COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO

Una prospettiva per il mercato interno dei prodotti industriali

(Testo rilevante ai fini del SEE)

1.           Introduzione

Nel 2012, l'Unione ha celebrato il 20° anniversario del mercato unico, che garantisce la libera circolazione di merci, servizi, persone e capitale in seno all'Unione europea (UE). Obiettivo della presente comunicazione è formulare varie raccomandazioni per la legislazione relativa al mercato interno dei prodotti industriali e definire una visione più ampia per il prossimo decennio. Sarà trasmessa al Consiglio europeo come richiesto nella sua riunione del 14 e 15 marzo 2013.

Il rafforzamento dell'efficacia del mercato interno dei prodotti industriali è stato individuato come priorità nell'aggiornamento sulla politica industriale integrata dell'ottobre 2012[1], che ha proposto la reindustrializzazione dell'UE sulla base di una strategia fondata su quattro pilastri, uno dei quali è il miglioramento dell'accesso ai mercati.

La Commissione europea ha dunque condotto una valutazione della normativa dell'Unione nel settore dei prodotti industriali al fine di valutare la coerenza generale e "l'idoneità allo scopo" del quadro normativo e sviluppare una base di dati comprovati sugli effetti normativi cumulativi secondo una prospettiva industriale. Parallelamente, la Commissione ha organizzato una consultazione pubblica delle parti interessate. La presente comunicazione si fonda sugli esiti della valutazione e della consultazione pubblica e analizza l'ambiente normativo del mercato interno dei prodotti industriali. Nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la comunicazione sono riportati i risultati dettagliati della valutazione, della consultazione pubblica e una serie di studi di casi.

Il mercato interno dei prodotti è stato un capofila dell'integrazione economica dell'UE. Gli ostacoli normativi all'interno dell'Unione sono proibiti dalla direttiva 98/34/CE[2], oppure eliminati mediante il principio del reciproco riconoscimento o la normativa di armonizzazione dell'Unione. Tale normativa persegue due obiettivi. Da un lato, assicura che i prodotti disponibili sul mercato europeo garantiscano alti livelli di protezione per la salute, la sicurezza e l'ambiente. Dall'altro lato, garantisce la libera circolazione dei prodotti sostituendo le norme nazionali con una serie unica e armonizzata di condizioni per la commercializzazione dei prodotti sul mercato interno in modo che questi possano circolare liberamente. 

L'attenzione della presente comunicazione è rivolta ai prodotti industriali, cioè i prodotti non alimentari realizzati mediante un processo industriale[3]. È interessata quindi una vasta gamma di prodotti, come diversi tipi di macchine, attrezzature radio, dispositivi elettrici ed elettronici, giocattoli e molti altri. L'acquis dell'UE relativo ai prodotti industriali si è ampliato gradualmente e oggi esistono più di 30 direttive e regolamenti[4], che coprono specifici prodotti industriali (ad esempio attrezzature a pressione, apparecchi a gas) o si applicano orizzontalmente a molti gruppi di prodotti diversi, come il regolamento REACH (sostanze chimiche) e la direttiva sulla progettazione ecocompatibile.

La normativa dell'Unione che è stata recentemente oggetto di un'approfondita revisione, in particolare quella relativa ai dispositivi medici, ai cosmetici, ai prodotti da costruzione nonché alla sicurezza dei prodotti di consumo e alla vigilanza del mercato, non è contemplata dalla presente comunicazione. Anche i prodotti chimici e i veicoli a motore esulano dal campo di applicazione dell'analisi, dal momento che la legislazione dell'UE in questi settori è stata recentemente valutata o soggetta a un controllo dell'adeguatezza della regolamentazione. Infine, i prodotti farmaceutici sono stati tralasciati per la loro natura estremamente specifica.

2.           Quali sono i benefici del mercato interno dei prodotti industriali?

Da quando il mercato unico è diventato realtà nel 1993, gli scambi di merci intra-UE sono aumentati in percentuale del PIL di circa 5 punti. Il commercio intra-UE rappresentava circa il 17% del PIL dell'UE nel 1999 ed era vicino al 22% nel 2011. Inoltre, gli scambi commerciali intra-UE rappresentano una percentuale molto elevata del PIL nella maggior parte degli Stati membri.

Figura 1– Evoluzione degli scambi intra-UE di merci in percentuale del PIL dell'UE, 1999-2011 (media delle esportazioni e delle importazioni) - Fonte: Eurostat

L'evoluzione degli scambi intra-UE in tre grandi categorie di prodotti industriali secondo la classificazione CTCI (macchinari e attrezzature di trasporto, prodotti lavorati classificati in base ai materiali e altri prodotti lavorati) ha superato il tasso di crescita del valore aggiunto totale dell'industria manifatturiera dell'UE tra il 2000 e il 2012 (cfr. il grafico seguente).

Figura 2 – Evoluzione degli scambi intra-UE (esportazioni, 2000=100) in settori manifatturieri selezionati in relazione al valore aggiunto lordo dell'industria manifatturiera - Fonte: Eurostat

Sebbene sussistano differenze significative tra i settori coperti dalla normativa di armonizzazione dell'Unione sui prodotti industriali, molti hanno registrato un aumento del livello di scambi intra-UE, soprattutto tra il 2003 e il 2008. Sebbene tre settori abbiano mostrato un calo del livello di scambi intra-UE dal 1999 (ossia macchine per ufficio ed elaborazione automatica dei dati, macchinari per la lavorazione dei metalli e apparecchi fotografici), la maggior parte di questo calo può essere probabilmente attribuito all'inizio della crisi economica e finanziaria nel 2008, ma anche ad altre dinamiche collegate, ad esempio, alla comparsa di smartphone e tablet.

Figura 3 – Evoluzione degli scambi intra-UE in settori manifatturieri selezionati (valore delle importazioni; 1999=100) - Fonte: Eurostat

Fonte: Eurostat

Il miglioramento dell'accesso al mercato interno e ai mercati globali ha portato a più grandi economie di scala e di diversificazione migliorando quindi la competitività e l'efficienza in termini di costi delle imprese attraverso la convergenza normativa e dei prodotti a livello europeo e, in alcuni casi, globale. Prima dell'istituzione del mercato unico, ogni Stato membro imponeva obblighi alle imprese nell'interesse della sicurezza, della salute e della protezione del consumatore. Ciò significa che esistevano ostacoli normativi considerevoli al commercio dei prodotti, a causa delle diverse norme e dei diversi requisiti, che facevano sì che le imprese dovessero trattare ogni singolo Stato membro dell'UE come un mercato separato e offrire prodotti differenti.

