11.6.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 177/42

1.1

I financial benchmarks rivestono un ruolo fondamentale nel settore finanziario, sia per il pricing dei diversi prodotti, sia per la giusta allocazione di rischio e capitale. È dunque di cruciale importanza per un efficiente funzionamento dei mercati finanziari che i parametri di riferimento siano credibili e affidabili.

1.2

Le diverse manipolazioni dei benchmark hanno scatenato dubbi e preoccupazioni rispetto all’integrità dei parametri di riferimento in tutto il mondo, minando l’integrità del sistema e la certezza negli scambi. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) è preoccupato per la gravità delle conseguenze derivanti da questi comportamenti. La manipolazione può causare, infatti, perdite importanti per gli investitori, distorsioni nell’economia reale e, più in generale, minare complessivamente la fiducia nei mercati. Il CESE pertanto reclama e raccomanda l’estrema urgenza dell’adozione delle nuove misure proposte.

1.3

Nell’aprile 2013 il Regno Unito ha istituito la Financial Conduct Authority (FCA), un’agenzia che controlla il comportamento degli enti finanziari. La FCA ha regolato le attività di formazione del LIBOR, stabilendo nuovi requisiti che rafforzano la governance ed i controlli e introducendo delle misure che sanzionano i responsabili di manipolazioni del LIBOR.

1.4

La Commissione europea, emendando le proposte esistenti di regolamento sugli abusi di mercato (Market Abuse Regulation — MAR) e di direttiva sulle sanzioni penali per gli abusi di mercato (Criminal Sanctions for Market Abuse Directive — CSMAD), ha sancito l’illegalità di qualsiasi manipolazione di benchmark finanziari, prevedendo sanzioni amministrative o penali. Il meccanismo sanzionatorio, seppur necessario, non è tuttavia sufficiente per scongiurare il pericolo di nuove future manipolazioni.

1.5

Il CESE pertanto esprime il proprio plauso per la proposta di regolamento della Commissione e ritiene che con la proposta di regolamento si sia colto l’obiettivo di migliorare la legislazione che assicura la necessaria integrità del mercato e dei valori espressi dai benchmark, garantendo che essi non siano distorti da alcun conflitto d’interesse, che riflettano la realtà economica e che siano utilizzati in modo corretto. È evidente il motivo di ordine pubblico economico.

1.6

Particolare importanza assumono le misure di protezione dei lavoratori denuncianti (Whistle Blowers). Il CESE raccomanda di inserire nella norma il riferimento alla proposta di modifica della direttiva 2003/6/CE sugli abusi di mercato che prevede un esplicito obbligo per gli Stati membri di provvedere alla emanazione di norme a presidio di questa tutela particolare.

1.7

Il CESE rileva con piacere che la proposta è in linea con i principi individuati la scorsa estate dallo IOSCO a seguito di numerose consultazioni, riducendo in questo modo sensibilmente i costi di attuazione.

1.8

I noti scandali riguardanti la manipolazione del LIBOR ed EURIBOR e quelli successivi, relativi alla manipolazione dei benchmark dei tassi di cambio e dei prezzi del greggio, dei prodotti petroliferi e dei biocarburanti, indicano la necessità di regolamentare un ampio ventaglio di benchmark, includendo quelli impiegati per i derivati energetici e delle commodities. Il CESE è pienamente d’accordo e raccomanda fortemente l’ampio scopo perseguito dalla proposta di regolamento, in conformità al principio di proporzionalità.

1.9

Il presente regolamento determina un aumento della trasparenza del mercato e adotta misure che riducono la frammentazione. Avere applicazioni uniformi delle normative evita il rischio, molto alto nei mercati finanziari, di arbitraggio normativo e pertanto gli utenti finali avranno il vantaggio di uniformità dei valori di riferimento transfrontalieri.

1.10

Il CESE, da sempre interessato al rafforzamento della tutela e protezione dei consumatori, ritiene che questo regolamento integri in modo adeguato la normativa vigente sul tema che, diversamente, non prevedrebbe alcuna misura atta a garantire una valutazione idonea e adeguata dei parametri di riferimento. Gli investitori hanno diritto a che i loro valori (prestiti, derivati, ecc.) siano protetti a fronte di perdite causate dal falsamento del mercato.

1.11

Il CESE reitera il proprio disappunto sull’utilizzo eccessivo di atti delegati che non appaiono anche in questa proposta di regolamento coerenti con le previsioni dei trattati. Molte materie che sono inserite come atti delegati, dovrebbero essere definite nel regolamento. A questo proposito il CESE ha approvato un proprio parere (1). Il Comitato chiede alla Commissione di essere informato di tutte le misure future in questo campo adottate con atti delegati.

