5.6.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 170/85

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene opportuna l'iniziativa della Commissione. L'istituzione di una Procura europea rappresenta un passo importante nella creazione di nuovi meccanismi giuridici che proteggano sia gli interessi finanziari dell'Unione che i contributi erariali dei cittadini europei al bilancio dell'Unione.

1.2

Il CESE, pur considerando necessario proteggere gli interessi finanziari dell'UE, ritiene che la coerenza dell'ordinamento di diritto penale dell'Unione verrebbe meglio garantita se il regolamento in esame definisse (1) con precisione e accuratezza sia la terminologia sia, e soprattutto, i reati che ledono gli interessi finanziari dell'UE e che devono altresì essere configurati come tali negli Stati membri. Le definizioni dovrebbero essere integrate nel regolamento, il che può avvenire anche tramite l'inserimento in un allegato elaborato secondo il modello del regolamento relativo a Eurojust (2), completato eventualmente da una direttiva. Questa attività di definizione può costituire il quadro di regolamentazione ulteriore dei reati lesivi degli interessi finanziari dell'Unione e assicurerebbe il rispetto del principio «nullum crimen sine lege».

1.3

Il CESE considera che la competenza della nuova Procura europea debba essere limitata a quella stabilita dall'articolo 86, par. 2. Dal momento che non disponiamo di una valutazione d'impatto relativa alla criminalità transnazionale, appare prematuro, in conformità dell'articolo 86, paragrafo 4, del TFUE, estendere le attribuzioni della Procura europea.

1.4

Il CESE raccomanda che, nei procedimenti e nelle controversie in cui la Procura europea è parte, si applichino le garanzie procedurali a favore degli indagati conformemente alle pertinenti norme citate nel regolamento, in particolare la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, soprattutto il diritto a un giudice imparziale e i diritti della difesa, che offre un livello superiore di protezione rispetto alle legislazioni nazionali. Il CESE interpreta i «diritti della difesa» come l'assicurazione che venga rispettato il principio della «parità delle armi» tra accusa e difesa.

1.5

Il CESE propone di ampliare il mandato del comitato di monitoraggio Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR) –attribuendogli nuove competenze in materia di controllo del rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali della persona, in particolare nel quadro dell'istituzione della Procura europea e del rispetto dei diritti delle persone coinvolte in procedimenti penali. Tale comitato di monitoraggio collaborerà con tutte le sezioni specializzate del CESE, come pure con le altre istituzioni europee e nazionali competenti in materia. Il comitato di monitoraggio Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR) (3) funzionerà in modo da controllare e valutare il rispetto dei diritti della persona nelle relazioni dell'UE sia con i propri Stati membri che con i paesi terzi.

1.6

Il CESE raccomanda che nel comitato di esperti che fornisce alla Commissione un parere consultivo nella fase preliminare della procedura di selezione del procuratore europeo siedano anche un rappresentante a testa per lo stesso CESE, il Comitato delle regioni, l'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali, la Corte dei conti europea e il Consiglio degli ordini forensi dell'Unione europea (CCBE). Il comitato consultivo di esperti dovrebbe quindi essere composto da un minimo di undici membri.

1.7

Il CESE ritiene che tra i principi fondamentali stabiliti per il funzionamento della Procura europea debbano figurare anche il principio di legalità e quello di subordinazione gerarchica (non espressamente affermati nel regolamento in esame).

1.8

Il Comitato ritiene inoltre che il regolamento debba stabilire maggiori garanzie in merito all'esercizio dei diritti e dei doveri dei procuratori europei, oltre che alla loro responsabilità in caso di abuso e di colpa grave professionale.

1.9

Il CESE richiama l'attenzione sul fatto che l'ammissibilità delle prove raccolte e presentate dalla Procura europea dinanzi agli organi giurisdizionali di merito, qualora tali prove vengano ammesse senza essere convalidate, può determinare condizioni di diseguaglianza e il mancato rispetto del principio della «parità delle armi». Partendo dalla premessa che, come stabilito dall'articolo 32, paragrafo 5, del regolamento in esame, le persone «godono di tutti i diritti processuali previsti dal diritto nazionale» (tra cui s'intendono evidentemente incluse le procedure di ammissibilità delle prove), si constata che le disposizioni del regolamento sono contraddittorie e che possono portare alla violazione dei diritti degli imputati nei procedimenti penali.

