4.9.2015   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 291/29

Relatore unico:

Jorge PEGADO LIZ

1.1.

L’autoregolamentazione e la coregolamentazione sono meccanismi spontanei o indotti che regolano interessi economici e sociali, oppure rapporti e pratiche commerciali dei vari attori economici (stakeholder).

1.2.

Devono essere considerate come importanti strumenti complementari o supplementari dell’eteroregolamentazione (hard law), ma mai come un’alternativa ad essa, a meno che non esista una base abilitante adeguata ancorata in «norme fondamentali».

1.3.

Tale base abilitante è assente sia nei Trattati dell’UE che nelle costituzioni degli Statimembri

1.4.

Perché l’autoregolamentazione e la coregolamentazione possano funzionare come strumento di regolamentazione valido e riconosciuto in qualsiasi ordine giuridico, la loro configurazione e il loro campo di applicazione devono essere definiti da norme espresse ed esplicite di legge inderogabili e giuridicamente applicabili, sia a livello nazionale che a livello europeo, che rispettino nel contempo la natura di questi strumenti, specialmente l’accordo volontario dei partecipanti.

1.5.

Tale normativa deve disciplinare con chiarezza i parametri relativi al loro riconoscimento, i principi che le devono reggere e i loro limiti come strumento accessorio di regolamentazione nell’ordinamento giuridico considerato.

1.6.

Tra questi principi di carattere generale, applicabili sia all’autoregolamentazione che alla coregolamentazione indipendentemente dai settori in cui si sviluppino (e fatta salva l’introduzione di requisiti specifici adeguati per casi speciali), bisogna prendere in considerazione in particolare:

1.7.

L’accordo interistituzionale (AII) rappresenta un passo importante nella definizione dello spazio che è specifico all’autoregolamentazione e alla coregolamentazione a livello europeo.

1.8.

Tale revisione dovrà:

1.9.

Il CESE ritiene inoltre che questo accordo possa essere utilmente completato da una raccomandazione indirizzata agli Stati membri che le incoraggi ad adottare, a livello nazionale, gli stessi principi e parametri.

1.10.

Il CESE invita la Commissione, il Parlamento europeo, il Consiglio e gli Stati membri a dare la priorità alla revisione dell’AII nei termini proposti nel presente parere e chiede agli stessi di venir consultato al momento della suddetta revisione.

2.1.

Da molto tempo, in diversi campi e presso vari organi nazionali e internazionali, l’autoregolamentazione e la coregolamentazione sono considerate strumenti complementari e supplementari rispetto all’eteroregolamentazione, indispensabili per assicurare una regolamentazione adeguata di attività economiche e sociali differenti.

2.2.

A livello dell’UE il CESE, principalmente attraverso il proprio Osservatorio del mercato unico (OMU), è stato l’organo che più si è impegnato a definire e valorizzare il ruolo dell’autoregolamentazione e della co-regolamentazione mediante costanti riferimenti in innumerevoli pareri, specialmente quelli elaborati dalla sezione INT (1). Appare opportuno ricordare che nel marzo del 2008 è stata creata nel quadro dell’OMU, a sostegno del lavoro del CESE, la banca dati sull’autoregolamentazione e la coregolamentazione che il CESE mantiene aggiornata alla luce delle diverse esperienze nazionali ed europee in questo campo.

2.3.

Nel frattempo, la questione è stata trattata in modo approfondito a livello accademico da eminenti professori, in particolare nel quadro del diritto contrattuale, del governo societario, della responsabilità sociale, di Internet, del commercio elettronico, della sicurezza dei prodotti, dei servizi professionali, dell’ambiente e della pubblicità, oltre che nel settore audiovisivo, a livello di mercato interno.

2.4.

Si avverte in modo evidente intanto l’assenza di una riflessione di carattere politico e legislativo che definisca con chiarezza il quadro giuridico in cui tali strumenti devono operare a livello dell’UE, che ne precisi la natura giuridica, ne stabilisca le condizioni di validità, delimiti i campi di applicazione, chiarisca i rapporti con l’eteroregolamentazione e ne indichi i limiti in modo uniforme, coerente e armonizzato.

