I. Introduzione

Il dialogo UE-Ucraina in materia di visti, che esamina le condizioni per l’esenzione dal visto per i cittadini dell’Ucraina che si recano nell’UE, è stato avviato il 29 ottobre 2008. Il piano d’azione sulla liberalizzazione dei visti (in appresso: piano d’azione)[1] è stato presentato dalla Commissione all’Ucraina il 22 novembre 2010. Tale piano d’azione stabilisce una serie di parametri di riferimento precisi per l’Ucraina in merito a quattro cosiddetti blocchi[2] di questioni rilevanti, in vista sia dell’adozione di un quadro legislativo, politico e istituzionale (fase 1), sia della sua attuazione effettiva e sostenibile (fase 2).

La Commissione ha regolarmente riferito al Parlamento europeo e al Consiglio in merito all’attuazione del piano d’azione. La prima relazione sui progressi compiuti dall’Ucraina nell’attuazione del piano d’azione è stata presentata il 16 settembre 2011[3].

La seconda relazione sui progressi compiuti dall’Ucraina nell’attuazione del piano d’azione è stata pubblicata il 9 febbraio 20123. Nell’aprile 2012 si è svolta una riunione di alti funzionari, durante la quale è stata presentata tale seconda relazione sui progressi compiuti e sono state discusse le fasi successive del processo.

L’Ucraina ha presentato la terza relazione sui progressi compiuti il 22 luglio di quest’anno e ha fornito un aggiornamento l’11 ottobre, data limite per tener conto dei nuovi sviluppi legislativi. Le missioni di valutazione su tutti e quattro i blocchi del piano d’azione si sono svolte nel settembre 2013 e hanno visto la partecipazione di nove esperti. Il 27 settembre si è svolta una riunione di alti funzionari con l’Ucraina.

La presente relazione della Commissione è la terza relazione sui progressi compiuti in merito alla prima fase del piano d’azione; essa presenta la valutazione esaustiva e consolidata della Commissione sui progressi compiuti dall’Ucraina verso la conformità con i parametri di riferimento della prima fase del piano d’azione sull’istituzione del quadro legislativo, politico e istituzionale.

Al di là dei parametri di riferimento del piano d’azione, in altri contesti di dialogo, come il dialogo informale tra organi giudiziari avviato nel febbraio 2013, il comitato di cooperazione, il consiglio di cooperazione e il vertice, nonché nel contesto di attuazione dell’agenda di associazione, vengono monitorate le questioni connesse alla riforma del sistema giudiziario e della procura.

II. Valutazione delle misure nell’ambito dei quattro blocchi del piano d’azione sulla liberalizzazione dei visti

Blocco 1: Sicurezza dei documenti, ivi inclusi gli elementi biometrici

Valutazione generale

Il quadro normativo fondamentale (diritto primario) è già stato ampiamente predisposto. Sono stati adottati piani d’azione sia per la graduale diffusione dei passaporti biometrici conformi alle norme dell’Organizzazione internazionale dell’aviazione civile (ICAO), sia per l’eliminazione dei passaporti non conformi a tali norme.

La Commissione ritiene che l’Ucraina soddisfi ampiamente i parametri di riferimento fissati nell’ambito del blocco 1. L’impiego delle impronte digitali come caratteristiche biometriche obbligatorie per i passaporti sarà oggetto di ulteriori chiarimenti e devono ancora essere adottati i necessari atti legislativi atti a fissare le procedure di emissione.

Commenti dettagliati

· Adozione di un quadro giuridico per l’emissione di passaporti internazionali biometrici a lettura ottica nel pieno rispetto delle più elevate norme ICAO sulla base della gestione sicura delle identità (registro civile e documenti originatori) e tenendo conto di un’adeguata protezione dei dati personali

È stata adottata una legge quadro[4], entrata in vigore il 20 novembre 2012, che istituisce un registro demografico statale unico e un elenco dei dati che saranno raccolti e utilizzati per rilasciare documenti d’identità o di viaggio mediante caratteristiche relative ai dati biometrici. La legge introduce 14 tipi di documenti biometrici d’identità, di viaggio e di residenza per i cittadini ucraini, gli stranieri e gli apolidi, tra cui il passaporto internazionale e il passaporto interno: quest’ultimo è il documento dì identità utilizzato principalmente per richiedere un passaporto internazionale.

La legge sancisce gran parte delle norme fondamentali che regolano il rilascio di documenti di viaggio conformi all’ICAO (principio “una persona-un documento”, nessuna proroga della validità, norme sulla protezione dei dati che indicano gli scopi per i quali i dati vengono raccolti, memorizzati e utilizzati, ecc.). Per quanto riguarda la rilevazione delle caratteristiche biometriche, la legge cita chiaramente la foto e la firma digitalizzate ma menziona le impronte digitali soltanto come un elemento supplementare facoltativo, senza precisare esplicitamente quali siano le dita di cui si devono raccogliere le impronte; non indica neanche quali eccezioni siano ritenute appropriate e quali siano le procedure da seguire. È necessario indicare chiaramente quali impronte debbano essere raccolte e memorizzate nel passaporto. Anche il riferimento che la legge fa alle raccomandazioni ICAO dev’essere articolato in maniera più dettagliata.

Sarà necessario adottare misure attuative sulle procedure di rilascio nonché ulteriori specifiche tecniche, vista la sospensione di quelle adottate nel marzo 2013, e si potrebbe cogliere l’occasione per semplificare e rendere più flessibili le procedure della domanda.

· Adozione di un piano d’azione contenente un calendario per la completa diffusione dei passaporti biometrici internazionali conformi alle norme dell’ICAO, anche presso i consolati ucraini all’estero, e la completa eliminazione dei passaporti non conformi a tali norme

Già nel 2011 è stato adottato un piano d’azione per eliminare i passaporti non conformi alle norme dell’ICAO, che prevede una serie di misure e azioni da attuare entro il 24 novembre 2015; il piano indica inoltre che l’eliminazione si realizzerà in modo graduale, parallelamente al rilascio dei documenti biometrici, ma non specifica il calendario di diffusione dei documenti biometrici.

Per quanto riguarda la diffusione dei passaporti biometrici conformi alle norme ICAO, l’11 settembre 2013 è stato adottato un piano d’azione per il periodo 2013-2016 che dovrà essere valutato una volta che sarà disponibile la traduzione inglese.

· Istituzione di programmi di formazione e adozione di codici etici in materia di anticorruzione destinati ai funzionari di qualsiasi autorità pubblica che si occupi di passaporti internazionali, passaporti interni e altri documenti originatori

L’Ufficio statale competente per la migrazione (SMS), che fa parte del ministero degli Interni, è l’organismo responsabile della gestione del registro e dell’emissione di passaporti internazionali e di altri documenti d’identità.

Nel 2011 è stato già adottato un codice etico, concernente soprattutto l’integrità della funzione pubblica, le dichiarazioni patrimoniali e le norme sugli informatori; un altro codice più generale per i funzionari degli organismi del ministero degli Interni è stato adottato nel 2012[5]. Occorre considerare l’opportunità di effettuare aggiornamenti, a causa delle successive modifiche realizzate nel quadro giuridico complessivo in materia di anticorruzione (per ulteriori dettagli cfr. la sezione sul blocco 3).

La divisione anticorruzione è stata istituita nell’ambito dell’SMS nell’aprile 2012 per combattere e prevenire la corruzione. Un piano d’azione annuale sulla prevenzione e il contrasto dei reati di corruzione viene approvato dal direttore dell’SMS.

Benché non sia prevista una formazione specifica per i funzionari responsabili dei passaporti internazionali, sono stati organizzati numerosi corsi di formazione interni avanzati e specializzati per i funzionari dell’SMS, in collaborazione con le università, già tenuti quest’anno (giugno 2013). I corsi prevedono un programma di una settimana e riguardano la lotta alla corruzione e la tecnologia biometrica; le lezioni sono tenute dalla divisione anticorruzione.

Il loro contenuto sembra esaustivo e contribuisce a sensibilizzare i dipendenti pubblici in merito alla corruzione e alle eventuali sanzioni.

L’efficacia di queste misure dovrà essere ulteriormente valutata una volta avviato il rilascio dei documenti biometrici.

Blocco 2: Immigrazione irregolare, ivi inclusa la riammissione

Valutazione generale

Per quanto riguarda la gestione delle frontiere sono già in vigore tutte le leggi necessarie e il relativo quadro istituzionale, comprensivi di disposizioni in materia di formazione e codici etici per la lotta alla corruzione. Lo scambio di informazioni interagenzia dev’essere migliorato offrendo la possibilità di scambiare informazioni a livello regionale e locale.

Per quanto riguarda la gestione della migrazione l’Ucraina ha gettato le basi per garantire un efficiente sistema di gestione della migrazione ed è in vigore il quadro legislativo pertinente.

Anche per quanto riguarda l’asilo esiste una solida base legislativa, ampiamente in linea con le norme europee e internazionali, benché siano necessari ulteriori miglioramenti, con particolare riguardo all’estensione della definizione di protezione sussidiaria e temporanea e alle disposizioni concernenti l’assistenza sanitaria da fornire ai richiedenti asilo. È in vigore buona parte del quadro istituzionale, benché maggiori risorse debbano essere stanziate a favore dell’attuazione legislativa.

Commenti dettagliati per settore politico

Blocco 2 / tema 1 — Gestione delle frontiere

· Adozione di tutte le misure necessarie per attuare il programma di contrasto in relazione allo sviluppo e alla ricostruzione delle frontiere di Stato e al concetto di sviluppo per il Servizio della guardia nazionale di frontiera, in entrambi i casi per il periodo fino al 2015, ivi compreso un quadro giuridico per la collaborazione interagenzia che coinvolga il Servizio della guardia di frontiera, le autorità di contrasto e le altre agenzie che partecipano alla gestione delle frontiere, per consentire al servizio della guardia nazionale di frontiera di partecipare all’individuazione e all’indagine di casi di criminalità transfrontaliera in collaborazione con tutte le autorità di contrasto competenti.