1.10

La raccolta e il trattamento dei dati personali dovrebbero riguardare esclusivamente le persone sospettate, sulla base di indizi validi, di aver compiuto un reato lesivo degli interessi finanziari dell'UE; in caso contrario, essi potrebbero configurarsi come una grave e sproporzionata ingerenza nella vita di queste persone.

1.11

Il CESE ritiene che l'istituzione della Procura europea rappresenti un modo per garantire la protezione dei contributi erariali dei cittadini europei al bilancio dell'Unione. Le definizioni relative ai reati lesivi degli interessi finanziari dell'Unione devono essere formulate e armonizzate in modo omogeneo sia nella proposta di regolamento che nella proposta di direttiva.

2.1

Il dibattito sull'istituzione di una Procura europea è iniziato più di dieci anni fa (4). Nel maggio 2011 la Commissione ha adottato la comunicazione sulla tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea attraverso il diritto penale e le indagini amministrative (5), in cui formula delle proposte per tutelare più efficacemente gli interessi finanziari dell'UE.

2.2

Negli ultimi tre anni sono andati perduti in media circa 500 milioni di euro annui per frode presunta negli Stati membri; si ritiene tuttavia che l'importo effettivo sia significativamente superiore. Solo una minima parte — meno del 10 % (6) — del valore totale delle frodi commesse viene recuperata presso gli autori di reato. Si ritiene perciò che nel 2010 il 46 % dei rinvii alle autorità competenti per reati lesivi degli interessi finanziari dell'UE (a livello di Stati membri) provenisse dal settore pubblico e il 52 % dal settore privato. I dati sulle frodi in rapporto ai settori colpiti sono i seguenti: agricoltura — 17 %; tabacchi — 1 %; dogane — 6 %; spese/acquisti diretti — 11 %; istituzioni dell'UE — 27 %; aiuto esterno — 19 %; fondi strutturali — 19 %. In generale, come risulta anche dalle relazioni dell'OLAF, questi dati si mantengono invariati anche per gli anni 2011 e 2012. Una simile situazione richiede soluzioni e interventi specifici a livello delle politiche dell'UE in materia di diritto penale.

2.3

Nel luglio 2012 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva relativa alla lotta contro le frodi che ledono gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale. La proposta prevede definizioni comuni dei reati a danno del bilancio dell'UE, sanzioni minime armonizzate (tra cui la pena detentiva per i reati gravi) e termini di prescrizione comuni.

2.4

Nel corso del 2012 e nei primi mesi del 2013 si sono svolte discussioni e riunioni a livello UE in merito all'istituzione della Procura europea (7). Nel suo discorso sullo stato dell'Unione del settembre 2012 il Presidente Barroso ha ribadito l'impegno della Commissione a portare a compimento tale progetto.

2.5

Il 17 luglio 2013 la Commissione ha varato un pacchetto legislativo composto da tutta una serie di regolamenti volti a riformare la struttura di Eurojust, migliorare la governance dell'OLAF e istituire una Procura europea.

2.6

Il compito principale della Procura europea consisterà nel combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione. Il nuovo organo sarà competente per individuare, perseguire e rinviare a giudizio dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri le persone indagate per questi reati.

3.1

L'istituzione della Procura europea non costituisce un obbligo, bensì una possibilità. Il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) dispone che il Consiglio «può istituire» una Procura europea deliberando all'unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo. La base giuridica e le norme relative all'istituzione di una Procura europea sono stabilite dall'articolo 86 del TFUE, che recita: «Per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust».

3.2

Il Consiglio europeo può estendere le attribuzioni della Procura europea alla lotta contro la criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale, in conformità dell'articolo 86, par. 4, del TFUE.

3.3

Il regolamento relativo all'istituzione della Procura europea stabilisce l'oggetto e le definizioni pertinenti, le norme generali (statuto e organizzazione della Procura, nomina e revoca dei suoi membri, principi fondamentali), la competenza del nuovo organo, le norme procedurali applicabili alle indagini, all'azione penale e al procedimento penale, le norme relative alle garanzie procedurali, il controllo giurisdizionale, la protezione dei dati, le relazioni della Procura europea con le istituzioni dell'UE e l'incidenza sul bilancio.

