RELAZIONE DELLA COMMISSIONE RELAZIONE ANNUALE 2012 IN MATERIA DI SUSSIDIARIETÀ E PROPORZIONALITÀ /* COM/2013/0566 final */
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE RELAZIONE ANNUALE 2012 IN MATERIA DI
SUSSIDIARIETÀ E PROPORZIONALITÀ
1.
Introduzione
Questa è la ventesima
relazione annuale sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di
proporzionalità nel processo legislativo dell'UE, presentata in conformità
dell'articolo 9 del protocollo n. 2 sull'applicazione di tali principi
(di seguito "il protocollo"), allegato al trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE). La relazione esamina
come i due principi in questione sono stati attuati dalle varie istituzioni e
organi dell'UE, e gli eventuali cambiamenti occorsi nella prassi rispetto agli
anni precedenti. Analizza altresì determinate proposte della Commissione che
sono state oggetto di pareri motivati nel corso del 2012. Dal momento che nel
2012 i parlamenti nazionali hanno avviato per la prima volta la procedura del
"cartellino giallo" introdotta dal trattato di Lisbona, la relazione tratta
in particolare questo specifico caso. Alla luce degli stretti legami tra il
meccanismo di controllo della sussidiarietà e il dialogo politico tra i
parlamenti nazionali e la Commissione, la relazione è da considerarsi
complementare alla relazione annuale della Commissione per il 2012 sui rapporti
con i parlamenti nazionali[1].
2.
Applicazione dei principi da parte delle istituzioni
2.1.
Commissione
Considerato il suo diritto
d'iniziativa, la Commissione deve garantire fin dalle prime fasi di
elaborazione di una politica che si valuti correttamente l'opportunità di
proporre un'iniziativa europea e le modalità per proporla. Di conseguenza, e
coerentemente con l'impegno a legiferare con intelligenza, prima di presentare nuove
iniziative la Commissione verifica che l'UE abbia il diritto di agire e che gli
obiettivi dell'azione proposta non possano essere conseguiti in misura
sufficiente dagli Stati membri. Innanzitutto, per tutte
le principali iniziative la Commissione prepara una tabella di marcia[2], accessibile al
pubblico, in cui descrive in modo preliminare l'eventuale iniziativa e delinea la
politica e le consultazioni previste. La tabella contiene sempre una prima
giustificazione dell'azione dell'UE sotto il profilo della sussidiarietà e
della proporzionalità. Successivamente, nella
fase di sviluppo delle politiche, la sussidiarietà è analizzata più approfonditamente
nell'ambito della valutazione d'impatto, tenendo conto dei pareri espressi dalle
parti interessate nelle consultazioni. A tal fine, gli orientamenti in materia
di valutazione d'impatto[3] contengono una serie di
domande strutturate per l'analisi della sussidiarietà e della proporzionalità
che servono da base per valutare il diritto dell'UE di agire e la
giustificazione dell'azione dell'UE. La sussidiarietà e la
proporzionalità di un'azione prevista dell'UE sono pertanto valutate in base a
tutti gli elementi di giudizio disponibili. In seguito, la valutazione viene
scrupolosamente esaminata dal comitato per la valutazione d'impatto[4]. Consapevole
dell'importanza cruciale delle valutazioni d'impatto nel fornire elementi di
giudizio ai responsabili politici, il comitato, nella sua relazione annuale
relativa al 2012[5], ha indicato la
necessità di giustificare la sussidiarietà in modo solido e circostanziato in
tutte le valutazioni d'impatto. Nel 2012 il comitato ha
esaminato 97 valutazioni d'impatto e formulato 144 pareri, il 33% dei quali
conteneva osservazioni sulla sussidiarietà. Una delle valutazioni
d'impatto su cui il comitato ha espresso osservazioni sulla sussidiarietà riguarda
la proposta di direttiva sulla gestione collettiva dei diritti d'autore e dei
diritti connessi (COM(2012) 372). In questo caso, il comitato ha chiesto
al servizio capofila «di rafforzare la valutazione relativa alla
necessità, ai tempi e al valore aggiunto dell'azione dell'UE, sulla scorta
della base giuridica proposta (mercato unico e
diversità culturale)». La valutazione d'impatto riveduta ha
quindi motivato con maggior chiarezza l'iniziativa proposta dall'UE, ad esempio
spiegando meglio la natura transnazionale dei problemi individuati, dimostrando
così che il quadro giuridico esistente a livello nazionale e dell'UE si è
rivelato insufficiente per risolvere tali problemi. Riguardo alla
valutazione d'impatto relativa alla proposta di regolamento che istituisce il
Corpo volontario europeo di aiuto umanitario[6], il comitato ha
suggerito di «presentare più chiaramente la necessità e il valore aggiunto
dell'azione dell'UE, in modo da poter inserire le aspettative politiche nel
giusto contesto». Ha inoltre chiesto al servizio capofila di «trattare
in modo più esplicito la complementarità e il coordinamento [del Corpo
volontario europeo di aiuto umanitario] con le attività di altre
organizzazioni, date le preoccupazioni delle parti interessate in merito a
doppioni e concorrenza». La relazione sulla valutazione d'impatto riveduta ha
seguito tali raccomandazioni e ha fornito una giustificazione più solida dell'azione
dell'UE. I pareri del comitato
per la valutazione d'impatto contribuiscono a migliorare l'analisi del rispetto
dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità e costituiscono, assieme
alle stesse relazioni sulle valutazioni d'impatto, importanti elementi a
sostegno del processo decisionale politico della Commissione.