Il quadro legislativo era già in atto con la legge sul controllo delle frontiere, in vigore dal dicembre 2010, insieme alla modifica di una serie di altri strumenti e atti legislativi. Negli ultimi due anni sono stati apportati solo alcuni cambiamenti minori alla legislazione sulle frontiere. Uno di questi, concernente le disposizioni del nuovo codice di procedura penale, ha interessato le competenze del Servizio della guardia nazionale di frontiera (SBGS), che ha perso il diritto di avviare un’azione penale preliminare, mentre il controllo procedurale spetta alla procura (che emette l’ordine di missione). Nella fase attuativa sarà necessario chiarire le esatte conseguenze per le capacità dell’SGBS quale efficace agenzia di contrasto della criminalità transfrontaliera.

La demarcazione delle frontiere di Stato è iniziata nel novembre 2012 sul confine tra Ucraina e Russia ed è considerevolmente progredita sul confine tra Ucraina e Moldova (il 95% di questo confine, pari a 1 163 km in totale, è stato completato, e comprende l’88% del segmento transnistriano). Il confine Ucraina-Moldova dovrà essere portato a termine entro la fine del 2013. Alla frontiera con la Bielorussia i lavori non sono ancora cominciati, ma nel giugno 2013 l’Ucraina e la Bielorussia hanno firmato un protocollo sullo scambio delle note di ratifica in merito all’accordo sulla frontiera di Stato concluso dai due paesi già nel maggio 1997. Auspicabilmente il documento avvierà i lavori concreti sulla demarcazione del confine Ucraina-Bielorussia. Nonostante la mancanza di demarcazione esiste un meccanismo di controllo delle frontiere, le quali sono sotto il controllo delle autorità competenti di entrambe le parti.

In termini di cooperazione internazionale, l’SBGS sta attivamente sviluppando i rapporti con le autorità dei paesi confinanti e con altri soggetti attivi nell’ambito delle frontiere internazionali. Questa attività di sviluppo è proseguita e attualmente è sempre più rivolta alla cooperazione concreta. Sono stati registrati notevoli progressi soprattutto nel settore del monitoraggio congiunto delle frontiere sulla base degli accordi bilaterali con i paesi confinanti: l’accordo con l’Ungheria è in vigore dal maggio 2012, quello con la Russia dal febbraio 2012. La cooperazione con Frontex procede nell’ambito del nuovo piano di cooperazione per il periodo 2013-2015 con particolare riguardo per le operazioni congiunte, l’analisi dei rischi, lo scambio di informazioni, la formazione del personale e la cooperazione tecnologica.

La collaborazione interagenzia è uno dei settori che richiedono ancora attenzione. Sono stati mossi i primi passi ma un’efficace collaborazione interagenzia – soprattutto per quanto riguarda lo scambio di informazioni – è ancora limitata al livello più alto delle organizzazioni. È fondamentale riconoscere il valore aggiunto della collaborazione interagenzia non soltanto per l’SBGS ma anche per le altre autorità attive nella prevenzione della criminalità transfrontaliera e considerare attentamente, anche da un punto di vista giuridico, se sussistano ostacoli inutili. Lo scambio di informazioni interagenzia si sta concretizzando attraverso il Centro analitico e di contatto virtuale, che collega specifiche unità dell’SBGS, il ministero degli Interni, il ministero degli Esteri, l’Ufficio statale competente per la migrazione, il Servizio statale delle dogane, il Servizio di sicurezza e l’Agenzia nazionale per la funzione pubblica, mentre l’SBGS svolge un ruolo di coordinamento. Il Centro ha prodotto relazioni analitiche congiunte in virtù delle quali i dirigenti dell’SBGS e il Servizio statale delle dogane stanno adottando decisioni nell’ambito della protezione delle frontiere.

· Adozione di una strategia nazionale di gestione integrata delle frontiere e di un piano di azione per la sua efficace attuazione, contenente un calendario e obiettivi specifici per l’ulteriore sviluppo di legislazione, organizzazione, infrastrutture e attrezzature nonché di sufficienti risorse finanziarie e umane nel settore della gestione delle frontiere

I documenti principali erano già disponibili: una strategia approvata nel 2006 e un piano d’azione 2007-2015, con l’obiettivo di trasformare l’SBGS in una moderna agenzia di contrasto europea. Nel luglio 2012 è stato adottato un testo sulla riforma delle squadre mobili mentre le strategie (i “concetti”) per la guardia costiera e l’aviazione sono state approvate nel 2011.

I risultati ottenuti suggeriscono che, in generale, i concetti summenzionati siano applicati con successo (per esempio non si ricorre più ai soldati di leva per il controllo delle frontiere e tutto il personale SBGS è a contratto e riceve una formazione specializzata e mirata ai compiti cui è preposto). Per quanto riguarda l’aviazione, sono stati acquistati altri velivoli e la formazione impartita ai piloti è conforme all’ICAO. Per quanto concerne le risorse marittime, sono stati portati a termine i progetti previsti (dispiegamento della motovedetta “Oral”) e sono in corso di elaborazione un nuovo concetto di formazione e un sistema di istruzione post-laurea.

Un sistema di comunicazione e informazione integrato interagenzia, denominato “Arkan”, viene utilizzato per il controllo di persone, veicoli e merci che attraversano il confine di Stato. Il sistema collega nove diversi ministeri e agenzie, consente attività di supporto informativo e funzionale e permette agli utenti di gestire e accedere alle reciproche banche dati, nonché di scambiare informazioni, in modo protetto e sicuro. Benché “Arkan” sia già operativo, il suo utilizzo è limitato poiché non è possibile alcuno scambio di informazioni interagenzia tra livelli locali e regionali.

· Istituzione di programmi di formazione e adozione di codici etici in materia di anticorruzione destinati specificamente a guardie di frontiera, autorità doganali e altri funzionari coinvolti nella gestione delle frontiere

L’Accademia SGBS ha ulteriormente migliorato il livello e le condizioni di formazione. Per quanto riguarda la struttura istituzionale, uno speciale dipartimento è stato allestito nell’ambito dell’SGBS con compiti specifici per prevenire la corruzione. Quanto al programma di studio, l’Accademia SBGS prevede 114 ore di lezione di materie giuridiche sulla lotta alla corruzione e il codice di condotta del personale responsabile della gestione delle frontiere. Per questo personale è anche prevista una formazione specializzata a livello avanzato.

Sono state varate anche altre misure concrete: esistono un Ufficio pubblico di assistenza presso il quale i cittadini possono sporgere denuncia e un numero verde attivo 24 ore su 24. Si stanno inoltre svolgendo campagne anticorruzione, anche in cooperazione con alcune ONG.

Per quanto riguarda le dogane, il ministero delle Entrate statali e dei dazi ha anche rafforzato il dipartimento della sicurezza interna che si occupa di casi di corruzione, il quale ha ricevuto poteri più ampi per individuare e prevenire i reati di corruzione in ambito doganale. La strategia anticorruzione per le dogane si propone di ridurre la corruzione tra il personale mediante lavoro preventivo e favorire un atteggiamento critico nei confronti di coloro che accettano bustarelle. L’operazione “Frontiere di Stato 2013” è stata varata nel febbraio 2013 per affrontare il problema.

Blocco 2/ tema 2 — Gestione della migrazione

· Adozione di un quadro giuridico per la politica di migrazione che fornisce un’efficace struttura istituzionale per la gestione della migrazione, norme sull’ingresso e il soggiorno di stranieri, misure per il reinserimento dei cittadini ucraini (che tornano volontariamente o nell’ambito dell’accordo di riammissione UE-Ucraina), il monitoraggio dei flussi migratori e misure di lotta all’immigrazione irregolare (ivi incluse le procedure di riammissione, i diritti delle persone soggette a tali procedure, le condizioni di trattenimento, gli sforzi per portare a termine gli accordi di riammissione con i principali paesi di origine e la rilevazione interna degli immigrati irregolari )

Una legge quadro su stranieri e apolidi è già stata adottata; in vigore dal settembre 2011, essa contiene norme sull’ingresso, il soggiorno e il rimpatrio. In seguito alle precedenti raccomandazioni della Commissione, altre cinque leggi successive sono state modificate per sancire norme dettagliate sulla procedura di espulsione, sui documenti rilasciati ai migranti e sulle ulteriori competenze del Servizio della guardia nazionale di frontiera in materia di rimpatrio forzato. Altre norme operative sono state aggiunte sotto forma di atti legislativi, chiarendo così le procedure sul soggiorno legale.

Formalmente il reinserimento dei cittadini ucraini rimpatriati volontariamente o riammessi fa parte del piano d’azione sull’integrazione rivolto a migranti e cittadini. Alcuni aspetti specifici (la convalida della formazione professionale svolta in maniera informale durante periodi di lavoro all’estero) sono stati trattati mediante atti legislativi. Un approccio più esaustivo al reinserimento della forza lavoro è stato auspicato dal presidente (nel suo discorso annuale alla Verkhovna Rada, tenuto nel giugno 2013), che ha incaricato il ministero delle Politiche sociali di presentare una legge e un programma nazionale mirato al riguardo. Le norme sul rimpatrio volontario sono state integrate in un atto legislativo del 2012 ma sarebbe utile un’ulteriore definizione del meccanismo.

L’espulsione obbligatoria o forzata di un migrante irregolare comporta il trattenimento dello straniero in un centro per la custodia dei migranti (MCC) per il periodo necessario ad attuare la decisione giudiziaria sull’espulsione obbligatoria, che non deve superare i dodici mesi, come previsto dalle pertinenti disposizioni della legge del 2011 sullo status giuridico dei cittadini stranieri e degli apolidi[6]. Non è previsto alcun controllo giurisdizionale della decisione sul trattenimento amministrativo in un MCC, salvo quando sia associato a un ricorso sul merito, ossia l’espulsione[7]; le autorità di contrasto hanno solo l’obbligo di notificare la procura entro 24 ore.

