DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTO che accompagna il documento

PROPOSTA DI REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che istituisce un programma per viaggiatori registrati

Il presente documento di lavoro dei servizi della Commissione europea è redatto a solo titolo informativo. Non rappresenta né anticipa la posizione ufficiale della Commissione su questa materia.

1.           Definizione del problema

Stando ai più recenti dati completi forniti dagli Stati membri, nel 2009 sono stati registrati 669 milioni di attraversamenti della frontiera esterna da parte di cittadini dell’Unione e cittadini di paesi terzi, nel 2010 675 milioni e nel 2011 700 milioni. Gli attraversamenti di frontiera ai valichi di frontiera esterna più grandi e affollati sono in continuo aumento e continueranno ad aumentare anche in futuro. Una delle principali sfide che la maggior parte degli Stati membri dovrà affrontare sarà la gestione efficace e fluida dell’aumento del flusso di passeggeri ai valichi di frontiera esterna.

Il diritto dell’Unione impone che tutti i viaggiatori siano sottoposti a verifiche sistematiche alle frontiere esterne dello spazio Schengen (sia all’ingresso che all’uscita). Di norma, i cittadini di paesi terzi sono sottoposti a verifiche approfondite mentre i cittadini dell’Unione e i beneficiari del diritto alla libera circolazione a verifiche minime[1]. Le attuali norme relative ai cittadini di paesi terzi prevedono tuttavia un’applicazione generalizzata delle verifiche, che sono le stesse indipendentemente dal livello di rischio rappresentato dai diversi viaggiatori o dalla frequenza degli spostamenti.

Per i cittadini dell’Unione titolari di passaporto elettronico l’attuale normativa prevede la possibilità di verifiche di frontiera automatizzate. Affinché l’automatizzazione delle verifiche di frontiera sia possibile anche per i cittadini di paesi terzi è necessario modificare il quadro giuridico e istituire un programma specifico per facilitare l’attraversamento delle frontiere da parte di tali cittadini. Il 26,5% dei viaggiatori che attraversano le frontiere esterne dell’Unione sono cittadini di paesi terzi, molti dei quali attraversano la frontiera più volte all’anno o perfino a settimana. La fluidità degli attraversamenti di frontiera e la capacità di assorbimento dei valichi di frontiera potrebbero essere significativamente aumentate se anche solo una piccola percentuale dei cittadini di paesi terzi che viaggiano di frequente potesse accedere al programma per viaggiatori registrati (Registered Traveller Programme - RTP).

La precedente valutazione dell’impatto che accompagna la comunicazione del 2008 “Preparare le prossime fasi della gestione delle frontiere nell’Unione europea”[2] suggerisce di istituire un RTP per i cittadini di paesi terzi che viaggiano di frequente e sono stati sottoposti a controllo preliminare di sicurezza. La comunicazione della Commissione pubblicata nel 2011 ha illustrato le varie opzioni e le vie da seguire[3]. La presente valutazione dell’impatto esamina le varie opzioni di attuazione per individuare il miglior modo possibile per mettere in atto l’RTP. L’impatto dell’RTP nel suo insieme è comunque analizzato in base a opzioni specifiche.

2.           Analisi della sussidiarietà

Ai sensi dell’articolo 74 e dell’articolo 77, paragrafo 2, lettere b) e d), del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, l’Unione è competente ad adottare misure relative al controllo delle persone e alla sorveglianza efficace dell’attraversamento delle frontiere esterne.

La necessità di un intervento a livello dell’Unione europea è evidente. Nessuno Stato membro da solo è in grado di realizzare un RTP che faciliti le verifiche di frontiera negli Stati membri Schengen. Poiché una decisione individuale di uno Stato membro di aprire l’accesso a un RTP su scala UE si ripercuoterebbe su tutti i paesi Schengen è necessario che sia regolamentata a livello dell’UE. Qualunque misura relativa al controllo di frontiera dovrebbe applicarsi a tutto lo spazio Schengen senza controlli alle frontiere interne, che attualmente comprende tutti gli Stati membri, a eccezione della Romania, della Bulgaria, di Cipro, del Regno Unito e dell’Irlanda, e altri quattro paesi europei (la Norvegia, l’Islanda, la Svizzera e il Liechtenstein). Gli Stati Schengen si sono impegnati a mantenere frontiere comuni nell’UE e ad applicare norme di controllo di frontiera comuni. Le verifiche sono effettuate soltanto alla frontiera esterna, potendo poi il viaggiatore spostarsi liberamente all’interno dello spazio Schengen. È essenziale per la sicurezza interna dello spazio Schengen che tutte le norme vincolanti relative al controllo di frontiera siano decise a livello dell’UE.