3.1.

Per eteroregolamentazione (o «straight regulation») si intende generalmente il corpo normativo creato dalle compagini nazionali, e quindi con base statale e governativa, prodotto dai sistemi democratici tradizionali degli Statinazioni e dai corrispondenti sistemi delle istituzioni sovranazionali basate su elezioni democratiche, come le leggi del Congresso degli Stati Uniti e i regolamenti e le direttive dell’Unione europea. Comunemente, questa definizione indica l’insieme delle leggi in senso lato, emanate dal potere legislativo oppure da quello esecutivo, quando sia autorizzato a farlo attraverso l’istituto della delega, leggi le cui disposizioni sono accompagnate da mezzi coercitivi volti ad assicurarne il rispetto, se necessario con la forza, e da misure di natura civile o penale che ne sanzionino la violazione («hard law»).

3.2.

Con il termine autoregolamentazione, il cui concetto deriva dalla psicologia del comportamento, si designa genericamente, quando ci si riferisce al comportamento economico, l’adozione da parte degli attori economici di certe regole di condotta nelle relazioni reciproche oppure nei confronti di terzi sul mercato e nella società, regole il cui rispetto è frutto di un accordo tra gli stessi attori, senza meccanismi coercitivi esterni.

3.3.

La dottrina ha elaborato un ampio ventaglio di tipi di autoregolamentazione sulla base di diversi criteri di classificazione, più o meno scientifici, tra cui bisogna ricordare:

3.4.

Infine, per coregolamentazione si intende generalmente una forma di regolamentazione delle parti interessate (stakeholder) che è promossa, orientata, guidata o controllata da una terza parte (sia essa un organismo ufficiale o un’autorità di regolamentazione indipendente) di norma dotata di poteri di esame, di controllo e, in alcuni casi, sanzionatori.

3.5.

Sebbene spesso considerati sinonimi, i codici etici e i codici di buone pratiche esprimono due nozioni differenti che occorre distinguere.

3.6.

Entrambe le nozioni esprimono l’idea di una raccolta di norme o regole, derivate da processi di autoregolamentazione o coregolamentazione, raccolta che rappresenta il modo più elaborato per tradurre l’accordo tra le parti interessate relativamente a tali norme e ha lo scopo di rendere trasparenti e accessibili a tutte le parti interessate l’insieme di tali norme e le modalità della loro applicazione.

3.7.

Tuttavia, i codici di etica riguardano le norme deontologiche per l’esercizio di talune attività in certi settori i cui professionisti dispongono del potere giuridico di autoregolamentarsi, nei limiti loro concessi dalle leggi nazionali o da norme internazionali che disciplinano l’esercizio delle libere professioni (medici, avvocati, giornalisti ecc.).

3.8.

I codici di buone pratiche indicano invece la raccolta delle norme di autoregolamentazione o coregolamentazione nell’accezione usata nel presente parere.

4.1.

A livello dell’UE, la Commissione europea ha preso l’iniziativa generalmente nota come «Better Regulation» soltanto dopo il Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2002; a tale iniziativa, che era basata sul piano d’azione del giugno 2002 per legiferare a livello europeo (2), è seguito l’importante accordo interistituzionale «Legiferare meglio» tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione (3).

4.2.

L’obiettivo di legiferare meglio e, se possibile, meno ha sempre fatto parte della politica del mercato unico (4) ed è stato costantemente appoggiato dal CESE in vari pareri (5), allo scopo di trovare i modi migliori per rendere il contesto normativo più maneggevole e comprensibile per le imprese, i lavoratori, e i consumatori e le organizzazioni della società civile.

4.3.

Il CESE ha avuto l’opportunità di esprimere il proprio punto di vista su questi temi in modo dettagliato e circonstanziato, non solo attraverso le risposte date alle proposte della Commissione, ma anche mediante proprie iniziative innovative come, ad esempio, «L’approccio proattivo al diritto: un altro passo verso una migliore regolamentazione a livello dell’UE» (6).

