COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO Dieci anni di applicazione delle norme antitrust ai sensi del regolamento (CE) n. 1/2003: risultati e prospettive future /* COM/2014/0453 final */
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL
PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO Dieci anni di applicazione delle norme
antitrust ai sensi del regolamento (CE) n. 1/2003:
risultati e prospettive future
1.
Introduzione
1.
Il regolamento (CE) n. 1/2003[1] ha rappresentato una riforma fondamentale che ha globalmente
modificato le procedure per l'applicazione degli articoli 101 e 102 del TFUE ("norme
dell'UE in materia di concorrenza"), in quanto ha introdotto un sistema di
attuazione basato sull'applicazione diretta delle norme dell'UE in materia di
concorrenza nella loro interezza e ha conferito alle giurisdizioni nazionali e
alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri ("ANC"),
oltre che alla Commissione europea, il potere di applicare integralmente le
regole dell'UE in materia di concorrenza. Il regolamento ha inoltre introdotto
nuove forme di stretta cooperazione tra la Commissione e le ANC, in particolare
nell'ambito della Rete europea della concorrenza (European Competition
Network, "ECN"). 2.
A suggello di dieci anni di applicazione del
regolamento (CE) n. 1/2003, la presente comunicazione: 1) fornisce una
revisione fattuale in merito all'applicazione delle norme, durante tale
periodo, da parte della Commissione e delle ANC; e 2) esamina alcuni aspetti
fondamentali dell'applicazione da parte delle ANC, in particolare questioni
istituzionali e procedurali, al fine di migliorarla ulteriormente. La presente
comunicazione va letta in parallelo con i relativi documenti di lavoro dei
servizi della Commissione, che contengono un'analisi più particolareggiata. 3.
La comunicazione si basa sulla relazione
riguardante i cinque anni di funzionamento del regolamento (CE) n. 1/2003,
la quale, pur riconoscendo che il nuovo sistema aveva contribuito positivamente
a un'applicazione più rigorosa delle norme dell'UE in materia di concorrenza, sosteneva
che alcuni aspetti meritavano una valutazione più approfondita, ad esempio le
divergenze a livello delle procedure e dei poteri in materia di imposizione
delle ammende[2].
2.
Dieci anni di applicazione delle norme antitrust ai
sensi del regolamento (CE) n. 1/2003
4.
Il regolamento (CE) n. 1/2003 ha ampliato il
margine di manovra della Commissione per stabilire le sue priorità,
consentendole di dedicare una maggior quantità di risorse all'indagine di casi
e alla conduzione di inchieste in settori fondamentali dell'economia soggetti a
distorsioni del mercato, nonché a forme meno convenzionali di comportamento
anticoncorrenziale in nuovi settori, che possono essere particolarmente
importanti per i consumatori. 5.
Il regolamento (CE) n. 1/2003 ha inoltre
fornito alla Commissione una serie rinnovata di poteri di applicazione delle
norme, comprendenti poteri di indagine e decisioni concernenti gli impegni, cui
è stato fatto regolare ricorso. 6.
Il nuovo sistema di applicazione delle norme si
affida ampiamente agli attori sul mercato, i quali valutano la compatibilità
della propria condotta con le norme dell'UE in materia di concorrenza, e ad
azioni mirate di applicazione ex post da parte delle autorità garanti della
concorrenza. A sostegno di ciò, la Commissione ha fornito ampi orientamenti
generali per assistere le imprese e le autorità nazionali preposte all'applicazione
delle norme. Dopo aver adottato una serie di comunicazioni relative a varie
questioni sostanziali e procedurali all'epoca dell'entrata in vigore del
regolamento (CE) n. 1/2003, la Commissione ha successivamente adottato
regolamenti rivisti d'esenzione per categoria e relative linee direttrici
riguardanti l'applicazione dell'articolo 101 del TFUE agli accordi orizzontali,
verticali e di trasferimento di tecnologia. Questo sistema di autovalutazione
inquadrato da dettagliati orientamenti forniti dalla Commissione si è rivelato
efficace e le parti interessate si sono adeguate al nuovo sistema senza
particolari difficoltà. Inoltre, la Commissione ha pubblicato un documento di
orientamento sulle sue priorità relativamente all'applicazione dell'articolo
102 del TFUE alle pratiche abusive di esclusione della concorrenza e ha anche
adottato nuovi orientamenti per il calcolo delle ammende, una nuova
comunicazione in materia di trattamento favorevole, una comunicazione sulle
transazioni nei procedimenti relativi ai cartelli, una nota informativa sulla
mancanza di capacità contributiva e una comunicazione sulle migliori pratiche
nei casi di violazione delle norme antitrust[3]. 7.