Lo svolgimento di attività commerciali su base transfrontaliera in tale ambiente operativo imponeva considerevoli costi per la conformità normativa a carico delle imprese. L'adozione della successiva normativa di armonizzazione verticale e orizzontale dell'Unione ha dunque risposto direttamente alle esigenze del settore industriale europeo.

In alcuni casi, non era in vigore alcuna norma nazionale prima dell'adozione della legislazione dell'UE che ha colmato le lacune normative, consentendo alle imprese di sviluppare un mercato più grande per i loro prodotti e assicurando allo stesso tempo alti livelli di sicurezza  dei prodotti e di protezione. Ad esempio, fino all'adozione della direttiva sulle macchine[5] del 1989, molti quadri giuridici nazionali non regolamentavano adeguatamente la sicurezza e l'uso di macchinari elettrici e meccanici, nonostante l'alto livello di rischio associato all'uso di tali macchinari. In questi settori, la normativa dell'UE ha preceduto di molto lo sviluppo della normativa nazionale, prevenendo l'emanazione di regolamenti nazionali diversi che avrebbero altrimenti portato alla frammentazione del mercato, a ostacoli alla libera circolazione dei prodotti nonché a oneri amministrativi maggiori per l'adeguamento alla normativa.

Il ravvicinamento della legislazione sui prodotti attraverso la legislazione relativa al mercato interno è stato importante per la promozione della competitività industriale perché la convergenza normativa a livello UE, sostenuta da norme tecniche facoltative, ha promosso l'accesso a nuovi mercati nell'ambito del mercato interno e determinato una concorrenza più leale e condizioni di parità tra gli operatori economici. La normativa di armonizzazione dell'Unione rafforza la competitività anche in altre modi, ad esempio mediante gli effetti sulla convergenza globale normativa e dei prodotti, mediante una maggiore diffusione dell'innovazione e dei risultati in materia di RST (con un approccio neutrale dal punto di vista della tecnologia) nonché mediante la promozione del consolidamento dell'industria, che porta a maggiori economie di scala con aziende manifatturiere in grado di operare nell'ambito del mercato interno e oltre.

3.           L'evoluzione del diritto dell'Unione in materia di prodotti industriali

3.1.        L'UE regolamenta solo gli elementi essenziali...

Dal 1985, l'Unione applica un meccanismo unico per la legislazione armonizzata sui prodotti: il legislatore europeo stabilisce i "requisiti essenziali" per quanto riguarda la sicurezza, la salute e altri interessi pubblici che le imprese devono soddisfare quando immettono i loro prodotti sul mercato dell'Unione. Il principio di base è che le imprese devono dimostrare di aver soddisfatto i requisiti essenziali stabiliti dalla normativa di armonizzazione dell'Unione, eventualmente con l'aiuto di norme armonizzate sviluppate dalle organizzazioni di normazione europee. Solo così i prodotti possono essere venduti ovunque nell'ambito del mercato interno.

Il cosiddetto "nuovo approccio" alla legislazione sui prodotti ha diminuito considerevolmente le divergenze nelle normative tecniche nazionali sui prodotti e ha portato a un mercato unico e senza frontiere dei prodotti industriali armonizzati. Ha ridotto altresì gli ostacoli all'accesso al mercato per l'industria permettendo alle imprese di operare nei mercati paneuropei in modo più semplice. Il mercato interno dei prodotti industriali ha apportato benefici di tipo economico e occupazionale, tramite il suo contributo all'aumento del commercio all'interno dell'UE. In quanto tale è dunque ampiamente riconosciuto come uno dei maggiori successi dell'UE.

3.2.        ....con e per le persone, le imprese e gli Stati membri...

La normativa europea sui prodotti industriali può contare sul contributo inestimabile di numerosi importanti gruppi di attori:

· Le imprese manifatturiere e di altro tipo della catena di approvvigionamento dovrebbero adottare le misure necessarie per permettere ai loro prodotti di soddisfare i requisiti giuridici. Le aziende manifatturiere devono seguire le varie procedure di valutazione della conformità e, contemporaneamente, soprattutto attraverso le associazioni industriali, possono partecipare allo sviluppo di norme tecniche e monitorare l'attuazione della normativa. Anche altre parti interessate, ad esempio i consumatori, i gruppi ambientali e i sindacati, partecipano attivamente a questo processo.

· Diversi meccanismi e strutture che sostengono l'attuazione della normativa di armonizzazione dell'Unione sono di competenza degli Stati membri. Gli Stati membri sono responsabili dello sviluppo della normativa nazionale di attuazione e della designazione degli organismi di valutazione della conformità competenti, i cosiddetti "organismi notificati", nonché di verificare se sussiste la necessità di adottare meccanismi di accreditamento e di monitorare l'operato degli organismi notificati. Inoltre, sostengono e guidano le imprese per assicurare l'effettiva attuazione, la vigilanza del mercato e l'applicazione delle leggi. 

· A livello UE, la Commissione svolge un importante ruolo globale nel monitoraggio e nella valutazione dell'attuazione della normativa di armonizzazione dell'Unione sui prodotti industriali, nel valutare la portata di possibili modifiche normative e nel perseguire eventuali violazioni del diritto dell'UE. La Commissione si occupa inoltre di richiedere agli organismi di normazione dell'UE di elaborare le norme tecniche a sostegno della normativa, conformemente alle priorità individuate nel programma di lavoro annuale dell'Unione per la normazione[6]. Successivi programmi quadro di ricerca europei hanno contribuito allo sviluppo di norme per le tecnologie e i prodotti che continuerà nel programma Orizzonte 2020.

3.3.        ...ma non evita profonde riforme ove necessario

La normativa dell'Unione in materia di prodotti industriali stabilisce i principali requisiti per le imprese. Tra gli esempi che si possono citare al riguardo figurano la marcatura CE, che indica la conformità di un prodotto alla normativa dell'UE e i passi obbligatori da intraprendere prima che un determinato prodotto possa esibirla, come ad esempio la presentazione di una dichiarazione di conformità.