Gli obiettivi non possono pertanto essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri da soli ma possono essere conseguiti meglio a livello dell’UE.

Valore aggiunto dell’UE

L’RTP dovrà essere attuato in tutti i valichi di frontiera esterna dell’UE e avrà implicazioni sul dispiegamento delle guardie di frontiera di tutti i paesi Schengen. L’RTP a livello dell’UE garantisce che l’Unione abbia un approccio comune all’RTP, basato su disposizioni legislative comuni, e assicura quindi che a tutte le frontiere Schengen continuino ad applicarsi le stesse norme. Ciò significa che i viaggiatori di paesi terzi potranno beneficiare dell’RTP presso tutti i valichi di frontiera Schengen, senza doversi sottoporre a controlli di sicurezza distinti in un altro paese Schengen. In altre parole, una persona sottoposta a controllo di sicurezza da uno Stato membro potrà beneficiare della facilitazione all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne di qualsiasi altro Stato membro. Senza norme comuni ciò non sarebbe possibile.

3.           Obiettivi dell’iniziativa dell’UE

Gli obiettivi generali dell’RTP sono:

· facilitare l’attraversamento delle frontiere esterne dell’UE da parte dei cittadini di paesi terzi;

· mantenere l’attuale livello di sicurezza.

Gli obiettivi specifici sono:

· promuovere l’accesso all’RTP per determinate categorie di cittadini di paesi terzi che viaggiano di frequente e sono stati sottoposti a controllo preliminare di sicurezza;

· garantire la tutela dei diritti fondamentali dei viaggiatori registrati, in particolare il diritto alla protezione dei dati personali;

· evitare discriminazioni tra i vari gruppi di viaggiatori.

Gli obiettivi operativi sono:

· ridurre i tempi e i costi di attraversamento delle frontiere da parte delle persone che viaggiano di frequente e aumentare la capacità di assorbimento dei valichi di frontiera; mediamente, le verifiche di frontiera dei viaggiatori registrati non dovrebbero durare più di 20-40 secondi;

· liberare il 25% delle risorse per il controllo di frontiera dai compiti di verifica dei movimenti transfrontalieri dei viaggiatori frequenti che sono stati sottoposti a controllo preliminare di sicurezza, e permettere di concentrarsi meglio sulle verifiche dei viaggiatori che rappresentano un rischio più elevato[4] e/o sul servizio agli altri viaggiatori.

4.           Opzioni strategiche

La consultazione con le parti interessate ha permesso di definire cinque opzioni per realizzare l’RTP. Per ciascuna di queste opzioni sono state definite opzioni di effettiva attuazione pratica. Per quanto riguarda l’opzione 1 “Presentazione di una domanda di accesso all’RTP”, la migliore variante (presentazione di una domanda presso qualunque valico di frontiera esterna o qualunque consolato degli Stati membri) è talmente chiara ed evidente che è stata scelta senza ulteriore analisi. Le altre quattro opzioni e relative varianti sono le seguenti:

4.1.        Opzione 2: conservazione dei dati

4.1.1.     RTP fondato su dati conservati in un token separato[5] (variante 2a)

4.1.2.     RTP fondato su dati conservati in una banca dati centralizzata (variante 2b)

4.1.3.     RTP fondato su dati conservati in un token separato in combinazione con un registro (variante 2c)

4.2.        Opzione 3: criteri di controllo di sicurezza

4.2.1      Identici a quelli per i titolari di visto per ingressi multipli (conformemente alla normativa UE vigente) (variante 3a)

4.2.2      Controllo di sicurezza più approfondito con ulteriori criteri (variante 3b)

4.2.3      Variante scartata: partecipazione di paesi terzi al controllo di sicurezza (variante 3c)

4.3.        Opzione 4: automatizzazione del controllo di frontiera per i viaggiatori registrati

4.3.1.     Interamente automatizzato (variante 4a)

4.3.2.     Semiautomatizzato (variante 4b)

4.4.        Opzione 5: diritti per l’esame della domanda

4.4.1      Diritti di 20 EUR (variante 5a)

4.4.2      Nessun diritto (variante 5b)

5.           Valutazione dell’impatto

Tabella 1 – Valutazione delle opzioni*)