Per quanto attiene alla capacità istituzionale, l’ufficio statale competente per la migrazione (SMS) è l’agenzia principale per l’attuazione e il coordinamento della politica migratoria. È stato istituito nel 2011 ed è ormai del tutto operativo, avvalendosi di 199 funzionari presso l’ufficio centrale e di 5 133 funzionari dislocati negli uffici regionali; alcuni piani prevedono di assumere altre 1 500 persone per far fronte alla migrazione irregolare. L’ufficio è competente per la migrazione legale e irregolare, sebbene per quest’ultima (per esempio il trattenimento), occorre coinvolgere le autorità di contrasto a causa della sua natura civile.

Circa le riammissioni, l’Ucraina ha concluso accordi di riammissione con l’Unione europea (in vigore dal 1° gennaio 2008). È stato firmato un protocollo di attuazione con l’Austria; negoziati per protocolli simili sono giunti alla fase finale con la Repubblica ceca, la Polonia e l’Estonia e sono in corso con altri 12 Stati membri. Un nuovo accordo in materia di riammissione accelerata è stato firmato con la Russia ed è entrato in vigore nel 2013. Sono in corso negoziati con diversi altri paesi (paesi dei Balcani occidentali, Svizzera e Islanda). Il Comitato misto UE-Ucraina per la riammissione si è riunito nel maggio 2012 e, durante la discussione di alcune questioni tecniche, ha osservato che non vi erano gravi problemi per l’attuazione pratica dell’accordo.

· Adozione di una strategia nazionale di gestione della migrazione per l’effettiva attuazione del quadro giuridico per la politica di migrazione, nonché di un piano d’azione contenente un calendario, obiettivi specifici, attività, risultati, indicatori di prestazioni e le necessarie risorse umane e finanziarie

La strategia in materia di migrazione e asilo è stata adottata il 30 maggio 2011, e ha individuato tendenze, principi e priorità, insieme a un piano d’azione che definisce le attività, il calendario e le autorità responsabili. Una commissione interinale interagenzia ha avuto il compito di attuare la politica migratoria ed è stato creato un consiglio di coordinamento per coordinare le attività del piano d’azione.

· Creazione di un meccanismo per il controllo della consistenza dei flussi migratori, per la definizione di un profilo migratorio relativo all’Ucraina regolarmente aggiornato con dati sia sulla migrazione illegale che legale, nonché per l’istituzione degli organismi responsabili della raccolta e dell’analisi dei dati sulla consistenza dei flussi migratori

Un meccanismo per il controllo della consistenza dei flussi migratori è in corso di elaborazione sulla base di una risoluzione del Consiglio dei ministri del 2012, come sottosistema di “Arkan” (il sistema di comunicazione e informazione integrato interagenzia, cfr. il precedente tema 1 sulla gestione delle frontiere). I termini di riferimento sono stati definiti.

I profili migratori vengono periodicamente aggiornati; per il più recente, quello del 2012 (emesso nel 2013), l’ufficio statale competente per la migrazione aveva già assunto un ruolo guida con l’attiva assistenza degli esperti dell’OIL.

Per quanto riguarda l’analisi dei rischi, sulla base di una strategia adottata nel 2011 è ancora in corso di definizione una metodologia volta a combattere l’immigrazione irregolare mediante un centro analitico e di contatto. Attualmente tutto il lavoro viene svolto dall’unità di analisi nell’ambito dell’ufficio statale competente per la migrazione con la raccolta manuale di dati statistici e di altro tipo, senza alcun supporto TI da parte delle agenzie competenti.

Blocco 2 / tema 3 — Politica di asilo

· Adozione della legislazione in materia di asilo conformemente alle norme internazionali (Convenzione di Ginevra del 1951 e Protocollo di New York) e alle norme dell’UE, accertamento dei motivi per concedere la protezione internazionale (ivi comprese le forme di protezione sussidiaria), norme procedurali sull’esame delle domande di protezione internazionale e diritti dei richiedenti asilo e dei rifugiati

È in vigore una legge quadro del 2011 concernente i rifugiati e le persone bisognose di protezione sussidiaria temporanea, che fornisce una solida base giuridica per le procedure di asilo, ampiamente in linea con le norme europee e internazionali. Tuttavia, alcuni aspetti sono ancora suscettibili di miglioramenti, dal momento che nonostante le precedenti raccomandazioni della Commissione e quella dell’UNHCR, contenuta in una relazione per paese del luglio di quest’anno[8], la legge non è stata modificata. In particolare, la definizione di protezione sussidiaria e temporanea dev’essere ampliata e l’assistenza sanitaria necessaria – almeno quella di emergenza – dev’essere offerta gratuitamente ai richiedenti asilo. Per quanto riguarda quest’ultimo aspetto, l’SMS ha già redatto una bozza. In seguito alle raccomandazioni emanate, nel 2012 sono state adottate azioni per adeguare altri strumenti legislativi alla legge quadro, riconoscendo vari diritti alle persone che godono di protezione temporanea e sussidiaria (istruzione, assistenza sanitaria, assegni familiari, servizi sociali, ecc.).

Anche per quanto riguarda la procedura di asilo è in vigore una legge, sebbene occorrano alcuni miglioramenti, in particolare per quanto riguarda il termine per la presentazione dei ricorsi, che attualmente è di cinque giorni, benché secondo le autorità ucraine questo termine non sarebbe applicato rigidamente dai tribunali. È altresì necessario fare riferimento specifico alle informazioni sul paese di origine. Occorre chiarire questioni quali il diritto all’interpretazione, la riservatezza dei colloqui, i motivi del rifiuto e l’inammissibilità delle domande di asilo. Infine, è necessario specificare ulteriormente le norme sul trattenimento, con particolare riguardo alla necessità dell’autorizzazione giudiziaria.

Relativamente al gratuito patrocinio, esiste una legge su questa forma di assistenza da applicarsi a partire dal 2014, apparentemente anche mediante “cliniche legali” che forniscono avvocati anche a stranieri e richiedenti asilo; le modalità di finanziamento non sono del tutto chiare. Tuttavia, la legge prevede soltanto il gratuito patrocinio per i cittadini di paesi con i quali l’Ucraina ha firmato un accordo bilaterale sul gratuito patrocinio – una disposizione che in pratica esclude molti richiedenti asilo dall’accesso al gratuito patrocinio.

A livello politico, nel luglio 2012 è stato adottato un piano d’azione sull’integrazione dei rifugiati e delle persone bisognose di protezione supplementare; ciò comporta la necessità di un maggiore coordinamento tra le diverse autorità, tra cui il ministero delle Politiche sociali, ma d’altro canto occorre affrontare questioni importanti come la certezza delle disposizioni di bilancio per l’attuazione del piano.

A livello istituzionale, l’ufficio statale competente per la migrazione (SMS) è la principale agenzia del governo che decide in merito ai richiedenti asilo. Per quanto riguarda l’attuazione del piano, sarebbe necessario aumentare il personale che si occupa dei richiedenti asilo e rendere più flessibile il processo decisionale. Nei rapporti con la società civile e l’UNHCR non sono stati registrati sensibili miglioramenti.

Blocco 3: Ordine pubblico e sicurezza

Valutazione generale

Il quadro legislativo e politico sulla prevenzione e la lotta contro la criminalità organizzata è stato stabilito. La legge sulla criminalità organizzata è stata adottata, insieme alla strategia (“politica statale”) e al relativo piano d’azione, che sono sostanzialmente in linea con le norme europee e internazionali.

Il quadro legislativo, politico e istituzionale sulla prevenzione e la lotta contro la tratta degli esseri umani è consolidato ed essenzialmente in linea con le norme europee e internazionali. Il piano d’azione per il 2012‑2015 prevede un approccio olistico alla lotta contro la tratta degli esseri umani.

Per quanto concerne la politica anticorruzione, benché negli ultimi due anni siano stati compiuti considerevoli progressi, sono ancora necessari miglioramenti per completare il quadro legislativo e politico.

Per quanto riguarda la cooperazione tra le autorità di contrasto, in termini generali il coordinamento è stato migliorato, allo scopo di garantire uno scambio di informazioni più efficace. È in vigore il quadro legislativo e politico sulla prevenzione e la lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo, in linea con le norme europee e internazionali. L’Ucraina ha aderito a tutte le convenzioni delle Nazioni Unite e del Consiglio d’Europa in materia di ordine pubblico e sicurezza e a gran parte delle convenzioni sulla lotta contro il terrorismo.

Sarà necessario adottare ulteriori misure per favorire la conclusione di accordi con Europol e Eurojust.

Il quadro legislativo e istituzionale adottato in materia di protezione dei dati è in linea con le norme europee, benché siano ancora necessari alcuni aggiustamenti per ampliare le competenze dell’autorità di vigilanza per la protezione dei dati.

L’Ucraina ha messo in atto il quadro legislativo, politico e istituzionale necessario per la politica antidroga, conforme alle norme europee e internazionali.

Il quadro legislativo concernente la cooperazione giudiziaria in materia penale è stato ulteriormente consolidato. L’Ucraina ha già firmato il secondo protocollo aggiuntivo alla convenzione del Consiglio d’Europa di assistenza giudiziaria in materia penale e ha inserito adeguate disposizioni nel nuovo codice di procedura penale.

Al di là dei parametri del piano d’azione, è importante notare che l’Ucraina ha adottato alcune misure per riformare il sistema giudiziario e la procura, ambito strettamente legato alla riforma costituzionale.

Commenti dettagliati

Blocco 3/ tema 1 – Prevenzione e lotta contro la criminalità organizzata, il terrorismo e la corruzione

· Adozione di una strategia globale in materia di lotta contro la criminalità organizzata, insieme a un piano d’azione contenente un calendario, obiettivi specifici, attività, risultati, indicatori di prestazioni e le necessarie risorse umane e finanziarie

La legge, riveduta nel 2011, sull’organizzazione e i principi giuridici della lotta contro la criminalità organizzata costituisce la base legislativa per la lotta contro la criminalità organizzata, istituendo un quadro organizzativo generale e un sistema di autorità statali responsabili e definendone le competenze e i metodi di cooperazione. Oltre alla legge, esiste una strategia (“concetto”) per le politiche statali sulla lotta contro la criminalità organizzata che risale all’ottobre 2011, e che è stata integrata da un piano d’azione adottato nel gennaio 2012.