Il regolamento (CE) n. 1/2003 ha sensibilmente
migliorato l'applicazione delle norme dell'UE in materia di concorrenza da
parte delle ANC e delle giurisdizioni nazionali, che non hanno solo il potere di
applicare tali norme nella loro integralità, ma anche l'obbligo di farlo quando
gli accordi o i comportamenti rischiano di incidere sugli scambi tra Stati
membri. Queste modifiche hanno aumentato considerevolmente l'applicazione delle
norme dell'UE in materia di concorrenza da parte delle ANC. Il regolamento ha
inoltre introdotto obblighi e strumenti di cooperazione per garantire una
divisione del lavoro efficiente e una cooperazione efficace nella gestione dei
casi e per promuovere un'applicazione coerente. Basandosi su questi meccanismi, l'ECN si è trasformata in una sede di
carattere multidimensionale per lo scambio di esperienze sull'applicazione
delle norme sostanziali della concorrenza e sulla convergenza delle sanzioni e
delle procedure. Le giurisdizioni nazionali svolgono un ruolo essenziale nell'applicazione
delle norme dell'UE in materia di concorrenza su istanza privata. La
Commissione ha cercato di migliorare l'efficacia dei procedimenti relativi ai
ricorsi di risarcimento presentati da soggetti privati dinanzi ai giudizi
nazionali e presto verrà adottata una direttiva sulle azioni di risarcimento
del danno per violazione delle norme di concorrenza[4]. 8.
L'attuale presenza di numerose autorità preposte
all'applicazione delle norme dell'UE in materia di concorrenza ha portato a una
loro attuazione molto più ampia. Nel periodo in questione, compreso tra il 1°
maggio 2004 e il 31 dicembre 2013, l'applicazione delle norme dell'UE in
materia di concorrenza è aumentata a un livello ragguardevole, con circa 780
casi oggetto d'indagine da parte della Commissione (122) e delle ANC (665). L'applicazione
delle norme da parte delle ANC si è sviluppata in modo piuttosto coerente. Decisioni di applicazione: maggio 2004 - dicembre 2013 COM: 122 || ANC: 665 || 9.
La Commissione e le ANC hanno assegnato priorità
alle pratiche anticoncorrenziali più gravi e dannose, in particolare i
cartelli, che rappresentano una quota significativa dei casi di applicazione.
Una parte considerevole delle loro attività è stata dedicata anche alla lotta
agli abusi di posizione dominante nei mercati liberalizzati come quello dell'energia,
delle telecomunicazioni e dei trasporti e, in particolare, alle pratiche che
tendono ad escludere la concorrenza dal mercato. 10.
Il consistente numero dei casi di applicazione
congiunta da parte della Commissione e delle ANC viene analizzato sotto diversi
aspetti: 1) i tipi di violazioni contrastate; 2) i settori su cui è stata
concentrata l'applicazione delle norme; e 3) il tipo di procedure impiegate. Provvedimenti
di applicazione delle norme in base alla violazione 11.
La Commissione ha considerato prioritaria la lotta
contro i cartelli, che costituiscono la violazione anticoncorrenziale più
nociva e sono all'origine di quasi il 48% dei suoi provvedimenti di
applicazione. La Commissione e le ANC hanno sviluppato e adeguato i loro
programmi di trattamento favorevole, che rappresentano uno strumento importante
per individuare i cartelli e hanno consolidato le proprie capacità di indagine,
in particolare con l'ausilio di nuovi mezzi e tecnologie per una raccolta
efficace dei dati digitali. 12.
