dovrebbe essere in grado di gestire il proprio carico di lavoro entro tempi
ragionevoli soddisfacendo le aspettative in materia di qualità e indipendenza. Grafico 2: numero delle nuove cause civili,
commerciali, amministrative e di altra natura per 100 abitanti* (primo grado,
2010, 2012 e 2013) (fonte: studio CEPEJ) * Questa categoria comprende
tutte le cause civili e commerciali, contenziose e non contenziose, le cause
relative in materia di esecuzione, le cause relative al catasto, le cause di
diritto amministrativo (contenziose e non contenziose) e altre cause non
penali. IT: gli eventuali errori di interpretazione cui può dar luogo il
confronto tra il 2010, il 2012 e 2013 si possono spiegare con l’utilizzo di una
diversa classificazione delle cause civili. Grafico 3: numero dei nuovi contenziosi civili e
commerciali per 100 abitanti* (primo grado, 2010, 2012 e 2013) (fonte: studio
CEPEJ) * Secondo la metodologia della CEPEJ, i
contenziosi civili e commerciali riguardano le controversie tra parti, come per
esempio le controversie relative a contratti. Per contro, le cause civili (e
commerciali) non contenziose riguardano i procedimenti in cui non viene fatta
opposizione, come per esempio i procedimenti di ingiunzione di pagamento di
crediti non contestati. In alcuni paesi le cause commerciali sono trattate da
appositi tribunali commerciali e in altri da tribunali (civili) ordinari. IT: gli eventuali
errori di interpretazione cui può dar luogo il confronto tra il 2010, il 2012 e
2013 si possono spiegare con l’utilizzo di una diversa classificazione delle
cause civili. 3. Principali
risultati del quadro di valutazione UE della giustizia 2015
3.1 Efficienza
dei sistemi giudiziari
Giustizia tardiva equivale a
giustizia negata. La tempestività delle decisioni è essenziale per le imprese e
gli investitori. Nelle loro decisioni di investimento, le imprese tengono conto
del rischio di essere coinvolte in vertenze commerciali, di lavoro o tributarie
o in procedure d’insolvenza. L’efficienza con cui un sistema giudiziario di uno
Stato membro tratta i contenziosi riveste grande importanza. Ad esempio,
l’esecuzione forzata di un contratto di fornitura o di servizi diventa molto
costosa se si allungano i tempi di definizione di una controversia giudiziaria
e addirittura viene privata di sostanza oltre un certo periodo di tempo, in
quanto diminuisce la probabilità di recuperare il denaro risultante da
pagamenti e sanzioni. 3.1.1 Durata dei procedimenti La durata dei procedimenti
esprime il tempo (in giorni) necessario per definire una causa dinanzi
all’autorità giudiziaria, ossia il tempo impiegato da un tribunale per giungere
a una decisione di primo grado. L’indicatore “tempi di trattazione” corrisponde
al numero di cause rimaste senza definizione diviso per il numero di cause
definite alla fine di un anno, moltiplicato per 365 giorni[14].
Tutti i grafici, ad eccezione di quelli dal numero 13 al numero 17, riguardano
procedimenti di primo grado e confrontano, laddove disponibili, i dati del 2010
con i dati del 2012 e del 2013[15].
Sebbene i diversi tipi di ricorso possano avere un impatto notevole sulla
durata dei procedimenti, l’efficienza di un sistema giudiziario dovrebbe già
evincersi in primo grado perché il primo grado è una fase obbligatoria per
chiunque agisca in giudizio. Grafico 4: tempo
necessario per definire le cause civili, commerciali, amministrative e di
altra natura*(primo grado/in giorni) (fonte: studio CEPEJ[16]) * Questa categoria comprende tutte le cause
civili e commerciali, contenziose e non contenziose, le cause in materia di
esecuzione, le cause relative al catasto, le cause di diritto amministrativo
(contenziose e non contenziose) e altre cause non penali. I confronti
dovrebbero essere effettuati con cautela perché alcuni Stati membri hanno
segnalato delle modifiche nella metodologia di classificazione o di raccolta
dei dati (CZ, EE, IT, CY, LV, HU, SI) o hanno espresso riserve sulla
completezza dei dati, che potrebbero non riguardare tutti i Länder o tutti i
tribunali (DE, LU). Grafico 5: tempo necessario per definire i
contenziosi civili e commerciali*
(primo grado/in giorni)
(fonte: studio CEPEJ) * Secondo
la metodologia della CEPEJ, i contenziosi civili (e commerciali) riguardano le
controversie tra parti, come per esempio le controversie relative a contratti.
Per contro, le cause civili (e commerciali) non contenziose riguardano i
procedimenti in cui non viene fatta opposizione, come per esempio i
procedimenti di ingiunzione di pagamento di crediti non contestati. In alcuni
paesi le cause commerciali sono trattate da appositi tribunali commerciali e in
altri da tribunali (civili) ordinari. I confronti dovrebbero essere effettuati con
cautela perché alcuni Stati membri hanno segnalato delle modifiche nella
metodologia di classificazione o di raccolta dei dati (CZ, EE, IT, CY, LV, HU,
SI) o hanno espresso riserve sulla completezza dei dati, che potrebbero non
riguardare tutti i Länder o tutti i tribunali (DE, LU). NL ha fornito tempi di
trattazione misurati che, tuttavia, non sono stati calcolati dalla CEPEJ. Grafico 6: tempo necessario
per definire le cause amministrative* (primo grado/in giorni) (fonte:
studio CEPEJ) *Secondo la metodologia della CEPEJ, le cause
di diritto amministrativo riguardano le controversie tra cittadini e autorità
locali, regionali o nazionali. In alcuni paesi le cause di diritto
amministrativo sono trattate da appositi tribunali amministrativi e in altri da
tribunali (civili) ordinari. I confronti dovrebbero essere effettuati con cautela
perché alcuni Stati membri hanno segnalato delle modifiche nella metodologia di
classificazione o di raccolta dei dati (HU), hanno operato una riorganizzazione
del sistema dei tribunali amministrativi (HR) o hanno espresso riserve sulla
completezza dei dati, che potrebbero non riguardare tutti i Länder o tutti i
tribunali (DE, LU). Le variazioni dei dati in LT si spiegano presumibilmente
con le modifiche relative alle nuove cause. 3.1.2 Tasso di ricambio Il tasso di ricambio è il
rapporto tra il numero di procedimenti esauriti e il numero di procedimenti
sopravvenuti. Tale indicatore rileva la capacità di un tribunale di far fronte
al carico giudiziario. La durata dei procedimenti è legata al tasso al quale i
tribunali definiscono le cause, ossia il “tasso di ricambio”, e al numero di
cause ancora in attesa di definizione (cause pendenti). Un tasso di
ricambio pari o superiore a circa il 100% sta a indicare che il sistema
giudiziario è in grado di definire almeno tutte le cause avviate. Un tasso di
ricambio inferiore al 100% sta a indicare che il numero delle cause definite
dai tribunali è inferiore alle sopravvenienze e quindi, alla fine dell’anno, le
cause rimaste senza definizione aumentano il numero delle cause pendenti. Se
persiste per vari anni, questa situazione potrebbe indicare un problema
sistemico in quanto l’accumulo di arretrato aggrava ulteriormente i carichi di
lavoro dei giudici e provoca un ulteriore aumento della durata dei
procedimenti. Grafico 7: tasso di definizione delle cause civili,
commerciali, amministrative e di altra natura* (primo grado/in % – i valori superiori al
100% indicano che è stato definito un numero di cause maggiore rispetto a
quello delle nuove cause avviate, mentre i valori inferiori al 100% indicano
che è stato definito un numero di cause inferiore a quello delle nuove cause
avviate) (fonte: studio CEPEJ)
* I confronti dovrebbero
essere effettuati con cautela perché alcuni Stati membri hanno segnalato delle
modifiche nella metodologia di classificazione o di raccolta dei dati (CZ, EE,
IT, CY, LV, HU, SI) o hanno espresso riserve sulla completezza dei dati, che
potrebbero non riguardare tutti i Länder o tutti i tribunali (DE, LU). Le
variazioni dei dati in LT e SK si spiegano presumibilmente con le modifiche
relative alle nuove cause. È presumibile che in LV fattori interni ed esterni,
come ad esempio le nuove procedure di insolvenza, abbiano avuto un impatto
sulle variazioni dei dati. Grafico
8: tasso di definizione dei contenziosi civili e commerciali*
(primo
grado/in %) (fonte: studio CEPEJ) * I confronti dovrebbero
essere effettuati con cautela perché alcuni Stati membri hanno segnalato delle
modifiche nella metodologia di classificazione o di raccolta dei dati (CZ, EE,
IT, CY, LV, HU, SI) o hanno espresso riserve sulla completezza dei dati, che
potrebbero non riguardare tutti i Länder o tutti i tribunali (DE, LU). NL ha
fornito tempi di trattazione misurati che, tuttavia, non sono stati calcolati
dalla CEPEJ. Grafico 9: tasso di definizione delle cause
amministrative* (primo grado/in %) (fonte: studio CEPEJ) * I confronti
dovrebbero essere effettuati con cautela perché alcuni Stati membri hanno
segnalato delle modifiche nella metodologia di classificazione o di raccolta
dei dati (HU), hanno operato una riorganizzazione del sistema dei tribunali
amministrativi (HR) o hanno espresso riserve sulla completezza dei dati, che
potrebbero non riguardare tutti i Länder o tutti i tribunali (DE, LU). Le
variazioni dei dati in LT si spiegano presumibilmente con le modifiche relative
alle nuove cause. 3.1.3 Cause pendenti Il numero di cause pendenti
esprime il numero di cause ancora da trattare alla fine di un periodo e
influisce sui tempi di trattazione. Pertanto, per ridurre la durata dei
procedimenti, è necessario adottare misure che diminuiscano il numero di cause
pendenti. Grafico 10: numero di cause
civili, commerciali, amministrative e di altra natura pendenti* (primo grado/per
100 abitanti) (fonte: studio CEPEJ) * I confronti dovrebbero
essere effettuati con cautela perché alcuni Stati membri hanno segnalato delle
modifiche nella metodologia di classificazione o di raccolta dei dati (CZ, EE,
IT, CY, LV, HU, SI) o hanno espresso riserve sulla completezza dei dati, che
potrebbero non riguardare tutti i Länder o tutti i tribunali (DE, LU). Le
variazioni dei dati in LT e SK si spiegano presumibilmente con le modifiche
relative alle nuove cause. In DK il calo delle cause pendenti si spiega
presumibilmente con la digitalizzazione del catasto. Grafico 11: numero di contenziosi civili e
commerciali pendenti* (primo grado/per 100 abitanti) (fonte: studio CEPEJ) I confronti dovrebbero essere
effettuati con cautela perché alcuni Stati membri hanno segnalato delle
modifiche nella metodologia di classificazione o di raccolta dei dati (CZ, EE,
IT, CY, LV, HU, SI) o hanno espresso riserve sulla completezza dei dati, che
potrebbero non riguardare tutti i Länder o tutti i tribunali (DE, LU). Le
variazioni dei dati in EL, LT e SK si spiegano presumibilmente con le modifiche
relative alle nuove cause. Grafico 12: numero di cause
amministrative pendenti* (primo grado/per 100 abitanti) (fonte: studio CEPEJ) * I confronti dovrebbero essere effettuati con
cautela perché alcuni Stati membri hanno segnalato delle modifiche nella
metodologia di classificazione o di raccolta dei dati (HU), hanno operato una
riorganizzazione del sistema dei tribunali amministrativi (HR) o hanno espresso
riserve sulla completezza dei dati, che potrebbero non riguardare tutti i
Länder o tutti i tribunali (DE, LU). Le variazioni dei dati in LT e SK si
spiegano presumibilmente con le modifiche relative alle nuove cause. 3.1.4 Efficienza in settori
specifici A integrazione dei dati generali
sulle cause civili, commerciali e amministrative, il quadro di valutazione 2015
presenta informazioni sulla durata media dei procedimenti in determinati
settori pertinenti all’ambiente delle imprese. I sistemi di raccolta dei dati
esistenti negli Stati membri non forniscono sempre dati su ambiti specifici del
diritto. Poiché tali dati permettono di avere un quadro più preciso
dell’efficienza dei sistemi giuridici degli Stati membri, il presente quadro di
valutazione ha analizzato i settori dell’insolvenza[17], del
diritto in materia di concorrenza, del diritto dei consumatori, dei diritti di
proprietà intellettuale e degli appalti pubblici. Grafico 13: tempo necessario per definire le
procedure di insolvenza* (in anni) (fonte: Banca mondiale: Doing
Business) * Tempo necessario ai
creditori per recuperare il loro credito. Il periodo di tempo va dalla
dichiarazione di insolvenza dell’impresa e il pagamento di una parte o della
totalità del denaro dovuto alla banca. Sono prese in considerazione le
possibili tattiche dilatorie delle parti, come la presentazione di ricorsi
dilatori o richieste di proroga. I dati provengono dalle risposte fornite a un
questionario da curatori fallimentari locali e sono stati verificati attraverso
uno studio delle disposizioni legislative e regolamentari e informazioni
pubbliche sulle procedure concorsuali. I dati riportati qui di seguito
riguardano l’applicazione del diritto dell’UE dinanzi agli organi
giurisdizionali nazionali, in particolare delle norme di diritto in materia
di concorrenza, tutela del consumatore, marchi comunitari e appalti pubblici[18].