Il quadro giuridico per la prevenzione e la lotta contro la criminalità organizzata è stato portato a termine modificando il codice penale e soprattutto tramite le pertinenti disposizioni del nuovo codice di procedura penale entrato in vigore il 19 novembre 2012. Il codice di procedura penale contiene disposizioni essenziali alla lotta contro la criminalità organizzata e in particolare norme dettagliate sulle misure investigative relative alle operazioni di infiltrazione, mentre il codice penale fissa i criteri in base ai quali i reati vengono considerati atti di criminalità organizzata suscettibili di pene più severe. La protezione dei testimoni è ulteriormente rafforzata dall’introduzione di misure precauzionali, anche se sarebbe auspicabile introdurre altre specifiche disposizioni in materia di cooperazione degli ex membri di gruppi criminali con le autorità di contrasto, realizzando programmi speciali che offrano incentivi e ricompense alla cooperazione. In merito alle procedure penali, per accrescere l’efficacia della lotta contro la criminalità organizzata sarebbe opportuno introdurre modalità più avanzate di confisca (poteri estesi di confisca, provvedimenti di confisca non basati sulla condanna, confisca per equivalente e di conseguenza l’istituzione di un’agenzia indipendente per la gestione dei beni sequestrati e confiscati).

Circa il quadro politico, l’attuazione del “concetto” per le politiche statali e del relativo piano d’azione dettagliato procede scrupolosamente, nel pieno rispetto degli obiettivi e delle scadenze, con particolare attenzione all’analisi della legislazione pertinente e delle successive modifiche, nonché allo sviluppo di un efficace meccanismo di cooperazione. Viene svolta inoltre una sistematica analisi annuale delle cause e delle condizioni determinanti tramite un registro unificato di tutte le indagini preliminari elaborato nell’ambito dell’ufficio del procuratore generale.

Infine, per ciò che concerne la struttura istituzionale, il nuovo codice di procedura penale definisce chiaramente il ruolo di coordinamento e controllo dell’ufficio del procuratore generale, stabilendo il soggetto con potere decisionale in caso di controversie. Le autorità statali istituite specificamente per lottare contro la criminalità organizzata – sia nell’ambito del ministero degli Interni che dei servizi di sicurezza – potranno migliorare ulteriormente il sistema delle autorità statali coinvolte nella lotta contro la criminalità organizzata.

· Adozione di una legge in materia di tratta degli esseri umani e adozione di un piano d’azione per l’efficace attuazione del programma statale di lotta contro la tratta degli esseri umani, contenente un calendario, obiettivi specifici, attività, risultati, indicatori di prestazioni e sufficienti risorse umane e finanziarie

La legge sulla lotta contro la tratta di esseri umani è entrata in vigore nell’ottobre 2011. Essa stabilisce le principali disposizioni in materia di prevenzione e lotta contro la tratta degli esseri umani, nonché in materia di aiuto e protezione da offrire alle vittime, in linea con le pertinenti norme internazionali e dell’Unione (Convenzione del Consiglio d’Europa). Negli ultimi due anni questa legge è stata integrata da vari strumenti legislativi che migliorano e consolidano sostanzialmente il quadro giuridico e danno seguito a quasi tutte le raccomandazioni contenute nella seconda relazione della Commissione sui progressi compiuti.

Per attuare la legge, alcuni provvedimenti giuridici secondari (risoluzioni del Consiglio dei ministri) sono stati adottati nel maggio 2012, allo scopo di introdurre procedure di riconoscimento standardizzate per la concessione dello status di vittime della tratta e, successivamente, nell’agosto 2012, in merito al meccanismo nazionale di interazione tra i funzionari preposti alla lotta contro la tratta. L’obiettivo di quest’ultimo provvedimento era quello di evitare sovrapposizioni di competenze e di istituire un sistema generale.

Dal punto di vista dei diritti procedurali delle vittime, alcune nuove disposizioni in materia di protezione dei testimoni, contenute nel nuovo codice di procedura penale (in vigore dal 19 novembre 2012), riguardano anche le vittime della tratta (udienze a porte chiuse, partecipazione a distanza alle indagini preliminari e al procedimento penale). I diritti procedurali potrebbero essere ulteriormente rafforzati da un sistema che preveda l’adozione di misure precauzionali prima del colloquio con le potenziali vittime e garantisca la riservatezza già in questa fase. Per quanto concerne le vittime straniere, sarebbe opportuno integrare la legislazione sullo status giuridico degli stranieri, per consentire loro di ricevere permessi di soggiorno dopo il riconoscimento dello status.

Nel maggio 2012 è stato adottato un piano d’azione recante le misure previste fino al 2015, con l’indicazione specifica di calendari, obiettivi, risultati e indicatori di prestazioni. Si prevede di intensificare l’aiuto alle vittime (riabilitazione e assistenza sociale, giudiziaria, medica e psicologica) grazie a un sistema concreto di monitoraggio e a un migliore coordinamento. In fatto di prevenzione, sono previste campagne d’informazione e altre attività di sensibilizzazione, con una specifica dotazione di bilancio. Sono stati anche adottati (con un bilancio specifico) programmi di formazione avanzata per il personale governativo, compresi i funzionari in prima linea. Tuttavia, la dotazione di bilancio per l’assistenza potrebbe essere resa più specifica per assicurare risorse sufficienti sia a livello nazionale che a livello locale.

Dal punto di vista istituzionale, il ministero delle Politiche sociali è stato nominato coordinatore nazionale per la prevenzione nel gennaio 2012; i metodi di cooperazione sono stati concordati con le ONG contemplate nel memorandum di cooperazione con la Coalizione panucraina delle ONG contro la tratta degli esseri umani, firmato nell’aprile 2013. Occorre inoltre istituire un sistema trasparente per il coinvolgimento della società civile nell’offerta di servizi sociali alle vittime della tratta.

Con riferimento alla lotta contro la tratta degli esseri umani, il procuratore è tenuto a coordinare le agenzie di contrasto; dall’agosto 2013 nell’ambito della milizia esiste un dipartimento separato con specifiche competenze investigative.

· Adozione di una normativa sulla prevenzione e la lotta alla corruzione e istituzione di un’unica agenzia anticorruzione indipendente; potenziamento del coordinamento e dello scambio di informazioni tra le autorità responsabili per la lotta contro la corruzione

Dopo l’adozione, nell’aprile 2011, di una legislazione anticorruzione, l’Ucraina ha introdotto altre iniziative legislative (i pacchetti legislativi del maggio 2013) per conformarsi ad alcune raccomandazioni ancora in sospeso formulate dalla Commissione e dal Gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO). Nel contempo occorre sottolineare che modifiche legislative frequenti e frammentarie, del tutto opposte a un coerente approccio strategico alle riforme legislative, mettono gravemente a repentaglio la certezza del diritto e possono complicare l’attuazione delle politiche anticorruzione. Occorre intensificare gli sforzi per migliorare la qualità del processo legislativo, elaborare un approccio strategico globale basato su solide valutazioni d’impatto e svolgere un’opera di sensibilizzazione sui mutamenti legislativi in atto.

Nel quadro del diritto penale emergono alcuni miglioramenti, come l’ulteriore precisazione della portata dei reati di corruzione. È stata inoltre adottata una legge che abolisce gli articoli del codice sugli illeciti amministrativi, i quali riguardavano reati che comportano la responsabilità penale per corruzione attiva o passiva. Nel 2012 sono state introdotte norme di condotta etica per tutte le persone autorizzate a svolgere funzioni governative a livello centrale o locale.

Nel settore privato sono stati compiuti progressi grazie all’introduzione della responsabilità penale delle imprese per reati di corruzione commessi nell’interesse o per conto di persone giuridiche. Non è del tutto chiaro se e come la nuova legislazione preveda la responsabilità delle imprese in caso di mancata supervisione o controllo. Le sanzioni attualmente applicabili a persone fisiche e giuridiche per corruzione nel settore privato non sono sufficientemente dissuasive. In Parlamento è stato presentato un nuovo progetto di legge volto a inasprire il livello delle pene, mantenendo però le pene detentive come alternativa per le persone fisiche in caso di reati meno gravi.

Il monitoraggio della strategia nazionale anticorruzione 2011-2015 è uno dei compiti del comitato nazionale anticorruzione (CNA). Il corrispondente piano d’azione (programma statale), coordinato dal ministero della Giustizia, trarrebbe vantaggio dall’aggiornamento delle misure pianificate in consultazione con la società civile, oltre che dall’assegnazione di sufficienti fondi di bilancio. La società civile è rappresentata nell’ambito del CNA (un quinto dei membri); in pratica, però, lo scorso anno il CNA non si è riunito e un’autentica partecipazione della società civile a questo comitato avrebbe potuto produrre tutt’al più scarsi risultati concreti. Infine il GRECO sottolinea i dubbi che gravano sulla possibilità che il CNA sia veramente “in grado di svolgere una significativa funzione di monitoraggio”.

Con il nuovo codice di procedura penale, entrato in vigore il 20 novembre 2012, il ruolo di controllo del procuratore nei procedimenti penali è stato ulteriormente ampliato. A quanto pare, è in preparazione un nuovo intervento legislativo sul funzionamento delle procure. Non è ancora chiaro, però, in che misura l’attuale assetto istituzionale offra garanzie adeguate di indipendenza ed efficienza, per quanto riguarda sia la specializzazione anticorruzione degli organismi di contrasto e delle procure, sia la divisione dei compiti e la cooperazione concreta. Il GRECO ricorda che le sue raccomandazioni relative all’indipendenza delle procure dall’interferenza politica non hanno ancora avuto completa attuazione, pur riconoscendo le difficoltà costituzionali e pratiche che impediscono l’approvazione della riforma delle procure. Sono stati adottati nuovi emendamenti al codice penale e al codice di procedura penale, tra cui disposizioni sulle confische per equivalente e le confische nei confronti di terzi.