Gli altri accordi orizzontali rappresentano il 15%
dei casi di applicazione delle norme da parte della Commissione, che si è
occupata di pratiche che si ripercuotono significativamente sui consumatori,
quali le clausole di non concorrenza nel settore delle telecomunicazioni e la
fissazione orizzontale dei prezzi nel settore dei pagamenti. Gli accordi
verticali rappresentano il 9% delle attività della Commissione e comprendono le
restrizioni alla concorrenza praticate dai costruttori di autoveicoli e dai
loro partner nell'ambito dell'assistenza post-vendita allo scopo di escludere i
riparatori indipendenti dal mercato dell'assistenza alla clientela. 13.
Al pari della Commissione, anche le ANC hanno
concentrato sui cartelli il loro impegno di applicazione delle norme (27%).
Inoltre, le ANC hanno fatto fronte a una quantità significativa di altre
pratiche orizzontali (19%), inclusi scambi autonomi di informazioni che non
facevano parte di un accordo di cartello più ampio. Le ANC sono state inoltre
molto attive nella lotta alle pratiche verticali (27%), tra cui in particolare
il sistema di prezzi imposti, le forme anticoncorrenziali di fornitura e di
acquisto in esclusiva e le limitazioni del commercio parallelo. 14.
L'applicazione dell'articolo 102 del TFUE
rappresenta il 20% del lavoro di applicazione delle norme da parte della
Commissione. L'attività si è concentrata principalmente sulle pratiche
preclusive (84%), che escludono i concorrenti o impediscono una concorrenza
effettiva. La Commissione ha contrastato pratiche preclusive quali il rifiuto
di trattativa, le riduzioni, le pratiche di vendita abbinata/collegata, la
compressione dei margini e le clausole di esclusiva, nonché forme meno
convenzionali come l'effettuazione di pagamenti al fine di rinviare o annullare
il lancio di prodotti da parte di un concorrente. Sono stati perseguiti con
minore frequenza casi riguardanti lo sfruttamento abusivo di posizione
dominante (16%), tra cui i prezzi eccessivi. Analogamente, la maggior parte
delle decisioni previste dalle ANC ha riguardato pratiche abusive di esclusione
della concorrenza (65%). Le ANC si sono inoltre occupate di una percentuale
elevata di casi riguardanti sia pratiche abusive di esclusione della
concorrenza e di sfruttamento di posizione dominante (22%) sia il solo abuso di
posizione dominante (15%). Le pratiche abusive di esclusione della concorrenza
esaminate dalle ANC comprendono tutta la gamma degli abusi classici, nonché
forme meno tipiche come la denigrazione dei prodotti della concorrenza. I casi
sollevati dalle ANC contro abusi di posizione dominante comprendono la
determinazione di prezzi eccessivamente elevati da parte di produttori
dominanti di energia e le tariffe eccessive imposte da società di gestione
collettiva. Provvedimenti
di applicazione delle norme in base al settore 15.
La suddivisione per settore delle attività di
applicazione delle norme da parte della Commissione e delle ANC mostra che, per
quanto la gamma dei prodotti e servizi interessati sia vasta, alcuni settori
fondamentali occupano un posto di primo piano. COM ANC 16.
Il settore maggiormente soggetto a indagini da
parte della Commissione e delle ANC è quello delle industrie di base e delle
industrie manifatturiere (con 42 e 92 decisioni rispettivamente). Ciò
rispecchia ampiamente la priorità attribuita alla lotta ai cartelli che sono
stati principalmente individuati in questo settore. 17.
Sia la Commissione che le ANC hanno concentrato il
proprio impegno sui settori liberalizzati recentemente o in corso di
liberalizzazione, come le telecomunicazioni, i media, l'energia e i trasporti,
spesso caratterizzati da un'elevata concentrazione del mercato e/o dalla
presenza di operatori dominanti. Per esempio, il settore dell'energia è il
secondo per numero di decisioni (18 da parte della Commissione e 80 da parte
delle ANC). 18.
Le ANC sono state particolarmente attive nel
settore dei trasporti (69) e in quello alimentare (70). Tra gli altri settori
principali soggetti all'applicazione delle norme figurano i media (66), le
telecomunicazioni (48), i prodotti al consumo (42), altri servizi (35) e le
libere professioni (31). La Commissione è stata particolarmente attiva nel
settore delle tecnologie dell'informazione (12), che è importante per la
crescita dell'economia dell'UE e presenta molti operatori di portata mondiale.