Sebbene in linea di principio i requisiti amministrativi per le imprese siano chiari (marcatura CE, dichiarazione di conformità, autocertificazione o valutazione di conformità da parte di terzi a seconda del tipo di direttiva o regolamento e dei livelli di sicurezza o di rischio), nella pratica sono emerse anomalie e differenze tra i testi giuridici dell'UE. Ciò è in parte dovuto al fatto che il volume globale della normativa è aumentato e che alcuni singoli testi legislativi si sono sviluppati in modo indipendente. Ad esempio, i requisiti per le dichiarazioni di conformità differivano tra le diverse direttive, sia in merito alle informazioni da fornire, sia in relazione al fatto che le dichiarazioni di conformità dovessero obbligatoriamente accompagnare il prodotto o fosse sufficiente inserirle nel manuale d'accompagnamento.

C'era urgente bisogno, quindi, di standardizzare e assicurare una più ampia coerenza in termini di requisiti per le imprese e le autorità nazionali. Dal 2009, la legislazione dell'Unione in materia di prodotti industriali è stata oggetto di riforme radicali per eliminare inutili incoerenze tra i vari testi della normativa di armonizzazione dell'Unione e contribuire a ridurre al minimo gli oneri che gravano sulle imprese.

· Nel periodo 2009-2013 saranno state proposte e/o adottate più di quindici diverse proposte di revisione di direttive su una vasta gamma di prodotti industriali, che spazia dai giocattoli agli impianti a fune[7]. La maggior parte di queste nuove direttive e regolamenti dovrà essere recepita o applicata, al più tardi, entro il 2015.

· Il regolamento sui prodotti da costruzione[8] è stato adottato nel 2011 e si applica dal 2013.

· Il regolamento sulla normazione[9] è stato adottato nel 2012 e si applica dal 2013.

· Sono state altresì discusse due proposte legislative orizzontali riguardanti regolamenti in materia di vigilanza del mercato e sicurezza dei prodotti di consumo che dovrebbero essere adottate dal Parlamento europeo e dal Consiglio nel 2014.

· Un'analisi preliminare indica che i soggetti interessati sembrano essere soddisfatti delle attuali norme dell'Unione sulle macchine e sui giocattoli. La Commissione, tuttavia, avvierà una valutazione della direttiva sulle macchine nel 2015 e, sulla base dei contributi degli Stati membri e di tutti i soggetti interessati nel 2014, valuterà se sia necessario rendere le norme in materia di sicurezza dei giocattoli più efficaci.

· Il principio del reciproco riconoscimento costituisce uno dei pilastri del mercato interno e, nel campo dei prodotti industriali, è disciplinato dal "regolamento sul reciproco riconoscimento"[10]. In linea con le conclusioni del Consiglio di dicembre 2013[11], la Commissione avvierà una valutazione del funzionamento del principio del reciproco riconoscimento e riferirà al Consiglio nel 2015.

4.           Revisione della legislazione dell'Unione in materia di prodotti industriali

Una valutazione completa e indipendente sul funzionamento quotidiano della legislazione dell'Unione sui prodotti industriali ha preso in esame l'impatto di quest'ultima su imprese, amministrazioni nazionali e altre parti interessate. Le conclusioni complessive sono che la normativa per il mercato interno è pertinente al raggiungimento degli obiettivi dell’UE relativi alla necessità di disporre di misure tecniche di armonizzazione che assicurino un elevato livello di protezione della salute, della sicurezza, dei consumatori e dell'ambiente. Il quadro legislativo in materia di mercato interno ha inoltre la capacità di risposta necessaria per adattarsi ai cambiamenti.

Tuttavia, la valutazione e la consultazione pubblica hanno individuato una serie di problemi o punti suscettibili di miglioramento portando a una serie di raccomandazioni. Le raccomandazioni che riassumono i pareri dei soggetti interessati e la valutazione indipendente della legislazione sono elencate di seguito.

4.1.        Migliorare l'architettura della normativa di armonizzazione dell'Unione

(1) I regolamenti, più che le direttive, dovrebbero essere lo strumento da privilegiare per l'attuazione della normativa di armonizzazione dell'Unione. In questo modo sarà possibile eliminare le differenze nella tempistica di entrata in vigore delle normative nazionali in tutta l'Unione e ridurre il rischio di divergenze nel recepimento, nell'interpretazione e nell'applicazione. La fattibilità di tale approccio dovrebbe comunque essere confermata da una valutazione caso per caso che prenda in considerazione gli obiettivi di una migliore regolamentazione nonché il principio di sussidiarietà. Dopo un'analisi positiva, la Commissione, per esempio, ha proposto un regolamento concernente le apparecchiature radio[12].

(2) Dovrebbero essere svolte revisioni periodiche della normativa di armonizzazione dell'Unione relativa ai prodotti industriali al fine di assicurare che il quadro normativo sia coerente e che non vi siano di importanti lacune, incoerenze, oneri normativi da ridurre oppure duplicazioni sia nella legislazione stessa che tra diversi atti della normativa di armonizzazione dell'Unione sui prodotti industriali. Tali revisioni dovrebbero essere effettuate con regolarità al fine di assicurare che la legislazione rimanga aggiornata, raggiunga sufficientemente i propri obiettivi e rispecchi gli sviluppi industriali e l'innovazione dei prodotti.

(3) Dovrebbe essere preso in considerazione un regolamento orizzontale basato sulla decisione 768/2008/CE, che stabilisca definizioni comuni e altri elementi comuni validi per l'intera normativa di armonizzazione dell'Unione. Tale regolamento apporterà ancora maggior coerenza alla suddetta normativa.

(4) Dovrebbe essere effettuato un regolare aggiornamento degli orientamenti di carattere non vincolante sul rispetto della normativa di armonizzazione dell'Unione come la "Guida blu" relativa all'attuazione delle norme UE sui prodotti[13]. Ove possibile, gli orientamenti dovrebbero permettere una comprensione delle logiche che stanno alla base di alcuni particolari requisiti o norme.