Quanto alle immunità, continua a destare preoccupazioni l’immunità dei parlamentari dai procedimenti penali e dall’arresto, che rischia di ostacolare e politicizzare i procedimenti giudiziari. Senza il consenso del parlamento non è possibile svolgere alcun procedimento penale (comprese indagini preliminari, perquisizioni, intercettazioni, operazioni di infiltrazione) nei confronti di un parlamentare. Tale situazione può incidere gravemente sull’efficacia e sulla validità dei procedimenti penali, conducendo in effetti a una situazione in cui il parlamento si sostituisce al sistema giudiziario. Suscita qualche perplessità anche l’immunità di giudici e procuratori dall’arresto e dalla detenzione, soprattutto per quanto riguarda il processo decisionale di revoca dell’immunità, affidato attualmente al parlamento. In parlamento è stato presentato un progetto di legge inteso ad attribuire al Consiglio superiore della giustizia il potere di revocare l’immunità a giudici e procuratori.

Benché l’Ucraina sia dotata di un sistema di dichiarazioni patrimoniali applicabile ai pubblici funzionari, occorre intensificare gli sforzi per garantire un meccanismo di verifica solido e indipendente, nonché un sistema di sanzioni efficace, proporzionato e dissuasivo. In seno alle istituzioni pubbliche sono stati introdotti meccanismi di controllo interno dedicati, mentre il ministero delle Entrate statali e dei dazi è stato indicato quale istituzione responsabile della verifica delle dichiarazioni patrimoniali. È necessario però introdurre altre misure per garantire che le dichiarazioni patrimoniali abbiano una maggiore diffusione e siano accessibili elettronicamente. Inoltre non è ancora chiaro come sarà organizzata l’opera di verifica del ministero delle Entrate statali e delle imposte, quali metodologie e strumenti saranno utilizzati e in che modo verrà assicurata la capacità del ministero di svolgere questo nuovo compito supplementare. L’autorità non avrà neppure il potere di comminare sanzioni autonomamente; potrà soltanto rinviare i casi ad altre autorità o ad altri organismi di contrasto. Occorre definire chiaramente le modalità di cooperazione tra l’autorità statale per le entrate e i tributi e altri organismi amministrativi e di contrasto per verificare le dichiarazioni patrimoniali. Per quanto riguarda i conflitti di interesse, se da un lato sono previsti alcuni controlli interni, dall’altro non esiste alcun sistema di verifica esterna indipendente. Il regime sanzionatorio dev’essere reso più rigoroso per garantire che in pratica misure e sanzioni dissuasive possano essere applicate in tempo utile per porre rimedio al danno già inflitto, o che potrebbe essere inflitto, all’interesse pubblico.

A metà del 2012 sono state adottate disposizioni legislative per un nuovo sistema di appalti elettronici; tuttavia, restano da risolvere alcune questioni, quali l’esigenza di promuovere la trasparenza e di snellire l’assegnazione degli appalti pubblici; l’esistenza di numerose esclusioni dal regime degli appalti pubblici; e infine la necessità di chiarire la portata del concetto di “enti appaltanti” a cui si applicano le norme sugli appalti pubblici, in particolare quando si tratta di società di proprietà statale e imprese di interesse pubblico. Attualmente un progetto di legge volto ad accrescere la trasparenza della spesa pubblica, anche per quanto riguarda le imprese di proprietà statale, è sottoposto all’esame del parlamento.

La legislazione ucraina impone ai funzionari pubblici di segnalare la corruzione e prevede disposizioni di carattere generale sulla protezione degli informatori. In pratica, a quanto pare, tale protezione viene intesa in senso alquanto restrittivo (limitandosi cioè alle indagini penali). Per porre rimedio a questa situazione l’Ucraina ha introdotto alcune disposizioni generali in una serie di regolamenti settoriali. Occorre compiere ancora molti sforzi per ampliare ulteriormente la portata della protezione e creare una cultura di fiducia nei meccanismi di segnalazione.

Il finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali è un settore in cui permangono gravi carenze. È in preparazione un progetto di legge mirante ad attuare le raccomandazioni del GRECO ancora in sospeso.

All’inizio del 2013 il GRECO ha osservato che delle 25 raccomandazioni formulate nei primi due cicli di valutazione congiunta 11 non erano state attuate in modo soddisfacente. Il GRECO sottolinea che il quadro giuridico di settori fondamentali come le procure, la riforma della pubblica amministrazione e degli appalti pubblici “non è ancora stabile; ciò provoca una mancanza di certezza del diritto e sminuisce le necessarie misure di attuazione”.

· Adozione di una strategia nazionale per la prevenzione e la lotta al riciclaggio del denaro e al finanziamento del terrorismo; adozione di una legge sulla prevenzione del finanziamento del terrorismo

Negli ultimi anni sono stati rilevati notevoli miglioramenti legislativi nel settore del riciclaggio del denaro e il sistema vigente per garantire il controllo della politica generale sembra valido. Ogni anno viene adottato un piano d’azione annuale che articola nei dettagli la strategia nazionale estesa fino al 2015 (adottata dal Consiglio dei ministri). Il piano d’azione comprende misure concrete la cui attuazione è chiaramente affidata a istituzioni precise. Il piano prevede anche scadenze per l’attuazione delle diverse misure.

Sotto il profilo istituzionale, le responsabilità per il controllo dei settori particolari sono condivise e l’unità d’informazione finanziaria (UIF) svolge un ruolo guida. Il personale di quest’unità è costituito da analisti altamente qualificati che valutano quotidianamente i rapporti ricevuti dalle entità segnalanti. Negli ultimi anni sono stati organizzati programmi istituzionali di rafforzamento della capacità diretti all’UIF e ad altri organismi di contrasto nel settore del riciclaggio di denaro.

Sono stati adottati alcuni emendamenti legislativi concernenti gli aspetti ancora irrisolti delle sanzioni contro l’insider trading e la manipolazione del mercato; entrambi questi comportamenti sono puniti dal codice sugli illeciti amministrativi o dal codice penale. Le persone giuridiche che risultano colpevoli di questi reati devono risponderne finanziariamente e rischiano la revoca della licenza in base alla quale operano sul mercato.

I settori che richiedono ulteriori provvedimenti riguardano la necessità di estendere la legislazione alle persone politicamente esposte a livello nazionale e di chiarire che il riciclaggio del denaro è un reato a sé stante, benché una parte della giurisprudenza già si orienti verso questa direzione. Il riciclaggio del denaro dev’essere considerato un reato più grave della mera associazione con criminali allo scopo di occultare le prove dei reati, se si vogliono ottenere risultati migliori nella lotta contro la criminalità economica su vasta scala, e di togliere ai gruppi criminali i beni acquisiti in modo illecito.

· Adozione di un nuovo programma strategico nazionale sulla droga e relativo piano d’azione; ratifica del memorandum d’intesa con l’Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze (EMCDDA)

In questo campo sono già in vigore misure legislative, politiche e istituzionali in linea con le norme europee e internazionali.

Già dal 2010 sono in atto una strategia (“concetto”) per l’attuazione della politica statale sulla prevenzione della tossicodipendenza e la lotta al traffico degli stupefacenti, delle sostanze psicotrope e dei precursori per il periodo 2011-2015, e un piano d’azione per la sua attuazione. Esistono un concetto per un sistema di monitoraggio, che risale al 2011, e un successivo piano d’azione, adottato nel luglio 2012.

Per l’attuazione di questi documenti politici sono stati adottati numerosi atti legislativi e varie leggi.

Un decreto presidenziale del 28 agosto 2013 ha approvato una nuova strategia sulla droga valida fino al 2020. Essa garantisce la sicurezza nazionale conferendo priorità alla protezione dei diritti dell’uomo (semplificando l’accesso alle droghe lecite per uso medico, ponendo un’enfasi generale sull’assistenza medica e legale e rafforzando i profili di prevenzione). A questo scopo, un sistema di monitoraggio analitico deve consentire alle persone giuridiche di offrire assistenza medica e di utilizzare sostanze stupefacenti nel loro lavoro. Esponenti accademici, ONG e organizzazioni internazionali, tra cui il Gruppo Pompidou del Consiglio d’Europa, sono stati consultati in merito alla proposta di strategia.

Per quanto riguarda il quadro istituzionale, il servizio statale per il controllo degli stupefacenti (SSCS) è stato istituito nel 2011 come organismo principale (insieme a sei uffici regionali realizzati successivamente) competente per l’attuazione della politica di lotta agli stupefacenti. L’SSCS agisce non soltanto in veste di coordinatore ma anche come propulsore di azioni volte a favorire la lotta al traffico di stupefacenti, la riduzione del consumo di stupefacenti, il raggiungimento di un approccio interagenzia, il rafforzamento della riabilitazione dei tossicodipendenti e una maggiore sensibilizzazione. La legge sugli stupefacenti è stata modificata nel marzo 2013 per chiarire i poteri di coordinamento dell’SSCS e i suoi rapporti con altre parti interessate.

Sono migliorati il coordinamento e la cooperazione interistituzionali e interagenzia. Servono però precisi stanziamenti di bilancio per assicurare l’attuazione delle misure e il funzionamento delle strutture istituzionali, soprattutto degli uffici regionali.

Il memorandum d’intesa firmato tra l’Ucraina (ministero della Sanità) e l’EMCDDA è stato concluso nel 2010 per un periodo di cinque anni ed è in vigore da allora senza alcuna esigenza di ratifica; la sua attuazione avviene su base continuativa. La cooperazione è efficace (per esempio vi è un regolare scambio di informazioni per quanto riguarda i nuovi tipi di stupefacenti, l’attuazione in Ucraina di nuovi protocolli concernenti le malattie infettive dovute al consumo di stupefacenti e la registrazione di nuovi indicatori sull’abuso di droga).

Il governo sta esaminando una legge che consentirebbe all’Ucraina di entrare a far parte del Gruppo Pompidou del Consiglio d’Europa. Per quanto riguarda gli aspetti concernenti l’attività di contrasto, l’Ucraina non è soltanto un paese di transito ma anche un paese di destinazione finale per marijuana, oppio e droghe sintetiche (Subutex); di conseguenza l’ufficio del procuratore generale si propone di rafforzare le indagini mediante attività formative rivolte ai funzionari di polizia, un maggiore ricorso ad agenti infiltrati e la creazione di una divisione speciale nell’ambito del ministero degli Interni.