Le altre 50 decisioni della Commissione riguardano 13 settori diversi, con una
prevalenza di casi nel settore alimentare e in quello del commercio al
dettaglio (8). Provvedimenti di
applicazione delle norme in base alla procedura 19.
Sia per la Commissione che per le ANC, le decisioni
di divieto sono le misure più importanti per far rispettare le norme dell'UE in
materia di concorrenza. L'impiego di tali decisioni da parte della Commissione
è stato agevolato dall'introduzione della procedura di transazione nei
procedimenti relativi ai cartelli. Procedure accelerate di questo tipo sono in
atto anche in alcuni Stati membri. 20.
Il regolamento (CE) n. 1/2003 ha fornito alla
Commissione una serie di strumenti di applicazione rafforzati, in particolare
la facoltà di adottare decisioni che rendono gli impegni proposti dalle parti
vincolanti ed esecutivi ai sensi dell'articolo 9. L'esercizio di questa facoltà
è stato esteso a quasi tutte le ANC, di modo che le decisioni di divieto e
quelle concernenti gli impegni costituiscano gli strumenti principali
utilizzati nell'ECN. 21.
La finalità principale delle decisioni concernenti
gli impegni è quella di preservare la concorrenza effettiva mediante la lotta
alle pratiche potenzialmente anticoncorrenziali e garantire un impatto rapido
sul mercato. Le decisioni concernenti gli impegni consentono di risolvere più
velocemente i problemi a livello di concorrenza con un approccio maggiormente
cooperativo. Tali decisioni sono state spesso adottate nei mercati in rapida
evoluzione e/o nei mercati in corso di liberalizzazione. La scelta di una
particolare modalità di applicazione delle norme da parte di un'autorità si
basa su diversi fattori. È possibile adottare una decisione di divieto se si
richiede l'imposizione di ammende per sanzionare un comportamento tenuto in
passato, qualora l'unico rimedio disponibile sia costituito dalla cessazione
del comportamento anticoncorrenziale o sia necessario un chiaro precedente
legale. Analogamente, l'uso di decisioni concernenti gli impegni dipende dal
fatto che le parti abbiano proposto o meno impegni efficaci, chiari e precisi. Decisioni concernenti gli impegni e decisioni di divieto COM ANC Cooperazione con
le giurisdizioni nazionali 22.
Ai sensi del regolamento (CE) n. 1/2003, le
giurisdizioni nazionali sono divenute un'importante strumento di applicazione
delle norme dell'UE in materia di concorrenza. Il regolamento prevede una serie
di meccanismi per promuovere l'applicazione coerente da parte delle
giurisdizioni nazionali: ai sensi dell'articolo 15 tali giurisdizioni possono
chiedere il parere della Commissione in merito a questioni relative all'applicazione
delle norme dell'UE in materia di concorrenza. Dal 2004 al 2013
la Commissione ha fornito 26 pareri. La Commissione può inoltre prendere parte
ai procedimenti giudiziari nazionali in qualità di amicus curiae, uno
strumento di cui si è avvalsa in 13 occasioni in otto Stati membri. Il
regolamento contempla un meccanismo con cui la Commissione viene informata in
merito alle sentenze dei giudici nazionali, meccanismo che tuttavia non ha
funzionato in modo ottimale[5].
3.
Migliorare l'applicazione delle norme in materia di
concorrenza da parte delle ANC: questioni istituzionali e procedurali
23.
Il regolamento (CE) n. 1/2003 ha realizzato un
cambiamento fondamentale del modo in cui viene applicata la normativa europea
in materia di concorrenza. Le norme dell'UE in materia di concorrenza sono
diventate in ampia misura la normativa in uso in tutta l'UE e le ANC sono
divenute un pilastro cruciale per la loro applicazione. Ciò significa che il
lavoro svolto nell'ECN ha rivestito un'importanza sempre maggiore nel garantire
un'applicazione coerente e permettere alle parti interessate di trarre
vantaggio da condizioni di maggiore parità. 24.
