6.3.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 67/110

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore la proposta di raccomandazione del Consiglio presentata dalla Commissione europea, e riconosce suo malgrado l'esigenza del pacchetto di misure che la accompagna, che può essere considerato anche come una sorta di programma minimo di attuazione.

1.2

Il CESE si rammarica del fatto che, come indicato anche nella relazione introduttiva alla raccomandazione, la realizzazione degli obiettivi della strategia quadro a livello europeo incontra costantemente serie difficoltà in termini di attuazione e di impegno politico a livello nazionale, regionale e locale.

1.3

Il CESE richiama l'attenzione riguardo alle lacune segnalate nei documenti di analisi delle organizzazioni della società civile sulla strategia quadro e sui programmi strategici nazionali. È indispensabile prendere sul serio e rimediare a tali lacune, sulla base delle indicazioni fornite dalle parti in causa, definendo e attuando entro una scadenza determinata delle risposte efficaci e organiche a livello di politiche pubbliche.

1.4

Il CESE reputa troppo generica la parte della proposta dedicata alle misure politiche orizzontali, e invita il Consiglio a svilupparla ulteriormente e a definire requisiti molto più concreti per i quattro settori che vi sono delineati, sostenendone l'attuazione con una presentazione delle migliori pratiche richieste.

1.5

Il CESE ritiene, in considerazione delle conclusioni esposte nella relazione introduttiva alla proposta di raccomandazione (1) e del deterioramento della situazione socioeconomica dovuto alla crisi, che il Consiglio dovrebbe avvalersi della propria facoltà di adottare degli atti giuridici vincolanti per rimediare in particolare alle situazioni di disagio e di povertà estrema, pericolose per la vita dei cittadini, e per lottare contro gli effetti più estremi della discriminazione, del razzismo e dell'antiziganismo.

1.6

Specie in presenza di condizioni di vita estremamente sfavorite, il CESE auspica che vengano definiti quadri chiari di applicazione dei diritti umani e che si proceda all'elaborazione, da tempo necessaria, di indicatori e di riferimenti che consentano di valutare tali condizioni.

1.7

Il CESE raccomanda che l'attuazione della strategia sia valutata da gruppi di ricercatori indipendenti, che abbiano i necessari strumenti giuridici ed offrano le garanzie necessarie in materia di etica della ricerca, al fine di assicurare il finanziamento e la trasparenza nell'uso dei fondi.

1.8

Occorre rafforzare, mediante garanzie giuridiche e di altro tipo, il funzionamento delle autorità responsabili della parità di trattamento, in quanto attori essenziali della politica di lotta contro la discriminazione, nonché il funzionamento dei punti di contatto nazionali, che svolgono un ruolo essenziale nell'attuazione delle strategie, e la collaborazione di tali organi diversi con i gruppi interessati.

1.9

Per accrescere l'efficacia dell'attuazione delle strategie e rimediare alla perdita di fiducia constatata negli ambienti interessati, è fondamentale garantire il reale coinvolgimento e l'effettiva mobilitazione dei Rom in tutti i settori di intervento. Il CESE raccomanda e attende un ampliamento del quadro concettuale della cooperazione, nonché una cultura del consenso che vada al di là della semplice consultazione, e formula proposte in tal senso.

1.10

Il CESE ribadisce che i soggetti decisionali devono distanziarsi chiaramente dalle preoccupanti dichiarazioni contro i Rom, venate di razzismo, violenza e gravemente discriminatorie. Occorre inoltre denunciare e sorvegliare apertamente e in modo coerente i fenomeni di violenza razzista e i discorsi di incitamento all'odio, ed elaborare strumenti giuridici, amministrativi, regolamentari e di comunicazione che permettano di lottare efficacemente contro tali fenomeni.

2.1

Il 5 aprile 2011 la Commissione ha adottato un Quadro dell'UE per le strategie nazionali di integrazione dei Rom fino al 2020 (2), creando finalmente, dopo una lunga attesa, la possibilità di procedere a un'azione concertata per ridurre la povertà estrema e l'esclusione sociale che riguardano anche i Rom. Nel giugno 2011 il Consiglio europeo ha approvato tale documento (3) e ha invitato gli Stati membri ad adottare entro la fine del 2011 delle strategie nazionali di integrazione dei Rom.