2.2.
Parlamenti nazionali
Nel 2012 la Commissione
ha ricevuto dai parlamenti nazionali 70 pareri motivati, numero leggermente
superiore (del 9% circa) rispetto a quello del 2011 (64). Tuttavia, la
percentuale di pareri motivati ricevuti nel 2012 corrisponde a quella del
totale di pareri ricevuti dalla Commissione nello stesso anno nell'ambito del
più ampio dialogo politico con i parlamenti nazionali (663). Come nel 2010 e
nel 2011, i pareri motivati ammontano in tutto a poco più del 10%. Il 2012 è
stato l'anno in cui, nell'ambito del meccanismo di controllo della
sussidiarietà, i parlamenti nazionali hanno fatto scattare per la prima volta la
procedura del "cartellino giallo" in relazione alla proposta di
regolamento della Commissione sull'esercizio del diritto di promuovere azioni
collettive nel quadro della libertà di stabilimento e della libera prestazione
dei servizi. Questo caso è approfondito nel capitolo 3. I pareri motivati
continuano a essere estremamente vari, sia per la forma che per il tipo di
argomentazioni avanzate dai parlamenti nazionali per suffragare l'asserita violazione
del principio di sussidiarietà. Analogamente all'anno precedente, le tematiche in
essi affrontate sono state molteplici. I 70 pareri motivati hanno infatti riguardato
ben 23 proposte della Commissione. Dopo la proposta Monti II (12 pareri
motivati), la proposta che ha suscitato il maggior numero di pareri motivati è
la proposta di regolamento relativo al Fondo di aiuti europei agli indigenti (5
pareri motivati). Altre otto proposte sono state oggetto di tre pareri motivati
ciascuna (cfr. l'allegato per maggiori informazioni). Questa tendenza sembra
confermare l'eterogeneità degli interessi politici dei parlamenti nazionali, i
quali seguono priorità diverse nello scegliere le proposte della Commissione da
esaminare nell'ambito del meccanismo di controllo della sussidiarietà e applicano
criteri distinti nel valutare il rispetto del principio di sussidiarietà. Il
loro coordinamento resta pertanto difficile. Come nel 2011, il Riksdag
svedese è stato il parlamento nazionale che ha formulato il numero nettamente più
elevato di pareri motivati (20), quasi il doppio rispetto al 2011 (11). Il Riksdag
vaglia ogni proposta della Commissione sotto il profilo della sussidiarietà
affidandone l'esame a tutte le commissioni parlamentari, che sembrano applicare
criteri difformi, fattore che potrebbe influire sul numero di pareri motivati emessi
dal Riksdag[7]. Il Sénat
francese è al secondo posto con 7 pareri motivati, seguito dal Bundesrat
tedesco (5). Queste sole tre camere hanno formulato circa il 50% di tutti i
pareri motivati trasmessi dai parlamenti nazionali nel 2012. La diciottesima
relazione semestrale della COSAC[8] offre una panoramica
delle procedure e delle pratiche relative al controllo parlamentare[9]. In base alle
risposte a un questionario rivolto ai parlamenti/camere nazionali, la relazione
giunge alla conclusione che le procedure differiscono soprattutto per il modo
in cui i parlamenti nazionali concepiscono il rapporto tra il principio di
sussidiarietà e il principio di proporzionalità. Infatti, mentre secondo alcuni
i due principi rivestono la stessa importanza, per altri la proporzionalità è
una mera componente della sussidiarietà. La maggior parte dei parlamenti
nazionali ritiene comunque che i controlli della sussidiarietà non siano
efficaci se non includono anche una verifica della proporzionalità. Dalla relazione emerge
che una vasta maggioranza dei parlamenti nazionali spesso fonda i propri pareri
motivati su un'interpretazione più ampia del principio di sussidiarietà
rispetto alla formulazione di cui al protocollo n. 2. Ad esempio, secondo
l'Eerste Kamer dei Paesi Bassi, «non è possibile escludere i principi di
legalità e di proporzionalità dal controllo della sussidiarietà [...]». Il Senát
ceco ritiene che la sussidiarietà abbia una «natura generale e astratta [...]
non sia una nozione giuridica rigida e precisa» e che si debba pertanto
ricorrere a un'interpretazione più ampia. La House of Lords del Regno
Unito ha espresso un'opinione simile, dichiarandosi favorevole a
un'interpretazione più estesa della sussidiarietà poiché, «nonostante il
principio sia una nozione giuridica, nella pratica la sua applicazione dipende
da un giudizio politico». Le diverse opinioni dei
parlamenti nazionali sull'interpretazione e sull'applicazione del principio di
sussidiarietà hanno condotto a pareri differenti riguardo alla necessità di
orientamenti che precisino il campo di applicazione del controllo della
sussidiarietà e i relativi criteri. Soltanto la metà dei parlamenti nazionali
che hanno risposto al questionario della COSAC si è espressa favorevolmente al
riguardo, sottolineando con fermezza che gli orientamenti non devono essere
vincolanti.
2.3.