4.4.

Bisogna riconoscere che, a parte il summenzionato accordo interistituzionale «Legiferare meglio», la questione dell’autoregolamentazione e della coregolamentazione è stata relativamente assente nelle suddette iniziative e preoccupazioni della Commissione europea (7).

4.5.

È opportuno mettere in evidenza alcuni aspetti importanti di questo documento, in particolare:

4.6.

Tuttavia, per via della sua stessa natura, questo «accordo» rappresenta poco più di un «impegno» interistituzionale e non costituisce di per sé un qualsivoglia obbligo giuridico nei confronti di terzi (11). D’altro canto, specialmente per quanto riguarda l’autoregolamentazione, la Commissione ritiene che le istituzioni dell’UE debbano mantenersi estranee a tali iniziative volontarie (12), limitandosi a valutare se le pratiche fissate in quella sede siano conformi alle disposizioni del trattato.

4.7.

Per quanto concerne la coregolamentazione, a cui l’AII sembra dare una chiara preferenza, le istituzioni mostrano l’intenzione di promuovere accordi tra le parti interessate attraverso la definizione dei loro limiti in atti legislativi e la valutazione della loro conformità ai testi legislativi fondamentali e alle norme che ne disciplinano l’elaborazione, oltre che mediante il controllo dell’applicazione. I casi in cui questa aspirazione si è concretizzata non sono tuttavia più di dieci (13).

4.8.

In qualsiasi caso, tuttavia, l’AII non definisce davvero un quadro giuridico per l’utilizzo di questi meccanismi a livello dell’UE, fatta eccezione per:

4.9.

In seno al Parlamento europeo, la questione è stata menzionata in alcune relazioni, oltre che nella suindicata relazione della commissione Affari costituzionali sulla conclusione dell’accordo interistituzionale «Legiferare meglio» tra il PE, il Consiglio e la Commissione europea (14).

4.10.

In molti pareri il CESE ha ribadito i vantaggi, ma anche i limiti e gli obiettivi precisi e ben circoscritti connessi all’utilizzo dell’autoregolamentazione e della coregolamentazione (15), i cui principi fondamentali possono essere sintetizzati come segue:

5.1.

Nell’atto istitutivo dell’Unione europea, questa è definita come una comunità di diritto, sulla falsariga della nozione ben conosciuta di Stato di diritto. In una comunità di diritto, la validità di qualsiasi norma dipende da una norma abilitante che deve trovarsi già nel testo fondamentale e poi nei vari atti legislativi della gerarchia delle norme.

5.2.

L’atto istitutivo dell’UE è ora rappresentato dal trattato sull’Unione europea (TUE) e dal trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) — che hanno lo stesso valore giuridico (articolo 1, 3o paragrafo del TUE) — e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che adesso è parte integrante dei due Trattati e ha lo stesso valore giuridico (articolo 6 del TUE). Qualsiasi norma del corpus giuridico dell’UE deve trovare il suo fondamento o la sua base giuridica in una disposizione del suddetto atto istitutivo, che si tratti dell’attribuzione di una competenza diretta a legiferare oppure della delega di questa competenza (atti delegati e atti di esecuzione disciplinati negli articoli 290 e 291 del TFUE).

5.3.

Le competenze che il trattato riconosce all’UE sono esclusivamente quelle attribuite dagli Stati membri conformemente al principio di attribuzione (articolo 4, paragrafo 1, e articolo 5, paragrafo 2, del TUE) e secondo la loro natura esclusiva o ripartita (articolo 2, paragrafi 1 e 2, del TFUE); la loro interpretazione e applicazione sono inoltre limitate dai principi di sussidiarietà e di proporzionalità (articolo 5, paragrafi 3 e 4, del TUE).

5.4.

L’UE può delegare l’esercizio della sua competenza legislativa solo nella misura in cui sia espressamente autorizzata a farlo, e può delegare soltanto competenze che le siano state attribuite (articolo 13, paragrafo 2, del TUE).