· Adozione delle pertinenti convenzioni delle Nazioni Unite e del Consiglio d’Europa nei settori elencati sopra e sulla lotta contro il terrorismo

L’Ucraina ha aderito a tutte le convenzioni delle Nazioni Unite e del Consiglio d’Europa attinenti ai settori summenzionati.

L’Ucraina ha ora aderito anche al protocollo del 2001 contro la fabbricazione e il traffico illeciti di armi da fuoco, loro parti e componenti e munizioni. Il paese ha ratificato il protocollo nell’aprile 2013, e nel maggio 2013 ha adottato i necessari emendamenti al codice penale, che sono entrati in vigore il 4 luglio 2013.

Blocco 3 / tema 2 — Cooperazione giudiziaria in materia penale

· Adozione di un quadro giuridico sulla reciproca assistenza giudiziaria

 

Il quadro legislativo nel settore della reciproca assistenza giudiziaria è in vigore ed è in linea con le norme europee.

Come illustrato in precedenza (al Blocco 3/tema 1), l’Ucraina ha condotto un processo di riforma della legislazione penale e in materia di procedura penale, sfociato nell’adozione di un nuovo codice di procedura penale che è in vigore dal novembre 2012. Una legge sulla reciproca assistenza giudiziaria era già stata adottata nel giugno 2011. Il nuovo codice di procedura penale contiene disposizioni specifiche sui principi generali della cooperazione internazionale, fornisce una base giuridica per l’assistenza giudiziaria internazionale e prevede le opportune disposizioni in materia di estradizione, assunzione di procedimenti penali, riconoscimento ed esecuzione delle sentenze penali di tribunali stranieri e trasferimento di condannati.

Per quanto riguarda il quadro istituzionale, il nuovo codice di procedura penale ha confermato il ruolo dell’ufficio del procuratore generale e del ministero della Giustizia quali autorità centrali per l’assistenza giudiziaria internazionale. Le richieste di cooperazione giudiziaria ricevute durante le indagini preliminari sono valutate dall’ufficio del procuratore generale; quelle ricevute durante i procedimenti giudiziari, invece, dal ministero della Giustizia. Sono stati consentiti i contatti diretti tra autorità, con alcune eccezioni in casi specifici in cui le autorità centrali mantengono la competenza.

· Ratifica del secondo protocollo alla Convenzione europea di assistenza giudiziaria

Il secondo protocollo aggiuntivo alla Convenzione del Consiglio d’Europa di assistenza giudiziaria era già stato ratificato ed è entrato in vigore il 1° gennaio 2012, benché con dichiarazioni e riserve. Le riserve riguardano la notificazione per posta (articolo 16), le osservazioni transfrontaliere (articolo 17) e le operazioni di infiltrazione (articolo 19). Il nuovo codice di procedura penale e altre leggi, come la legge del 1993 sulla criminalità organizzata, con le successive modifiche, regolano alcune delle situazioni cui si riferiscono le riserve.

Se da un lato le riserve dell’Ucraina non mettono a repentaglio il livello della cooperazione internazionale, per migliorare il quadro della cooperazione giudiziaria sarebbe auspicabile che esse venissero sciolte.

Nel nuovo codice di procedura penale sono state inserite alcune disposizioni speciali del secondo protocollo aggiuntivo alla Convenzione di assistenza giudiziaria: presenza di rappresentanti delle autorità straniere nel corso delle attività procedurali, udienze mediante videoconferenza o conferenza telefonica, informazioni sui reati, trasferimento temporaneo di detenuti verso il territorio della parte richiesta, consegne sorvegliate e squadre investigative comuni.

· Conclusione di un accordo con Eurojust

Un progetto di accordo con Eurojust è già stato elaborato e siglato nel dicembre 2011 e nell’ufficio del procuratore generale è già stato allestito un punto di contatto. Tuttavia, le tappe successive verso la firma dell’accordo dipendono dai risultati dell’analisi degli emendamenti al quadro legislativo sulla protezione dei dati, attualmente in corso da parte di Eurojust (cfr. il tema 4 sulla protezione dei dati).

Blocco 3 / tema 3 - Cooperazione in materia di attività di contrasto

· Istituzione di un adeguato meccanismo di coordinamento tra le agenzie nazionali pertinenti e una banca dati comune che garantisce l’accesso diretto in tutta l’Ucraina

Il nuovo codice di procedura penale, insieme al progetto di legge sul pubblico ministero, ha introdotto modifiche di grande rilievo, dando così seguito alle raccomandazioni formulate in precedenti relazioni della Commissione. In tali raccomandazioni si chiedeva un riesame delle competenze della procura, che dovrebbe essere immediatamente informata di tutti gli atti criminali in modo da poterli classificare, se necessario, come reato specifico (criminalità organizzata) e assegnare il caso all’autorità competente; si chiedeva inoltre di innalzare il livello di coordinamento tra le autorità di contrasto.

È stato creato un registro unificato (integrato) delle indagini preliminari[9] in cui devono essere inserite immediatamente (entro 24 ore) le principali informazioni sui reati individuati, quando un organismo di contrasto riceve informazioni in merito a un reato. Le indagini preliminari possono iniziare al momento della registrazione. L’ufficio del procuratore generale controlla la gestione del registro e durante la fase preliminare può avviare attività investigative, assegnare i casi all’autorità competente e prendere decisioni procedurali, anche in merito alle richieste di coordinamento per l’assistenza giudiziaria internazionale. Il codice di procedura penale prevede inoltre l’istituzione di una nuova unità investigativa, denominata “Ufficio investigativo statale”, che sarà competente per le indagini preliminari su reati commessi da funzionari che detengano uno status particolare, giudici e personale di contrasto. È stata infine introdotta una nuova figura giudiziaria: il giudice istruttore. Questo magistrato rilascia le autorizzazioni per tutte le attività investigative che potrebbero limitare diritti e libertà dei cittadini (arresti, perquisizioni domiciliari, interrogatori, ecc.) ed esercita un controllo procedurale sulle indagini. Per quanto riguarda il ruolo specifico della procura nel coordinamento delle indagini relative a reati commessi da gruppi organizzati, l’ufficio del procuratore generale controlla le attività investigative svolte dalle unità investigative speciali create in seno al ministero degli Interni ai sensi della legge sulla criminalità organizzata.

Per il funzionamento dell’Ufficio investigativo statale devono essere adottati ulteriori provvedimenti, i cui termini temporali sono indicati nelle disposizioni transitorie e finali del codice di procedura penale. La legge, di prossima adozione, sul pubblico ministero è anch’essa essenziale a questo riguardo.

Per ciò che concerne l’istituzione di banche dati centralizzate contenenti informazioni sui reati commessi da gruppi organizzati, banche dati separate sono operative in seno al ministero degli Interni e ai servizi di sicurezza. Altre autorità possono accedervi solo dietro richiesta formale. Nel 2011 il ministero degli Interni e i servizi di sicurezza hanno emesso un’ordinanza contenente istruzioni per la cooperazione in materia di contrasto, nel campo della criminalità organizzata. Quest’ordinanza riguarda i metodi della cooperazione (scambio di informazioni, creazione di gruppi di lavoro, analisi congiunta dello stato e della struttura dei reati), ma non indica scadenze temporali precise, che sarebbe necessario aggiungere per garantire un appropriato e regolare scambio di informazioni e un’adeguata attività di comunicazione.

Non esiste una norma universale per l’istituzione di una “banca dati comune”: alcuni paesi si sono dotati di un’unica banca dati, altri le hanno separate. È importante comunque mettere a punto gli strumenti necessari per una consultazione attiva di tutte le banche dati disponibili, come illustrato in precedenza.

· Conclusione di un accordo operativo con Europol, con particolare riguardo alle disposizioni in materia di protezione dei dati

Il negoziato di un accordo operativo con Europol è subordinato alla valutazione da parte di Europol delle norme pertinenti sulla protezione dei dati (cfr. il tema 4 sulla protezione dei dati). La valutazione di Europol è attualmente in corso. L’Ucraina ha compilato due serie di questionari (nell’ottobre 2011 e nel giugno 2012). Europol effettuerà tra breve una missione in Ucraina, che dovrebbe chiarire ulteriormente la situazione.

Blocco 3 / tema 4 — Protezione dei dati

· Adozione di una legislazione adeguata sulla protezione dei dati personali e istituzione di un’autorità di vigilanza indipendente per la protezione dei dati

L’Ucraina si era dotata di una legge sulla protezione dei dati fin dal gennaio 2011; tale legge presentava però una serie di carenze. Non esisteva neppure un’autorità di vigilanza indipendente per la protezione dei dati. Due emendamenti alla legge sulla protezione dei dati sono stati adottati nel novembre 2012 e nel luglio 2013, unitamente ad alcuni emendamenti sulla legge relativa al mediatore, in modo da affidare a quest’ultimo funzioni di protezione dei dati. Gli emendamenti alla legge sulla protezione dei dati e alla legge sul mediatore entreranno in vigore il 1° gennaio 2014.

Sono stati compiuti notevoli progressi nel superamento delle carenze individuate e il quadro legislativo è ora ampiamente in linea con le norme europee, compreso l’acquis dell’UE.

Gli emendamenti alla legge sulla protezione dei dati hanno introdotto l’importante eccezione del trattamento dei dati a fini artistici o giornalistici, che non si limita al solo giornalismo professionale. Sono stati precisati i diritti della persona cui si riferiscono i dati e la definizione di responsabile del trattamento dei dati; il sistema di registrazione, di cui era stata criticata la pesantezza burocratica, è stato sostituito da un sistema di notifica dei trattamenti di dati sensibili. Bisogna però ancora garantire il rispetto dei seguenti elementi: deve essere reintrodotta nella legge la definizione di consenso della persona cui si riferiscono i dati personali, e le notifiche devono essere richieste prima del trattamento dei dati sensibili e non dopo, come è previsto attualmente. Occorre inoltre prestare particolare attenzione al problema del corretto equilibrio tra libertà di espressione e diritto alla riservatezza. A tal fine sarà essenziale interpretare in modo adeguato il concetto di accesso limitato ai dati personali, per scongiurare il pericolo di effetti negativi sull’informazione pubblica.