Parlamento europeo e Consiglio
In seno al Consiglio, il
comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri (Coreper) vigila sul
rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Nel 2012 il
Parlamento europeo ha creato una nuova direzione orizzontale incaricata di fornire
alle sue commissioni una gamma più vasta di servizi per valutare l'impatto e il
valore aggiunto europeo. Le attività riguardanti
le valutazioni d'impatto includono la verifica delle tabelle di marcia della
Commissione sulle politiche e sulle consultazioni previste, e una prima analisi
delle valutazioni d'impatto della Commissione. Su richiesta di singole
commissioni, possono altresì comprendere analisi dettagliate delle valutazioni
d'impatto della Commissione, analisi complementari su aspetti delle proposte
non presi inizialmente in considerazione dalla Commissione e valutazioni
d'impatto di emendamenti previsti dal Parlamento. Il Parlamento europeo
esamina ormai anche il valore aggiunto europeo delle proposte, analizzando i
potenziali benefici della futura azione dell'UE. Su richiesta di una sua commissione
parlamentare, possono essere fornite valutazioni sul valore aggiunto europeo al
fine di stimare le eventuali ripercussioni e soppesare i pro e i contro delle
proposte avanzate nelle relazioni legislative del Parlamento. Inoltre, il
Parlamento europeo può ora elaborare anche relazioni sul costo di una mancata
azione dell'UE, sui settori politici con un notevole potenziale in termini di
aumento dell'efficienza e/o sulla realizzazione del "bene pubblico"
attraverso un'azione dell'UE, laddove tale azione non esista. Nel 2012 il Parlamento
europeo ha presentato 10 prime analisi di valutazioni d'impatto della
Commissione, un'analisi dettagliata di una valutazione d'impatto della
Commissione e tre relazioni sul valore aggiunto europeo. Il 13 settembre 2012 il
Parlamento europeo ha adottato la risoluzione "Legiferare meglio",
che costituisce in una certa misura la risposta alla relazione annuale in
materia di sussidiarietà e proporzionalità riguardante l'anno 2010[10].
A tale proposito, il Parlamento europeo, analogamente alla COSAC, suggerisce di
valutare l'opportunità di definire a livello dell'UE criteri di valutazione
della conformità ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Inoltre, la relazione del
Parlamento europeo sottolinea la dimensione regionale e locale del controllo
della sussidiarietà e invita la Commissione a effettuare un'analisi
indipendente del ruolo svolto dai parlamenti regionali e locali in questo
contesto. Nella risposta alla relazione del Parlamento europeo[11],
la Commissione ha confermato che il Comitato delle regioni ha già provveduto a
tale analisi[12].
2.4.
Comitato delle regioni
Nel 2012 il Comitato delle
regioni (CdR) ha adottato una nuova strategia per il controllo del principio di
sussidiarietà, diretta a rafforzare la struttura di governance delle attività
di controllo della sussidiarietà del CdR, elaborare un approccio globale ai
fini del controllo della sussidiarietà durante l'intero processo decisionale
dell'UE, associare le istituzioni dell'UE e nazionali a tali attività e
consolidare la capacità del CdR di adire la Corte di giustizia. In tale contesto, è stato
istituito un gruppo direttivo per la sussidiarietà allo scopo di garantire la
governance politica del controllo della sussidiarietà da parte del CdR. Il
gruppo coordina le attività di controllo della sussidiarietà e ne assicura il
seguito politico nel corso di tutto l'anno, e ha altresì il compito di
individuare le priorità annuali in materia di sussidiarietà e di presentare proposte
sull'utilizzo delle procedure e degli strumenti più appropriati della rete di monitoraggio
della sussidiarietà al fine di assistere i relatori del CdR nel quadro del
processo legislativo. Nella strategia riveduta
si sottolinea che le attività di controllo della sussidiarietà del CdR
dovrebbero cominciare fin dalla fase prelegislativa. Tale approccio si basa sul
ruolo di un gruppo di esperti della sussidiarietà, composto da 16 funzionari
della rete di monitoraggio della sussidiarietà scelti in base alle loro
competenze in materia di sussidiarietà e per l'esperienza consolidata nel
diritto dell'UE. Il gruppo si è riunito per la prima volta il 25 ottobre
2012 e ha selezionato le iniziative da esaminare in via prioritaria. Partendo
da tale base, il 30 gennaio 2013 l'Ufficio di presidenza del CdR ha adottato il
programma di lavoro in materia di sussidiarietà[13],
che comprende quattro iniziative previste nel programma di lavoro della
Commissione per il 2013 (fatturazione elettronica nel settore degli appalti
pubblici, "cintura blu" nel mercato unico del trasporto marittimo,
revisione della politica e della legislazione in materia di rifiuti, quadro di
valutazione ambientale, climatica ed energetica ai fini dell'estrazione sicura
di idrocarburi non convenzionali), nonché la mobilità urbana (settore non
previsto nel programma di lavoro della Commissione per il 2013, anche se la
Commissione ha annunciato di voler pubblicare nel corso del 2013 una
comunicazione sulla dimensione urbana della politica dei trasporti dell'UE). Istituita nel 2007, la
rete di monitoraggio della sussidiarietà (Subsidiarity Monitoring Network,
SMN) è il principale strumento di controllo del CdR. Alla fine del 2012 contava
141 aderenti. Questi ultimi hanno continuato ad aumentare anche nel corso del
2012, così come la base rappresentativa, in particolare per l'adesione di
parlamenti e governi regionali. Le consultazioni degli aderenti alla rete
rimangono lo strumento operativo principale usato dai relatori del CdR per elaborare
progetti di parere. Nel 2012 sono state condotte tre consultazioni – una sul
meccanismo per collegare l'Europa[14], una sul Settimo programma
d'azione per l'ambiente (PAA)[15] e una sull'esercizio del
diritto di promuovere azioni collettive nel quadro della libertà di
stabilimento e della libera prestazione dei servizi ("Monti II")[16].