5.5.

Poiché il riconoscimento da parte delle istituzioni dell’UE (Consiglio, Parlamento europeo e Commissione) di uno spazio «alternativo» alla loro competenza legislativa può essere inteso soltanto come una «delega» delle competenze attribuite, è fondamentale che ai fini della sua validità quale «normativa dell’UE» questa possibilità di delega sia chiaramente prevista negli atti istitutivi, anche se le modalità di esercizio e di applicazione e i relativi requisiti possono essere lasciati al diritto derivato.

5.6.

Tuttavia, in nessun punto dei testi istitutivi, compresa la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, è possibile trovare, una base giuridica di questo tipo, implicita o almeno implicita, neanche attraverso un’interpretazione molto estensiva dell’articolo 11 del TUE.

5.7.

Infine, neanche l’AII costituisce, di per sé, una fonte di diritto europeo, né autorizza, con forza vincolante nei confronti di terzi, una qualsiasi forma di delega di competenze con cui viene sempre data attuazione concreta alla definizione, anche in esso contenuta, di utilizzo «di meccanismi di regolamentazione alternativi, qualora il trattato (CE) non prescriva specificamente il ricorso a un determinato strumento legislativo» (punto 16).

5.8.

Prescindendo sia dalla «legittimazione» ricercata in diversi strumenti giuridici di diritto derivato che dalla definizione più o meno dettagliata dei principi e delle condizioni che tali meccanismi devono rispettare allo scopo di essere riconosciuti a livello dell’UE dalle istituzioni con potere legislativo, quel che manca è una norma abilitante che autorizzi queste istituzioni a rinunciare al loro potere legislativo e a delegarlo ai suddetti meccanismi, quale alternativa legittima agli strumenti di regolamentazione dell’UE definiti nei Trattati.

5.9.

Questione totalmente diversa è dare attuazione concreta a questi meccanismi in una forma che completi o integri la legislazione, all’interno di un quadro giuridico preliminarmente stabilito e definito in piena trasparenza, invece di considerarli un’alternativa alla competenza legislativa dell’UE.

5.10.

Si ritiene, quindi, che tale quadro debba essere definito in termini generali, sulla base dei Trattati e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, e che non debba essere lasciato a una scelta discrezionale caso per caso, in rapporto a ogni atto legislativo secondario o derivato.

5.11.

Tale definizione deve risultare da un accordo interistituzionale specifico con carattere vincolante ai sensi dell’articolo 295 del TFUE, fatta salva la possibilità di controllo della sua applicazione da parte della Corte di giustizia dell’UE.

5.12.

A titolo accessorio e tenuto presente che rientra nella competenza dell’UE «consigliare» gli Stati membri affinché seguano l’istituendo modello europeo nei loro ordinamenti giuridici interni per le forme di autoregolamentazione e coregolamentazione a livello nazionale, regionale o locale, si ritiene che lo strumento adeguato sia una raccomandazione che riproduca i principi e i requisiti stabiliti nel nuovo AII e incoraggi gli Stati membri ad adottare e attuare tali principi e requisiti ai suddetti livelli del loro ordinamento giuridico interno.

5.13.

Infine il CESE, in quanto organo rappresentativo della società civile organizzata (articolo 304 del TFUE), ritiene che i termini di questo nuovo accordo debbano fare preliminarmente oggetto di un proprio parere.

5.14.

Il nuovo AII dovrà ridefinire — in modo più adeguato alla realtà — i concetti, i tipi e le modalità di autoregolamentazione e coregolamentazione.

5.15.

In effetti, i concetti di coregolamentazione e autoregolamentazione derivanti dall’attuale AII non corrispondono ad alcuna nozione dottrinaria nota, né distinguono correttamente le due modalità in funzione delle differenze presenti nei sistemi giuridici a cui esse sono soggette.

5.16.

D’altro canto, la realtà non si esaurisce nei due tipi definiti dall’AII, visto che, ad esempio, non sono contemplate le situazioni che, in certi sistemi, derivano dalla combinazione di disposizioni non vincolanti — «soft law» (come le raccomandazioni) o di accordi privati (come le «tavole rotonde»), e lo stesso vale per gli accordi transnazionali di regolamentazione privata.