Tali dati fanno luce sull’efficacia del funzionamento degli organi
giurisdizionali nazionali nell’applicazione del diritto dell’UE in questi
settori, fornendo informazioni sul tempo medio necessario (in giorni) per
giungere, dinanzi ai tribunali nazionali, a una decisione di primo e secondo
grado in cause inerenti a questi ambiti specifici. I dati sono stati raccolti
tramite diverse fonti. La durata media dei procedimenti relativi al diritto
dell’UE in materia di concorrenza e di tutela del consumatore è stata rilevata
in cooperazione con le reti europee di autorità nazionali responsabili per
l’applicazione della normativa dell’UE in questi settori[19].
I dati sui marchi comunitari sono stati raccolti dai membri dell’Osservatorio
europeo sulle violazioni dei diritti di proprietà intellettuale, che si sono
basati su statistiche specifiche – ove disponibili – o su una casistica
rappresentativa. I dati relativi agli appalti pubblici sono stati raccolti
attraverso un esercizio pilota commissionato dalla Commissione europea.
Considerate le differenze nel modo in cui i dati sono presentati per i gradi in
questione, gli Stati membri sono classificati in ordine alfabetico in base al
loro nome geografico in lingua originale. Il
diritto in materia di concorrenza favorisce l’efficienza e l’innovazione e contribuisce a ridurre i
costi. L’attuazione efficace di queste norme è fondamentale per l’ambiente
delle imprese. La durata media per la risoluzione in primo grado dei
procedimenti di controllo giurisdizionale in materia di concorrenza corrisponde
in larga misura alla durata media di trattazione delle cause amministrative e
appare superiore alla durata media delle cause civili, commerciali,
amministrative e di altra natura. Tuttavia la durata relativa alle cause
individuata in alcuni Stati membri presenta valori molto più elevati[20].
Questa disparità potrebbe essere dovuta in alcuni casi alla complessità
intrinseca di questo tipo di controversie. Il grafico sottostante mostra
inoltre che, in vari Stati membri, sono riscontrabili differenze di durata
notevoli tra il primo e il secondo grado del controllo giurisdizionale. In
molti Stati il tempo necessario per definire una causa presenta tendenzialmente
valori maggiori per il secondo grado rispetto al primo. Grafico 14: tempo necessario
per definire i procedimenti di controllo giurisdizionale delle decisioni delle
autorità nazionali garanti della concorrenza che applicano gli articoli
101 e 102 del TFUE* (in giorni) (fonte: esercizio pilota di raccolta dei dati
svolto dalla Commissione europea in collaborazione con la Rete europea della
concorrenza) * Non sono stati identificati
procedimenti nel periodo in questione in BG, EE, IE, HR, CY, LU, MT e NL. Il
calcolo della durata media si basa su un esercizio pilota di raccolta dei dati
che ha identificato tutti i ricorsi contro decisioni delle autorità nazionali
garanti della concorrenza che applicano gli articoli 101 e 102 del TFUE
giudicati nel merito tra il 2012 e il 2013. I dati riguardano il primo e il
secondo grado. Per questo scenario di controllo giurisdizionale il secondo
grado non esiste in AT e si applica solo a partire da agosto 2013 in SI. Una effettiva tutela del
consumatore implica anche il buon funzionamento degli organi
giurisdizionali che si pronunciano sull’applicazione delle norme che tutelano i
consumatori. Il quadro di valutazione 2015 analizza il tempo necessario per
definire i ricorsi contro le decisioni delle autorità per la tutela dei
consumatori che applicano la direttiva sulle pratiche commerciali sleali, la
direttiva sulle clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori e la
direttiva sulla vendita e le garanzie dei beni di consumo negli Stati membri.
Benché la durata media dei procedimenti di primo grado di controllo
giurisdizionale in materia di tutela del consumatore appaia superiore alla
durata media delle cause civili, commerciali, amministrative e di altra natura,
la differenza è generalmente inferiore a quella osservata nelle cause in
materia di diritto della concorrenza. Grafico 15: tempo necessario
per definire i ricorsi contro le decisioni delle autorità per la tutela dei
consumatori* (in giorni) (fonte: esercizio pilota di raccolta dei dati
svolto dalla Commissione europea in collaborazione con la Rete di cooperazione
per la tutela dei consumatori) * Lo scenario considerato dal
presente grafico non è risultato applicabile a BE, LU, AT, FI, SE e UK in
quanto alcune autorità per la tutela dei consumatori non sono competenti per
adottare decisioni che accertino una violazione di queste norme. Durante il
periodo di riferimento non sono state individuate cause pertinenti in DE, IE e
MT. In FR il numero dei ricorsi è marginale. Il calcolo della durata media si
basa su campioni di cause definite dagli organi giurisdizionali nel 2012 e nel
2013 riguardanti il controllo giurisdizionale di decisioni delle autorità per
la tutela dei consumatori che applicano la direttiva sulle clausole abusive nei
contratti stipulati con i consumatori, la direttiva sulla vendita e le garanzie
dei beni di consumo, la direttiva sulle pratiche commerciali sleali e le
relative disposizioni attuative nazionali. La dimensione dei campioni varia tra gli Stati
membri[21]. La crescita nei settori più
innovativi, soprattutto in quelli che spesso fanno affidamento su attività
immateriali, come ad esempio i diritti di proprietà intellettuale, dipende dal
buon funzionamento del sistema di applicazione della legge[22].
Perciò il quadro di valutazione di quest’anno raccoglie dati specifici sul
tempo medio necessario per la trattazione, da parte degli organi
giurisdizionali nazionali di primo e secondo grado, delle cause relative alla
violazione di marchi comunitari. Salvo alcune eccezioni, le differenze
di durata rispetto alla durata media delle cause civili, commerciali,
amministrative e di altra natura sono inferiori a quelle riscontrate nei due
casi considerati in precedenza. Grafico 16: tempo necessario
per definire le cause relative alla violazione di marchi comunitari* (in
giorni) (fonte: esercizio pilota di raccolta dei dati svolto dalla Commissione
europea in collaborazione con l’Osservatorio europeo sulle violazioni dei
diritti di proprietà intellettuale) * Non sono state individuate
cause in HR. Il calcolo della durata si basa su campioni di cause decise nel
2012 e nel 2013 riguardanti violazioni di marchi comunitari. Tali campioni sono
stati raccolti da membri dell’Osservatorio europeo sulle violazioni dei diritti
di proprietà intellettuale[23]
e non sono stati utilizzati nei casi in cui erano disponibili delle statistiche
sulla durata di queste contenziosi. Infine, il quadro di valutazione
raccoglie anche dati sul tempo necessario per definire le cause relative agli appalti
pubblici. Le norme in materia di appalti pubblici garantiscono che gli
appalti pubblici vengano aggiudicati in maniera aperta, equa e trasparente. Il
grafico seguente mostra i dati relativi alle cause di primo, secondo e terzo
grado in cui gli organi giurisdizionali nazionali applicano procedure di
ricorso a seguito di azioni introdotte prima della conclusione del contratto di
appalto. I dati forniti riguardano gli anni 2009-2012. Il grafico indica che i
procedimenti affidati ad organi extragiudiziari che si pronunciano in primo
grado (possibilità prevista dalla direttiva sulle procedure di ricorso in
materia di appalti pubblici) richiedono tendenzialmente tempi più brevi
rispetto a quelli affidati ad organi giudiziari. Per quanto riguarda il primo
grado in sé, le procedure di ricorso sembrano funzionare in modo soddisfacente,
mentre nelle fasi successive richiedono tempi più lunghi. Grafico 17: tempo necessario
per definire le cause in cui vengono applicate norme in materia di appalti
pubblici* (in giorni) (fonte: studio pilota[24]) * Il calcolo della durata
media si basa su campioni di cause decise tra il 2009 e il 2012 riguardanti
procedure di ricorso prima della conclusione del contratto previste dalla
direttiva sugli appalti pubblici. Negli Stati membri in cui i ricorsi in
primo grado sono definiti da un organo extragiudiziario (BG, CY, CZ, DK, EE,
ES, HU, LV, MT, AT fino al 2014, PL, RO, SI e SK) i dati relativi a tale grado
sono rappresentati dalle colonne bianche. Lo studio non riguarda HR che ha
aderito all’UE nel 2013[25].
La durata media non si è potuta calcolare per il primo grado in ES e PT e per
il secondo grado in IE e MT. Per quanto riguarda il quadro di
valutazione 2015, è stata condotta una ricerca iniziale[26] per
tracciare un quadro sul procedimento di esecuzione e sul tempo necessario
per soddisfare i crediti. Poiché le fonti che raccolgono dati comparativi
sulla durata dei procedimenti di esecuzione sono molto poche, è stata elaborata
un’opportuna metodologia che si è tradotta in un approccio incentrato sulla
raccolta di un campione rappresentativo di dati riguardanti il tempo che
intercorre tra il momento dell’adozione di una decisione giudiziaria definitiva
e, rispettivamente, il momento in cui il conto bancario del convenuto viene
congelato e il momento in cui i fondi congelati sono effettivamente recuperati.
Per giustificare l’idoneità della metodologia impiegata per la ricerca sono
stati presi svariati contatti con parti interessate quali tribunali o ufficiali
giudiziari in varie località geografiche. Nonostante l’esiguità dei dati, sono
state fornite alcune informazioni sulla durata dei procedimenti di esecuzione.