Conformemente al piano di azione della rete di monitoraggio della sussidiarietà,
un gruppo di lavoro si è dedicato nel corso dell'anno alla revisione degli
orientamenti TEN-T e del meccanismo per collegare l'Europa. Nel febbraio 2012 è stata lanciata
REGPEX (Regional Parliamentary Exchange), sottorete della rete di monitoraggio
della sussidiarietà aperta a parlamenti e governi delle regioni dotate di
poteri legislativi. Essa aiuta tali regioni a partecipare al controllo della
sussidiarietà della legislazione dell'UE, in particolare nel quadro del
meccanismo di allerta precoce introdotto dal trattato di Lisbona e della loro
possibile consultazione da parte dei parlamenti nazionali. Per il CdR, REGPEX
non è soltanto una banca dati tecnica che fornisce accesso diretto a fonti di
informazione e pubblica le posizioni delle regioni, ma anche una rete
finalizzata a intensificare i contatti tra regioni munite di poteri legislativi
in seno all'UE. Nel 2012 il CdR ha sollevato
obiezioni di non conformità ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità -
segnalando in alcuni casi potenziali violazioni di questi principi - nei pareri
riguardanti la proposta di regolamento sul FESR, il Settimo programma d'azione
per l'ambiente, il pacchetto appalti pubblici, il pacchetto sulla protezione
dei dati e la proposta sul distacco di lavoratori nell'ambito della prestazione
di servizi.
2.5.
Corte di giustizia
Nel 2012 la Corte di
giustizia non ha emesso alcuna sentenza che abbia elaborato significativamente
il principio di sussidiarietà. Tuttavia, nella sentenza del
19 dicembre 2012 relativa alla causa C-288/11 P, Mitteldeutsche
Flughafen, la Corte ha confermato che il principio di sussidiarietà non è
applicabile agli aiuti di Stato, materia di competenza esclusiva della
Commissione. Inoltre, nella sentenza
del 19 aprile 2012 relativa alla causa C-221/10 P, Artegodan,
la Corte ha ribadito che la sussidiarietà e, più in generale, le disposizioni
del trattato relative alla competenza non conferiscono diritti ai singoli e
pertanto la loro violazione non fa sorgere di per sé alcuna responsabilità
extracontrattuale dell'Unione e delle sue istituzioni.
3.
Principali casi nei quali sono stati sollevati rilievi sotto il
profilo della sussidiarietà e della proporzionalità
Proposta di regolamento
sull'esercizio del diritto di promuovere azioni collettive nel quadro della
libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi (Monti II). I parlamenti nazionali
hanno formulato 12 pareri motivati sulla proposta Monti II, per un totale di 19
voti (la soglia prevista è di 18), facendo così scattare per la prima volta la
procedura del "cartellino giallo"[17]. Obiettivo della proposta della
Commissione era chiarire l'interazione tra l'esercizio dei diritti sociali e
l'esercizio della libertà di stabilimento e di prestazione di servizi, sanciti
dal trattato. La proposta mirava a rispondere alle preoccupazioni delle parti
interessate (in particolare dei sindacati) riguardo al supposto primato, nel
mercato unico, delle libertà economiche sul diritto di sciopero a seguito delle
sentenze della Corte di giustizia nelle cause Viking Line e Laval, precisando
in uno strumento legislativo che non sussiste alcuna supremazia. La Commissione
era consapevole della delicatezza della questione e della difficoltà di conciliare
interessi contrastanti sul modo migliore di gestire conflitti di lavoro che
coinvolgono imprese e cittadini di diversi Stati membri. I pareri motivati sono
stati formulati dalle seguenti camere: Riksdag svedese (2 voti), Folketing
danese (2 voti), Eduskunta finlandese (2 voti), Sénat francese (1
voto), Sejm polacco (1 voto), Assembleia da República portoghese
(2 voti), Saeima lettone (2 voti), Chambre des Députés
lussemburghese (2 voti), Chambre des Représentants belga (1 voto), House
of Commons del Regno Unito (1 voto), Tweede Kamer dei Paesi Bassi (1
voto) e Kamra tad-Deputati maltese (2 voti). La maggior parte dei
parlamenti nazionali che hanno adottato pareri motivati ha messo in discussione
l'uso dell'articolo 352 del TFUE come base giuridica per la proposta. Di
questi, la maggioranza ha ritenuto insufficiente la giustificazione per
l'utilizzo di tale base giuridica. Secondo altri, escludendo il diritto di
sciopero dal campo di applicazione dell'articolo 153 del TFUE si
eliminerebbe altresì la possibilità di avvalersi dell'articolo 352 del
TFUE come base giuridica. Altrettanti parlamenti nazionali hanno espresso dubbi
in merito al valore aggiunto della proposta e alla necessità dell'azione
prevista. Secondo alcune camere, la proposta non modificherebbe l'attuale
situazione giuridica, mentre per altre non contribuirebbe a una maggiore
chiarezza e certezza del diritto. Inoltre, cinque parlamenti nazionali hanno
affermato che l'articolo 153, paragrafo 5, del TFUE escluderebbe il