2.1

La Commissione europea propone di introdurre un regolamento che impone norme per i benchmark di strumenti e contratti finanziari all’interno dell’Unione europea.

2.2

L’obiettivo generale della proposta è di assicurare l’integrità dei valori dei benchmark, garantendo che essi a) non siano distorti da conflitti d’interesse; b) riflettano la realtà economica che devono rappresentare e misurare; c) siano utilizzati in modo adeguato.

2.3

Le caratteristiche principali della proposta di regolamento possono essere sintetizzate nei seguenti punti salienti che tendono a:

2.4

Le banche centrali non rientrano nel campo di applicazione delle norme in quanto dispongono già di sistemi di garanzia e regolamentazione.

2.5

Gli allegati alla proposta contengono disposizioni di dettaglio sui benchmark di merci e per la determinazione dei tassi di interesse.

2.6

Per evitare una doppia regolamentazione, i benchmark i cui dati sono forniti da sedi regolamentate non sono soggetti a certi obblighi, quando questi sono coperti da altre previsioni legislative europee e da obblighi di vigilanza.

3.1

Il CESE riconosce, supporta ed apprezza l’impegno della Commissione europea che, con un programma di lavoro ricco e dei ritmi serrati, sta lavorando per migliorare la stabilità e l’efficienza del mercato dei servizi finanziari. Il CESE ribadisce infatti che questo è il presupposto necessario per garantire che il mondo finanziario sia a servizio dell’economia reale.

3.2

Il CESE ritiene che questo regolamento sia in linea con l’obiettivo di promuovere un ambiente finanziario stabile, supervisionato, più responsabile e dunque più vicino alle esigenze dei consumatori e dell’economia in generale.

3.3

Il CESE esprime una forte preoccupazione che il regolamento in questione non possa venire approvato in tempi rapidi, deludendo le aspettative dei cittadini europei, che attendono una risposta decisa e rigorosa contro le manipolazioni del mercato e degli strumenti che indicano gli andamenti di titoli, di valori, di indici di riferimento, causando danni enormi in un contesto di grandi difficoltà complessive. Auspica pertanto una rapida approvazione dello stesso, senza dover attendere il prossimo scandalo finanziario per ricordarsi che occorre legiferare e bene. Il CESE segnala che la complessità e la vastità degli scopi della regolamentazione proposta potrebbero rallentarne l’iter dell’approvazione.

3.4

I diversi benchmark presenti sui mercati finanziari (es. LIBOR, EURIBOR per i tassi di interesse interbancari o gli indici di borsa) sono una componente importante del sistema finanziario.

3.5

L’integrità di parametri di riferimento è fondamentale per la fissazione dei prezzi di molti strumenti finanziari, come interest rate swap e forward rate agreement, contratti commerciali e non commerciali, gli accordi di fornitura, prestiti e mutui. Poiché da questi parametri dipende il valore degli strumenti finanziari e dei pagamenti derivanti da contratti finanziari, il loro andamento influenza notevolmente sia gli investitori che i consumatori.

3.6

Secondo la BCE, marzo 2012, una media di quasi il 60 % dei prestiti totali al settore non finanziario nell’area dell’euro si è basata su tassi di interesse variabili e la percentuale di prestiti alle famiglie sulla base di tassi di interesse variabili hanno raggiunto il 40 % nello stesso periodo.

3.7

I recenti scandali riguardanti la manipolazione del LIBOR ed EURIBOR (ma ve ne sono anche successivi relativi alla manipolazione dei parametri di riferimento dei tassi di cambio o dei prezzi dell’energia) hanno scatenato dubbi e preoccupazioni rispetto all’integrità dei parametri di riferimento in tutto il mondo. Il CESE condivide l’obiettivo della Commissione di regolamentare tutte le potenziali manipolazioni degli indici.

3.8

Se i benchmark, in quanto distorti, perché manipolati o inaffidabili, non riflettono ciò che essi sono destinati a misurare, gli investitori ed i consumatori vengono danneggiati e perdono la fiducia nei mercati.

3.9

Mentre alcuni parametri di riferimento sono nazionali, il settore di riferimento nel complesso è internazionale. Il mercato UE dei servizi finanziari deve quindi beneficiare di un quadro comune di riferimento affidabile e utilizzato correttamente nei diversi paesi dell’UE.