Per esempio, la ricerca indica che in Italia dalla decisione giudiziaria
definitiva al recupero dei beni trascorrono 136 giorni, di cui 23 dalla
pronuncia della decisione giudiziaria al congelamento del conto bancario. I
dati relativi alla Finlandia mostrano che in quel paese trascorrono in media 21
giorni da quando viene emessa la decisione giudiziaria al momento in cui viene
congelato il conto bancario. Conclusioni sull’efficienza dei sistemi giudiziari · La terza edizione del quadro di valutazione UE della giustizia si propone di individuare le eventuali tendenze[27]. È necessario adottare un approccio prudente e modulato. La situazione varia in misura significativa a seconda dello Stato membro e dell’indicatore considerato[28]. Inoltre i dati non sono sempre disponibili per tutti gli Stati membri né per i tre anni di riferimento. Per vedere i frutti delle riforme giudiziarie occorre tempo. Essendo un esercizio periodico, il quadro di valutazione registrerà i progressi compiuti. · In generale, per gli Stati membri per i quali sono disponibili dati, si può osservare un certo miglioramento nell’efficienza dei sistemi giudiziari. Negli anni esaminati[29] risulta che diversi Stati membri denotano una tendenza più positiva che negativa in termini di tempi di trattazione e tasso di ricambio dei contenziosi civili e commerciali e delle cause amministrative. Per quanto riguarda le cause pendenti non è possibile individuare una chiara tendenza comune in una o nell’altra direzione, se si eccettua un calo prolungato delle cause civili, commerciali, amministrative e di altra natura. · Tra gli Stati membri che sono confrontati con difficoltà specifiche sembrano prevalere tendenze positive, salvo qualche eccezione. I segnali positivi riscontrati in taluni Stati membri[30] che stanno avviando riforme ambiziose dovrebbero incoraggiare tali paesi a perseverare con determinazione e impegno nei loro sforzi. · Gli esercizi pilota di raccolta dei dati sembrano indicare che i risultati degli organi giurisdizionali variano a seconda del settore del diritto interessato. Per esempio, le controversie in taluni settori in cui gli organi giurisdizionali nazionali agiscono come tribunali dell’Unione, come il diritto in materia di concorrenza e di tutela del consumatore, possono richiedere tempi di definizione più lunghi rispetto al più ampio ambito delle cause civili, commerciali e amministrative. Per contro, nel settore degli appalti pubblici, gli Stati membri definiscono le cause in tempi più brevi. · I dati per settore rivelano inoltre differenze tra i procedimenti di primo e di secondo grado. Tuttavia, non è possibile identificare una tendenza comune nell’UE in termini di durata dei procedimenti per quanto concerne i due gradi di giudizio. [1] Nel 2014, i programmi di
aggiustamento economico in Grecia, Portogallo (terminato nel 2014) e Cipro
prevedevano precise condizioni in materia di riforma della giustizia. [2] Comunicazione della Commissione “Analisi annuale della crescita 2015”,
COM(2014) 902 final. [3] I dati sono stati raccolti in collaborazione con il gruppo dei
referenti sui sistemi giudiziari nazionali. [4] Raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma
nazionale di riforma 2014 della Bulgaria e che formula un parere del Consiglio
sul programma di convergenza 2014 della Bulgaria (2014/C 247/02);
raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di
riforma 2014 della Croazia e che formula un parere del Consiglio sul programma
di convergenza 2014 della Croazia (2014/C 247/10); raccomandazione del Consiglio,
dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di riforma 2014 dell’Irlanda e che
formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2014 dell’Irlanda
(2014/C 247/07); raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul
programma nazionale di riforma 2014 dell’Italia e che formula un parere del
Consiglio sul programma di stabilità 2014 dell’Italia (2014/C 247/11);
raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale
di riforma 2014 della Lettonia e che formula un parere del Consiglio sul
programma di stabilità 2014 della Lettonia (2014/C 247/12); raccomandazione del
Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di riforma 2014 di Malta
e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2014 di Malta
(2014/C 247/16); raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul
programma nazionale di riforma 2014 della Polonia e che formula un parere del
Consiglio sul programma di convergenza 2014 della Polonia (2014/C 247/19);
raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di
riforma 2014 del Portogallo e che formula un parere del Consiglio sul programma
di stabilità 2014 del Portogallo (2014/C 247/20); raccomandazione del
Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di riforma 2014 della
Romania e che formula un parere del Consiglio sul programma di convergenza 2014
della Romania (2014/C 247/21); raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio
2014, sul programma nazionale di riforma 2014 della Slovacchia e che formula un
parere del Consiglio sul programma di stabilità 2014 della Slovacchia (2014/C
247/23); raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma
nazionale di riforma 2014 della Slovenia e che formula un parere del Consiglio
sul programma di stabilità 2014 della Slovenia (2014/C 247/22); raccomandazione
del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di riforma 2014
della Spagna e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità
2014 della Spagna (2014/C 247/08). [5] BG, ES, HU, IT, LV, MT, PL, RO, SI e SK. [6] BG, IT, LV, PL, SI e SK. [7] Nel 2013 la Commissione ha istituto un gruppo di referenti sui sistemi
giudiziari nazionali in vista della preparazione del quadro di valutazione UE
della giustizia e al fine di promuovere lo scambio delle buone prassi
sull’efficienza dei sistemi giudiziari. A tale scopo, agli Stati membri è stato
chiesto di designare due referenti, uno della magistratura e uno del ministero
della Giustizia, e nel 2014 e nel 2015 si sono svolte riunioni regolari di
questo gruppo informale. Uno Stato membro non ha ancora nominato referenti e
quattro hanno nominato il referente del ministero della Giustizia, ma non
quello della magistratura. [8] Nell’ambito di questo gruppo AT, BE, HR, EL, DE, IE, IT, LT, NL, PT e
RO hanno effettuato presentazioni su taluni aspetti dei propri sistemi
giudiziari. [9] Regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo
regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo
agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e
la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul
Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari
marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del
Consiglio (GU L 347 del 20.12.2013). [10] I motivi delle raccomandazioni specifiche per paese sono esposti dalla
Commissione in un documento di lavoro dei suoi servizi consultabile
all’indirizzo: http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_it.htm
[11] Consultabile all’indirizzo:
http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/index_it.htm [12] La raccolta regolare dei dati da parte della CEPEJ per i 47 Stati
membri del Consiglio d’Europa avviene ogni due anni (l’ultima relazione
generale della CEPEJ è stata pubblicata nel 2014 con i dati del 2012). Tutti
gli Stati membri, eccetto tre, hanno risposto al questionario della CEPEJ
relativo al quadro di valutazione. [13] Sull’impatto economico dei sistemi giudiziari efficienti cfr. il
quadro di valutazione UE della giustizia 2014, sezione “Efficacia dei sistemi
giudiziari nazionali: una componente strutturale della crescita”; cfr. anche
“The Economic Impact of Civil Justice Reforms”, Commissione europea, Economic
Papers 530, settembre 2014. [14] La durata dei procedimenti, il tasso di ricambio e il numero di cause
pendenti sono indicatori standard definiti dalla CEPEJ: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/default_en.asp
[15] I dati includono aggiornamenti effettuati dalla CEPEJ dopo la
pubblicazione del suo studio 2013 trasmesso alla Commissione. [16] Relazione sul funzionamento dei sistemi giudiziari degli Stati membri
dell’UE, elaborata dal segretariato della CEPEJ per la Commissione,
consultabile all’indirizzo: http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/index_en.htm [17] Cfr. anche lo studio “Bankruptcy and second chance for honest bankrupt
entrepreneurs” realizzato per la direzione generale del Mercato interno,
dell’industria, dell’imprenditoria e delle PMI della Commissione europea,
consultabile
all’indirizzo://ec.europa.eu/enterprise/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=7962&lang=en [18] La specificità delle situazioni esaminate spiega il motivo per cui non
è sempre stato possibile considerare nei grafici tutti gli Stati membri
dell’UE, dal momento che in alcuni di essi non sono risultati individuabili
determinati tipi di cause. [19] Nei casi in cui l’esercizio abbia coinvolto il controllo
giurisdizionale, le autorità ad esso preposte costituiscono parte dei
procedimenti. [20] Il numero dei procedimenti di controllo giurisdizionale pertinenti
varia da uno Stato membro all’altro. In alcuni casi (BE, CZ, DK, IT, PL e SK) il
numero limitato di cause pertinenti fa sì che una causa di durata molto lunga
possa incidere considerevolmente sulla media. In ES la durata relativa ai
procedimenti di secondo grado si riferisce anche ai ricorsi per violazione di
un diritto fondamentale, che di norma sono definiti in tempi più brevi. [21] In generale i dati non riguardano servizi e prodotti finanziari. In CZ
sono stati raccolti dalle autorità competenti per l’applicazione della
direttiva sulle pratiche commerciali sleali. Il numero delle cause pertinenti
in DK, EE, FR, HR, NL, SI e SK è esiguo, il che significa che una causa di
durata molto lunga può influire considerevolmente sulla media. Per quanto
concerne ES, i dati non riguardano tutte le comunità autonome. I dati relativi
a IT, PL e RO si basano su una stima fornita dall’autorità per la tutela dei
consumatori. [22] Cfr., ad esempio, il rapporto “What makes civil justice effective?”,
OCSE, dipartimento Economia, Policy Note 18, giugno 2013, e “The Economics of
Civil Justice: New Cross-Country Data and Empirics”, OCSE, dipartimento
Economia, Working Paper 1060. [23] La dimensione dei campioni varia tra gli Stati membri. Per quanto
concerne DK, i dati statistici si riferiscono anche a cause in cui il diritto
nazionale dei marchi è stato applicato dal Tribunale marittimo e commerciale.
DE non dispone di statistiche specifiche per le cause inerenti a marchi
comunitari perché le statistiche vengono elaborate in relazione a tutte le
cause riguardanti la proprietà industriale. I dati forniti si basano sulle
stime dei tribunali. In SK come organo giurisdizionale di secondo grado si
intende la Corte suprema per il 2012 e la Corte distrettuale di Bratislava per
il 2013. In alcuni Stati membri (EE, LT, LU, HU e FI, e SI per il secondo
grado) il numero delle cause pertinenti è esiguo. In IE è stata individuata una
sola causa pertinente nel periodo in esame. [24] “Economic efficiency and legal effectiveness
of review and remedies procedures for public contracts”, studio condotto dalla
Europe Economics per la direzione generale del Mercato interno, dell’industria,
dell’imprenditoria e delle PMI della Commissione europea, consultabile
all’indirizzo: http://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/modernising-rules/evaluation/index_en.htm [25] I dati relativi alla Croazia sono disponibili nelle relazioni annuali
pubblicate sul sito web della commissione nazionale di controllo delle
procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici. [26] “Case study on the functioning of enforcement
proceedings relating to judicial decision in Member States”, Matrix, studio
condotto per la Commissione europea (direzione generale della Giustizia e dei
consumatori) e consultabile all’indirizzo: http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/index_en.htm [27] Una tendenza riscontrata nei tre quadri di valutazione può rivelare
situazioni molto diverse; per esempio la durata dei procedimenti può variare da
10 giorni (o meno) a 100 giorni (o più). [28] Per maggiori informazioni su queste variazioni si vedano le schede per
paese dello studio 2015 sul funzionamento dei sistemi giudiziari degli Stati
membri dell’UE condotto dal segretariato della CEPEJ per la Commissione. [29] 2010, 2012 e 2013. [30] Per esempio in EL.
3.2 Qualità dei sistemi giudiziari
Istituzioni di alta qualità, tra
cui i sistemi giudiziari nazionali, sono determinanti per la performance
economica. Affinché la giustizia sia efficiente, occorre qualità a tutti i
livelli. La mancanza di qualità delle decisioni giudiziarie può aumentare i
rischi imprenditoriali per le grandi e le piccole e medie imprese e influire
sulle scelte dei consumatori. Tutti gli Stati membri stanno
adottando misure per sostenere la qualità dei rispettivi sistemi giudiziari.
Benché non esista una metodologia unica, definita di comune accordo, per
misurare la qualità di un sistema giudiziario, il quadro di valutazione si
avvale di alcuni parametri, generalmente accettati in quanto pertinenti[31],
che possono contribuire a migliorare la qualità della giustizia. 3.2.1 Strumenti di monitoraggio, valutazione e sondaggio
per promuovere la qualità dei sistemi giudiziari Il monitoraggio e la valutazione
delle attività dei tribunali sono strumenti che contribuiscono a migliorare la
prevedibilità e la tempestività delle decisioni giudiziarie e il funzionamento
dei tribunali[32].
Tali strumenti possono consistere nel monitoraggio dell’attività quotidiana dei
tribunali grazie alla raccolta di dati. Possono inoltre consistere in una
valutazione maggiormente prospettica dei sistemi giudiziari, ad esempio
utilizzando indicatori di qualità o definendo requisiti qualitativi per
l’intero sistema giudiziario. I sondaggi condotti presso i professionisti del
diritto e/o gli utenti del sistema giudiziario possono inoltre fornire
informazioni rilevanti per migliorare la qualità del sistema stesso. Grafico 18: disponibilità di
monitoraggio delle attività dei tribunali nel 2013* (fonte: studio CEPEJ[33]) * La finalità dei sistemi di
monitoraggio consiste nel valutare l’attività quotidiana dei tribunali,
soprattutto grazie alle raccolte di dati e alle analisi statistiche. Per FR le
differenze rispetto al precedente quadro di valutazione derivano dalla
correzione di dati stabili per entrambi gli anni. I dati per ES e PL risalgono
al 2012. Grafico 19: disponibilità di valutazioni delle
attività dei tribunali nel 2013* (fonte: studio CEPEJ) * Il sistema di valutazione
si riferisce alla performance dei tribunali, avvalendosi generalmente di
indicatori e obiettivi. Inoltre, alcuni Stati membri definiscono le politiche e
i requisiti di qualità relativamente all’intero sistema giudiziario. In RO, gli
indicatori di performance delle attività dei tribunali vengono utilizzati
regolarmente. Per tutti gli altri Stati membri i risultati sono identici ai
dati raccolti per il 2012. I dati per ES e PL risalgono al 2012. Grafico 20: sondaggi condotti presso gli utenti del sistema giudiziario
o i professionisti del diritto nel 2013* (fonte: studio CEPEJ) * È stata registrata una diminuzione
dei sondaggi presso i pubblici ministeri in NL, mentre è stato registrato un
aumento di quelli presso gli avvocati, le parti e altri utenti dei tribunali in
HU e LT rispettivamente. Per tutti gli altri Stati membri i risultati sono
identici ai dati raccolti per il 2012. I dati per ES, EL e PL risalgono al
2012. 3.2.2 Sistemi di tecnologia dell’informazione e della
comunicazione: un contributo per ridurre la durata dei procedimenti e
facilitare l’accesso alla giustizia I sistemi TIC per la registrazione
e la gestione delle cause sono strumenti indispensabili di cui le autorità
giurisdizionali possono disporre per la gestione efficace dei tempi delle
cause, in quanto contribuiscono a migliorare il ritmo al quale un tribunale può
trattare le cause e, quindi, a ridurre la durata complessiva dei procedimenti.