(5) In una serie di settori nell'ambito dei prodotti professionali, la legislazione applicabile durante la fase di utilizzo (per es. installazioni, manutenzione) stabilita a livello nazionale impone ulteriori ostacoli che riducono i vantaggi di una normativa armonizzata. Sebbene tali aspetti non rientrino nel campo di applicazione della stessa normativa di armonizzazione dell'Unione sui prodotti industriali, lo sviluppo e le disposizioni di quest'ultima dovrebbero prendere in considerazione tali aspetti allo scopo di ridurre al minimo, nei limiti del possibile, eventuali ostacoli.

4.2.        Rafforzare l'efficacia del quadro normativo

(6) La Commissione dovrebbe rivolgere un'attenzione maggiore alle modalità per rafforzare la partecipazione delle PMI e delle parti interessate della società civile (per esempio associazioni dei consumatori e associazioni di utenti professionali) nella preparazione di iniziative per l'azione legislativa dell'UE e nei processi di normazione. Una possibilità consisterà nel garantire che le associazioni industriali incentrate sulle PMI siano meglio rappresentate all'interno dei gruppi di lavoro sulla specifica normativa di armonizzazione dell'Unione in materia di prodotti industriali, contribuendo, ove possibile, ai loro costi di partecipazione.

(7) Gli organismi nazionali di normazione dovrebbero essere incoraggiati a mettere a disposizione in maniera gratuita estratti delle norme armonizzate nei rispettivi siti Internet. I produttori, in particolare le PMI, potrebbero non sapere necessariamente in anticipo di quali norme necessitano esattamente. La messa a disposizione in maniera gratuita degli estratti ridurrà il tempo e i costi sostenuti per l'acquisto di norme inadeguate.

(8) È necessaria una più rapida transizione verso la "vigilanza del mercato elettronico" nella quale gli operatori economici rendono disponibili online, per quanto possibile, informazioni relative alla conformità. La documentazione tecnica più sensibile e i dati richiesti dalle autorità di vigilanza del mercato possono essere trasferite in maniera elettronica attraverso la trasmissione sicura dei dati. In questo modo verranno promosse modalità più efficienti per assicurare la trasparenza e la diffusione bidirezionale di informazioni sulla conformità e di dati tra le autorità di vigilanza del mercato e le imprese.

(9) Al fine di agevolare la transizione verso un futuro privo di supporti cartacei nella vigilanza del mercato, le autorità preposte a questa attività (e, se del caso, le autorità doganali) dovrebbero essere dotate di attrezzature di scansione o di lettori smartphone in grado di collegarsi con la sezione sulla conformità nel sito dell'operatore economico o con un sito Internet dedicato. Tutto ciò è condizionato all'identificazione delle risorse e richiede investimenti congiunti da parte dell'industria e delle autorità di vigilanza del mercato.

(10) Alle imprese dovrebbe essere concessa una maggiore flessibilità nel soddisfare i requisiti di tracciabilità al fine di promuovere un maggiore utilizzo dell'etichettatura elettronica. Ciò contribuirà ad alleviare le più grandi preoccupazioni delle imprese riguardo agli attuali requisiti di tracciabilità per i prodotti e gli imballaggi, che devono fornire informazioni complete sul destinatario. Tali requisiti sono considerati non necessari, nonché nocivi per l'estetica del prodotto e il disegno industriale. L'etichettatura elettronica fornisce una valida via alternativa per soddisfare gli stessi criteri.

(11) Quando un gruppo di prodotti al momento non armonizzati diventa parte di un gruppo di prodotti armonizzati, occorre considerare la possibilità di integrare nuovi gruppi di prodotti negli atti esistenti della normativa di armonizzazione dell'Unione in materia di prodotti industriali piuttosto che proporne una nuova. Un buon esempio a tal proposito ha riguardato le macchine agricole per la distribuzione di pesticidi che sono state integrate nella direttiva sulle macchine.

4.3.        Rafforzare il regime di attuazione della normativa di armonizzazione dell'Unione

(12) Occorre che prosegua il sostegno ai meccanismi per agevolare la cooperazione e lo scambio di informazioni tra le autorità di vigilanza del mercato e la Commissione come RAPEX[14] e ICSMS[15]. Le azioni di coordinamento e sostegno dell'UE relative alla vigilanza del mercato attraverso il "pacchetto sicurezza dei prodotti e vigilanza del mercato[16]" sono fondamentali e dovrebbero essere portate avanti in coordinamento con le autorità di vigilanza del mercato per un uso più efficiente delle risorse.

(13) L'utilizzo dell'accreditamento dovrebbe essere ulteriormente rafforzato attraverso un approccio coerente nel settore regolamentato in linea con il regolamento (CE) n. 765/2008[17].

(14) Le sinergie tra le diverse strutture dovrebbero essere pienamente sfruttate all'interno del regime di attuazione della normativa di armonizzazione dell'Unione sui prodotti industriali. Sono necessarie maggiori sinergie tra SOLVIT, che si occupa della soluzione di problemi generali relativi al non funzionamento del mercato interno, la rete Enterprise Europe, che aiuta le PMI a beneficiare delle opportunità del mercato interno, e i punti di contatto prodotti, che hanno una conoscenza più specializzata in materia di legislazione sui prodotti non armonizzati. Per esempio, possono esservi rinvii dei casi tra SOLVIT, la rete Enterprise Europe e i punti di contatto prodotti. È necessario prendere in esame anche la possibilità di utilizzare il sistema di informazione del mercato interno[18] per raccordare i punti di contatto prodotti nazionali. Il personale che opera nelle diverse strutture può essere meglio informato circa i meccanismi di coordinamento e i punti di contatto per l'industria specializzata in questioni relative al mercato interno dei prodotti industriali.

(15) Il ruolo dei punti di contatto prodotti istituiti dal regolamento sul reciproco riconoscimento[19] dovrebbe essere esteso ai prodotti armonizzati per fornire alle imprese un primo punto di contatto. Molte di esse non sanno a chi rivolgersi e alcune delle imprese più piccole e delle microimprese non sono adeguatamente informate sulla legislazione del mercato interno né sanno, addirittura, se si applichi ai loro prodotti una normativa armonizzata o non armonizzata. In questo modo sarà possibile rafforzare la visibilità dei punti di contatto prodotti e fornire alle PMI una fonte di informazioni chiara.