Dopo dieci anni di cooperazione è stato raggiunto
un livello consistente di convergenza nell'attuazione delle norme, ma
permangono delle divergenze che sono in gran parte dovute a talune disparità
nella posizione istituzionale delle ANC, nonché nelle procedure e nelle
sanzioni nazionali. Il regolamento (CE) n. 1/2003, soggetto ai principi
giuridici dell'UE di effettività e di equivalenza, ha lasciato ampiamente
irrisolti questi problemi. 25.
Per migliorare in futuro l'applicazione delle norme
dell'UE in materia di concorrenza, occorre consolidare la posizione
istituzionale delle ANC e al tempo stesso garantire un'ulteriore convergenza
delle procedure e delle sanzioni nazionali applicabili alle violazioni delle
norme antitrust dell'UE. Entrambi gli aspetti sono fondamentali per realizzare
uno spazio comune UE effettivo per l'applicazione delle norme in materia di
concorrenza. La presente comunicazione individua una serie di settori in cui si
dovrebbero compiere ulteriori progressi in futuro. Posizione
istituzionale delle ANC 26.
Il diritto dell'UE lascia agli Stati membri un
ampio margine di flessibilità per l'elaborazione dei loro regimi
concorrenziali. Nonostante l'assenza di requisiti giuridici unionali specifici,
la posizione delle ANC si è evoluta verso un'autonomia e un'efficacia maggiori.
Molte normative nazionali contemplano garanzie specifiche per assicurare l'indipendenza
e l'imparzialità delle ANC. Per esempio, le recenti riforme realizzate a Cipro,
in Irlanda, Grecia e Portogallo hanno
consolidato la posizione delle ANC[6]. In altri Stati membri sono state raccomandate riforme per rafforzare
la posizione istituzionale e accrescere le risorse delle ANC nel quadro del
semestre europeo[7]. La Commissione ha seguito da vicino i casi in cui le ANC sono state
fuse con altri organi regolatori. Questa fusione di competenze non deve portare
a un indebolimento dell'applicazione delle norme in materia concorrenziale né a
una riduzione dei mezzi attribuiti per la sorveglianza della concorrenza. 27.
Al fine di garantire l'applicazione efficace delle
norme dell'UE in materia di concorrenza, le ANC dovrebbero esercitare le
proprie funzioni in modo indipendente e disporre di risorse adeguate. Restano
ancora, a questo proposito, delle sfide da superare, in particolare per quanto
riguarda l'autonomia delle ANC nei confronti dei rispettivi governi, nonché le
nomine e i licenziamenti dell'amministrazione o dei responsabili delle
decisioni nelle ANC. Sono stati inoltre osservati problemi per quanto riguarda
la necessità di garantire risorse umane e finanziarie sufficienti. Tutte queste
problematiche hanno trovato riscontro nella risoluzione dei capi delle autorità
dell'ECN sulla costante necessità di istituzioni efficaci, che è stata adottata
in un momento di tagli alle risorse operati da diverse autorità[8]. La risoluzione ha sottolineato, inter alia, la necessità di
disporre di infrastrutture adeguate e di risorse in termini di esperti. 28.
Inoltre, i risultati attualmente ottenuti
permangono fragili e possono essere vanificati in qualsiasi momento. A ciò si
può porre rimedio grazie a settori correlati come quello delle
telecomunicazioni, quello energetico e quello ferroviario, in cui il
diritto dell'UE già prevede alcuni requisiti in materia di autonomia e
risorse finanziarie e umane delle autorità nazionali di sorveglianza. 29.
È necessario garantire che le ANC possano svolgere
i propri compiti in modo imparziale e indipendente. A questo scopo occorrono
garanzie di minima per assicurare l'autonomia delle ANC e dei membri della loro
dirigenza o del loro consiglio d'amministrazione, nonché dotare le ANC di
risorse umane e finanziarie sufficienti. Aspetti importanti a questo proposito
sono l'assegnazione alle ANC di un bilancio separato con un'autonomia
finanziaria, procedure di nomina chiare e trasparenti, in base al merito, per i
membri della dirigenza o del consiglio di amministrazione dell'ANC, garanzie
per assicurare che i licenziamenti possano avvenire esclusivamente per ragioni
oggettive non legate al processo decisionale dell'ANC e norme sui conflitti d'interesse
e sulle incompatibilità per la dirigenza o il consiglio di amministrazione dell'ANC. Convergenza
delle procedure 30.