I sistemi TIC per la comunicazione tra i tribunali e le parti (ad esempio, la
presentazione elettronica delle domande) possono contribuire a ridurre i
ritardi e i costi per i cittadini e le imprese agevolando l’accesso alla
giustizia. I sistemi TIC svolgono anche un ruolo sempre più importante nella
cooperazione transfrontaliera tra le autorità giudiziarie e, pertanto,
facilitano l’attuazione del diritto dell’Unione. Grafico 21: sistemi TIC per la registrazione e la
gestione delle cause*
(indicatore ponderato - min=0,
max=4) (fonte:
studio CEPEJ) *Indicatore composito
costituito da diversi indicatori TIC (sistema di registrazione delle cause,
sistema di gestione dei tribunali, sistema di informazione finanziaria,
videoconferenze) che misurano la disponibilità di tali sistemi in base a una
scala di valori da 0 a 4 (0= disponibile presso lo 0% dei tribunali;
4=disponibile presso il 100% dei tribunali). Grafico 22: comunicazione elettronica tra i tribunali
e le parti*
(indicatore ponderato - min=0,
max=4) (fonte:
studio CEPEJ) *Indicatore composito
costituito da diversi indicatori TIC (moduli elettronici disponibili sul web,
siti web, seguiti delle cause online, registri elettronici, trattamento elettronico
delle controversie di modesta entità e del recupero dei crediti non contestati,
presentazione elettronica delle istanze, videoconferenze e altri mezzi di
comunicazione elettronica) che misurano la disponibilità di tali sistemi in
base a una scala di valori da 0 a 4 (0= disponibile presso lo 0% dei tribunali;
4=disponibile presso il 100% dei tribunali). Grafico 23: trattamento
elettronico del recupero di crediti non contestati
(0 = disponibile presso lo 0%
dei tribunali, 4 = presso il 100% dei tribunali) (fonte: studio CEPEJ) Grafico 24: presentazione elettronica delle
istanze (0 = disponibile presso lo 0% dei tribunali; 4 = disponibile presso il
100% dei tribunali) (fonte: studio CEPEJ) Un
efficace procedimento per le controversie di modesta entità, a livello
nazionale o europeo, è fondamentale per migliorare l’accesso dei cittadini alla
giustizia e permettere loro di esercitare meglio i propri diritti di
consumatori. Il commercio elettronico transfrontaliero rende sempre più
importante la disponibilità di procedimenti online per le controversie
transfrontaliere di modesta entità. Pertanto uno degli obiettivi della politica
della Commissione europea consiste nel semplificare e accelerare i procedimenti
per le controversie di modesta entità attraverso un potenziamento della
comunicazione tra le autorità giudiziarie e un uso intelligente delle TIC.
L’obiettivo finale è ridurre gli oneri amministrativi per tutti i gruppi di
utenti: tribunali, soggetti giudiziari e utenti finali. L’11a analisi comparativa in materia di e-government[34]
commissionata dalla Commissione europea valuta per la prima volta la qualità
dei procedimenti online per le
controversie di modesta entità negli Stati membri dell’UE. Ai fini di questo studio, la valutazione del
procedimento per le cause di modeste entità è stata effettuata da ricercatori
(cosiddetti “clienti in incognito”)[35].
La finalità consisteva nel determinare se l’organizzazione delle disposizioni
concernenti il servizio pubblico online si attagliasse alle esigenze degli
utenti. A tale scopo, ogni ricercatore ha agito come un normale cittadino e il
suo “percorso” era soggetto a un limite di tempo, in quanto ciascun cliente in
incognito disponeva di un giorno per valutare la facilità d’uso dei servizi
riguardanti un evento della vita. Ne consegue che, quando non riusciva a
trovare in rete una particolare funzionalità entro questo lasso temporale, dava
una risposta negativa. Questo non significa di per sé che quella funzionalità
non fosse disponibile online, ma lascia supporre che non fosse facile da
trovare intuitivamente, senza troppi clic del mouse, e che molto probabilmente
il cittadino o l’imprenditore medio non la utilizzerebbe / non la troverebbe. Grafico
25: analisi comparativa di
procedimenti online per le controversie di modesta entità (massimo 100 punti
per categoria, per un totale di massimo 700 punti) (fonte: Delivering on the European Advantage? “How
European governments can and should benefit from innovative public services”,
studio redatto per la Commissione europea (Direzione generale Reti di
comunicazione, contenuti e tecnologie[36])
3.2.3 Politiche di comunicazione dei tribunali Gli sforzi
di comunicazione dei tribunali sono d’importanza fondamentale per aiutare i
cittadini e le imprese a prendere decisioni informate sui mezzi di ricorso
(giudiziali e stragiudiziali) e contribuire a creare la fiducia necessaria nel
sistema giudiziario. I media svolgono un ruolo cruciale ai fini
dell’informazione del pubblico sulle azioni giudiziarie. Nel tentativo di migliorare
i contatti fra i tribunali e i media, il sistema giudiziario può ragguagliare
meglio il pubblico sull’attività giurisdizionale (portata, limitazioni e
complessità) e contribuire alla qualità dell’informazione (per esempio evitando
errori fattuali). Nel 2014 la
Commissione ha avviato uno scambio di informazioni tra Stati membri sulle
prassi e sulle politiche di comunicazione dei tribunali, che ha rivelato
l’esigenza di disporre di una migliore rassegna di prassi in quest’ambito. A
titolo di follow-up, la Commissione ha realizzato in collaborazione con gli
Stati membri[37]
una mappatura delle prassi attuali relative ai parametri importanti per
un’efficace politica di comunicazione dei tribunali[38]. Tali
parametri comprendevano la disponibilità di informazioni per il pubblico, le
modalità con cui i tribunali organizzano le proprie relazioni con la stampa e i
media, la formazione dei giudici in materia di comunicazione con le parti e con
la stampa, la disponibilità e le prassi relative alla pubblicazione online delle
decisioni dei giudici (a tutti i livelli del sistema giudiziario). Grafico 26: disponibilità di
informazioni online per il pubblico riguardanti il sistema giudiziario* (fonte:
Commissione europea[39])
* Per ciascuna categoria del grafico si
può assegnare 1 punto. Essendo uno Stato federale, DE è caratterizzato da
strutture decentrate. Pertanto i Länder decidono autonomamente quali
informazioni fornire online e sono incaricati di tenerle aggiornate. Lo stesso
vale a livello federale. Grafico 27: relazioni
fra i tribunali e la stampa/i media* (fonte: Commissione europea[40]) * Per ciascun grado di
giudizio (primo, secondo e terzo) si possono assegnare due punti se c’è un
addetto stampa o un “giudice della stampa” che si occupa sia delle cause
civili/commerciali sia di quelle amministrative. Se è coperta solo una
categoria di cause (per esempio le cause civili/commerciali o quelle
amministrative) viene assegnato solo un punto. Se è previsto un addetto stampa
per alcuni tribunali, vengono assegnati 0,5 punti per grado di giudizio (primo,
secondo e terzo). In IE il servizio dei tribunali dispone di un consulente in
materia di relazioni stampa che prepara e pubblica i comunicati stampa
destinati ai media. Grafico
28: disponibilità di formazione per i giudici in materia di comunicazione con le parti
e con la stampa* (fonte:
Commissione europea[41]) * Per ciascuna
delle categorie del grafico si può assegnare 1 punto. Grafico 29: accesso online alle sentenze pubblicate*
(cause civili e commerciali, tutti i gradi di giudizio) (fonte: Commissione
europea[42]) * Per le
categorie “Disponibilità online delle sentenze”, “Le informazioni nella banca
dati sono aggiornate almeno una volta al mese” e “L’accesso alle sentenze
pubblicate è gratuito” sono assegnati 3 punti se tali servizi sono disponibili
per tutti i gradi di giudizio (primo, secondo e terzo). Se il servizio è
disponibile solo per alcuni gradi di giudizio sono assegnati 1 o 2 punti. Se il
servizio è disponibile solo per alcuni tribunali sono assegnati 0,5 punti per grado
di giudizio. Per la categoria “Le parti interessate hanno accesso alla banca
dati (giudici, avvocati, altri professionisti del diritto e/o il pubblico)” è
assegnato 1 punto se il servizio è disponibile per tutte le parti interessate.
Se il pubblico non ha accesso alla banca dati, sono assegnati 0,25 punti per
ciascuna delle parti interessate che vi ha accesso (per esempio giudici = 0,25
punti, avvocati = 0,25 punti, altri professionisti del diritto = 0,25 punti). Grafico 30: accesso
online alle sentenze pubblicate* (cause amministrative, tutti i gradi di
giudizio) (fonte: Commissione europea[43])
* Per le
categorie “Disponibilità online delle sentenze”, “Le informazioni nella banca
dati sono aggiornate almeno una volta al mese” e “L’accesso alle sentenze
pubblicate è gratuito” sono assegnati 3 punti se tali servizi sono disponibili
per tutti i gradi di giudizio (primo, secondo e terzo). Se il servizio è
disponibile solo per alcuni gradi di giudizio sono assegnati 1 o 2 punti. Se il
servizio è disponibile solo per alcuni tribunali sono assegnati 0,5 punti per
grado di giudizio. Per la categoria “Le parti interessate hanno accesso alla
banca dati (giudici, avvocati, altri professionisti del diritto e/o il
pubblico)” è assegnato 1 punto se il servizio è disponibile per tutte le parti
interessate. Se il pubblico non ha accesso alla banca dati, sono assegnati 0,25
punti per ciascuna delle parti interessate che vi ha accesso (per esempio
giudici = 0,25 punti, avvocati = 0,25 punti, altri professionisti del diritto =
0,25 punti). In IE il sito web del servizio dei tribunali è la piattaforma
ufficiale per la pubblicazione di tutte le sentenze di tutti gli organi che
esercitano la giurisdizione civile e penale. Non esiste una categoria specifica
“cause amministrative”. Grafico
31: prassi riguardanti la pubblicazione online
delle sentenze* (cause civili e commerciali, tutti i gradi di giudizio) (fonte:
Commissione europea[44]) *
Per le categorie “La pubblicazione delle sentenze è effettuata in base a
criteri di selezione”, “Alle sentenze è attribuito (o sarà attribuito in
futuro) un identificatore ECLI”, “Le sentenze sono etichettate con parole
chiave” e “Le sentenze sono rese anonime”, sono assegnati 3 punti se questi
servizi sono disponibili per tutti i gradi di giudizio (primo, secondo e
terzo). Se i servizi sono disponibili solo per alcuni gradi di giudizio sono
assegnati 1 o 2 punti, a seconda del numero di gradi interessati. A Malta il tribunale di secondo grado è il tribunale
di ultimo grado. Grafico
32: prassi riguardanti la pubblicazione online
delle sentenze* (cause amministrative, tutti i gradi di giudizio) (fonte:
Commissione europea[45]) * Per le categorie “La pubblicazione delle
sentenze è effettuata in base a criteri di selezione”, “Alle sentenze è
attribuito (o sarà attribuito in futuro) un identificatore ECLI”, “Le sentenze
sono etichettate con parole chiave” e “Le sentenze sono rese anonime”, sono
assegnati 3 punti se questi servizi sono disponibili per tutti i gradi di
giudizio (primo, secondo e terzo). Se i servizi sono disponibili solo per
alcuni gradi di giudizio sono assegnati 1 o 2 punti, a seconda del numero di
gradi interessati. A Malta il tribunale di secondo grado è il tribunale di
ultimo grado. In IE il sito web del servizio dei tribunali è la piattaforma
ufficiale per la pubblicazione di tutte le sentenze di tutti gli organi che
esercitano la giurisdizione civile e penale. Non c’è una categoria specifica
“cause amministrative”. 3.2.4 Metodi alternativi di risoluzione delle
controversie (ADR): un contributo per ridurre il carico di lavoro dei tribunali I metodi ADR comprendono tutti i
metodi di risoluzione delle controversie diversi dalla composizione in sede