4.4.        Ridurre gli oneri amministrativi per le imprese

(16) Dal momento che tutti i prodotti devono rispettare i requisiti normativi riguardanti sicurezza, salute e altri interessi pubblici, le deroghe per le PMI alle disposizioni della normativa di armonizzazione dell'Unione sui prodotti industriali sono possibili solo in misura limitata. Tuttavia, il test PMI[20] dovrebbe essere sempre applicato per assicurare che i requisiti amministrativi non impongano oneri sproporzionati alle PMI, garantendo al contempo il raggiungimento degli obiettivi da parte della legislazione.

(17) Dovrebbe essere messa a disposizione di tutte le imprese un'unica fonte di riferimento relativa alle modifiche apportate alla normativa di armonizzazione dell'Unione sui prodotti industriali nonché agli aggiornamenti delle norme e ai relativi tempi di entrata in vigore. Tali informazioni permetteranno al settore industriale, e in particolare alle PMI, di risparmiare tempo e risorse. Le imprese che aderiscono al servizio potranno pertanto ricevere tramite posta elettronica aggiornamenti sulle imminenti modifiche e informazioni sulle relative tempistiche. Il passaggio da un approccio legislativo a uno basato sul prodotto per informare gli operatori economici circa la normativa di armonizzazione dell'Unione applicabile ai prodotti industriali e le norme facoltative rappresenterà, tuttavia, un esercizio tecnicamente complesso e a forte consumo di risorse. Richiederà altresì un'intensa cooperazione e un grande sostegno da parte delle associazioni industriali e delle organizzazioni europee di normazione, alcune delle quali sono già fortemente impegnate in tale settore.

(18) È opportuno che imprese possano continuare a scegliere tra rilasciare un'unica dichiarazione di conformità o una dichiarazione di conformità diversa per ciascun atto della normativa di armonizzazione dell'Unione applicabile ai prodotti.

(19) È fondamentale che l'industria non sia sovraccaricata con modifiche legislative troppo frequenti, viste le numerose modifiche dell'ultimo decennio e le altre che entreranno in vigore nel prossimo futuro. Le azioni/misure normative dovrebbero continuare a essere oggetto di una consultazione pubblica e sostenute da valutazioni d'impatto.

4.5.        Estendere il campo di applicazione della normativa di armonizzazione dell'Unione sui prodotti

(20) La Commissione dovrebbe promuovere la convergenza internazionale della legislazione e delle norme tecniche sui prodotti industriali, dal momento che questo potrebbe contribuire ad abbassare i costi di messa in conformità per le industrie, rafforzando in tal modo la competitività industriale. Il partenariato su commercio e investimenti (TTIP) in corso di negoziato tra l'UE e gli USA rappresenta un passo importante nella giusta direzione e dovrebbe essere presa in esame l'ulteriore cooperazione tra le autorità di regolamentazione e gli organismi di normazione di altri paesi terzi, che costituiscono mercati chiave per le esportazioni europee, in particolare quelli che spesso basano le loro norme su quelle europee o sulle norme internazionali ISO e IEC.

5.           Una prospettiva per il futuro

L'importanza di affrontare gli ostacoli normativi non potrà che crescere con il ritmo del progresso tecnologico e con il mondo che diventa, insieme alle catene di approvvigionamento globali, sempre più integrato. In tale contesto e tenendo presente la necessità imperativa di ridurre al minimo gli oneri amministrativi, specialmente per le PMI, i seguenti settori sembrano essere quelli sui quali concentrare l'attenzione.

5.1.        Il buon funzionamento del mercato interno dei prodotti necessita di forti meccanismi di applicazione delle leggi

Per rafforzare i meccanismi di applicazione delle leggi è fondamentale consolidare la vigilanza del mercato e assicurare che gli Stati Membri investano in quest'ultima le necessarie risorse umane e finanziarie. La sfida è duplice. Da un lato, le autorità hanno il dovere di assicurare l'applicazione della legislazione come strumento per salvaguardare interessi pubblici importanti come la salute e la sicurezza, la protezione dell'ambiente e la sicurezza pubblica, nonché la protezione dei consumatori. Dall'altro lato, i meccanismi di applicazione delle leggi aiutano a eliminare la concorrenza sleale e a creare condizioni di parità per gli operatori economici. Sono altresì essenziali il coordinamento e la cooperazione tra le autorità preposte all'applicazione delle leggi nel mercato interno.

Quasi la totalità delle organizzazioni economiche ha accolto con favore il nuovo "pacchetto vigilanza del mercato" della Commissione ma ha deplorato la mancanza di coerenza nell'applicazione delle sanzioni per la non conformità con le norme armonizzate. Tali sanzioni non fanno parte, in quanto tali, dell'attività di vigilanza del mercato, ma ne sono piuttosto una conseguenza. Alcuni soggetti interessati sostengono che un sistema disaggregato e confuso di sanzioni economiche comporta che la non conformità con la normativa UE si sposti sempre verso il settore in cui le sanzioni sono più lievi in un determinato momento. È possibile prevenire tale situazione con la razionalizzazione o l'armonizzazione delle sanzioni economiche dei diversi Stati membri, in modo da evitare almeno grandi discrepanze e trattare tutte le violazioni della normativa in materia di prodotti in modo simile in tutta l'UE.

Pertanto, la Commissione valuterà l'eventuale elaborazione di una proposta legislativa su come razionalizzare e armonizzare le sanzioni economiche di natura amministrativa o civile per la non conformità con la normativa di armonizzazione dell'Unione, al fine di assicurare un trattamento equo a tutte le imprese nel mercato interno dei prodotti industriali. In tal senso, rappresenterà un valore aggiunto la creazione di una piattaforma delle autorità responsabili dell'applicazione delle leggi che ne faciliti il lavoro e la cooperazione reciproca.