Per quanto riguarda il quadro istituzionale, è stata creata un’autorità di vigilanza indipendente per la protezione dei dati affidando questo compito al mediatore, la cui indipendenza è garantita dalle condizioni della sua nomina e della sua revoca, nonché dal bilancio separato. I poteri del mediatore sono definiti con precisione dalla legge (informare, ricevere denunce, indagare, segnalare violazioni ai tribunali, monitorare le nuove prassi, definire le categorie di trattamento dei dati che devono essere notificate, adottare raccomandazioni, eccetera). Tuttavia, la competenza del mediatore dovrà essere estesa al settore privato. Il servizio di protezione dei dati esistente dal 2011 sarà abolito. Un’ordinanza congiunta del mediatore e del ministero della Giustizia, adottata nel settembre di quest’anno, contiene un piano d’azione che indica le misure necessarie per il trasferimento amministrativo delle competenze al mediatore. Resta da vedere in che modo saranno garantire le necessarie risorse umane e finanziarie e come saranno ampliate le capacità del mediatore, per consentirgli di far fronte al nuovo incarico. Prima della fine di quest’anno dovranno essere adottati nuovi provvedimenti attuativi. Un nuovo progetto di legge che estende i poteri del mediatore al settore privato e contiene il concetto di consenso della persona cui si riferiscono i dati personali è attualmente oggetto di una consultazione interservizi.

· Ratifica delle convenzioni internazionali pertinenti, come la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla protezione delle persone rispetto al trattamento automatizzato dei dati a carattere personale e il suo protocollo del 2001

L’Ucraina ha già ratificato sia la Convenzione del 1981 del Consiglio d’Europa sulla protezione delle persone rispetto al trattamento automatizzato dei dati a carattere personale, sia il protocollo aggiuntivo del 2001 relativo alle autorità di vigilanza e al flusso transfrontaliero dei dati, che sono entrati in vigore nel paese dal 1° gennaio 2011.

Blocco 4: Relazioni esterne e diritti fondamentali

Valutazione generale

L’Ucraina ha compiuto progressi nell’ambito del Blocco 4, riguardante relazioni esterne e diritti fondamentali. In particolare, ha affrontato la questione del rilascio non discriminatorio di documenti d’identità a rifugiati e apolidi, prorogandone adeguatamente il periodo di validità. L’Ucraina inoltre ha adottato una legge per la prevenzione e la lotta contro la discriminazione, nonché una strategia e un piano d’azione per l’inclusione sociale della minoranza rom, semplificando infine le procedure di registrazione e di cancellazione della residenza.

La normativa antidiscriminazione adottata nel settembre 2012 rappresenta una passo nella direzione giusta, ma non è ancora completa. In particolare, la certezza del diritto è ancora insufficiente in merito al divieto della discriminazione per motivi di identità di genere e orientamento sessuale, soprattutto per quanto riguarda l’accesso all’occupazione e la formazione professionale. Inoltre, in assenza dell’inversione dell’onere della prova e data la mancanza di chiarezza in merito ai meccanismi di risarcimento, i diritti delle vittime non risultano adeguatamente protetti.

Per l’inclusione della minoranza rom sono stati adottati alcuni documenti (una strategia e un piano d’azione) che però, pur fornendo un quadro politico specifico e avviando in questo settore un processo di integrazione, presentano numerose carenze.

Le procedure di registrazione e cancellazione della residenza, benché migliorate, possono presentare ancora difficoltà per i gruppi vulnerabili.

Commenti dettagliati

Blocco 4 / tema 1 - Libertà di circolazione all’interno dell’Ucraina

· Revisione del quadro giuridico e normativo per le procedure di registrazione e cancellazione dei cittadini ucraini e il soggiorno legale di stranieri o apolidi, allo scopo di evitare limitazioni od obblighi ingiustificati alla loro libertà di circolazione all’interno dell’Ucraina, con particolare riguardo alle condizioni per il soggiorno legale senza registrazione della residenza e alle misure adottate in caso di omessa registrazione, nonché alla responsabilità dei locatari

La legge relativa agli emendamenti a talune leggi dell’Ucraina, riguardante la registrazione della residenza e del luogo di residenza delle persone in Ucraina, è entrata in vigore il 5 agosto 2012.

Ai sensi del nuovo quadro giuridico, il sistema di registrazione della residenza è stato posto sotto la giurisdizione dell’ufficio statale competente per la migrazione (SMS), un’agenzia del ministero degli Interni istituita nel dicembre del 2010 (decreto n. 1085/2010 del presidente dell’Ucraina del 9 dicembre 2010; decreto n. 405/2011 del presidente dell’Ucraina del 6 aprile 2011), cui è stata affidata la responsabilità di una vasta serie di questioni riguardanti la politica di asilo e migrazione, nonché la registrazione delle persone.

Il nuovo quadro giuridico ha introdotto alcuni miglioramenti tesi a rendere la procedura meno onerosa, più rapida e più efficiente. A differenza di quanto avveniva con la vecchia normativa, la registrazione ora viene effettuata nel giorno in cui la persona interessata presenta la notifica pertinente all’SMS. In altri termini, ora la cancellazione dal luogo di residenza precedente e la registrazione nel nuovo luogo di residenza avvengono contemporaneamente, nello stesso giorno. La procedura di registrazione può essere effettuata non solo personalmente, ma anche per mezzo di un rappresentante legale. La possibilità di registrarsi è stata estesa anche ai casi in cui la persona risiede in un’istituzione sociale specializzata (case di riposo, collegi, centri di riabilitazione, ecc.) e non solo in case e appartamenti di proprietà privata.

Quale condizione per la registrazione, resta in vigore il requisito del possesso del titolo legale di proprietà di un’unità abitativa o fondiaria, oppure di un contratto con un locatore. La cancellazione della registrazione di residenza può essere effettuata sulla base di una domanda individuale, di un certificato di morte, dell’ordinanza di un tribunale per la privazione della proprietà o dell’uso di un alloggio, ma anche su richiesta del proprietario della residenza, alla scadenza di un contratto di affitto. Tale situazione può rendere difficile ottenere o mantenere una registrazione a persone appartenenti a categorie vulnerabili, come rifugiati o membri della minoranza rom, che vivono in insediamenti informali; ne consegue la necessità di intraprendere qualche azione correttiva al riguardo. La possibilità, per le persone senza fissa dimora, di registrarsi tramite centri di assistenza sociale può rivelarsi insufficiente a soddisfare le esigenze di questi gruppi.

Ai sensi della legge sulla libertà di circolazione[10], la registrazione del luogo di residenza di una persona, o la mancanza di tale registrazione, non possono costituire la base per esercitare i diritti e le libertà sanciti dalla Costituzione e dalle leggi dell’Ucraina nonché dai trattati internazionali che vincolano il paese, né un motivo per limitare tali diritti e libertà. In pratica, però, la conferma della registrazione costituisce di solito un requisito per l’accesso all’assistenza medica, l’iscrizione dei figli a scuola, la pensione e le prestazioni sociali; per coloro che si trovano lontano dal luogo di residenza registrato può risultare difficile usufruire di tali diritti sociali fondamentali. Sarebbe perciò opportuno rivedere questa prassi nella fase di attuazione.

In generale, la legge sulla libertà di circolazione e i relativi regolamenti giuridici riconoscono agli stranieri diritti e responsabilità equivalenti a quelli dei cittadini ucraini (con alcune eccezioni), a condizione che lo straniero o apolide goda in Ucraina di uno status giuridico conforme alla legislazione in materia di asilo e migrazione. Gli stranieri che risiedono in Ucraina hanno l’obbligo legale di registrare il luogo di residenza entro 10 giorni dal loro arrivo nel nuovo luogo di residenza; comunemente si intende che tale limite di tempo decorra dal momento del rilascio del permesso legale da parte delle autorità competenti.

Blocco 4 / tema 2 - Condizioni e procedure per il rilascio dei documenti di identità

· Revisione del quadro giuridico e normativo per garantire un effettivo accesso ai documenti di viaggio e di identità senza discriminazioni, in particolare per quanto riguarda i gruppi vulnerabili

Le autorità ucraine hanno dato seguito alla raccomandazione contenuta nella seconda relazione sui progressi compiuti di non limitare in maniera irragionevole il periodo di validità dei documenti di soggiorno permanente per gli apolidi, nonché dei documenti di viaggio e dei documenti interni per i rifugiati. Nel 2012 la legislazione è stata modificata in modo da portare a cinque anni la validità del certificato di rifugiato e da garantire che il documento di viaggio di rifugiato (documento di viaggio rilasciato in conformità della convenzione relativa allo status dei rifugiati) sia rilasciato per il periodo di validità del certificato di rifugiato, a condizione che questo sia rilasciato per non meno di cinque anni (articolo 34, paragrafo 5). Queste disposizioni sono ora pienamente conformi alla legge sui rifugiati del 2011. Dovrebbero essere introdotti i necessari adattamenti per quanto riguarda lo status di protezione sussidiaria e scongiurare le difficoltà che impediscono di fruire completamente dei diritti più ampi, connessi allo status di protezione sussidiaria.