giudiziale. La mediazione, la conciliazione e l’arbitrato sono le forme più
comuni di ADR. Rispetto alla risoluzione giudiziaria, possono aiutare le parti
a raggiungere un compromesso in un periodo mediamente più breve e promuovono
una cultura più armoniosa senza vincitori né vinti. I metodi ADR possono
contribuire a una giustizia efficiente e, fondamentalmente, a un ambiente
favorevole agli investimenti e alla crescita economica. Tutti gli Stati membri
che hanno fornito dati hanno segnalato la disponibilità di almeno tre metodi
ADR e un’ampia maggioranza ne ha indicati quattro (mediazione giudiziale e
stragiudiziale, conciliazione e arbitrato). Malgrado siano disponibili svariati
mezzi di risoluzione stragiudiziale delle controversie, i metodi ADR rimangono
generalmente sottoutilizzati nella maggior parte degli Stati membri, come
attesta il grafico 35. Il quadro di valutazione fornisce dati sulle attività
del settore pubblico degli Stati membri per promuovere e incentivare il ricorso
a questi metodi. Mentre le attività promozionali sono considerate misure
volontarie, gli incentivi sono codificati con leggi e decreti governativi e
pertanto costituiscono un requisito obbligatorio. I grafici 33 e 34 si basano
sulle risposte ad un questionario inviato ai referenti degli Stati membri,
mentre il grafico 35 si basa su un sondaggio Eurobarometro e illustra le
risposte delle imprese che hanno affermato di aver ricevuto reclami da parte
dei consumatori mediante diversi canali negli ultimi 12 mesi. Grafico 33: promozione
dell’uso dei metodi ADR da parte del settore pubblico* (fonte: Commissione
europea[46]) * Indicatore aggregato basato sui dati seguenti: 1)
siti web che forniscono informazioni sui metodi ADR; 2) campagne
pubblicitarie attraverso i media; 3) opuscoli destinati al pubblico; 4)
sessioni informative specifiche sui metodi ADR disponibili su richiesta; 5)
attività specifiche di comunicazione organizzate dai tribunali; 6)
pubblicazione di valutazioni sull’uso dei metodi ADR; 7) pubblicazioni di
statistiche sull’uso dei metodi ADR; 8) altro. Per ogni strumento di promozione
indicato nel questionario è assegnato un punto. In alcuni Stati membri è
possibile avviare attività supplementari (DE). Grafico 34: incentivi
all’utilizzo dei metodi ADR* (fonte: Commissione europea[47]) * Indicatore aggregato basato sui dati seguenti: 1)
copertura (totale o parziale) dei costi sostenuti con i metodi ADR mediante il
patrocinio a spese dello Stato; 2) rimborso totale o parziale delle spese di
giustizia, comprese le imposte di registro, qualora si ricorra con successo ai
metodi ADR; 3) possibilità di non ricorrere a un avvocato per la procedura ADR;
4) possibilità per il giudice di agire come mediatore; 5) coordinamento della
mediazione/dell’ADR presso i tribunali; 6) altro. Per ogni strumento di incentivo indicato nel
questionario è assegnato un punto. Alcuni Stati membri hanno fatto riferimento
a un metodo supplementare per agevolare il ricorso alle procedure ADR (IE). In CZ, se la natura della questione lo consente, il giudice può
avviare una transazione giudiziaria e cercare un compromesso. Grafico 35: reclami dei consumatori ricevuti
da imprese attraverso vari canali* (fonte: sondaggio Eurobarometro[48]) * Il grafico non tiene conto delle risposte fornite
nel caso in cui i dettaglianti non abbiano ricevuto reclami da parte dei
consumatori attraverso alcun canale. 3.2.5 Promozione della formazione dei giudici: un
possibile contributo per migliorare l’efficienza della giustizia La formazione dei giudici è un
elemento importante per la qualità delle decisioni giudiziarie. Sono state
incluse anche le informazioni ricavate dalla relazione annuale[49] del
2014 sulla formazione giudiziaria europea riguardanti l’attuale quota dei
giudici che partecipano alla formazione continua sul diritto dell’Unione o di
un altro Stato membro. Grafico 36: formazione obbligatoria per i
giudici nel 2013* (fonte: studio CEPEJ) * Rispetto al 2012, DE e HU
hanno incrementato il numero delle categorie di formazione obbligatoria. I dati
per ES e PL risalgono al 2012 Grafico 37: giudici che partecipano alle
attività di formazione continua sul diritto dell’Unione o sul diritto di un
altro Stato membro (% del numero complessivo di giudici)* (fonte: Commissione
europea, Formazione giudiziaria europea, 2014[50]) * Quest’anno sono stati
forniti anche i dati relativi a UK (SC). I dati di FR includono i pubblici
ministeri. In qualche caso segnalato dagli Stati membri, il rapporto tra
partecipanti e membri effettivi di una professione del diritto supera il 100%,
il che significa che i partecipanti hanno preso parte a più di un’attività di
formazione sul diritto dell’Unione. 3.2.6 Risorse La tabella seguente mostra il
bilancio complessivo generale (per abitante) approvato per il funzionamento dei
tribunali, relativamente al 2010, al 2012 e al 2013, e riflette la relativa
stabilità che nei tre anni ha caratterizzato il bilancio per i tribunali per
abitante, bilancio che in media ha registrato un piccolo incremento. Grafico 38: bilancio per i
tribunali (in euro per abitante)* (fonte: studio CEPEJ) * Il grafico 38 fa
riferimento al bilancio annuale approvato stanziato per il funzionamento di
tutti i tribunali, a prescindere dalla fonte e dal livello (nazionale o
regionale). Eventuali confronti dovrebbero essere effettuati con cautela perché
i dati di AT, BE, FR, EL e LU corrispondono al bilancio stanziato per tutto il
sistema giudiziario e comprendono il patrocinio a spese dello Stato e gli
uffici dei pubblici ministeri, mentre i dati di DE non sono completi in quanto
non coprono tutti i Länder e alcuni Stati membri ricevono finanziamenti da
istituzioni internazionali ed europee. Il notevole calo in ES tra il 2010 e il
2012 rispecchia il fatto che nelle informazioni del 2012 non erano stati
inseriti i dati delle Comunità autonome e del Consiglio di giustizia. In base all’articolo 47 della
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, a coloro che non dispongono
di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato, qualora ciò
sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia. Il quadro di
valutazione 2015 contiene informazioni sulla spesa pro capite relativa a tale
patrocinio negli Stati membri nel 2010, nel 2012 e nel 2013. Il grafico
seguente denota la presenza di differenze ragguardevoli in questi importi tra
gruppi di paesi. Negli anni considerati, la maggior parte degli Stati membri ha
registrato una relativa stabilità per quanto riguarda la spesa sostenuta pro
capite per il patrocinio a spese dello Stato. La tabella non contiene
informazioni su come gli importi complessivi stanziati per il patrocinio a
spese dello Stato siano distribuiti fra i beneficiari e le cause. Grafico 39:
bilancio pubblico annuale stanziato per il patrocinio a spese dello Stato nel
2010, nel 2012 e nel 2013 per abitante* (fonte: studio CEPEJ) *Il grafico 39 indica l’ammontare del bilancio
pubblico annuale stanziato per il patrocinio a spese dello Stato nel 2010, nel
2012 e nel 2013 per abitante. Il bilancio per DE è incompleto perché non copre
tutti i Länder. In alcuni Stati membri è possibile che i professionisti del
diritto possano coprire parte del patrocinio a spese dello Stato, eventualità
che non è presa in considerazione dai dati del grafico. Grafico 40: spesa totale delle amministrazioni
pubbliche per i “tribunali”*
(in euro per abitante) (fonte:
Eurostat) Questo ulteriore indicatore di risorse si avvale dei dati forniti da
Eurostat sulla spesa delle amministrazioni pubbliche e riporta il bilancio
effettivamente speso, integrando l’indicatore esistente sul bilancio stanziato
per i tribunali. Il confronto viene effettuato tra gli anni 2010, 2011 e 2012. *Mentre
il grafico 38 indica il bilancio annuale approvato stanziato per il
funzionamento di tutti i tribunali, indipendentemente dalla fonte e dal livello
(nazionale o regionale), il grafico 40 riporta la spesa totale (effettiva)
delle amministrazioni pubbliche per i tribunali (dati relativi ai conti
nazionali, classificazione delle funzioni delle amministrazioni pubbliche,
gruppo 03.3). Il grafico 40 comprende anche gli uffici dei pubblici ministeri e
il patrocinio a spese dello Stato. Grafico 41: spesa delle
amministrazioni pubbliche per i tribunali in percentuale del PIL (fonte:
Eurostat) I grafici seguenti contengono
informazioni sulle risorse umane nei sistemi giudiziari degli Stati membri. Per
quanto riguarda il numero dei giudici ogni 100 000 abitanti, si può
osservare una relativa stabilità nella maggior parte degli Stati membri tra il
2010 e il 2013, con un piccolo incremento della media. Analogamente, nella
maggior parte degli Stati membri si riscontra un aumento del numero dei
avvocati ogni 100 000 abitanti. Questi dati variano molto da paese a
paese. Grafico 42: numero di avvocati* (per 100 000
abitanti) (fonte: studio CEPEJ) * L’avvocato è una persona
qualificata e autorizzata in base alla normativa nazionale a patrocinare e
agire per conto dei suoi clienti, esercitare un’attività giuridica
professionale, stare in giudizio od offrire consulenza ai propri clienti oppure
rappresentarli in merito a questioni giuridiche (raccomandazione Rec(2000)21
del comitato dei ministri del Consiglio d’Europa sulla libertà di esercizio
della professione di avvocato). Grafico 43: numero di giudici*
(per 100 000 abitanti) (fonte: studio CEPEJ) * Secondo la metodologia
della CEPEJ, la categoria comprende i giudici a tempo pieno. La categoria non
comprende i Rechtspfleger/ausiliari di giustizia, figura che esiste soltanto in
alcuni Stati membri. Nel caso di EL, il numero complessivo dei giudici togati
include categorie diverse di anno in anno, cosa che ne spiega in parte la
variazione. Grafico 44: variazione del numero complessivo di tribunali
(luoghi geografici) tra il 2010 e il 2013* (fonte: studio CEPEJ) Il grafico 1 sulla “Mappatura
delle riforme giudiziarie dell’UE nel 2014” mostra che un numero
considerevole di Stati membri ha avviato, adottato o attuato una riforma della
mappa giudiziaria e/o della struttura dei tribunali. Il grafico che segue
integra tale informazione fornendo dati sulla variazione del numero totale dei
tribunali in quanto luoghi geografici[51] per il periodo 2010-2013. La
variazione del numero dei tribunali in qualità di soggetti giuridici non
è rappresentata in questo grafico. * Nel settembre 2013 IT ha
riorganizzato la distribuzione geografica dei tribunali. La riorganizzazione ha
comportato la chiusura (tramite fusione con altri uffici) di 30 tribunali, 30
procure, 220 sezioni di tribunali e 346 uffici di giudici di pace. Nel gennaio
2013 LT ha ridotto da 54 a 49 il numero dei tribunali distrettuali. Nel 2013
anche NL ha riorganizzato la distribuzione geografica dei tribunali, riducendoli
da 64 a 40. Ciò ha comportato la chiusura dei tribunali sub-distrettuali. Per
HR e SI l’aumento si spiega con la diversa interpretazione data nel 2013
(rispetto al 2010) alla domanda contenuta nel questionario della CEPEJ. 3.2.7 Percentuale di donne tra i giudici
togati La diversità fra i dipendenti
arricchisce ulteriormente la conoscenza, le competenze e l’esperienza e
riflette inoltre la realtà sul terreno, il che è particolarmente vero per le
autorità giurisdizionali. Una maggior diversità di genere tra i giudici può
contribuire a migliorare la qualità del sistema giudiziario. I grafici seguenti sulla
percentuale dei giudici donna di primo e secondo grado e nelle corti supreme
forniscono un quadro diversificato. I dati confermano un rapporto inverso:
maggiore è il grado del tribunale, minore è la quota dei giudici donna. Mentre
la maggior parte degli Stati membri registra attualmente una percentuale di
giudici donna di primo e secondo grado relativamente elevata che rientra in una
fascia di equilibrio di genere compresa tra il 40% e il 60%[52], per
quanto riguarda i giudici donna nelle corti supreme, invece, la situazione è
molto diversa. Ciò detto, le tendenze osservate per i tribunali di primo e
secondo grado negli ultimi tre anni e quelle osservate per le corti supreme
negli ultimi sette anni sono ampiamente positive e indicano che la maggioranza
degli Stati membri si sta adoperando per raggiungere la fascia di equilibrio di
genere. Grafico 45: percentuale di donne tra i giudici togati di
primo e secondo grado e delle corti supreme (fonte: Commissione europea e
studio CEPEJ) Grafico 46: variazione della percentuale di donne tra i
giudici togati di primo e secondo grado dal 2010 al 2013 e delle corti supreme
dal 2007 al 2014* (fonte: Commissione europea e studio CEPEJ) * Per
quanto riguarda i tribunali di primo grado in SI e le corti supreme in EE, FI e
UK, i dati non hanno registrato variazioni durante il periodo di riferimento. Conclusioni sulla qualità dei sistemi giudiziari · Il quadro di valutazione UE della giustizia 2015 indica che vi sono margini di manovra per perseguire e potenziare le iniziative a sostegno della qualità dei sistemi giudiziari. · Benché siano proseguiti gli sforzi per migliorare a tal fine gli strumenti TIC, gli indicatori rivelano delle lacune in alcuni Stati membri, sia per quanto concerne gli strumenti TIC disponibili per l’amministrazione e la gestione dei tribunali sia per la comunicazione elettronica fra i tribunali e le parti. La trattazione elettronica delle controversie e delle domande di recupero di crediti non contestati non sono possibili in un numero notevole di Stati membri. Occorrono dati comparativi più approfonditi per individuare meglio le sfide della modernizzazione degli strumenti TIC per i sistemi giudiziari e le buone prassi. Una tale rassegna comparativa sarebbe utile agli Stati membri che hanno avviato la modernizzazione degli strumenti TIC o sono in procinto di modernizzarli. La Commissione sosterrà questi sforzi in collaborazione con il gruppo dei referenti sui sistemi giudiziari nazionali. · La stragrande maggioranza degli Stati membri si avvale di strumenti di valutazione per monitorare l’attività dei tribunali. Viene data ampia diffusione alle relazioni annuali di attività sul funzionamento dei sistemi giudiziari. Tuttavia, non tutti i sistemi di raccolta dei dati forniscono informazioni sufficienti sul loro funzionamento o dati comparativi a livello di UE, compresi quelli richiesti dalla CEPEJ. · Pochi Stati membri seguono un approccio globale per la valutazione delle attività dei tribunali. La maggioranza si avvale di sondaggi per raccogliere informazioni sul funzionamento del proprio sistema giudiziario, ma solo alcuni Stati membri hanno interpellato tutte le parti interessate pertinenti (giudici, personale del tribunale, pubblici ministeri, avvocati, parti e altri utenti del sistema giudiziario). · L’accesso alla giustizia impone che sia concesso il patrocinio a spese dello Stato a coloro che non dispongono di mezzi sufficienti, qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia. Per quanto concerne il bilancio per abitante stanziato per il patrocinio a spese dello Stato, la situazione varia notevolmente da uno Stato membro all’altro. · Sussiste un considerevole margine di manovra per migliorare i procedimenti online per le controversie di modesta entità. L’analisi comparativa condotta in quest’ambito rivela le possibilità di migliorare sia gli aspetti relativi al trattamento sia la qualità e l’accessibilità delle informazioni. Per sviluppare il trattamento online delle controversie di modesta entità occorrono ulteriori sforzi per integrare strumenti chiave quali l’e-ID (o un altro identificatore) e documenti autenticati in fasi diverse del procedimento per le suddette controversie. · Nella maggior parte degli Stati membri oltre il 20% dei giudici ha partecipato alla formazione continua sul diritto dell’Unione o di altri Stati membri. Questa percentuale è superiore all’obiettivo annuale di formare il 5% dei professionisti del diritto affinché venga raggiunto, entro il 2020, il traguardo del 50%. Nel 2013 tutti gli Stati membri che hanno fornito dati sulla formazione dei giudici hanno raggiunto l’obiettivo annuale. · Tutti gli Stati Membri si stanno impegnando per rendere disponibili ai cittadini informazioni sui rispettivi sistemi giudiziari, comprese quelle sui singoli tribunali e su come procedere quando si agisce in giudizio; tuttavia, in alcuni di essi mancano dati sul costo dei procedimenti e sul patrocinio a spese dello Stato. La stragrande maggioranza degli Stati membri organizza la formazione sulle competenze in materia di comunicazione per i giudici. · La maggior parte degli Stati membri consente al pubblico di accedere gratuitamente online alle sentenze civili e commerciali, con una tendenza ad aggiornare frequentemente (almeno una volta al mese) i dati. L’accesso è gratuito in quasi tutti gli Stati membri, mentre la disponibilità delle sentenze amministrative online è lievemente meno diffusa, al pari dell’accesso online alle decisioni pronunciate da tribunali di primo grado per tutti i tipi di controversie (civili, commerciali, amministrative). L’anonimizzazione delle sentenze dei tribunali pubblicate online e l’aggiunta di etichette (parole chiave) alle stesse costituiscono prassi comuni, mentre circa un terzo di tutti gli Stati membri sta impiegando o prevede di impiegare il sistema dell’ECLI (l’identificatore europeo della giurisprudenza). Sono invece pochissimi gli Stati membri che traducono le sentenze del tribunale di ultimo grado in una lingua straniera. · I dati sull’uso dei metodi ADR indicano che in almeno metà degli Stati membri si ricorre più spesso a tali metodi che ai tribunali per risolvere le controversie che riguardano i consumatori. In più di un terzo degli Stati membri i consumatori hanno preferito ricorrere alle procedure ADR piuttosto che alle organizzazioni non governative di consumatori o alle autorità pubbliche. · Praticamente tutti gli Stati membri che hanno fornito dati hanno menzionato gli incentivi e le attività promozionali del settore pubblico per incrementare il ricorso ai metodi ADR. Per quanto riguarda sia la promozione sia gli incentivi, un ampio gruppo di Stati membri ha segnalato lo stesso numero di strumenti attuati nelle controversie civili e commerciali e in quelle riguardanti i lavoratori e consumatori. · Negli ultimi tre anni si è verificato, in media, un piccolo aumento delle risorse stanziate a favore dei sistemi giudiziari in Europa. Una giustizia efficiente comporta un livello adeguato di risorse; compete a ciascuno Stato membro accertare, a seguito di una valutazione globale e approfondita della situazione del proprio sistema, l’esatto livello di risorse che gli occorrono. A tale scopo, è essenziale che gli Stati membri si avvalgano di strumenti che permettano loro di monitorare e valutare i tribunali. Occorre considerare le informazioni fornite da tali strumenti quando si tratta di determinare la ripartizione delle risorse. · Un livello adeguato di risorse è sempre indispensabile, ma diversi fattori sono comunque determinanti per il miglioramento dell’efficienza. Per esempio, un miglior funzionamento dei tribunali può essere legato a misure finalizzate a una migliore gestione delle cause, a riforme della procedura o all’integrazione nel sistema di tecnologie dell’informazione e della comunicazione efficaci. · Maggiore è il grado di giudizio, minore è la percentuale dei giudici donna. Anche se la percentuale di donne tra i giudici togati di primo e secondo grado e delle corti supreme presenta una tendenza positiva nella maggior parte degli Stati membri, per quanto concerne le corti supreme resta ancora molta strada da percorrere al fine di raggiungere l’equilibrio di genere pari al 40%-60%.
3.3 Indipendenza
L’indipendenza della
magistratura è un requisito derivante dal diritto a un ricorso effettivo
sancito dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (articolo 47).
Inoltre è importante per un ambiente che attiri gli
investimenti, in quanto garantisce l’equità, la prevedibilità, la certezza e la
stabilità dell’ordinamento giuridico in cui operano le imprese. Oltre alle informazioni
sull’indipendenza percepita del sistema giudiziario, che può influire sulle
decisioni di investimento, il quadro di valutazione 2014 ha mostrato una prima
rassegna generale del modo in cui i sistemi giudiziari sono organizzati per
tutelare l’indipendenza della magistratura in determinate situazioni in cui la
sua indipendenza potrebbe essere a rischio. In costante cooperazione con le
reti giudiziarie europee, in particolare la rete europea dei Consigli di
giustizia (ENCJ), la Commissione ha ampliato la rassegna comparativa
sull’indipendenza strutturale. I dati riportati nel quadro di valutazione 2015
si basano sulle risposte fornite a un questionario aggiornato sulla guida
dell’ENCJ, elaborato dalla Commissione in stretta collaborazione con l’ENCJ[53]. 3.3.1 Indipendenza percepita del sistema giudiziario Grafico 47: indipendenza
percepita del sistema giudiziario* (percezione – più alto è il valore, migliore
è la percezione) (fonte: World Economic Forum[54]) * Il numero tra parentesi indica la posizione
più recente in graduatoria su 144 paesi del mondo. 3.3.2 Indipendenza strutturale Poiché molti Stati membri
prevedono la realizzazione di riforme che riguardano i rispettivi Consigli di
giustizia o stanno riflettendo sull’opportunità di istituire organi
indipendenti con il compito principale di tutelare l’indipendenza della
magistratura, i grafici che seguono illustrano un confronto relativo alla
composizione (in base alla procedura di nomina) e ai principali poteri dei
Consigli di giustizia esistenti nell’UE (grafici 48 e 49). Queste rassegne
comparative potrebbero essere utili agli Stati membri per l’adozione di riforme
che assicurino l’efficienza dei Consigli di giustizia in quanto istituzioni
nazionali indipendenti con la responsabilità ultima di aiutare la magistratura
a garantire la giustizia in modo indipendente, tenendo conto al contempo delle
tradizioni e delle specificità dei sistemi giudiziari. Determinare quali risorse
finanziarie destinare al sistema giudiziario è una questione delicata che può
incidere sull’indipendenza della magistratura. Il nuovo grafico 50 fornisce
informazioni che indicano quale ramo del governo adotta i criteri per
determinare le risorse finanziarie del sistema giudiziario e quali sono questi
criteri. Per assicurare l’indipendenza
strutturale occorrono garanzie giuridiche che la tutelino in situazioni in cui
l’indipendenza dei sistemi giudiziari potrebbe essere messa a repentaglio.
Si utilizzano cinque indicatori per indicare tali garanzie nelle
situazioni seguenti: le garanzie riguardanti il trasferimento di giudici senza
il loro consenso (grafico 51), la revoca dei giudici (grafico 52),
l’assegnazione di nuove cause all’interno di un tribunale (grafico 53), la
rinuncia o ricusazione di giudici (grafico 54) e la minaccia all’indipendenza
di un giudice (grafico 55). Per tali situazioni, la raccomandazione del
Consiglio d’Europa del 2010 sui giudici: indipendenza, efficacia e
responsabilità (di seguito, “raccomandazione”) illustra i requisiti per
garantire il rispetto dell’indipendenza della magistratura[55].