5.2.        Legislazione "orizzontale" sui prodotti

Molte parti interessate hanno chiesto meno norme settoriali e più norme orizzontali nei settori dei prodotti industriali al fine di evitare la sovrapposizione o il conflitto dei requisiti. Molti dei soggetti interessati hanno auspicato una normativa quadro orizzontale giuridicamente vincolante che stabilisca elementi comuni nei diversi settori. Tuttavia, su tale punto sono emerse anche visioni differenti; alcuni soggetti hanno indicato di preferire l'inserimento di tutto il testo pertinente in ciascuna direttiva. Diverse autorità competenti, autorità di vigilanza del mercato e associazioni industriali si sono mostrate a favore della trasformazione della decisione 768/2008/CE in un regolamento, dal momento che un regolamento orizzontale di questo tipo ridurrebbe il volume della legislazione attuale, spesso considerata ripetitiva e non favorevole alle PMI. A differenza della decisione 768/2008/CE, contenente esclusivamente disposizioni di riferimento, il regolamento orizzontale quadro sarebbe anche giuridicamente vincolante e direttamente applicabile.

Un esempio a livello nazionale è costituito dal regolamento nazionale orizzontale adottato in Germania sulla base della decisione 768/2008/CE. Esso fornisce un quadro normativo e generale nell'ambito del quale viene strutturata una legislazione settoriale a livello nazionale derivante da quella europea sui prodotti.

La proposta su come razionalizzare e armonizzare le sanzioni economiche di natura amministrativa o civile per la non conformità con la normativa di armonizzazione dell'Unione dovrebbe dare anche un nuovo impulso alla razionalizzazione e alla semplificazione dell'esistente quadro giuridico comune per la commercializzazione dei prodotti industriali, inclusi la manutenzione e il post-vendita.

5.3.        Innovazione e futuro digitale

La società digitale evolve a un ritmo crescente. La robotica futura e le nuove tecnologie di produzione manifatturiera come la produzione additiva, nota anche come "stampa in tre dimensioni", potrebbero riportare una buona parte delle produzione odierna a una dimensione locale, e forse più sostenibile. La stampa in tre dimensioni può potenzialmente garantire condizioni eque di concorrenza tra le PMI e le grandi industrie, riducendo i costi di sviluppo e permettendo alle imprese di sviluppare al loro interno prototipi e progetti in fase iniziale evitando così di dover ricorrere all'esternalizzazione con i conseguenti costi proibitivi. Allo stesso tempo, la rivoluzione delle comunicazioni mobili è destinata a continuare, dando origine a un’intera categoria di nuovi dispositivi intelligenti "indossabili" come gli orologi, gli occhiali o i tessuti intelligenti ecc.

In breve, il mondo si sta rapidamente spostando verso "l'Internet degli oggetti" in cui ciascuno di essi sarà dotato di minuscoli dispositivi di identificazione. Se tutti gli oggetti della vita quotidiana fossero dotati di etichette radio, potrebbero essere identificati e inventariati dai computer. Un software gestirà tutto il necessario per tracciare e tenere il conto dei prodotti nonché per ridurre in maniera considerevole gli sprechi, le perdite e i costi. Si occuperà di informare gli utenti sulla necessità di sostituire, riparare e ritirare gli oggetti e sul loro stato di conservazione.

Tuttavia, al momento dell'adozione di gran parte della normativa di armonizzazione dell'Unione, il numero dei dispositivi elettronici disponibili era esiguo. L'osservanza delle norme comporta ancora delle formalità amministrative per le imprese e le autorità di vigilanza del mercato.

Per salvaguardare la propria competitività, il mercato europeo dei prodotti industriali necessita di un quadro normativo che faciliti l'innovazione e non crei ostacoli inutili alla tempestiva adozione di nuove tecnologie e all'introduzione delle innovazioni nel mercato. La legislazione e le norme UE devono permettere ai nuovi prodotti e alle nuove tecnologie di essere disponibili rapidamente sul mercato in maniera tale che la stessa Europa possa avvalersi del vantaggio di aver compiuto la prima mossa sul mercato globale. Allo stesso tempo, le sfide poste dalle nuove tecnologie dovranno sempre più essere prese in considerazione, ad esempio il rischio di produzione non regolamentata di merci pericolose mediante stampa in tre dimensioni o l’impatto di potenziali apparecchi per la registrazione audiovisiva occultati nei dispositivi intelligenti che diventano sempre più pervasivi.

La Commissione prenderà in considerazione l'innovazione e gli sviluppi tecnologici nell'elaborazione di qualsiasi nuova proposta nel settore del mercato interno dei prodotti. Lancerà altresì un'iniziativa sulla conformità elettronica con cui è possibile dimostrare elettronicamente e in diverse lingue la conformità con la normativa di armonizzazione dell'Unione, per esempio attraverso l'etichettatura elettronica, la vigilanza del mercato digitale e le dichiarazioni elettroniche di conformità in tutte le lingue ufficiali dell'Unione.

5.4.        La distinzione poco marcata tra prodotti e servizi connessi (installazione, manutenzione, ecc.)

Le imprese manifatturiere offrono sempre più servizi insieme ai propri prodotti tradizionali. L'interazione tra questi ultimi è diventata più complessa. Servizi e prodotti vengono utilizzati come fattori produttivi intermedi per realizzare un numero maggiore di prodotti e servizi finali. L'apporto dei servizi alla produzione manifatturiera è aumentato nell'UE e nel resto del mondo. Nel 2011, i servizi hanno rappresentato più di un terzo del valore aggiunto legato al risultato finale della produzione.

Sebbene i prodotti del settore manifatturiero siano anche utilizzati per produrre servizi, il loro contributo ai servizi è di circa tre volte inferiore all'apporto dei servizi nel settore manifatturiero ed è aumentato molto meno nel tempo. In media, l'apporto del settore manifatturiero ai servizi all'interno dell'UE è pari circa al 10%.

Vi è un alto grado di complementarità tra i prodotti del settore manifatturiero e i servizi[21]. Alcuni di questi, come la manutenzione e la formazione, rappresentano elementi molto importanti nella fornitura di prodotti complessi. Altri servizi, come il trasporto, sono essenziali per la realizzazione dei prodotti, ma sono ancora soggetti ad alcune restrizioni del mercato. Allo stesso tempo, i servizi specializzati come l'intermediazione finanziaria, le comunicazioni, l'assicurazione e i servizi specializzati alle imprese a elevata intensità di conoscenze (KIBS) stanno diventando fattori importanti nella produzione manifatturiera sofisticata. Tale processo spiega in parte il crescente contributo dei servizi al risultato globale di un'economia[22].