Opzioni e varianti || Facilitare l’attraversamento delle frontiere esterne dell’UE da parte dei cittadini di paesi terzi || Mantenere l’attuale livello di sicurezza || Costi || Tutela dei diritti fondamentali

Opzione 0 Status quo || 0 || 0 || 0 || 0

Opzione 2 Dati conservati in un token (2a) || √√√ || √√ || -√√ || -√

Dati conservati in una banca dati centralizzata (2b) || √√√√ || √√√ || -√√ || -√√√

Dati (numero di identificatore unico) conservati in un token e (identificatore unico, dati biometrici e dati ricavati dalla domanda) in un registro centrale (2c) || √√√ || √√√ || -√√√ || -√

Opzioni 3 e 4**) Controllo di sicurezza uguale a quello per i titolari di visto per ingressi multipli, attraversamento della frontiera interamente automatizzato || √√√√ || √ || -√ || 0

Controllo di sicurezza uguale a quello per i titolari di visto per ingressi multipli, attraversamento della frontiera semiautomatizzato || √ || √√ || -√ || 0

Controllo di sicurezza più approfondito, attraversamento della frontiera interamente automatizzato || √√√ || √√ || -√√ || -√√

Controllo di sicurezza più approfondito, attraversamento della frontiera semiautomatizzato || √ || √√√ || -√√√ || -√√

Opzione 5 Diritti per l’esame della domanda di 20/10 EUR (5a) || √√ || - || 0 || -

Nessun diritto per l’esame della domanda (5b) || √√√ || - || -√√√ || -

*) le tre varianti dell’opzione 1 (presentazione di una domanda di accesso all’RTP) non sono incluse nella tabella 1 poiché l’opzione privilegiata è già descritta all’inizio della sezione 4.

**) gli impatti delle varianti delle opzioni 3 e 4 (criteri di controllo di sicurezza e automatizzazione del controllo di frontiera) sono direttamente correlati, nel senso che l’impatto delle varianti relative al controllo di sicurezza non può essere valutato indipendentemente dall’opzione privilegiata per l’automatizzazione e viceversa. Ne consegue che le quattro varianti disponibili (3a, 3b, 4a, 4b) per le due opzioni sono state associate in quattro combinazioni possibili, il cui impatto è stato valutato in modo globale.

6.           Confronto delle opzioni

Conservazione dei dati

Tutte e tre le varianti contribuiscono in modo significativo a conseguire gli obiettivi definiti e sono, in particolare, perfettamente coerenti con la politica dell’Unione in materia di frontiere: la sicurezza e la prevenzione dell’immigrazione irregolare all’attraversamento delle frontiere non sono diminuite e l’apertura dell’UE al mondo e la sua capacità di facilitare i contatti diretti e gli scambi commerciali e culturali transfrontalieri sono aumentate. Il programma in questione sarebbe il primo programma al mondo aperto a tutti i paesi terzi e sarebbe in funzione in vari Stati, segnatamente in tutto lo spazio Schengen. In questo contesto, si può dire che l’Europa è battistrada per il resto del mondo.

La variante fondata sul token permette una migliore visibilità e limita le preoccupazioni sotto il profilo della protezione dei dati. La variante fondata su un RTP centralizzato è più sicura e la sua attuazione pratica ai valichi di frontiera è più agevole. Resta il fatto però che questa variante richiede lo sviluppo di un nuovo sistema centralizzato in cui tutti i dati siano disponibili e possano essere oggetto di ricerca.

La variante fondata su sistema combinato di token e registro centrale può essere considerata come una versione ibrida delle due varianti precedenti, associa i loro rispettivi vantaggi. Essa riduce al minimo l’uso dei dati personali in un sistema dell’UE ed evita i principali inconvenienti di sicurezza del sistema fondato su un token. È però la soluzione più complessa per quanto riguarda la sua integrazione nel processo di controllo di frontiera, poiché introduce contemporaneamente una verifica del token e una verifica rispetto al registro centrale.

Criteri di controllo di sicurezza e automatizzazione del controllo di frontiera

Dalla valutazione è emerso che una procedura di controllo di sicurezza più severa non influirebbe realmente sulla sicurezza della verifica di frontiera in sé, e che i controlli di frontiera semiautomatizzati non agevolerebbero l’attraversamento della frontiera in misura sufficiente da apportare un valore aggiunto. Inoltre, una procedura di controllo di sicurezza più severa aumenterebbe significativamente i costi amministrativi per gli Stati membri e inciderebbe notevolmente sulla tutela dei diritti fondamentali.