diritto di sciopero dalle competenze dell'UE, mentre secondo altri il principio
generale e l'analisi della proporzionalità figuranti nella proposta non
sarebbero conformi al principio di sussidiarietà e potrebbero ripercuotersi
negativamente sul diritto di sciopero. Tra le altre questioni sollevate, i
parlamenti nazionali hanno messo in discussione la necessità di un meccanismo
alternativo per la risoluzione delle controversie, nel timore che quest'ultimo
interferisca con i sistemi nazionali. Inoltre, hanno espresso dubbi sulla
necessità di un meccanismo di allerta. In seguito a una
valutazione approfondita delle argomentazioni avanzate dai parlamenti nazionali
nei pareri motivati, la Commissione ha concluso che non vi è stata alcuna
violazione del principio di sussidiarietà. Nelle risposte ai pareri
motivati[18], la Commissione ha
spiegato che l'obiettivo della proposta era quello di chiarire i principi
generali e le norme applicabili a livello dell'UE all'esercizio del diritto
fondamentale di promuovere azioni collettive nel quadro della libera
prestazione dei servizi e della libertà di stabilimento, compresa l'esigenza di
conciliare nella pratica questo diritto e tali libertà nelle situazioni
transfrontaliere. Secondo la Commissione, tale obiettivo non può essere
conseguito dagli Stati membri da soli e richiede un'azione a livello di Unione
europea. Per quanto riguarda la
questione della base giuridica, la Commissione ha deciso di ricorrere
all'articolo 352 del TFUE in assenza di una disposizione esplicita nel
trattato. In effetti, se è pur vero che l'articolo 153, paragrafo 5,
del TFUE esclude il diritto di sciopero dagli ambiti che possono essere
disciplinati in tutta l'UE con direttive che stabiliscono norme minime, d'altra
parte le sentenze della Corte hanno chiaramente precisato che il fatto che
l'articolo 153 non si applichi al diritto di sciopero non esclude l'azione
collettiva dal campo di applicazione del diritto dell'Unione. Inoltre, secondo
la Commissione il regolamento è lo strumento giuridico più appropriato che,
grazie alla sua diretta applicabilità, consente di ridurre la complessità
normativa e offrire una maggiore certezza del diritto a quanti sono soggetti a
tale legislazione nell'Unione, chiarendo le norme applicabili. Il regolamento proposto riconosce
altresì il ruolo dei tribunali nazionali nello stabilire i fatti e nel
verificare se le azioni perseguono obiettivi che costituiscono un interesse
legittimo, sono adatte al raggiungimento di tali obiettivi e non vanno oltre
ciò che è necessario per conseguirli. Riconosce inoltre l'importanza delle
leggi e delle procedure nazionali esistenti per l'esercizio del diritto di
sciopero, compresi gli istituti esistenti per la risoluzione alternativa delle
controversie, che non saranno modificati né interessati dalla proposta, e
precisa il ruolo dei meccanismi alternativi di risoluzione informale presenti
in diversi Stati membri. La Commissione è giunta
alla conclusione che il principio di sussidiarietà non è stato violato.
Ciononostante, ha preso atto delle opinioni dei parlamenti nazionali e dello
stato di avanzamento delle discussioni tra le parti interessate sul progetto di
regolamento. Ha inoltre ammesso che probabilmente la proposta non avrebbe
ottenuto il sostegno politico del Parlamento europeo e del Consiglio necessario
per l'adozione. In considerazione di ciò, la Commissione ha comunicato al
Parlamento europeo, al Consiglio e ai parlamenti nazionali, con lettere
del 12 e del 13 settembre 2012, l'intenzione di ritirare la
proposta e ha spiegato che, così facendo, auspicava di contribuire a una rapida
negoziazione della proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
concernente l'applicazione della direttiva 97/71CE, e di permettere
l'avanzamento della proposta relativa all'esercizio dei diritti dei lavoratori
distaccati, come sottolineato al punto 3, lettera l), del Patto per
la crescita e l'occupazione, adottato dal Consiglio europeo
del 28 e 29 giugno 2012. Il 26 settembre successivo la
Commissione ha deciso di ritirare la proposta Monti II[19]. Proposta di regolamento
relativo al Fondo di aiuti europei agli indigenti[20] La seconda proposta
della Commissione per numero di pareri motivati ricevuti nel 2012 (5) è quella
relativa all'istituzione del Fondo di aiuti europei agli indigenti. Tutti i
parlamenti nazionali che hanno inviato pareri motivati[21] hanno sollevato
lo stesso problema, ossia la mancanza di una giustificazione appropriata della conformità
della proposta al principio di sussidiarietà[22]. Il Bundestag
tedesco ha sostenuto che gli articoli 174 e 175 del TFUE non
prevedono una competenza dell'UE in materia di lotta alla povertà, che la
politica sociale e le relative misure rientrano nelle responsabilità degli
Stati membri e che la proposta viola il principio di proporzionalità. Secondo il
Riksdag svedese i migliori strumenti per combattere la povertà e