Le procedure per l'applicazione delle norme dell'UE
in materia di concorrenza da parte delle ANC sono ampiamente disciplinate dal
diritto nazionale, che è soggetto a sua volta ai principi generali del diritto
dell'UE, e in particolare ai principi di effettività e di equivalenza. Ciò
significa che le ANC applicano le norme dell'UE in materia di concorrenza
basandosi su diverse procedure. 31.
Molti Stati membri hanno volontariamente allineato
le loro procedure in misura più o meno ampia alle norme procedurali stabilite
per la Commissione nel regolamento (CE) n. 1/2003. Le attività
multilaterali nell'ambito dell'ECN hanno rappresentato un catalizzatore per
promuovere una maggiore convergenza. Dando seguito alla relazione del 2009,
sette raccomandazioni dell'ECN sui poteri fondamentali di applicazione delle
norme sono state ribadite nel 2013[9]. Scopo di queste raccomandazioni è costituire un mezzo difensivo, cui
le ANC possano ricorrere nei confronti dei responsabili politici, al fine di
garantire che siano dotate di una serie di strumenti efficaci in materia di
concorrenza. 32.
Attualmente permangono ancora delle differenze in
tutta l'UE. Benché la maggior parte delle ANC disponga ora degli stessi
strumenti di lavoro della Commissione, ad alcune mancano tuttora dei poteri
fondamentali, come ad esempio quello di effettuare accertamenti presso locali
non appartenenti alle imprese. Non tutte le ANC dispongono di poteri espliciti
per fissare le loro priorità per l'applicazione delle norme, ossia scegliere su
quali casi indagare. Si riscontrano differenze anche nella portata dei poteri
di indagine: per esempio le ANC possono avere la facoltà di svolgere
accertamenti, ma non di apporre sigilli ai locali o raccogliere efficacemente
prove digitali. Analogamente, tutte le ANC hanno il potere di adottare
decisioni di divieto, ma alcune non possono imporre rimedi strutturali. Alcune
ANC non possono sanzionare in modo efficace l'inosservanza di una decisione
concernente un impegno né rafforzare le proprie facoltà di effettuare
accertamenti. 33.
Le raccomandazioni dell'ECN sono molto utili nella
pratica, ma nei casi in cui le differenze procedurali debbano la propria
origine alle tradizioni e ai regimi giuridici nazionali, non è sempre possibile
conseguire la convergenza mediante strumenti così blandi. Oltretutto, i
risultati ottenuti nel raggiungimento della convergenza possono sempre essere
vanificati. Le differenze presenti nelle norme procedurali comportano costi
legali e incertezza per le imprese che operano a livello transfrontaliero. 34.
È necessario garantire che tutte le ANC dispongano
di una serie completa di poteri che siano efficaci e abbiano una portata
globale. Rappresentano elementi importanti i poteri principali d'indagine, il
diritto delle ANC di fissare priorità per l'applicazione delle norme, i poteri
decisionali fondamentali e i poteri necessari di applicazione delle norme e d'imposizione
delle ammende per ottenere il rispetto delle competenze d'indagine e di quelle
decisionali. Migliorare
l'efficacia delle sanzioni a. Ammende 35.
Il diritto dell'UE non disciplina né armonizza le
sanzioni per la violazione delle norme antitrust dell'UE. Spetta agli Stati
membri garantire che le sanzioni previste siano efficaci, proporzionate e
dissuasive. A prescindere da quali siano le sanzioni applicate da una
giurisdizione, si riconosce generalmente che l'attuazione delle norme antitrust
non possa essere efficace se non è possibile imporre alle imprese ammende
civili/amministrative con effetto deterrente. 36.
L'attenzione costante dedicata all'efficacia delle
ammende ha contribuito a raggiungere un livello elevato di convergenza
volontaria, con molte ANC che adottano una metodologia di base analoga per l'imposizione
delle ammende. Esistono tuttora delle divergenze per quanto riguarda i principi
all'origine del calcolo delle ammende, come il riferimento utilizzato per
stabilirne l'importo di base e il metodo per tenere conto della gravità e della
durata della violazione. 37.