Diritti per l’esame della domanda

Introducendo diritti di 20 EUR si neutralizzerebbero i costi amministrativi a carico degli Stati membri per l’esame della domanda. Questo approccio è inoltre coerente con quello scelto per il trattamento delle domande di visto. Tuttavia, la variante che non prevede diritti garantirebbe una più larga partecipazione al programma. Il suo inconveniente è che permetterebbe la presentazione di molte domande irricevibili.

7.           Opzione privilegiata

Presentazione di una domanda di accesso all’RTP

Per quanto riguarda l’opzione 1, è chiaro che consentire al viaggiatore di scegliere il luogo che gli è più comodo per presentare la domanda garantirebbe una maggiore partecipazione al programma e, di conseguenza, aiuterebbe gli Stati membri a gestire il flusso di passeggeri ai valichi di frontiera esterna. La variante da preferire è quindi quella che prevede la presentazione di una domanda di accesso all’RTP presso qualunque valico di frontiera esterna o qualunque consolato degli Stati membri. Il rapporto costo-efficacia di questa variante è chiaramente il migliore ed è pienamente coerente all’attuale politica in materia di frontiere e visti.

Conservazione dei dati

Individuare la variante da preferire rispetto all’opzione 2 è più complesso, come indicato nella sezione 6. Il totale dei risultati delle varianti dell’opzione 2 è quasi identico, ma ogni variante presenta inconvenienti diversi: la variante fondata sul token solleva importanti perplessità sotto il profilo della sicurezza, quella fondata sulla banca dati centrale desta preoccupazioni in termini di diritti fondamentali e quella fondata su un sistema combinato di token e registro centrale è costosa. Tuttavia, dall’analisi costi-benefici risulta che anche i costi una tantum e i costi operativi annuali più elevati dell’ultima variante sarebbero interamente compensati nel lungo periodo dai vantaggi economici globali dell’RTP per gli Stati membri. Ne consegue quindi che la variante fondata su un sistema combinato di token e registro centrale è la soluzione da preferire per quanto riguarda l’opzione 2. Questa variante assicura pertanto un giusto equilibrio tra sicurezza, facilitazione e protezione dei dati. Le guardie di frontiera avrebbero accesso ai dati conservati nel registro centrale solo quando valutano una domanda o rinnovano/revocano l’accesso all’RTP o qualora il token sia smarrito o rubato oppure sorgano problemi in relazione alla facilitazione dell’attraversamento delle frontiere da parte dei viaggiatori registrati. Nel corso delle verifiche di frontiera le guardie di frontiera riceverebbero soltanto informazioni di tipo “hit/no hit”. Questa opzione rispetta il principio della “privacy by design”.

Criteri di controllo di sicurezza e automatizzazione del controllo di frontiera

Per quanto riguarda le opzioni 3 e 4, è chiaro che combinando gli stessi criteri di controllo di sicurezza usati per i visti per ingressi multipli con un controllo di frontiera interamente automatizzato si otterrebbe un impatto totale maggiore in termini di facilitazione dell’attraversamento delle frontiere da parte dei viaggiatori registrati. Inoltre questa scelta rappresenta un approccio equilibrato che concilia sicurezza e tutela dei diritti fondamentali. È altresì l’approccio meno costoso, tenuto conto dei costi associati a rigorose procedure di controllo e al controllo di frontiera semiautomatizzato.

Va tuttavia rilevato che l’attuazione di controlli di frontiera interamente automatizzati rende necessario lo sviluppo e l’attuazione paralleli di un sistema di ingressi/uscite che permetta di sostituire il sistema di apposizione di timbri con un registro elettronico delle date di ingresso e di uscita di tutti i viaggiatori, compresi quelli che partecipano all’RTP.

Diritti per l’esame della domanda

Per quanto riguarda l’opzione 5, la presentazione di una domanda di accesso all’RTP può essere ragionevolmente soggetta al pagamento di diritti di 20/10 EUR destinati a coprire i costi amministrativi per l’esame della domanda, che dovrebbero essere fissati a un livello tale da non scoraggiare i potenziali richiedenti.