La questione della complementarità di prodotti e servizi ha un importanza crescente per l'economia. La Commissione prenderà in esame come migliorare i collegamenti tra i prodotti manifatturieri e i servizi nel mercato interno. 

5.5.        Più regolamenti, meno direttive...

Le direttive sono state lo strumento preferito per l'armonizzazione della normativa sui prodotti e hanno reso il mercato interno dei prodotti industriali una realtà. Oggi, pur considerando l'alto livello di integrazione del mercato, le sfide sono nuove e gli obiettivi relativi alle politiche ancora più ambiziosi.

In un mondo sempre più complesso, l'accesso alle informazioni sulle norme per i prodotti è molto importante. I costi legati al reperimento delle giuste informazioni possono essere considerevoli. Ciò vale anche per il commercio transfrontaliero. L'accesso alle informazioni può ancora rappresentare un problema nel mercato unico dei prodotti in cui le direttive sono vincolanti per quanto riguarda i risultati da raggiungere, ma lasciano agli Stati membri la scelta in relazione a forma e metodi. Come conseguenza di questa flessibilità, il recepimento delle disposizioni UE e la loro attuazione può variare da uno Stato all'altro mettendo a repentaglio la coerenza di tutto il quadro normativo per i prodotti. Il rischio è particolarmente elevato quando i concetti sono vaghi o le disposizioni imprecise, come spesso accade quando si devono conciliare gli interessi di 28 o più Stati. In realtà, la mancanza di informazioni o le differenze normative possono rappresentare un ostacolo non indifferente agli scambi intra-UE, soprattutto, ovviamente, per le PMI. La situazione non si semplifica di certo se le imprese devono comunicare con un gran numero di autorità governative in molte lingue diverse.

Il passaggio dalle direttive ai regolamenti garantisce una minore burocrazia e più certezze per le imprese. Svolgendo una valutazione caso per caso, la Commissione darà di conseguenza priorità ai regolamenti come risorsa principale del diritto dell'Unione per le imprese e le autorità in modo da evitare il problema della sovraregolamentazione (il cosiddetto "gold plating"). Anche il numero di casi di violazione sarà ridotto al minimo.

5.6.        ....e un approccio alla normativa relativa ai prodotti favorevole alle imprese

Bisognerebbe fare di più per aiutare le imprese a uniformarsi al diritto dell'UE sui prodotti industriali. È fondamentale riuscire a mantenere il giusto equilibrio tra i costi della regolamentazione e gli obiettivi che essa persegue. Al momento, le imprese si trovano ad avere a che fare con molteplici atti legislativi che si applicano agli stessi prodotti/imprese manifatturiere e i confini tra molti di questi atti sono, a volte, poco chiari. La normativa relativa al mercato interno è ripartita in centinaia di direttive che possono avere diversi ambiti di applicazione, procedure, approcci, ecc. e richiedere ulteriori misure di recepimento.

Dunque, la semplificazione e il chiarimento della normativa riguardante i prodotti sono al centro delle priorità della Commissione. È necessaria una più profonda integrazione normativa del mercato interno dei prodotti. L'ideale sarebbe che l'approccio normativo in base al quale i prodotti sono disciplinati da numerose direttive, che perseguono interessi pubblici simili o diversi e vengono recepite in maniera diversa negli Stati membri, possa essere ridotto con la creazione di "sportelli unici" legislativi per le imprese manifatturiere di una determinata categoria di prodotti. Conseguentemente, diversi requisiti applicabili a un gruppo di prodotti potrebbero essere coperti da un approccio normativo unico e coerente. Importanti semplificazioni normative dovrebbero essere un obiettivo a medio o lungo termine. Tali semplificazioni dovrebbero essere oggetto di valutazioni d'impatto approfondite ed essere sincronizzate con le periodiche revisioni della normativa. La Commissione riconosce quindi sia l'effetto cumulativo della frequenza con cui avvengono i cambiamenti nella normativa europea, sia la richiesta esplicita da parte dell'industria di periodi di stabilità normativa in cui i cambiamenti avvengano in modo progressivo evitando così le importanti e frequenti revisioni della normativa armonizzata per i prodotti.

Oltre a una normativa favorevole alle imprese, è altresì importante che le norme non creino una frammentazione del mercato. Data la limitata possibilità per la Commissione di intervenire nel processo di normazione, le autorità degli Stati membri sono incoraggiate a impegnarsi attivamente nello sviluppo delle norme in modo da evitare casi in cui queste siano messe in discussione solo alla fine del processo.

In occasione delle revisioni periodiche della normativa settoriale, la Commissione considererà la possibilità di raggrupparla con altre normative applicabili alla stessa categoria di prodotti.

5.7.        Il mercato globale

L'importanza di affrontare gli ostacoli normativi sarà sempre più rilevante per il fatto che il mondo sta diventando sempre più multipolare e nuovi centri per lo sviluppo economico e gli scambi, con il loro ambiente normativo, stanno nascendo nei paesi in via di sviluppo in rapida crescita.

Prima, l'UE era sicura dell'attrattiva esercitata dal suo modello normativo, dal momento che uniformarsi alla normativa UE significava per i partner commerciali ottenere l'accesso all'importatore di merci più importante del mondo. Grazie alla dimensione del mercato interno, l'UE rappresentava un "modello" per la definizione delle norme in campo internazionale. Tuttavia, per rimanere competitiva e assicurare alle imprese dell'Unione le migliori opportunità, l'UE deve riconoscere che questa situazione sta cambiando e adattarsi alla nuova realtà. La competitività internazionale delle imprese dell'Unione deve giocare un ruolo più forte nella valutazione della normativa UE esistente e nell'analisi delle opzioni per nuove iniziative.

L'approccio dell'UE verso i suoi partner commerciali è variabile. Da un lato, l'obiettivo nei confronti dei paesi che aspirano all'adesione all'UE e altri partner confinanti è di raggiungere un pieno allineamento al modello normativo dell'UE. Dall'altro, sebbene l'approccio verso i partner più lontani non possa essere così ambizioso, è comunque mirato alla convergenza normativa. Dal punto di vista degli operatori economici, la convergenza normativa presenta più vantaggi rispetto agli accordi sul riconoscimento reciproco, in particolare in termini di certezza del diritto.