3.4

Il controllo giurisdizionale degli atti procedurali della Procura europea è affidato agli organi giurisdizionali nazionali.

3.5

In base ai trattati UE (8), la Danimarca non farà parte della Procura europea.

3.6

A Regno Unito e Irlanda si applica una clausola di «non partecipazione» (opt-out) alle politiche in materia di giustizia e affari interni: questi due paesi non faranno quindi parte della Procura europea, a meno che non decidano volontariamente e in modo esplicito in tal senso.

4.1.1

Benché l'articolo 1 del regolamento in esame preveda «l'istituzione» della Procura europea, il funzionamento e l'operatività del nuovo organo dipenderanno esclusivamente da come verrà attuata nel lungo periodo la direttiva relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale (9), che definisce i reati e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell'UE. L'istituzione di una Procura europea è utile per proteggere i contributi erariali dei cittadini europei al bilancio dell'Unione.

4.1.2

Come indicato nella proposta di direttiva relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione (10), i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione sono i seguenti:

4.1.3

Il CESE reputa necessario che il regolamento contenga definizioni giuridiche precise ed esplicite per questi reati, e che occorra quindi inserirvi un paragrafo in cui vengano chiaramente indicati i reati perseguiti dalla Procura europea. Inoltre, i reati bagatellari (che cagionano un danno inferiore a un determinato ammontare, ad esempio 10 000 euro) dovrebbero essere esclusi dalla competenza della Procura europea. Secondo il CESE, tutte le definizioni contenute nella direttiva devono essere formulate in modo dettagliato e dovrebbero essere riprese nel regolamento, compresa la definizione di «funzionario pubblico» (11) (che viene estesa dal settore pubblico a quello privato). Tutte le definizioni sia della proposta di regolamento che della proposta di direttiva devono essere formulate in modo preciso e dettagliato e devono essere armonizzate e uniformate.

4.1.4

Il Comitato considera inoltre che una soluzione alternativa per stabilire con chiarezza l'oggetto, le definizioni e la competenza per quanto concerne la Procura europea potrebbe consistere nel modificare alcuni articoli, che definiscono il campo di attività della Procura (12), tramite l'inserimento in un allegato elaborato secondo il modello del regolamento relativo a Eurojust (13). Tale allegato potrebbe essere completato e armonizzato dalla proposta di direttiva.

4.1.5

La competenza della Procura europea deve essere chiara e non può essere messa in discussione. Sebbene il chiarimento dei reati che rientrano nell'ambito della competenza materiale della Procura europea è operato con riferimento alla legge nazionale di attuazione del diritto dell'Unione (direttiva 2013/xx/UE), certi presupposti di questi reati stabiliti dal regolamento (ad esempio, il carattere transfrontaliero, il pregiudizio arrecato agli interessi dell'Unione, il coinvolgimento di funzionari europei, ecc.) garantirebbero una politica coerente in materia penale, in cui tutti i tipi di reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione sono sottoposti al medesimo trattamento.

4.1.6

Il regolamento non dovrebbe tuttavia estendere la competenza della Procura europea ai reati per i quali sono i pubblici ministeri nazionali a svolgere l'indagine penale. Andrebbero inoltre precisati i criteri per determinare la «prevalenza» in caso di competenza accessoria della Procura europea, altrimenti saranno possibili interpretazioni e prassi giudiziarie differenti negli Stati membri.

4.1.7

In caso di indagini transfrontaliere, possono esistere situazioni in cui alcuni Stati membri non partecipano al sistema di indagine della Procura europea. Attraverso le relazioni tra il procuratore europeo e i procuratori europei delegati, è possibile evitare l'avvio della stessa azione penale in più Stati membri. Si potrebbe istituire una regola semplice relativa alla giurisdizione adita per prima, in modo che l'azione penale venga avviata nello Stato membro in cui le autorità giudiziarie siano state adite per prime.