5.17.

Infine, l’AII omette di considerare il ruolo che gli organismi di regolamentazione europei devono avere quale «terza parte» indipendente e neutrale nella formulazione e negoziazione di accordi di regolamentazione, similmente a quanto avviene in rapporto a varie autorità nazionali di regolamentazione in diversi settori.

5.18.

Un aspetto più importante del futuro AII consisterà nel definire, in modo chiaro e preciso e in termini generali, tutti i principi fondamentali e i requisiti essenziali che i meccanismi di autoregolamentazione e coregolamentazione devono rispettare per poter essere riconosciuti e/o incoraggiati dall’UE.

5.19.

Occorre sottolineare che, in base alla libertà di contrattazione e associazione, è possibile istituire forme di autoregolamentazione a livello europeo che non rientrino nel quadro dell’AII, ma tali forme, pur essendo pienamente legittime se sono conformi ai principi generali del diritto dell’UE, possono essere riconosciute nel quadro dell’AII soltanto se soddisfano i requisiti in esso stabiliti.

5.20.

L’attuale AII ha già individuato alcuni principi e requisiti, già menzionati, che dovranno essere mantenuti, anche se eventualmente definiti in modo migliore, specialmente nei casi di non applicabilità quando sono in gioco diritti fondamentali, nel caso di scelte strategiche importanti, oppure nelle situazioni in cui le regole devono essere applicate uniformemente in tutti gli Stati membri.

5.21.

Tuttavia, grazie alla dottrina e alle esperienze di vari operatori economici è stata individuata una serie di altri principi e requisiti, che sono qui brevemente elencati:

5.22.

La Commissione dovrà inoltre decidere sull’opportunità, in termini ponderati di certezza giuridica e flessibilità, di far derivare questi elementi strutturanti dai meccanismi considerati, dal testo stesso dell’AII o da un allegato con lo stesso valore giuridico, ma eventualmente aggiornabile in modo più agevole, fatte salve le garanzie di consultazione di tutte le parti interessate.

5.23.

Questa definizione di carattere generale non deve pregiudicare la possibilità, che dovrà risultare espressamente dall’AII, di stabilire, per ciascuno strumento legislativo che preveda l’uso di tali meccanismi, condizioni e requisiti peculiari, specificamente adeguati al settore in questione, come peraltro già avviene in vari regolamenti e direttive in cui ad essi si fa riferimento.

5.24.

In linea di principio, non si ritiene che esistano settori che debbano essere esclusi in blocco.

5.25.

Si riconosce, tuttavia, che esistono settori che per motivi congiunturali necessitano di una maggiore cautela o di una maggiore precisione dei termini e delle condizioni per l’utilizzo dell’autoregolamentazione e della coregolamentazione. Si fa specialmente riferimento ai servizi finanziari, ai servizi pubblici o ai servizi di interesse generale e a certi settori che, pur non essendo direttamente connessi alla definizione del contenuto di diritti fondamentali, chiamano in causa le modalità di esercizio di questi diritti, come, ad esempio, i diritti dei consumatori, conformemente a quanto indicato in vari pareri del CESE.

5.26.

I settori prescelti sono, in particolare, quelli che fanno riferimento alla governance, alla responsabilità sociale delle imprese e alle relazioni economiche.

5.27.

Vanno pertanto elogiate alcune recenti iniziative della Commissione, come quella relativa alla piattaforma CoP (Pilot Community of Practice for better self and co-regulation) basata sulla comunicazione della Commissione riguardante la responsabilità sociale delle imprese (22), oppure il sostegno all’accordo tra le principali società del web per un Internet più sicuro, ma anche, soltanto come esempio, le iniziative derivanti dalla direttiva sul commercio elettronico (23) e quelle menzionate nei vari strumenti europei enumerati nella tabella allegata.

5.28.