In un contesto mondiale in cui le tariffe sono sempre più basse, gli ostacoli normativi o "dietro le frontiere" sono la causa dei costi amministrativi relativamente più elevati e dei significativi costi di conformità per l'industria. L'UE dovrebbe aggiornare i suoi dialoghi strategici con i paesi terzi più importanti come mezzo per instaurare una fiducia reciproca e migliorare la prevedibilità degli sviluppi normativi. Si tratta di uno strumento essenziale per la programmazione a lungo termine dell'industria.

L'UE sta già negoziando accordi di libero scambio con importanti paesi industrializzati. Questi negoziati offrono l'opportunità di ridurre gli ostacoli normativi tra i principali partner commerciali assicurando allo stesso tempo un alto livello di protezione degli interessi pubblici. Essi contribuiscono a una riflessione più ampia sulle regole comuni e globali sui prodotti. Per l'UE ciò significa un accesso più ampio ai principali mercati emergenti in cui vi è una crescita economica e una domanda elevata.

Un accordo commerciale transatlantico che elimini gli ostacoli commerciali tradizionali sui prodotti e sui servizi rappresenterebbe un grande passo avanti verso tali regole globali. Potrebbe ridurre i costi di conformità normativa per le aziende di tutti i settori dell'economia. L'adozione di regolamenti transatlantici comuni per nuove tecnologie potrebbe far risparmiare milioni e contribuire a definire norme e regolamenti aperti e globali per le industrie del futuro.

L'UE dovrebbe continuare a promuovere la convergenza internazionale nell'ambito della normativa e delle norme tecniche per i prodotti industriali assicurando al contempo un alto livello di protezione degli interessi pubblici. Occorre che la Commissione assicuri una maggiore attenzione all'impatto della normativa UE sulla competitività internazionale delle imprese dell'Unione.

6.           Conclusioni

Nonostante il grado di sviluppo e integrazione avanzata, il mercato interno dei prodotti deve continuare a evolversi in modo da tenere il passo con le sfide tecnologiche e sociali del 21° secolo. Tuttavia, tale evoluzione deve tenere conto della richiesta dei soggetti industriali interessati di avere periodi di stabilità normativa senza importanti revisioni delle regole. Di conseguenza, nel breve termine, la Commissione concentrerà i suoi sforzi sul consolidamento della normativa e sul rafforzamento dei meccanismi di applicazione delle leggi senza gravare ulteriormente sull'industria. La Commissione lavorerà a una proposta per un approccio armonizzato alle sanzioni economiche e un quadro comune per la commercializzazione dei prodotti industriali ai sensi della decisione 768/2007CE.

[1]               COM (2012) 582 final "Un'industria europea più forte per la crescita e la ripresa economica - Aggiornamento della comunicazione sulla politica industriale".

[2]               La direttiva 98/34/CE stabilisce una procedura che impone agli Stati membri di comunicare alla Commissione e agli altri Stati membri i progetti di regola tecnica riguardanti i prodotti e, a breve, i servizi della società dell'informazione anteriormente alla loro adozione nella normativa nazionale.

[3]               La nozione di "prodotti industriali" non va vista in contrapposizione a "beni di consumo". Mentre la prima definizione è basata sul processo di produzione, la seconda si basa sulla destinazione. Molti prodotti industriali sono dunque anche beni di consumo, ma non tutti (alcuni sono solo per uso professionale).

[4]               Un elenco indicativo degli atti di armonizzazione dell'Unione è disponibile all'indirizzo: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/documents/internal-market-for-products/new-legislative-framework/index_en.htm#h2-2

[5]               GU L 157/24 del 9.6.2006.

[6]               COM/2013/561 final.

[7]               La direttiva 2013/29/UE concernente gli articoli pirotecnici è già stata adottata e il legislatore ha altresì raggiunto un accordo sulla direttiva sulle imbarcazioni da diporto. Le proposte in materia di apparecchiature radio, compatibilità elettromagnetica, prodotti a bassa tensione, ascensori, apparecchi utilizzati in atmosfera potenzialmente esplosiva (ATEX), esplosivi per uso civile, strumenti di misurazione, strumenti di misurazione non automatici, recipienti semplici a pressione, attrezzature a pressione, dispositivi di protezione individuale, impianti a fune e apparecchi a gas sono ancora in sospeso.

[8]               GU L 88/5 del 4.4.2011.

[9]               GU L 316/12 del 14.11.2012.

[10]             Regolamento (CE) n. 764/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 luglio 2008, che stabilisce procedure relative all'applicazione di alcune regole tecniche nazionali a prodotti legalmente commercializzati in un altro Stati membro e che abroga la decisione n. 3052/95/CE.

[11]             Conclusioni del Consiglio sulla politica del mercato unico (16443/13).

[12]             COM/2012/584 final.

[13]             http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/documents/internal-market-for-products/new-legislative-framework/index_en.htm#h2-3

[14]             Sistema di allarme rapido per i prodotti non alimentari pericolosi. Maggiori informazioni su RAPEX sono disponibili al seguente indirizzo: http://ec.europa.eu/consumers/safety/rapex/index_en.htm

[15]             Sistema di informazione e comunicazione sulla vigilanza del mercato. Maggiori informazioni su ICSMS sono disponibili al seguente indirizzo: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/internal-market-for-products/icsms/index_en.htm

[16]             http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/internal-market-for-products/market-surveillance/index_en.htm#h2-1

[17]             L 218/30 del 13.8.2008.

[18]             Per maggiori informazioni sul sistema di informazione del mercato interno consultare il sito: http://ec.europa.eu/imi-net

[19]          GU L 218/21 del 13.8.2008.

[20]             Un'analisi degli effetti di una proposta legislativa sulle PMI. Maggiori informazioni sono disponibili all'indirizzo: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/small-business-act/sme-test/

[21]             Il gruppo ad alto livello sui servizi alle imprese, proposto nella comunicazione della Commissione "Verso un atto per il mercato unico" (COM (2010) 608) esamina la complementarità tra prodotti e servizi. La sua relazione finale è prevista per la primavera del 2014.

[22]             Relazione sulla competitività europea 2013.