4.2.1

Il procuratore europeo è nominato dal Consiglio, con l'approvazione del Parlamento europeo, ma nella fase di preselezione dei candidati la Commissione ha un ruolo importante poiché presenta una rosa dei candidati in merito alla quale chiede il parere di un comitato di esperti (14). Nel quadro della procedura di selezione del procuratore europeo il CESE raccomanda alla Commissione di portare da 7 a 11 il numero di membri che compongono detto comitato consultivo di esperti e di precisare quanti di questi debbano essere membri della Corte di giustizia, dei massimi organi giurisdizionali nazionali o delle procure nazionali oppure avere un profilo di giuristi altamente qualificati ed esperti; raccomanda inoltre che nel comitato consultivo siedano un rappresentante a testa dello stesso CESE, del Comitato delle regioni, dell'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali, della Corte dei conti europea e del Consiglio degli ordini forensi dell'Unione europea (CCBE).

4.2.2

Inoltre, il CESE considera una soluzione legislativa adeguata la creazione di garanzie specifiche per i magistrati tese ad assicurarne l'indipendenza, la neutralità e l'imparzialità, nonché a garantire loro protezione e stabilità. In quest'ottica, il CESE richiama l'attenzione sul fatto che l'inamovibilità dei procuratori europei è assolutamente necessaria, soprattutto in caso di denunce nei loro confronti.

4.2.3

La revoca del procuratore europeo o dei suoi sostituti spetta alla Corte di giustizia dell'Unione europea su richiesta del Parlamento europeo, del Consiglio o della Commissione. La competenza sui danni arrecati ai cittadini a causa dei procuratori europei delegati, del procuratore europeo o dei suoi sostituti spetta alla Corte di giustizia dell'Unione europea, che esamina e decide sulle istanze relative ai suddetti danni. Il CESE ritiene necessario che, nel caso di controversie relative al risarcimento di danni, le decisioni della Corte di giustizia dell'Unione europea siano comunicate al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione.

4.2.4

Tra i principi fondamentali stabiliti per il funzionamento della Procura europea dovrebbero figurare anche il principio di legalità e quello di subordinazione gerarchica (non espressamente affermati nel regolamento in esame). Dovrebbe essere possibile adire la Procura europea anche d'ufficio. Il sistema europeo di indagine penale guadagnerebbe in coerenza e solidità se la Procura europea potesse impartire linee guida e istruzioni vincolanti all'OLAF.

4.2.5

Attraverso le decisioni interne sul funzionamento vanno stabiliti dei meccanismi di comunicazione efficienti che garantiscano l'indipendenza della Procura europea e del relativo personale, nonché del procuratore europeo e dei suoi sostituti, da qualsiasi influenza esterna.

4.2.6

Il regolamento distingue tra due categorie di reati: la prima (articolo 12) è di competenza automatica della Procura europea, la seconda (articolo 13) presuppone l'esistenza di reati che hanno determinati collegamenti con reati della prima categoria (fatti connessi). Secondo il Comitato, il regolamento non dovrebbe tuttavia estendere la competenza della Procura europea ai reati per i quali sono i pubblici ministeri nazionali a svolgere l'indagine penale finché non esisterà un corpus di definizioni chiare dei reati propriamente detti e dei reati basati su fattispecie identiche (strettamente connessi con i reati lesivi degli interessi finanziari dell'UE). Gli unici criteri di riferimento citati nel regolamento sono definiti con le parole «prevalenti» (15) e «fatti identici», il che rende non prevedibile l'applicazione delle disposizioni del regolamento stesso in assenza di definizioni chiare dei reati («prevalente» da che punto di vista: delle persone coinvolte, delle norme di legge violate, o dell'impatto finanziario?).

4.3.1

Le misure investigative previste dal regolamento in esame, il quale elenca i tipi e le condizioni dei singoli atti di indagine che la Procura europea potrà disporre, debbono essere realizzate esclusivamente in relazione a reati che rientrino nell'ambito di competenza materiale della Procura. I differenti tipi di decisione che la Procura europea può prendere alla conclusione delle indagini — specialmente le soluzioni concrete, comprese l'imputazione e l'archiviazione — devono essere armonizzate a livello dell'Unione.

4.3.2

L'ammissibilità delle prove raccolte e presentate dalla Procura europea dinanzi agli organi giurisdizionali di merito, qualora tali prove vengano ammesse senza essere convalidate, può determinare condizioni di diseguaglianza e il mancato rispetto del principio della «parità delle armi». Dal momento che la Procura europea riceve, tramite la collaborazione istituzionale, l'appoggio di tutte le istituzioni, gli organismi, gli organi e le agenzie dell'Unione, oltre che delle autorità nazionali degli Stati membri, sia l'imputato che i suoi difensori non dispongono di risorse analoghe per dimostrare l'innocenza: ne consegue la violazione del principio della «parità delle armi».