Blocco 4/ tema 3 - Diritti dei cittadini, compresa la protezione delle minoranze

· Adozione di una normativa globale antidiscriminazione, come raccomandato dagli organismi di controllo delle Nazioni Unite e del Consiglio d’Europa, al fine di garantire una protezione efficace contro la discriminazione

Nel settembre 2012 l’Ucraina ha adottato la legge per la prevenzione e la lotta contro la discriminazione, una legge quadro che dovrebbe fornire gli strumenti necessari per garantire una protezione efficace contro la discriminazione. Benché l’adozione di questa legge rappresenti un progresso, essa non soddisfa tutti i requisiti europei e internazionali; in particolare, essa non offre certezza del diritto sufficiente per il divieto della discriminazione motivata dall’identità di genere e dall’orientamento sessuale. La legge non ha neppure contribuito a migliorare la protezione dei diritti delle vittime, in quanto non è stata introdotta l’inversione dell’onere della prova. Mancano inoltre le definizioni di alcune forme di discriminazione, in particolare della segregazione, della vittimizzazione e delle discriminazioni multiple. Occorre affrontare questi problemi in modo da fornire assoluta certezza del diritto; è altresì necessario chiarire le questioni inerenti all’ambito di applicazione della legge (ossia se essa si estenda al settore privato e se copra tutti gli aspetti dei diritti del lavoro, compresa la formazione professionale e la partecipazione delle organizzazioni dei lavoratori) nonché le disposizioni relative alle soluzioni ragionevoli per i disabili. Nel marzo 2013 il governo ha presentato in parlamento alcuni emendamenti alla legge, comprendenti tra l’altro il divieto della discriminazione sul luogo di lavoro sulla base dell’orientamento sessuale e concernenti anche la questione dell’onere della prova. La proposta non è stata però messa ai voti durante le sessioni parlamentari di primavera e d’autunno.

Benché sia stato nominato un mediatore, quale istituzione responsabile dell’attuazione della legge antidiscriminazione, il titolare di quest’incarico non ha poteri giuridici per trattare gli episodi di discriminazione che si verificano tra singole persone oppure tra persone ed entità giuridiche. L’Ucraina ha annunciato l’introduzione di un emendamento legislativo che conferirà al mediatore i poteri per trattare casi di discriminazione tra cittadini e/o tra cittadini ed entità societarie oppure soggetti giuridici di diritto privato. Tuttavia, questo emendamento deve essere ancora adottato.

Per quanto riguarda il tema dell’antidiscriminazione, la Commissione seguirà attentamente anche gli eventuali sviluppi futuri dei disegni di legge in via di adozione 0711 (successivamente 0945) nonché 0290, tenendo conto delle preoccupazioni espresse dalla Commissione di Venezia nel suo parere[11].

· Perseguimento attivo delle specifiche raccomandazioni degli organismi delle Nazioni Unite, dell’OSCE/ODIHR, del Consiglio d’Europa/ECRI e delle organizzazioni internazionali per i diritti umani, nell’attuazione di politiche antidiscriminatorie, nella tutela delle minoranze e nella lotta contro i reati generati dall’odio

L’Ucraina ha ratificato la Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali nel maggio 1998 e la Carta europea delle lingue regionali e minoritarie nel gennaio 2006. Ha adottato la legge sui principi della politica linguistica statale nel giugno 2012.

Per dare seguito alle raccomandazioni già formulate dalla Commissione nella sua ultima relazione sui progressi compiuti dal paese, l’Ucraina ha adottato una strategia e un piano d’azione sull’inclusione della minoranza rom rispettivamente nell’aprile e nel settembre del 2013. Benché i due documenti siano stati discussi con la società civile a livello locale, essi non sono stati oggetto di una consultazione con l’OSCE e il Consiglio d’Europa prima dell’adozione, e alcune importanti raccomandazioni formulate dalla società civile non sono state inserite nel testo approvato. Per avviare una politica seria e concreta in questo campo è necessario dotarsi di uno scenario di riferimento più articolato, che definisca i problemi con dati quantitativi (per esempio con stime del numero di rom privi di documenti e del numero di bambini rom che non frequentano la scuola). Inoltre è necessario precisare in maniera più dettagliata misure e scadenze temporali, reperire risorse adeguate e coinvolgere concretamente la società civile nel processo di attuazione. Per garantire un adeguato follow-up di questi documenti politici, durante la fase di attuazione dovranno essere istituiti un solido organismo di coordinamento e un valido meccanismo di monitoraggio. Attualmente l’unità responsabile della politica relativa ai rom fa parte del ministero della Cultura, mentre numerose questioni chiave nel settore della politica sociale e della protezione dei diritti umani rientrano nella sfera di competenza di altri dipartimenti ministeriali.

Il 13 dicembre 2006 l’Ucraina ha ratificato il protocollo opzionale della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, che è entrato in vigore nel paese il 4 febbraio 2010. L’Ucraina ha adottato una serie di misure legislative concernenti l’accessibilità di servizi e luoghi pubblici.

· Ratifica degli strumenti pertinenti delle Nazioni Unite e del Consiglio d’Europa nella lotta contro la discriminazione

L’Ucraina ha sottoscritto quasi tutti i testi delle Nazioni Unite e del Consiglio d’Europa in materia di protezione dei diritti umani e lotta contro la discriminazione.

Occorre però compiere ulteriori sforzi per migliorare la normativa nel campo dell’antidiscriminazione e allineare la legislazione vigente alle disposizioni delle convenzioni internazionali e dei trattati ratificati, come illustrato in modo più dettagliato in precedenza.

· Specificare le condizioni e le circostanze per l’acquisizione della cittadinanza ucraina

Le condizioni e le circostanze per l’acquisizione della cittadinanza ucraina sono definite dalla legge sulla cittadinanza dell’Ucraina, adottata il 18 gennaio 2001. L’Ucraina ha adottato il principio della cittadinanza unica. La legge promuove il principio dell’uguaglianza di fronte alle legge dei cittadini ucraini, indipendentemente dai motivi, dall’ordine e dalla data dell’acquisizione della cittadinanza. Da questo punto di vista, la legge è conforme alla Convenzione del Consiglio d’Europa sulla cittadinanza, che è entrata in vigore nel 2000. L’Ucraina ha firmato nel 2006, ma non ha ancora ratificato, la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione della condizione di apolide in relazione alla successione di Stati.

III. Valutazione generale e fasi successive

Conformemente alla metodologia consolidata, la Commissione ha effettuato costanti valutazioni, riferendo poi regolarmente (prima relazione, settembre 2011; seconda relazione, febbraio 2012) sul soddisfacimento, da parte dell’Ucraina, dei parametri del piano d’azione sulla liberalizzazione dei visti, in base alle informazioni e ai testi della legislazione adottata, forniti dall’Ucraina, unitamente alle missioni di valutazione in loco svolte da funzionari della Commissione e del SEAE accompagnati da esperti degli Stati membri.

Al di là di questo intenso processo di comunicazione relativo al piano d’azione, la Commissione ha inoltre continuato a monitorare i progressi compiuti dall’Ucraina in settori pertinenti del piano d’azione nel quadro del comitato misto UE-Ucraina sulla facilitazione dei visti, del comitato misto di riammissione UE-Ucraina e del sottocomitato misto n. 3 UE‑Ucraina. In ciascuno di questi comitati lo stato del dialogo e della cooperazione tra l’UE e l’Ucraina è considerato avanzato.

Il dialogo UE-Ucraina in materia di visti ha continuato a costituire uno strumento importante ed efficace per promuovere le riforme, non solo nel settore della giustizia e degli affari interni, ma anche oltre. La valutazione ha riscontrato che l’Ucraina ha compiuto progressi sostanziali in tutti e quattro i blocchi del piano d’azione, in particolare dalla fine del 2012 in poi, accelerandone l’attuazione e adottando una serie di importanti pacchetti legislativi per porre rimedio alle carenze individuate. Tuttavia, restano da soddisfare alcuni importanti requisiti della prima fase. Per quanto riguarda la sicurezza dei documenti, l’uso delle impronte digitali come caratteristica biometrica obbligatoria nei passaporti è un aspetto che la legge deve chiarire in modo più preciso. Nel campo dell’asilo, occorre introdurre alcuni adeguamenti, soprattutto in merito alla protezione temporanea e sussidiaria e all’assistenza medica d’emergenza per i richiedenti asilo. In materia di anticorruzione, è necessario rafforzare ancora la legislazione: si tratta soprattutto di mettere a punto sanzioni dissuasive nel settore privato, garantire controlli imparziali sulle dichiarazioni patrimoniali, rendere più rigorose le norme degli appalti pubblici e fissare una normativa adeguata per l’immunità. Infine, dev’essere ulteriormente rafforzato il quadro legislativo riguardante l’antidiscriminazione, per offrire un’adeguata protezione giuridica contro la discriminazione conformemente alle norme europee ed internazionali. Si attendono ulteriori informazioni in merito alle misure previste per il completamento del quadro legislativo e istituzionale per la protezione dei dati.

La Commissione continuerà a lavorare a stretto contatto con le autorità ucraine, per affrontare rapidamente i problemi ancora in sospeso individuati in precedenza, con l’obiettivo di inviare una comunicazione al Parlamento europeo e al Consiglio allorché tutte le misure richieste dalla prima fase del piano d’azione saranno state adottate.

[1] Documento del Consiglio SEC (2011) 1076 definitivo.

[2] I quattro blocchi sono: (1) sicurezza dei documenti, ivi inclusi gli elementi biometrici; (2) migrazione irregolare, ivi inclusa la riammissione; (3) ordine pubblico e sicurezza; (4) relazioni esterne e diritti fondamentali.

[3] SW 2012 (10) final.

[4] Legge dell’Ucraina n. 5492 sul registro demografico statale unico e sui documenti che confermano la cittadinanza ucraina, l’identità della persona e il suo status speciale.

[5] Ordinanza del ministero degli Interni dell’Ucraina n. 155 del 22 febbraio 2012, che adotta regole di condotta e di etica professionale per i funzionari degli organismi del ministero degli Interni dell’Ucraina. Quest’ordinanza riguarda i conflitti di interesse e la prevenzione della corruzione.

[6] Articolo 30, paragrafi 3 e 4, della legge del 2011 sullo status giuridico dei cittadini stranieri e degli apolidi.

[7] Cfr. in particolare il paragrafo 2 degli articoli da 183 a 185 e l’articolo 256, paragrafo 9, del codice di procedura amministrativa.

[8] http://www.refworld.org/docid/51ee97344.html.

[9] Un’ordinanza emessa dall’ufficio del procuratore generale il 17 agosto 2012 stabilisce la procedura per la memorizzazione e la conservazione dei dati.

[10] Legge 1382-IV del dicembre 2003 sulla libertà di circolazione e la libera scelta del luogo di residenza in Ucraina.

[11] Cfr. il parere 707/2012 formulato dalla Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa il 18 giugno 2013.