I grafici sono stati aggiornati
nei casi in cui il quadro giuridico o le prassi degli Stati membri siano
cambiati da quando è stato pubblicato il quadro di valutazione 2014. In alcuni
grafici sono state presentate ulteriori garanzie, quali ad esempio l’organo che
si pronuncia in merito al ricorso avverso la revoca di un giudice, ed è stato
aggiunto un nuovo dato quantitativo che indica quante volte una particolare
situazione si è verificata nel 2013, per esempio il numero dei trasferimenti di
giudici senza il loro consenso e il numero delle revoche di giudici. I grafici
riportano una rassegna delle garanzie giuridiche applicabili in determinate situazioni,
senza valutare né presentare dati quantitativi in merito alla loro efficacia[56]. Questa rassegna mira ad aiutare
le reti giudiziarie europee e le autorità competenti a esaminare l’efficacia di
tali garanzie. Nel 2014 la rete europea dei Consigli di giustizia ha cominciato
a lavorare a tale valutazione. Grafico 48: composizione dei Consigli di giustizia in
base alla procedura di nomina*[57] Il grafico illustra la
composizione dei Consigli di giustizia facenti parte dell’ENCJ, in base alla
procedura di nomina, a seconda che i membri siano giudici/pubblici ministeri
selezionati da loro pari, membri nominati dal potere esecutivo o legislativo
oppure membri nominati da altri organi e autorità. Almeno metà dei
membri dei Consigli di giustizia dovrebbero essere giudici scelti da loro pari
di tutti i livelli della magistratura e nel rispetto del pluralismo all’interno
del sistema giudiziario[58]. *BE: i membri giudiziari sono
giudici o pubblici ministeri; BG: la categoria dei pubblici ministeri comprende
un giudice istruttore eletto; DK: tutti i membri sono formalmente nominati dal
ministro della Giustizia; la categoria dei membri designati/nominati da altri
organi/autorità comprende due rappresentanti dei tribunali (nominati dal
sindacato del personale amministrativo e dal sindacato della polizia); FR: il
Consiglio di giustizia presenta due formazioni: una avente giurisdizione sui
giudici in carica e l’altra con giurisdizione sui pubblici ministeri; il
Consiglio include un membro del Conseil d’Etat eletto dall’assemblea generale
del Conseil d’Etat; IT-CSM: Consiglio Superiore della Magistratura (giustizia
civile e penale); la categoria dei giudici comprende due magistrati (giudici
e/o pubblici ministeri) eletti dalla Corte suprema; IT-CPGA: Consiglio di
presidenza della giustizia amministrativa (giustizia amministrativa); ES: i
membri del Consiglio provenienti dalla magistratura sono nominati dal
Parlamento e il Consiglio comunica al Parlamento l’elenco dei candidati che
hanno ricevuto il sostegno di un’associazione di magistrati o di venticinque
giudici; MT: il capo dell’opposizione nomina un membro onorario; NL: membri
formalmente nominati per decreto reale su proposta del ministero della
Sicurezza e della Giustizia; RO: magistrati eletti e confermati dal Senato; SI:
membri eletti dall’Assemblea nazionale su proposta del Presidente della
Repubblica. Grafico 49: poteri dei Consigli di giustizia*[59] Il grafico
riporta taluni poteri principali dei Consigli di giustizia facenti parte
dell’ENCJ, come ad esempio quelli riguardanti la nomina e la revoca dei
giudici, il trasferimento dei giudici senza il loro consenso, i procedimenti
disciplinari concernenti i giudici, l’adozione di norme etiche e la promozione
dei giudici. * Il grafico presenta solo alcuni poteri; i Consigli
di giustizia hanno competenze supplementari. Per quanto concerne IT sono stati
considerati entrambi i Consigli di giustizia (CSM: giustizia civile/penale, e
CPGA: giustizia amministrativa). Grafico 50: criteri per determinare le risorse finanziarie destinate al
sistema giudiziario*[60] Il grafico indica quale ramo del
governo (giudiziario, legislativo o esecutivo) definisce i criteri per la
determinazione delle risorse finanziarie destinate al sistema giudiziario,
indicando inoltre, paese per paese, quali sono questi criteri: un importo
basato su costi storici/effettivi, ossia il criterio più comune o, meno
frequentemente, il numero di cause nuove/definite, i costi previsti o le
esigenze/istanze dei tribunali. * DK: è preso in
considerazione il numero di cause nuove e definite in primo grado; DE: dati
riguardanti esclusivamente il bilancio della Corte suprema (per quanto riguarda
il primo e il secondo grado, i sistemi giudiziari variano da Land a Land); EE:
dati riguardanti esclusivamente i tribunali di primo e di secondo grado; HU: la
normativa stabilisce che le retribuzioni dei giudici vengano determinate dalla
legge sul bilancio centrale in modo tale che l’importo non sia inferiore a
quello dell’anno precedente; NL: viene considerato il numero delle cause
definite in base a una valutazione dei costi per le autorità giurisdizionali. Grafico 51: garanzie riguardanti il trasferimento dei
giudici senza il loro consenso (inamovibilità dei giudici)[61] Il grafico esamina lo scenario
del trasferimento dei giudici senza il loro consenso, mostrando se tale
trasferimento è consentito e, in tal caso, quali autorità decidono in merito a
tali questioni, i motivi (ad esempio, organizzativi, disciplinari) per i quali
è consentito il trasferimento e le possibilità di ricorso avverso la decisione
di trasferimento[62].
Per la prima volta, il grafico riporta anche il numero dei giudici trasferiti
senza il loro consenso nel 2013. * Le cifre in cima alle colonne indicano il numero di
giudici trasferiti senza il loro consenso nel 2013 (l’assenza di cifre
significa che non vi sono dati disponibili); BE: trasferimento per motivi
organizzativi solo all’interno di un tribunale; CZ: un giudice può essere
trasferito solo in un tribunale dello stesso grado, di grado superiore o
inferiore (tutti facenti parte dello stesso distretto); DE: trasferimento per
una durata massima di tre mesi e solo in caso di rappresentanza; EL: un giudice
trasferito dalla giustizia civile/penale; LT: trasferimento temporaneo in caso
di urgente necessità di garantire il buon funzionamento del tribunale; FR: il
ministro della Giustizia può disporre il trasferimento di un giudice per motivi
organizzativi nei rari casi di chiusura di un tribunale o per motivi giuridici
quali la nomina a tempo determinato (per un presidente di tribunale o per
funzioni specializzate); PL: in seguito alla riorganizzazione dei tribunali,
circa cinquecento giudici provenienti da tribunali chiusi sono stati trasferiti
ad altri tribunali; RO: solo trasferimento temporaneo, per una durata massima
di un anno, per motivi disciplinari; UK (EN+WL): meno di giudici trasferiti nel
2013, se non nessuno. Grafico 52: revoca di giudici di primo e secondo
grado*[63] Il grafico presenta le autorità
che hanno il potere di proporre e decidere la revoca di giudici di primo e
secondo grado nei vari Stati membri[64].
La parte superiore della colonna indica chi prende la decisione finale[65],
mentre la parte inferiore indica, ove pertinente, chi propone la revoca e chi
deve essere consultato prima che venga presa una decisione. Per la prima volta,
il grafico riporta anche il numero di giudici revocati nel 2013 e indica se vi
sia la possibilità di un riesame della revoca dinanzi a un tribunale, una corte
costituzionale o altro organo indipendente. * Le cifre in cima alle colonne indicano il
numero di giudici revocati nel 2013 (l’assenza di cifre significa che non vi
sono dati disponibili). EL: un giudice revocato dalla giustizia civile/penale;
UK (EN+WL): nessun giudice a tempo pieno è stato revocato. Sono stati revocati
solo giudici a tempo parziale (retribuiti con onorario) ossia un giudice di
tribunale, quattro “recorders” (che siedono in generale una quindicina di
giorni all’anno) e otto giudici onorari; in alcuni paesi, l’esecutivo ha
l’obbligo, stabilito per legge o per prassi, di seguire la proposta del
Consiglio di giustizia relativa alla revoca di un giudice (per esempio ES). Grafico 53: assegnazione delle cause all’interno di un
tribunale[66] Il grafico indica il livello al
quale sono definiti i criteri per l’assegnazione delle cause all’interno di un
tribunale (ad esempio, legge, prassi consolidata), le modalità con cui le cause
sono assegnate (ad esempio, presidente del tribunale, personale del tribunale,
assegnazione casuale, ordine prestabilito) e l’autorità che sovrintende
all’assegnazione[67]. Grafico 54: rinuncia e ricusazione di un giudice[68] Il grafico illustra se i giudici
possono essere o meno oggetto di sanzione nel caso in cui ignorino l’obbligo di
rinunciare all’assegnazione di una causa qualora la loro imparzialità sia in
discussione o compromessa o qualora vi sia una ragionevole percezione che possa
esserlo. Il grafico indica altresì l’autorità[69] che decide
in merito a un’istanza di ricusazione presentata da una parte per contestare un
giudice[70]. Grafico 55: procedure in caso di minaccia
all’indipendenza di un giudice[71] Il grafico illustra le autorità
che hanno facoltà di avviare specifiche procedure per tutelare l’indipendenza
del sistema giudiziario qualora i giudici reputino minacciata la loro
indipendenza[72].
Il grafico presenta altresì le misure che tali autorità possono adottare
(ad esempio, rilascio di dichiarazioni formali, deposito di reclami o
sanzioni contro persone che cerchino di influenzare i giudici in maniera
impropria). Le azioni per la tutela dell’indipendenza del sistema giudiziario
emanano dall’ufficio del pubblico ministero o dal tribunale (nel caso delle
sanzioni), oppure dal Consiglio di giustizia nel caso di altre misure. Conclusioni
sull’indipendenza del sistema giudiziario
Negli ultimi
tre anni, nella maggior parte degli Stati membri la percezione
dell’indipendenza del sistema giudiziario è migliorata o si è mantenuta
stabile. Tuttavia in alcuni Stati membri il livello già modesto
dell’indipendenza percepita è ulteriormente peggiorato.
Il quadro di valutazione 2015 ha esteso la mappatura delle
garanzie giuridiche volte a tutelare l’indipendenza della magistratura
in alcune situazioni in cui tale indipendenza potrebbe essere messa a
repentaglio, oltre a indicare il numero dei giudici trasferiti senza il
loro consenso e dei giudici revocati nel 2013. Inoltre, il quadro di
valutazione fornisce informazioni sui criteri adottati negli Stati membri
per determinare le risorse finanziarie del sistema giudiziario.
Poiché diversi Stati membri
prevedono la realizzazione di riforme che riguardano i rispettivi Consigli
di giustizia o stanno considerando la possibilità di istituire tali organi
indipendenti, il quadro di valutazione 2015 presenta una rassegna
comparativa sui poteri e
sulla composizione dei Consigli che potrebbe essere utile agli Stati
membri per assicurare l’efficienza dei Consigli incaricati di garantire
l’indipendenza della magistratura, tenendo conto al contempo delle
tradizioni e delle specificità dei sistemi giudiziari.
La Commissione
incoraggerà le reti giudiziarie ad approfondire la loro valutazione in
merito all’efficacia delle garanzie giuridiche e rifletterà sul modo in
cui integrare questi risultati nei quadri di valutazione futuri.