Il CESE ha già proceduto, in pareri precedenti, a individuare i vantaggi derivanti dall’utilizzo di meccanismi di autoregolamentazione e coregolamentazione. I vantaggi più importanti menzionati in quei pareri sono, in sintesi, i seguenti: «eliminazione degli ostacoli al mercato unico, semplificazione delle norme, flessibilità e rapidità di applicazione, alleggerimento dei percorsi legislativi e corresponsabilità delle parti interessate».

5.29.

Se ne ricordano, tuttavia, anche i limiti «che dipendono soprattutto dall’efficacia del monitoraggio e delle sanzioni, nonché dalle condizioni di piena compatibilità con l’insieme delle norme vigenti e dei requisiti previsti da un inquadramento legislativo adeguato nel campo della salute, della sicurezza e dei servizi di interesse generale», come segnalato nei suddetti pareri (24).

5.30.

I meccanismi di risoluzione extragiudiziale delle controversie dispongono già adesso, dopo una lunga e agitata gestazione, di una regolamentazione europea; essa è stabilita nel regolamento ODR e nella direttiva ADR (25), che sono in attesa di esecuzione nei diversi Stati membri.

5.31.

Il CESE raccomanda che, sebbene da un punto di vista meramente teorico ciò non sia essenziale per l’istituzione di meccanismi di autoregolamentazione e coregolamentazione, il futuro AII stabilisca chiaramente l’obbligo per tali meccanismi, quale requisito della loro conformità, di essere sempre accompagnati dal riferimento a un possibile rinvio a sistemi extragiudiziali alternativi di risoluzione delle controversie, nel rispetto dei suddetti strumenti europei.

5.32.

Nell’attuazione di questi strumenti, tutti gli attori del processo legislativo hanno responsabilità specifiche di cui è necessario si facciano carico.

5.33.

Innanzitutto, alla Commissione spetta prendere l’iniziativa di avviare i negoziati con il Parlamento europeo e il Consiglio allo scopo di rivedere l’attuale AII, conformemente ai parametri definiti nel presente parere.

5.34.

La società civile, e in particolare il CESE, deve essere consultata in merito ai termini di questi negoziati, e il testo finale dell’accordo deve essere sottoposto al parere del CESE prima della sua adozione formale.

5.35.

Gli Stati membri, attraverso i loro parlamenti e nell’esercizio dei poteri loro conferiti dai Trattati nel quadro della valutazione della sussidiarietà e della proporzionalità, devono altresì esprimere il loro giudizio e i governi devono impegnarsi ad applicare nei sistemi giuridici nazionali gli stessi principi.

5.36.

Infine, alla Corte di giustizia e ai tribunali nazionali devono essere conferiti i poteri e i mezzi necessari per controllare la legalità delle misure adottate.

a)

la risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti al Consiglio il 1o dicembre 1997 per quanto concerne un Codice di comportamento nel settore della fiscalità delle imprese,

b)

il regolamento (CE) n. 80/2009 relativo a un codice di comportamento in materia di sistemi telematici di prenotazione GU L 35 del 4.2.2009, pag. 47. Per altri esempi, cfr.: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions.32859

—

GU C 14 del 16.1.2001, pag. 1, sulla «Semplificazione della legislazione nel mercato unico (OMU)»;

—

GU C 48 del 21.2.2002, pag. 130, sulla Semplificazione (supplemento di parere);

—

GU C 112 del 30.4.2004, pag. 4;

—

GU C 255 del 14.10.2005, pag. 22, sulle Priorità del mercato unico nel periodo 2005-2010, relatore: Bryan Cassidy;

—

GU C 24 del 31.1.2006, pag. 52, sul tema Migliorare l’attuazione e il recepimento della normativa dell’UE;

—

gli standard di formazione stabiliti, attraverso una serie di orientamenti, in applicazione di un codice di norme professionali per i conservatori/restauratori europei;

—

un manuale ad uso dei fornitori di servizi su Internet elaborato nel 2001 dalla Camera di Commercio d Milano per promuovere le buone prassi in questo settore.