Pongono dei problemi questioni fondamentali più a
monte, riguardanti i potenziali destinatari di un'ammenda, nonché questioni di
responsabilità. In primo luogo, in uno Stato membro non è attualmente possibile
imporre alle imprese ammende civili/amministrative con effetto deterrente. In
secondo luogo, la nozione base di "impresa" impiegata per il calcolo
dell'ammenda non converge sempre con quella definita dal diritto unionale e
interpretata dai tribunali dell'UE, il che può comportare delle conseguenze per
la determinazione della responsabilità della società controllante e per la
successione economica. Inoltre, alcune ANC non dispongono ancora della facoltà
di imporre ammende ad associazioni di imprese. Infine, in alcuni Stati membri
il tetto massimo ex lege per la cifra d'affari delle imprese viene
interpretato e applicato in maniera diversa. Differenze come quelle citate
possono determinare esiti assai divergenti a livello di ammende, alcune delle
quali rischiano di non ottenere l'effetto deterrente desiderato. 38.
Per rendere maggiormente convergente ed efficace l'applicazione
delle norme antitrust dell'UE in tutta l'Unione, è necessario garantire che
tutte le ANC dispongano di poteri efficaci per imporre alle imprese e alle
associazioni di imprese ammende che fungano da deterrente. A questo riguardo è
importante far sì che le ANC possano imporre alle imprese e alle associazioni
di imprese ammende civili/amministrative efficaci per la violazione delle norme
dell'UE in materia di concorrenza; garantire che siano in atto norme di base
per l'imposizione delle ammende che tengano conto della gravità e della durata
dell'infrazione e prevedano un tetto massimo ex lege uniforme; garantire
infine che sia possibile imporre ammende alle imprese, in linea con la
giurisprudenza costante dei tribunali dell'UE, in particolare per quanto
concerne questioni come la responsabilità della società controllante e la
successione. Per qualsiasi misura adottata a questo scopo occorrerebbe trovare
il giusto equilibrio tra l'accresciuta convergenza delle norme di base per l'imposizione
delle ammende e un adeguato margine di flessibilità per le ANC nell'irrogazione
delle ammende caso per caso. b. Trattamento
favorevole 39.
Il programma modello di trattamento favorevole
della rete europea della concorrenza (Model Leniency Programme, "MLP")[10] illustra validamente in che modo l'ECN possa sviluppare strumenti di
politica efficaci. L'MLP indica come elaborare un programma di trattamento
favorevole all'avanguardia e ha rappresentato un importante catalizzatore per
incoraggiare quasi tutti gli Stati membri e/o le ANC ad introdurre e sviluppare
le proprie politiche di trattamento favorevole. È stato registrato un livello
significativo di allineamento al programma modello di trattamento favorevole e
sono in corso i lavori di perfezionamento per dare seguito alla revisione del
programma effettuata nel 2012. 40.
Un programma di trattamento favorevole ben
concepito costituisce uno strumento essenziale per migliorare l'attuazione
efficace delle norme al fine di contrastare le violazioni più gravi, in
particolare i cartelli segreti per la fissazione dei prezzi e per la
ripartizione dei mercati. Tuttavia, a livello di UE non è previsto l'obbligo di
istituire un programma di trattamento favorevole e il livello esemplare di
convergenza può sempre essere messo in discussione. È necessario garantire che
i risultati raggiunti nei programmi di trattamento favorevole vengano
mantenuti. c. Interazione
tra i programmi di trattamento favorevole per le aziende e le sanzioni nei
confronti di persone fisiche 41.
Oltre alle ammende nei confronti delle imprese, la
maggior parte degli Stati membri prevede la possibilità di irrogare sanzioni
nei confronti di persone fisiche in caso di violazione delle norme della
concorrenza. Nel caso in cui tali sistemi non prevedano un trattamento
favorevole per i dipendenti di imprese che stiano considerando la possibilità
di richiedere tale trattamento, si rischia di disincentivare la cooperazione
con le autorità in tutta l'UE. La minaccia di indagini e sanzioni nei confronti
dei dipendenti può dissuadere le potenziali imprese dal presentare domanda di
trattamento favorevole. 42.