4. IL PROBLEMA DELLA
CARENZA DI DATI La raccolta di dati sugli
elementi principali dei sistemi giudiziari, per tutti gli Stati membri, resta
problematica. Il grafico seguente illustra la carenza di dati indicando la
percentuale di informazioni disponibili per ogni Stato membro per ciascuna delle
componenti chiave del quadro di valutazione (efficienza, qualità e
indipendenza). Grafico 56: carenza di dati e disponibilità delle
informazioni (efficienza, qualità, indipendenza/percentuale per Stato membro)
(fonte: Commissione europea[73]) Le informazioni
sull’indipendenza sono state rese disponibili da quasi tutti gli Stati membri,
mentre nell’ambito della qualità la disponibilità delle informazioni supera
generalmente il 50%. Le difficoltà principali permangono nell’ambito
dell’efficienza: benché quasi tutti gli Stati membri abbiano partecipato alla
raccolta di dati da parte della CEPEJ per la stesura del quadro di valutazione
2015, il livello delle risposte alle domande specifiche deve ancora migliorare. Le difficoltà incontrate nella
raccolta dei dati sono dovute a vari motivi, in particolare: la mancanza di
dati pertinenti derivante da una capacità statistica insufficiente, la mancata
corrispondenza tra le categorie nazionali utilizzate per la raccolta dei dati e
quelle utilizzate dalla CEPEJ o, in alcuni casi, la mancanza di volontà di
partecipare alla raccolta dei dati per il quadro di valutazione. Per ovviare alla carenza di
dati, la Commissione invita gli Stati membri a fornire tutti i dati pertinenti
al quadro di valutazione e intende intensificare le seguenti attività: ·
lavorare alla raccolta dei
dati con il gruppo dei referenti sui sistemi giudiziari nazionali e, dal
momento che questo gruppo ha espresso l’interesse a sviluppare nuovi
indicatori, elaborarne eventualmente altri; ·
cooperare con gli
organismi dell’UE in settori specifici del diritto dell’Unione relativi alla
crescita, quali la concorrenza, i diritti dei consumatori e i diritti di
proprietà intellettuale, nonché estendere la cooperazione ad altri settori; ·
collaborare con le reti
europee nel campo della giustizia, in particolare con la rete europea dei
Consigli di giustizia, la rete dei presidenti delle Corti supreme dell’UE,
l’associazione dei Consigli di Stato e delle Corti supreme amministrative, la
rete europea di formazione giudiziaria e le associazioni di professionisti del
diritto, in particolare gli avvocati; ·
seguire l’attività di
raccolta comune dei dati tra Eurostat/UNODC e i gruppi di esperti nel settore
degli affari interni, e ·
far fronte alla mancanza
di capacità, da parte di alcuni Stati membri, di raccogliere statistiche
pertinenti in materia giudiziaria nel quadro del semestre europeo. 5. CONCLUSIONI Il quadro di valutazione UE
della giustizia 2015 riflette gli sforzi compiuti dagli Stati membri per
rendere più efficienti i rispettivi sistemi giudiziari. Pur mostrando alcuni
miglioramenti, rivela che per raccogliere i frutti delle riforme giudiziarie
occorre tempo. L’impegno e la determinazione sono pertanto indispensabili per
rendere la giustizia più efficiente. La Commissione rinnova il
proprio impegno a sostenere tali sforzi, in collaborazione con gli Stati membri
e tutte le parti interessate. Una giustizia efficiente merita questi sforzi
congiunti, considerato il suo ruolo nel garantire il rispetto dei valori comuni
dell’Unione e il suo contributo alla crescita economica. [31] Cfr. per esempio CEPEJ “Lista di controllo per promuovere la qualità
della giustizia e degli uffici giudiziari”; Parere n. 6 (2004) del Consiglio
consultivo dei giudici europei (CCJE), consultabile al seguente indirizzo: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CCJE(2004)OP6&Sector=secDGHL&Language=lanEnglish&Ver=original&BackColorInternet=FEF2E0&BackColorIntranet=FEF2E0&BackColorLogged=c3c3c3 [32] Parere n. 6 del CCJE (2004), punto 34: “(…) la valutazione della
“qualità” del sistema giudiziario, ossia dei risultati del sistema giudiziario
nel suo complesso o di ogni singolo tribunale o gruppo locale di tribunali, non
dovrebbe essere confusa con la valutazione della capacità professionale di ogni
singolo giudice”. [33] I dati relativi ad “altri elementi” comprendono ad esempio i ricorsi
(EE, LV), le udienze (SE) o il numero di cause definite entro determinati lassi
di tempo (DK). [34] 11a analisi comparativa in materia di e-government
(SMART 2013/0053-3). Consultabile all’indirizzo: http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/eu-egovernment-report-2014-shows-usability-online-public-services-improving-not-fast
[35] I clienti in incognito sono addestrati e inviati ad osservare,
sperimentare e valutare una procedura (di pubblico servizio) operando come un
potenziale utente. Ogni cliente in incognito ha a disposizione un giorno per
valutare la facilità d’uso dei servizi riguardanti un evento della vita. [36] Disponibile all’indirizzo: http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/eu-egovernment-report-2014-shows-usability-online-public-services-improving-not-fast
[37] I dati sono stati raccolti in collaborazione con il gruppo dei
referenti sui sistemi giudiziari nazionali. [38] I parametri del questionario sono stati elaborati sulla base del
parere n. 7 (2005) del Consiglio consultivo dei giudici europei sul tema
“Giustizia e società” (consultabile all’indirizzo: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CCJE(2005)OP7&Sector=secDGHL&Language=lanEnglish&Ver=original&BackColorInternet=FEF2E0&BackColorIntranet=FEF2E0&BackColorLogged=c3c3c3)
e della relazione della rete europea dei Consigli di giustizia “Giustizia,
società e media” (consultabile all’indirizzo:
http://encj.eu/images/stories/pdf/GA/Dublin/encj_report_justice_society_media_def.pdf)
e sono complementari ai dati raccolti dalla Commissione europea per la
valutazione dell’efficienza della giustizia del Consiglio d’Europa (CEPEJ). [39] I dati sono stati raccolti in collaborazione con il gruppo dei
referenti sui sistemi giudiziari nazionali. [40] I dati sono stati raccolti in collaborazione con il gruppo dei
referenti sui sistemi giudiziari nazionali. [41] I dati sono stati raccolti in collaborazione con il gruppo dei
referenti sui sistemi giudiziari nazionali. Per ciascuna delle categorie del
grafico si può assegnare 1 punto. [42] I dati sono stati raccolti in collaborazione con il gruppo dei referenti
sui sistemi giudiziari nazionali. [43] I dati sono stati raccolti in collaborazione con il gruppo dei
referenti sui sistemi giudiziari nazionali. [44] I dati sono stati raccolti in collaborazione con il gruppo dei
referenti sui sistemi giudiziari nazionali. [45] I dati sono stati raccolti in collaborazione con il gruppo dei
referenti sui sistemi giudiziari nazionali. [46] I dati sono stati raccolti in collaborazione con il gruppo dei
referenti sui sistemi giudiziari nazionali. [47] I dati sono stati raccolti in collaborazione con il gruppo dei
referenti sui sistemi giudiziari nazionali. [48] Flash Eurobarometro 396,
“Retailers’ attitudes towards cross-border trade and consumer protection”, 2015
(da pubblicare). Il sondaggio è stato condotto presso imprese di distribuzione al
dettaglio che vendono beni e servizi ai consumatori finali e impiegano 10 o più
persone (per paese) nei 28 Stati membri dell’Unione europea. Escludeva il
commercio all’ingrosso e gli intermediari del commercio (codice NACE G 51),
tranne i veicoli a motore e le motociclette, le attività ausiliarie
dell’intermediazione finanziaria (J 67), la ricerca e lo sviluppo (K 73) e
attività di servizi alle imprese (K 74). [49] Nel 2011 la Commissione europea ha fissato l’obiettivo che entro il
2020 la metà di tutti i professionisti del diritto che esercitano nell’UE
abbiano seguito una formazione sul diritto dell’Unione o di un altro Stato
membro, e che tale formazione sia incoraggiata prevedendo finanziamenti dell’UE
per 20 000 professionisti ogni anno. La relazione del 2014 sulla
formazione giudiziaria europea descrive i progressi realizzati in questo senso
e fornisce informazioni sulla formazione finanziata dall’UE. [50] Disponibile all’indirizzo: http://ec.europa.eu/justice/criminal/files/final_report_2014_en.pdf [51] La CEPEJ definisce tutti i tribunali come luoghi geografici;
si tratta di sedi o edifici dove si svolgono udienze. Se nella stessa città vi
sono diversi tribunali, questi devono essere presi in considerazione. Il
grafico include i luoghi dei tribunali di primo grado con competenza generale e
i tribunali di primo grado specializzati, nonché le località in cui hanno sede
Alte corti e/o Corti supreme. [52] Documento di lavoro dei servizi della Commissione, Relazione sui
progressi in materia di uguaglianza tra donne e uomini nel 2013 che accompagna
il documento Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio,
al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni – Relazione
2013 sull’applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
(COM(2014) 224 final). [53] Per gli Stati membri in cui non esistono Consigli di giustizia (CZ,
DE, EE, EL, CY, LU, AT e FI), le risposte al questionario aggiornato sono state
ottenute in collaborazione con la rete dei presidenti delle Corti supreme
dell’Unione europea. Cfr. la Guida alla rete europea dei Consigli di giustizia, giugno
2014, disponibile all’indirizzo: http://www.encj.eu/index.php?option=com_content&view=article&id=9&Itemid=11 [54] L’indicatore del FEM si basa sulle risposte del sondaggio alla
domanda: “In che misura la magistratura del Suo paese è indipendente dalle
influenze di membri di amministrazioni pubbliche, cittadini o imprese?”. Al
sondaggio ha risposto un campione significativo di imprese in tutti i paesi che
rappresentano i principali settori dell’economia (agricoltura, industria
manifatturiera, industria non manifatturiera e servizi). Il sondaggio è stato
proposto in diversi formati, tra cui colloqui personali con i dirigenti delle
imprese, interviste telefoniche e scambi di e-mail. In alternativa, era
possibile partecipare a un sondaggio online. Consultabile all’indirizzo: http://www.weforum.org/reports/global-competitiveness-report-2013-2014 [55] Raccomandazione CM/Rec(2010)12 del Comitato dei ministri agli Stati
membri sui giudici: indipendenza, efficacia e responsabilità. [56] La rassegna contiene le informazioni sulle modalità organizzative dei
sistemi giudiziari e non intende rispecchiare la complessità né i dettagli di
tali sistemi. I grafici riportano gli Stati membri in ordine alfabetico in base
al loro nome geografico in lingua originale. L’altezza delle colonne non
riflette necessariamente l’efficacia delle garanzie. [57] In base alla guida dell’ENCJ (disponibile all’indirizzo: http://www.encj.eu/index.php?option=com_content&view=article&id=9&Itemid=11).
[58] I Consigli di giustizia sono organi indipendenti previsti dalla legge
o dalla costituzione finalizzati a garantire l’indipendenza della magistratura
e dei singoli giudici e a promuovere pertanto il funzionamento efficace del
sistema giudiziario. Cfr. la raccomandazione CM/Rec(2010)12 del Comitato dei
ministri agli Stati membri sui giudici: indipendenza, efficacia e responsabilità,
punti 26-27. [59] In base alla guida dell’ENCJ (disponibile all’indirizzo: http://www.encj.eu/index.php?option=com_content&view=article&id=9&Itemid=11)
[60] Dati raccolti mediante un questionario aggiornato elaborato dalla
Commissione in stretta collaborazione con l’ENCJ. Per gli Stati membri in cui
non esistono Consigli di giustizia, le risposte al questionario aggiornato sono
state ottenute in collaborazione con la rete dei presidenti delle Corti supreme
dell’Unione europea. [61] Dati raccolti mediante un questionario aggiornato elaborato dalla
Commissione in stretta collaborazione con l’ENCJ. Per gli Stati membri in cui
non esistono Consigli di giustizia, le risposte al questionario aggiornato sono
state ottenute in collaborazione con la rete dei presidenti delle Corti supreme
dell’Unione europea. [62] Il punto 52 della raccomandazione contiene una serie di garanzie
sull’inamovibilità dei giudici, prevedendo, in particolare, che un giudice non
possa essere assegnato ad altre funzioni giudiziarie senza il suo consenso,
salvo in caso di sanzioni disciplinari o riforma organizzativa del sistema
giudiziario. [63] Dati raccolti mediante un questionario aggiornato elaborato dalla
Commissione in stretta collaborazione con l’ENCJ. Per gli Stati membri in cui
non esistono Consigli di giustizia, le risposte al questionario aggiornato sono
state ottenute in collaborazione con la rete dei presidenti delle Corti supreme
dell’Unione europea. [64] I punti 46 e 47 della raccomandazione impongono che i sistemi
nazionali prevedano garanzie in merito alla revoca dei giudici. [65] Può trattarsi di uno o due organi differenti a seconda del motivo
della revoca o del tipo di giudice (ad esempio, presidente, ecc.). [66] Dati raccolti mediante un questionario aggiornato elaborato dalla
Commissione in stretta collaborazione con l’ENCJ. Per gli Stati membri in cui
non esistono Consigli di giustizia, le risposte al questionario aggiornato sono
state ottenute in collaborazione con la rete dei presidenti delle Corti supreme
dell’Unione europea. [67] Il punto 24 della raccomandazione impone che la distribuzione degli
affari all’interno di un tribunale deve seguire criteri oggettivi
predeterminati, al fine di garantire il diritto a un giudice indipendente e
imparziale. [68] Dati raccolti mediante un questionario aggiornato elaborato dalla
Commissione in stretta collaborazione con l’ENCJ. Per gli Stati membri in cui
non esistono Consigli di giustizia, le risposte al questionario aggiornato sono
state ottenute in collaborazione con la rete dei presidenti delle Corti supreme
dell’Unione europea. [69] Talvolta più di un’autorità può prendere tale decisione a seconda del
livello del tribunale presso il quale opera il giudice ricusato. [70] I punti 59, 60 e 61 della raccomandazione dispongono che i giudici
devono agire in tutti i casi in maniera indipendente e imparziale e devono
astenersi dal giudicare o rifiutare di pronunciare se sussistano valide ragioni
stabilite per legge, e solo in tal caso. [71] Dati raccolti mediante un questionario aggiornato elaborato dalla
Commissione in stretta collaborazione con l’ENCJ. Per gli Stati membri in cui
non esistono Consigli di giustizia, le risposte al questionario aggiornato sono
state ottenute in collaborazione con la rete dei presidenti delle Corti supreme
dell’Unione europea. [72] I punti 8, 13 e 14 della raccomandazione dispongono che, quando i
giudici ritengono che la loro indipendenza sia minacciata, devono disporre di
strumenti impugnatori effettivi. [73] La percentuale di informazioni disponibili tiene conto dei seguenti
fattori: per quanto concerne l’efficienza, gli indicatori di efficienza
derivanti dallo studio CEPEJ e relativi ai settori della concorrenza, della
tutela dei consumatori e dei marchi; per quanto concerne la qualità, gli
indicatori derivanti dallo studio CEPEJ e i dati raccolti in collaborazione con
il gruppo dei referenti sui sistemi giudiziari nazionali; per quanto concerne
l’indipendenza, gli indicatori derivanti dal questionario della Commissione.