4.3.3

La conclusione di un compromesso nell'interesse della buona amministrazione della giustizia può essere incompatibile con alcuni ordinamenti nazionali; inoltre, tale misura non dovrebbe essere esclusa dal controllo giurisdizionale. Il CESE raccomanda alla Commissione di inserire nel regolamento la definizione di «compromesso» e le condizioni per la sua applicazione (anche nel caso di fattispecie per le quali è stabilita la competenza accessoria della Procura europea).

4.3.4

Le garanzie procedurali per gli indagati e altre persone coinvolte nei procedimenti avviati dalla Procura europea, conformemente alle norme pertinenti, e in particolare la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, possono autonomamente definire una serie di diritti (diritto al silenzio e diritto al patrocinio a spese dello Stato) sinora non regolamentati dalla legislazione europea. Questi diritti dovrebbero valere anche per i testimoni e non solo per gli «indagati».

4.4.1

Quando adotta atti procedurali, la Procura europea è considerata un'autorità nazionale ai fini del controllo giurisdizionale. A giudizio del CESE, gli atti interni adottati dalla Procura europea dovrebbero poter essere sottoposti a un controllo giurisdizionale a livello dell'UE.

4.4.2

Il regolamento interno (che disciplina l'organizzazione del lavoro) della Procura europea non può riguardare soltanto l'assegnazione dei casi, ma anche molti altri aspetti (sostanziali), come la gerarchia, la struttura e la direzione, le attribuzioni specifiche, ecc. Sebbene queste norme interne non abbiano forza esecutiva ma solo validità interistituzionale, per motivi di certezza giuridica possono essere considerate fonte di diritto e dovrebbero poter essere invocate dai cittadini europei sottoposti a un'indagine penale. Tale possibilità è, tra l'altro, conforme al disposto dell'articolo 86, paragrafo 3, del TFUE, che prescrive al legislatore dell'Unione di stabilire le regole applicabili al controllo giurisdizionale degli atti procedurali adottati dalla Procura europea nell'esercizio delle sue funzioni.

4.5.1

Le regole che disciplinano il regime di protezione dei dati nell'ambito specifico della Procura europea precisano e integrano la normativa europea applicabile al trattamento dei dati personali da parte degli organismi dell'UE (16). La trasmissione di questi dati a paesi terzi non può avvenire se non esiste una convenzione in tal senso. Detta trasmissione di dati personali ad un paese terzo è consentita soltanto se ciò è assolutamente necessario per perseguire concretamente un reato e a condizione che il paese terzo sia tenuto, in base ad un accordo, a garantire e rispettare lo stesso livello di protezione dei dati vigente nell'UE. Il compito di controllare il trattamento dei dati personali nell'ambito delle attività della Procura europea deve essere affidato in egual misura al Garante europeo della protezione dei dati (GEPD) e alle autorità nazionali competenti.

4.5.2

Il trattamento dei dati personali dovrebbe riguardare esclusivamente le persone sospettate, sulla base di indizi validi, di aver compiuto un reato lesivo degli interessi finanziari dell'UE; in caso contrario, esso potrebbe configurarsi come una grave e sproporzionata ingerenza nella vita di queste persone, oltre che come una violazione della Carta dei diritti fondamentali dell'UE.

4.5.3

Il CESE ritiene che debbano esistere sia una assoluta necessità di raccogliere certi dati (come quelli elencati nell'art. 37, par. 4,) sia un solido e sostanziale nesso causale con i fatti oggetto di indagine. La raccolta di certi dati personali supplementari, come quelli elencati nell'art. 37, par. 4, deve essere rigorosamente giustificata dalle esigenze dell'indagine e deve rispettare la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e tutte le norme più avanzate degli Stati membri in materia di protezione dei dati personali.

4.5.4

Secondo il CESE, quando questi dati personali non sono strettamente necessari e in tutti i casi in cui le persone non sono imputate, i dati devono essere cancellati dalla documentazione e dai registri.