3.10

Le modifiche proposte dalla Commissione alla direttiva sul Market Abuse  (2) e le proposte di sanzioni penali permettono che ogni abuso sia adeguatamente sanzionato. Il Comitato reitera il proprio appoggio a questa soluzione più volte sollecitata, in particolare nell’ambito del suo parere sulle sanzioni nei servizi finanziari (3).

3.11

Come sostenuto dalla Commissione stessa, tuttavia, la sola modifica del regime sanzionatorio non migliora le modalità di produzione e uso dei valori di riferimento. Le sanzioni, infatti, non eliminano i rischi di manipolazione derivanti da una governance inadeguata del processo di produzione del valore di riferimento caratterizzata da conflitti d’interesse e discrezionalità. Il CESE sostiene fortemente questa posizione e sostiene la necessità di un sistema di norme che garantiscano la trasparenza.

3.12

Inoltre, al fine di tutelare investitori e consumatori, è necessario che i valori di riferimento siano solidi, affidabili e adatti allo scopo.

3.13

Il CESE, da sempre interessato alla alta protezione degli interessi di investitori e consumatori, è sensibile alla problematica e non può che essere pienamente d’accordo con questa esigenza. Gli investitori potrebbero trarre vantaggio perché saranno certi che i parametri di riferimento utilizzati nello strumento finanziario che possiedono sono robusti e liberi da manipolazione.

A questo fine, ricorda la sua richiesta più volte formulata di stabilire una Agenzia europea per la protezione dei consumatori dei servizi finanziari, analogamente a quanto realizzato negli USA attraverso la legge nota come Dodd-Frank Act.

3.14

Su questa linea, il CESE ritiene estremamente importante la previsione del regolamento di accrescere la protezione degli investitori attraverso specifiche disposizioni sulla trasparenza. Il principio della trasparenza, infatti, non implica la diffusione di informazioni proprietarie e la loro trasmissione ai concorrenti. La trasparenza garantisce invece un contesto di chiarezza e sicurezza negli scambi, dove la concorrenza può funzionare meglio.

3.15

Il CESE ritiene che la proposta possa essere migliorata, circa la protezione adeguata di investitori e consumatori, assicurando diritti di reclamo e di indennizzo esigibili, chiari e accessibili che devono essere distinti tra:

3.16

Per quanto riguarda la protezione dei consumatori, la direttiva sul credito al consumo include norme relative alla informazione adeguata; lo stesso si accinge a prevedere la direttiva sul credito ipotecario, che sarà adottata tra breve, queste norme della UE per la protezione del consumatore non prendono in considerazione la idoneità degli indici di riferimento nei contratti finanziari: occorre che la proposta sia coerente con il resto dell’impianto giuridico dell’Unione.

3.17

Il CESE sottolinea l’esigenza che si chiarisca all’art. 18 che la valutazione di idoneità dell’indice di riferimento proposto al profilo del consumatore sia obbligatoria (analogamente a quanto prevista dalla direttiva MiFID), in caso contrario l’entità sottoposta a vigilanza deve proporre un indice di riferimento diverso e più adeguato.

3.18

Il CESE, in linea con le raccomandazioni espresse dallo IOSCO, appoggia la previsione della Commissione di utilizzare un sistema più «oggettivo» di produzione di benchmark, basato sulle transazioni effettuate, piuttosto che su sondaggi ufficiali.

3.19

Il CESE sostiene l’ampio campo di applicazione dei principi espressi dal regolamento, in linea con i principi proposti dallo IOSCO e pubblicati nel luglio 2013, che si estende potenzialmente ad un’ampia gamma di parametri di riferimento.

3.20

Allo stesso tempo, il CESE suggerisce che siano previste modalità applicative che garantiscano anche il principio della proporzionalità. I benchmark sono molto diversi tra di loro, per diffusione, significatività e suscettibilità ad essere manipolati. Pertanto il CESE ritiene opportuno che si tenga conto delle specifiche caratteristiche dei singoli benchmark, del loro processo di costruzione e dell’amministratore.

3.21

La discrezionalità prevista in capo all’amministratore di adottare proprie metodologie nella costruzione dei benchmark potrebbe non essere sufficiente a garantire l’applicazione della proporzionalità. Piuttosto, il CESE suggerisce di perfezionare l’approccio, già peraltro adottato nel regolamento con la previsione di norme speciali per i valori di riferimento «critici», affiancando ai principi di portata più generale un set di principi dettagliati che possano tener conto delle diverse categorie di parametri di riferimento ed i potenziali rischi ad essi associati.