l'esclusione sociale sono l'occupazione, che garantisce l'autosufficienza, e un
sistema di sicurezza sociale applicabile all'intera popolazione. La camera
svedese ha affermato che la sicurezza sociale è di competenza degli Stati
membri e che questi gestiscono gli aiuti in modo più efficace. Tale posizione è
stata condivisa dal Folketing danese, secondo il quale l'obiettivo del
sostegno ai più indigenti può essere realizzato meglio dagli Stati membri, a
livello centrale, regionale o locale. La House of Lords del Regno Unito
ha sostenuto che nessuno degli argomenti avanzati dalla Commissione per
giustificare la proposta alla luce del principio di sussidiarietà è convincente
e che le eventuali incertezze sulla capacità di tutti gli Stati membri di
mantenere la spesa sociale e gli investimenti a un livello sufficiente possono essere
dissipate da azioni nell’ambito degli attuali programmi di coesione dell'UE. La
House of Commons del Regno Unito ha messo in discussione la
necessità dell'azione proposta. Nelle risposte a questi
pareri motivati, la Commissione ha sottolineato di aver esaminato il diritto
dell'UE di agire e il valore aggiunto europeo nell'ambito della valutazione
d'impatto e che i risultati di tale esame sono stati riassunti nella relazione
introduttiva che accompagna la proposta. La Commissione ha riconosciuto che
promuovere l'occupazione e l'autosufficienza è il miglior mezzo per contrastare
l'esclusione sociale e che il Fondo sociale europeo rimarrà il principale
strumento dell'UE per combattere la povertà e l'esclusione sociale mediante il
sostegno a misure di attivazione. La Commissione ha tuttavia fatto osservare che
un numero crescente di cittadini europei è troppo distante dal mercato del
lavoro per poter beneficiare dell'eventuale sostegno dei fondi esistenti. Ha
inoltre richiamato l'attenzione sull'obbligo proposto di integrare l'assistenza
materiale con misure di accompagnamento per permettere il reinserimento sociale
delle persone assistite, rendendo in tal modo il Fondo proposto uno strumento
che va oltre un intervento passivo. La Commissione ha sottolineato che il Fondo
proposto si baserebbe sui programmi nazionali di sostegno e verrebbe attuato
nell'ambito della gestione concorrente, lasciando agli Stati membri la
responsabilità primaria di identificare i destinatari e gli interventi più
appropriati. Proposta di regolamento
concernente la tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei
dati personali e la libera circolazione di tali dati[23]. Tra le otto proposte
della Commissione oggetto di tre pareri motivati, la proposta di regolamento sulla
protezione dei dati ha ricevuto critiche non solo in termini di sussidiarietà,
ma anche di proporzionalità. Alcuni parlamenti nazionali ritengono che il campo
di applicazione della proposta debba essere limitato agli scambi
transfrontalieri e che, per quanto concerne la proporzionalità, la proposta possa
incidere sul trattamento dei dati personali da parte del settore pubblico (in
particolare nell'ambito della sanità e dei servizi sociali). Infine, alcuni
parlamenti nazionali hanno messo in discussione il campo di applicazione e il
numero di poteri delegati attribuiti alla Commissione. Quest'ultimo aspetto è
stato ampiamente ripreso dagli Stati membri nelle discussioni in seno al
Consiglio e da alcuni deputati del Parlamento europeo. Nelle sue risposte la
Commissione ha spiegato che la scelta di un regolamento è finalizzata ad
armonizzare ulteriormente l'attuale legislazione europea in materia di
protezione dei dati, in modo da garantire un livello elevato di protezione in
tutta l'Unione e assicurare così la libera circolazione dei dati personali nel
mercato interno. Nei limiti stabiliti del regolamento, gli Stati membri
manterrebbero un determinato margine di manovra nel settore pubblico, come già
specificato nella proposta. Per quanto concerne i poteri delegati, la
Commissione ha chiarito che detti poteri permetterebbero di adattare adeguatamente
la legislazione ai continui progressi nel settore dei dati elettronici senza
dover rinegoziare l'atto a livello dei colegislatori.
4.
Conclusioni
Il 2012 è stato
caratterizzato da un'accresciuta sensibilizzazione sui principi di
sussidiarietà e di proporzionalità nel contesto interistituzionale, non da
ultimo per la procedura del "cartellino giallo" fatta scattare per la
prima volta dai parlamenti nazionali. Inoltre, sia il
Parlamento europeo che il Comitato delle regioni hanno posto tra le loro
priorità il controllo della sussidiarietà e le questioni connesse al
monitoraggio, e hanno entrambi adattato le loro procedure interne per poter
esaminare meglio l'impatto e il valore aggiunto delle loro attività. Le
istituzioni e gli organi dell'UE stanno altresì ricercando sinergie nelle
valutazioni della conformità ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità.