Attualmente, solo in alcune giurisdizioni sono in
atto accordi adeguati per tutelare i dipendenti di imprese dalle sanzioni
personali qualora essi cooperino nell'ambito del programma di trattamento
favorevole per le imprese di un'ANC o della Commissione europea. È opportuno
riflettere su come affrontare la questione dell'interazione tra i programmi di
trattamento favorevole per le imprese e le sanzioni previste nei confronti di
persone fisiche a livello degli Stati membri.
4.
Conclusione
43.
Il regolamento (CE) n. 1/2003 ha trasformato
il panorama dell'attuazione delle norme di concorrenza. L'applicazione delle
norme dell'UE in materia di concorrenza è notevolmente aumentata a seguito dei
risultati ottenuti dalla Commissione, dall'ECN e dalle ANC. La Commissione
applica validamente le norme, indagando su un numero elevato di casi e
svolgendo indagini in settori fondamentali dell'economia, oltre a fornire
orientamenti alle parti interessate, alle ANC e alle giurisdizioni nazionali.
Si è registrato uno sviluppo dinamico della stretta cooperazione nell'ambito
dell'ECN, che ha sostenuto l'applicazione coerente delle norme dell'UE in
materia di concorrenza in tutta l'Unione. Le ANC sono divenute un pilastro per
l'attuazione di tali norme, che grazie ad esse è sensibilmente aumentata. 44.
L'insieme di tutti questi elementi ha contribuito
all'applicazione efficace delle norme dell'UE in materia di concorrenza nel
corso dell'ultimo decennio. La concorrenza, che è servita ad offrire ai
consumatori una scelta più ampia di prodotti e di servizi di migliore qualità a
prezzi più competitivi, svolge un ruolo fondamentale nella creazione delle condizioni
per incrementare la produttività e l'efficienza della aziende europee, un
fattore d'importanza cruciale per permettere all'economia dell'UE di essere
maggiormente competitiva e di procedere verso una crescita sostenibile. 45.
Tuttavia, è importante sfruttare questi risultati
per creare uno spazio comune effettivo di applicazione delle norme in materia
di concorrenza all'interno dell'UE. 46.
A questo scopo è necessario, in particolare: -
garantire ulteriormente l'indipendenza delle ANC
nell'esercizio dei loro compiti e assicurarsi che dispongano di risorse
sufficienti; -
assicurare che le ANC dispongano di un insieme
completo di poteri d'indagine e decisionali efficaci; e -
garantire che in tutti gli Stati membri sia
introdotto il potere di imporre ammende efficaci e proporzionate nonché
programmi di trattamento favorevole e che si prendano in considerazione misure
per evitare di disincentivare le domande di trattamento favorevole da parte
delle aziende. La
Commissione valuterà ulteriormente quali siano le iniziative appropriate per
conseguire questi obiettivi nel modo migliore. [1] Regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16
dicembre 2002, concernente l'applicazione delle norme di concorrenza di cui
agli articoli 81 e 82 del trattato (GU L 1 del 4.1.2003, pag. 1). [2] Comunicazione della
Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, Relazione sul funzionamento
del regolamento n. 1/2003 COM(2009) 206
definitivo e relativo documento di lavoro dei servizi SEC(2009) 574
definitivo ("Relazione del 2009"). [3] Cfr. in Internet (http://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/legislation.html). [4] Cfr. in Internet (http://ec.europa.eu/competition/antitrust/actionsdamages/documents.html). [5] Sono pervenute alla Commissione pochissime sentenze di
giudici nazionali che abbiano deliberato sull'applicazione delle norme dell'UE
in materia di concorrenza. [6] Tali modifiche si basavano sui programmi di
aggiustamento economico e altre sono state promosse nell'ambito del semestre
europeo. [7] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo,
al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle
regioni, Semestre europeo 2014: raccomandazioni specifiche per paese, COM(2014)
400 final. [8] Cfr. in Internet (http://ec.europa.eu/competition/ecn/ncas.pdf). [9] Cfr. in Internet (http://ec.europa.eu/competition/ecn/documents.html). [10] Cfr. in Internet (http://ec.europa.eu/competition/ecn/documents.html).