3.22

Secondo il CESE, quest’ultima modalità potrebbe colmare con maggior efficacia le potenziali lacune, introducendo dei principi appropriati, senza tuttavia minare l’ampiezza dell’applicabilità delle norme.

3.23

Il CESE pone l’accento sull’importanza di operare alcune distinzioni tra i benchmark anche riguardo alle possibili conseguenze che si potrebbero verificare nei mercati emergenti, dove i benchmark sono valori importanti per la trasparenza nella trasmissione delle informazioni. Il Comitato raccomanda quindi di adeguare la normativa sulla base della rilevanza sistemica o meno del benchmark. Questo, al fine di non ostacolare lo sviluppo di alcuni mercati.

3.24

Il CESE ritiene molto appropriato che le procedure previste per la produzione di benchmark siano assoggettate agli schemi sanzionatori, sia civili sia penali, in caso di manipolazione.

3.25

Il CESE ritiene che le procedure di formazione dei benchmark possano essere solide e sicure solo se garantite da una buona struttura di governance. A tal proposito, dunque, il Comitato vede favorevolmente la previsione di attribuire in capo all’amministratore la responsabilità dell’integrità del benchmark e concorda con la Commissione che le strutture di governance adottate, in termini di ruoli e procedure, siano adeguate ai potenziali conflitti di interesse.

3.26

Per un miglioramento di questa ultima previsione, il CESE avanza un suggerimento, ovvero quello di inserire l’obbligo di trasparenza anche su questi aspetti.

3.27

In linea con alcune posizioni emerse dalle consultazioni IOSCO, anche il CESE riconosce l’importanza di un’ampia partecipazione nella formazione dei benchmark proprio per garantire il principio più volte richiamato della trasparenza e la rappresentatività dei valori di riferimento. La fornitura volontaria dei dati prevista nel regolamento favorisce questa adesione, ma il Comitato propone che siano previste delle regole precise nella fornitura di dati che possano garantire la certezza e robustezza nei benchmark.

3.28

Rispetto alla previsione dell’articolo 8, comma 3, relativo alle procedure interne per la segnalazione di violazioni del regolamento, il CESE raccomanda che si preveda flessibilità, velocità e facilità del processo di reporting delle suddette violazioni.

3.29

Particolare importanza assumono le misure di protezione dei lavoratori denuncianti (Whistle Blowers). Il CESE raccomanda di inserire nella norma il riferimento alla proposta di modifica della direttiva 2003/6/CE sugli abusi di mercato che prevede l’obbligo di denuncia per i dipendenti di una società ove si verificassero comportamenti illeciti con un esplicito obbligo per gli Stati membri di provvedere alla emanazione di norme a presidio di questa tutela particolare.

3.30

Il CESE ritiene utile che siano previste norme che incentivino la denuncia con fondamento, anche istituendo dei premi per chi aiuta la giustizia.

3.31

Rispetto alla previsione della consultazione preventiva con i soggetti interessati da eventuali cambiamenti metodologici che si ritenessero necessari, il CESE si esprime favorevolmente. Questo approccio, soprattutto per i benchmark che vanno periodicamente ribilanciati, è adatto a garantire la continuità nell’utilizzo del benchmark.

3.32

Potrebbe essere opportuno a tal proposito prevedere degli strumenti idonei a garantire un’ampia diffusione e la pubblicità delle metodologie di calcolo del parametro di riferimento (ad es. la pubblicazione su sito web). Le linee guida dell’ESMA, potrebbero prevedere normative ad hoc.

3.33

Il CESE raccomanda alla Commissione di trattare con cautela l’eventuale fase di transizione a nuovi e diversi benchmark. Questa questione è piuttosto delicata poiché potrebbe procurare incertezza sui contratti esistenti, facendo sorgere controversie e malfunzionamenti di mercato. In queste situazioni, una possibile soluzione potrebbe prevedere il mantenimento del benchmark che va abbandonato, applicando il nuovo solo ai nuovi contratti.

3.34

Il CESE sottolinea l’importanza che la dichiarazione dell’amministratore circa la conformità del codice di condotta al regolamento, precisi anche se questa conformità è stata avvalorata da terze parti o meno. Questa ulteriore informazione potrebbe aiutare infatti, da un lato, a controllare più efficacemente l’adeguatezza del codice, dall’altro a gestire successive ed eventuali attribuzioni di responsabilità in caso di violazioni dei principi del regolamento.