Il Comitato delle regioni può quindi ora inserire nelle valutazioni d'impatto
della Commissione, su sua esplicita richiesta, informazioni sull'impatto
regionale e locale delle proposte previste. Anche il Parlamento europeo ha
rafforzato il proprio approccio alla valutazione dell'impatto e del valore
aggiunto dell'UE. Nel 2012 si sono
intensificate le discussioni sulla definizione dei principi di sussidiarietà e
di proporzionalità, soprattutto sulla necessità di definire meglio il campo di
applicazione del controllo della sussidiarietà stabilito dal trattato. Seppur
consapevoli dei chiari vantaggi che potrebbero derivare da un più stretto
coordinamento dell'attività di controllo e nonostante le crescenti richieste di
orientamenti, i parlamenti nazionali intendono mantenere la facoltà di
interpretare tali principi. A tale proposito, è opportuno ricordare che gli
orientamenti della Commissione in materia di valutazione d'impatto[24] presentano già
con chiarezza i criteri utilizzati per esaminare la conformità delle proposte
con i principi di sussidiarietà e di proporzionalità, e che la Commissione ha
sempre invitato le altre istituzioni ad applicare gli stessi criteri. Allegato Elenco delle iniziative della Commissione per le quali parlamenti
nazionali hanno espresso pareri motivati[25]
in ordine al rispetto del principio di sussidiarietà[26] || Documento della Commissione || Titolo || Pareri motivati (Protocollo 2) || Camera nazionali che ha inviato pareri motivati 1 || COM(2012) 130 || Esercizio del diritto di promuovere azioni collettive nel quadro della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi (Monti II). || 12 || BE Chambre des Représentants DK Folketing FI Eduskunta FR Sénat LV Saeima LU Chambre des Députés MT Kamra tad-Deputati NL Tweede Kamer PL Sejm PT Assembleia da República UK House of Commons SE Riksdag 2 || COM(2012) 617 || Fondo di aiuti europei agli indigenti || 5 || DE Bundestag DK Folketing UK House of Commons UK House of Lords SE Riksdag 3 || COM(2012) 380 || Controllo tecnico dei veicoli a motore e dei loro rimorchi e che abroga la direttiva 2009/40/CE || 5 || CY Vouli ton Antiprosopon NL Eerste Kamer NL Tweede Kamer FR Sénat SE Riksdag 4 || COM(2012) 11 || Tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali e la libera circolazione di tali dati (regolamento generale sulla protezione dei dati) || 4 || DE Bundesrat BE Chambre des Représentants FR Sénat SE Riksdag 5 || COM(2011) 778 || Proposta che modifica la direttiva 2006/43/CE relativa alle revisioni legali dei conti annuali e dei conti consolidati || 3 || BE Chambre des Représentants SK Národná Rada SE Riksdag 6 || COM(2011) 779 || Requisiti specifici relativi alla revisione legale dei conti di enti di interesse pubblico || 3 || BE Chambre des Représentants SK Národná Rada SE Riksdag 7 || COM(2011) 828 || Proposta che istituisce norme e procedure per l'introduzione di restrizioni operative ai fini del contenimento del rumore negli aeroporti dell'Unione, nell'ambito di un approccio equilibrato, e abroga la direttiva 2002/30/CE del Parlamento europeo e del Consiglio || 3 || DE Bundesrat FR Sénat NL Tweede Kamer 8 || COM(2011) 897 || Aggiudicazione dei contratti di concessione || 3 || DE Bundesrat AU Bundesrat ES Congreso de los Diputados/Senado 9 || COM(2012) 372 || Gestione collettiva dei diritti d'autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l'uso online nel mercato interno || 3 || FR Sénat PL Sejm SE Riksdag 10 || COM(2012) 381 || Proposta di direttiva che modifica la direttiva 1999/37/CE del Consiglio relativa ai documenti di immatricolazione dei veicoli || 3 || CY Vouli ton Antiprosopon NL Eerste Kamer NL Tweede Kamer 11 || COM(2012) 382 || Proposta di regolamento relativo ai controlli tecnici su strada dei veicoli commerciali circolanti nell'Unione e che abroga la direttiva 2000/30/CE || 3 || CY Vouli ton Antiprosopon NL Eerste Kamer NL Tweede Kamer 12 || COM(2012) 576 || Accesso alle risorse genetiche e la giusta ed equa ripartizione dei benefici derivanti dalla loro utilizzazione nell'Unione || 3 || FR Sénat IT Senato della Repubblica SE Riksdag 13 || COM(2012) 614 || Miglioramento dell'equilibrio di genere fra gli amministratori senza incarichi esecutivi delle società quotate in Borsa e relative misure || 3[27] || DK Folketing NL Eerste Kamer/Tweede Kamer SE Riksdag 14 || COM(2011) 821 || Disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio e per la correzione dei disavanzi eccessivi negli Stati membri della zona euro || 2 || FR Sénat SE Riksdag 15 || COM(2012) 10 || Tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali da parte delle autorità competenti a fini di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati o esecuzione di sanzioni penali, e la libera circolazione di tali dati || 2 || DE Bundesrat SE Riksdag 16 || COM(2012) 167 || Proposta che modifica il regolamento (CE) n. 223/2009 relativo alle statistiche europee || 2 || AU Bundesrat ES Congreso de los Diputados/Senado 17 || COM(2012) 48 || Proposta che modifica la direttiva 2001/83/CE per quanto riguarda la comunicazione al pubblico di informazioni sui medicinali per uso umano soggetti a prescrizione medica che modifica, per quanto riguarda la comunicazione al pubblico di informazioni sui medicinali per uso umano soggetti a prescrizione medica la direttiva 2001/83/CE recante un codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano || 2 || PL Senat SE Riksdag 18 || COM(2012) 49 || Proposta che modifica il regolamento (CE) n. 726/2004 per quanto riguarda la comunicazione al pubblico di informazioni sui medicinali per uso umano soggetti a prescrizione medica || 2 || PL Senat