Riassumendo, l’opzione privilegiata prevede i seguenti elementi:

· presentazione della domanda presso i consolati e i valichi di frontiera;

· combinazione di un token e un archivio centralizzato contenente i dati biometrici anonimizzati di ogni richiedente e i dati ricavati dalle domande;

· applicazione degli stessi criteri di controllo di sicurezza attualmente definiti dalla legislazione dell’UE per i visti per ingressi multipli;

· concessione ai viaggiatori registrati dell’accesso a un controllo di frontiera interamente automatizzato;

· applicazione di diritti di 20 EUR per l’esame della domanda di accesso all’RTP; sarebbero comunque previsti diritti ridotti (10 EUR) in caso di esame simultaneo, sulla base degli stessi documenti giustificativi, di una domanda di visto e di una domanda di accesso all’RTP.

L’opzione privilegiata rispetterà pienamente la normativa pertinente in materia di protezione dei dati personali, in particolare i principi sulla protezione dei dati personali e i requisiti di necessità, proporzionalità, limitazione delle finalità e qualità dei dati; occorre che siano messi in atto tutti i meccanismi e le garanzie per proteggere efficacemente i diritti fondamentali dei singoli viaggiatori, in particolare il diritto al rispetto della vita privata e il diritto alla protezione dei dati personali. Il personale e i cittadini di paesi terzi devono essere portati a conoscenza di tali diritti.

Costi e sostegno finanziario

I costi una tantum dell’opzione privilegiata dell’RTP, corrispondenti allo sviluppo da parte dell’agenzia di una componente centralizzata, sono stimati a 43 milioni di EUR, ripartiti su 2‑3 anni, mentre i costi medi annui di manutenzione/funzionamento sarebbero di 20 milioni di EUR all’anno. I costi una tantum totali a carico degli Stati membri per sviluppare e mettere a punto le infrastrutture nazionali ammonterebbero a 164 milioni di EUR, ripartiti su 2-3 anni, mentre i costi medi annui di manutenzione/funzionamento sarebbero di 81 milioni di EUR all’anno. Detti costi includono anche i costi amministrativi, esclusi quelli per l’esame delle domande. I costi per l’automazione varieranno largamente a seconda del numero di porte automatiche realizzate.

I costi di personale e di investimento per l’istituzione e la manutenzione dell’RTP sarebbero compensati entro un termine ragionevole da una riduzione del personale e un prezzo unitario inferiore per ogni verifica di frontiera.

La proposta della Commissione sul prossimo quadro finanziario pluriennale comprende una proposta di 4,6 miliardi di EUR per il Fondo Sicurezza interna per il periodo 2014-2020. La proposta prevede di riservare 1,1 miliardi di EUR a titolo di importo indicativo per lo sviluppo di un sistema di ingressi/uscite e di un programma per viaggiatori registrati, presupponendo che i relativi costi inizieranno soltanto a partire dal 2015. Inoltre, al di fuori del campo di applicazione del Fondo Sicurezza interna, un importo di 822 milioni di EUR è riservato alla gestione dei sistemi IT su larga scala esistenti (Sistema d’informazione Schengen II, sistema di informazione visti e EURODAC)[6]. La Commissione prevede di conferire all’agenzia l’incarico di mettere in atto tali sistemi. Il sostegno finanziario ai costi di sviluppo nazionali garantirà che i progetti non siano pregiudicati o subiscano ritardi a causa di congiunture economiche difficili a livello nazionale.

I paesi terzi non sopporteranno alcun costo per l’attuazione dell’RTP. Dopo l’eventuale adozione dell’RTP, i paesi terzi saranno informati del meccanismo di facilitazione e della possibilità per i loro cittadini di presentare domanda di accesso all’RTP.

8.           Monitoraggio e valutazione

L’autorità di gestione (agenzia) provvederà affinché siano predisposti i sistemi per monitorare il funzionamento dell’RTP rispetto ai principali obiettivi strategici. Inoltre la Commissione effettuerà una valutazione globale dell’RTP. La valutazione dell’impatto descrive i potenziali indicatori per misurare la realizzazione degli obiettivi. Le principali fonti di informazione saranno il registro RTP e i sistemi di controllo di frontiera automatizzato.

[1]               GU L 158 del 30.4.2004.

[2]               SEC(2008) 154 del 13.2.2008.

[3]               COM(2011) 680 definitivo.

[4]               I viaggiatori che hanno deciso di non partecipare all’RTP non sono e non saranno per questo considerati viaggiatori a rischio più elevato.

[5]               Nell’ambito del programma per viaggiatori registrati, il token è un dispositivo materiale rilasciato all’utente autorizzato per provarne elettronicamente l’identità. Il token funziona come una chiave elettronica per aprire il sistema di controllo di frontiera automatizzato.

[6]               COM(2011) 750 definitivo.