SE Riksdag 19 || COM(2012) 84 || Trasparenza delle misure che disciplinano la fissazione dei prezzi dei medicinali per uso umano e la loro inclusione nei regimi pubblici di assicurazione malattia || 2 || AU Nationalrat LU Chambre des Députés 20 || COM(2011) 793 || Proposta di direttiva sulla risoluzione alternativa delle controversie dei consumatori, recante modifica del regolamento (CE) n. 2006/2004 e della direttiva 2009/22/CE (direttiva sull'ADR per i consumatori) || 2 || DE Bundesrat NL Eerste Kamer 21 || COM(2011) 895 || Procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia,dei trasporti e dei servizi postali || 2 || SE Riksdag UK House of Commons 22 || COM(2011) 896 || Appalti pubblici || 2 || SE Riksdag UK House of Commons 23 || COM(2011) 747 || Proposta che modifica il regolamento (CE) n. 1060/2009 relativo alle agenzie di rating del credito || 1 || SE Riksdag 24 || COM(2011) 794 || Risoluzione delle controversie online dei consumatori (regolamento sull'ODR per i consumatori) || 1 || NL Eerste Kamer 25 || COM(2011) 824 || Proposta di regolamento relativo ai servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell'Unione e che abroga la direttiva 96/67/CE del Consiglio || 1 || LU Chambre des Députés 26 || COM(2011) 834 || Proposta di regolamento che istituisce un programma per la competitività delle imprese e le piccole e le medie imprese (2014 – 2020) || 1 || SE Riksdag 27 || COM(2011) 873 || Proposta di regolamento che istituisce il sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (EUROSUR) || 1 || SE Riksdag 28 || COM(2011) 877 || Proposta di direttiva che modifica la direttiva 2003/98/CE relativa al riutilizzo dell'informazione del settore pubblico || 1 || SE Riksdag 29 || COM(2012) 150 || Proposta di regolamento recante modifica delle direttive 1999/4/CE, 2000/36/CE, 2001/111/CE, 2001/113/CE e 2001/114/CE per quanto riguarda le competenze da conferire alla Commissione || 1 || AU Bundesrat 30 || COM(2012) 280 || Proposta di direttiva che istituisce un quadro di risanamento e di risoluzione delle crisi degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica le direttive del Consiglio 77/91/CEE e 82/891/CE, le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE e 2011/35/UE e il regolamento (UE) n. 1093/2010 || 1 || SE Riksdag 31 || COM(2012) 35 || Statuto della fondazione europea (FE) || 1 || LT Seimas 32 || COM(2012) 363 || Lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale || 1 || SE Riksdag 33 || COM(2012) 369 || Proposta di regolamento concernente la sperimentazione clinica di medicinali per uso umano, e che abroga la direttiva 2001/20/CE || 1 || PL Sejm 34 || COM(2012) 511 || Proposta di regolamento che attribuisce alla BCE compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi || 1 || SE Riksdag || Pareri motivati su proposte considerate singolarmente || || 83 || || Pareri motivati su pacchetti di proposte[28] || || -13 || || TOTALE || || 70 || [1] COM(2013) 565. [2] http://ec.europa.eu/governance/impact/planned_ia/planned_ia_en.htm. [3] SEC(2009)
92. [4] http://ec.europa.eu/governance/impact/iab/iab_en.htm. [5] http://ec.europa.eu/governance/impact/key_docs/docs/iab_report_2012_en_final.pdf. [6] COM(2012) 514. [7] Relazione della commissione costituzionale del Riksdag —
2012/13:KU8. [8] La COSAC è una conferenza che riunisce le commissioni dei
parlamenti nazionali degli Stati membri dell’Unione europea specializzate negli
affari dell’Unione europea nonché rappresentanti del Parlamento europeo. [9] Eighteenth Bi-annual Report: Developments in European Union
Procedures and Practices Relevant to Parliamentary Scrutiny (Diciottesima
relazione semestrale: sviluppi nelle procedure e nelle pratiche dell'Unione
europea relative al controllo parlamentare), 27 settembre 2012. [10] COM(2011) 344. [11] SP(2012) 766/2. [12] http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/regpex/Pages/Study-on-Regional-Parliaments.aspx. [13] CdR 2336-2012. [14] COM(2011) 659. [15] COM(2012) 95. [16] COM(2012) 130. [17] Cfr. l'articolo 7, paragrafo 2, del protocollo
n. 2 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. [18] Lettera del 14 marzo 2013. [19] PV(2012) 2017;
http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/10061/2012/EN/10061-2012-2017-EN-F-0.Pdf. [20] COM(2012) 617; il Fondo è stato preceduto dal programma di
distribuzione alimentare a favore degli indigenti, che giungerà a termine nel
2013 – la proposta della Commissione COM(2010) 486 ha anch'essa ricevuto
tre pareri motivati. [21] Bundestag tedesco, Folketing danese, House of
Lords e House of Commons britanniche e Riksdag svedese. [22] Articolo 5 del protocollo n. 2. [23] COM(2012) 11. [24] SEC(2009) 92. [25] Per essere considerato parere motivato ai sensi del protocollo n.
2, il parere deve indicare chiaramente una violazione del principio di
sussidiarietà ed essere inviato alla Commissione entro un termine di otto
settimane a decorrere dalla data di trasmissione del progetto di atto
legislativo ai parlamenti nazionali. [26] Elencate in base al numero di pareri motivati ricevuti dalla
Commissione dall'1 gennaio al 31 dicembre 2012. [27] Su questa proposta la Commissione ha ricevuto un totale di sei
pareri motivati. Tre pareri motivati (Sejm polacco; Senat
polacco; House of Lords del Regno Unito) sono pervenuti dopo il 31
dicembre 2012, ma prima del termine ultimo del 15 gennaio 2013. [28] Poiché alcuni pareri riguardano pacchetti di proposte, la tabella
indica il numero di pareri motivati formulati per ciascuna proposta. Per
mostrare il numero di pareri motivati ricevuti dalla Commissione, viene dedotto
il numero di pareri motivati relativi a più proposte.