2.2

Il Quadro prevede che la Commissione europea riferisca ogni anno sui progressi conseguiti nell'attuazione delle strategie. Nel 2012 la Commissione ha valutato per la prima volta (4) le strategie nazionali presentate dagli Stati membri, adottando conclusioni orizzontali e, in un documento allegato, indicazioni specifiche sui punti di forza e sulle carenze di ciascuna strategia nazionale (5).

2.3

Le associazioni rappresentative dei Rom hanno seguito con grande attenzione l'elaborazione di tali strategie, hanno espresso i loro giudizi o riserve in vari documenti, e hanno effettuato una propria valutazione delle strategie (6).

2.4

Tutte queste analisi hanno rivelato importanti lacune nelle strategie degli Stati membri. Secondo le organizzazioni della società civile, i contenuti orizzontali e i loro difetti costituiscono un problema importante. Tra le suddette lacune si citano le seguenti:

2.5

I suddetti documenti di analisi della Commissione europea non menzionano le fondamentali lacune riscontrate nelle strategie degli Stati membri. Non vi figura una condanna o un appello a mettere un freno o a porre fine alle molteplici e, per giunta, tra le più gravi manifestazioni di handicap socioculturali che a volte ledono i diritti umani. Non si insiste per esempio a sufficienza su violazioni dei diritti umani come:

2.6

Il CESE ha dedicato due pareri alla strategia quadro e alle strategie nazionali di integrazione dei Rom. Il parere precedente (7), che verte sul rafforzamento dell'autonomia sociale e sull'integrazione dei Rom, esprime un giudizio positivo sulla strategia quadro; per quanto riguarda la concezione e l'attuazione successive, menziona l'esigenza di un approccio triplo (politica di integrazione neutrale sotto il profilo razziale ed etnico, politica volta a sostenere l'autonomizzazione di coloro che si considerano membri di una comunità Rom e a sancire l'integrazione sociale che hanno raggiunto, politica generale e pubblicità antirazziste), e formula ulteriori proposte.

2.7

Nel supplemento di parere, il CESE (8), facendo riferimento a uno studio realizzato nel 2012, richiama l'attenzione sulla perdita di fiducia osservata tra gli esponenti più autorevoli della società Rom, e presenta di conseguenza delle proposte riguardanti in particolare l'integrazione dei Rom e la promozione della loro partecipazione.

3.1

In considerazione della situazione dei Rom, degli effetti della crisi e dei livelli estremamente variabili di impegno degli Stati membri, il CESE riconosce, pur deplorandola, la necessità della raccomandazione del Consiglio e ne approva gli obiettivi. Ritiene d'altro canto che il pacchetto di misure derivanti da tale raccomandazione possa essere percepito come una sorta di programma minimo di attuazione, in certi casi troppo generico e troppo poco operativo per poter realizzare gli obiettivi menzionati nel documento.

3.2

Secondo la relazione introduttiva alla proposta della Commissione, tale documento è inteso "ad accelerare i progressi, richiamando l'attenzione degli Stati membri su una serie di misure concrete indispensabili per un'attuazione più efficace delle rispettive strategie". Il CESE si rammarica del fatto che tale finalità faccia al tempo stesso intendere che la realizzazione degli obiettivi della strategia quadro a livello europeo incontra costantemente serie difficoltà in termini di attuazione e di impegno politico a livello nazionale, regionale e locale.

3.3

Il CESE fa osservare che se non si vuole mancare ancora una volta il momento politico favorevole per quanto riguarda l'integrazione dei Rom, cosa che rappresenterebbe un rischio grave sia per gli obiettivi dell'Unione europea che per l'evoluzione delle condizioni di vita delle persone in questione, occorrerebbe adottare, con la partecipazione delle organizzazioni Rom e della società civile interessate e pertinenti, e nel quadro di un'ampia consultazione, un elenco di raccomandazioni corredato da un sistema di analisi fattuale, veramente ambiziosa e controllabile, composta da elementi sufficientemente concreti ed operativi ed aperta a una valutazione.

3.4

Il CESE ritiene che le raccomandazioni politiche che figurano nella proposta siano utili e debbano essere ampiamente sostenute come elenco ristretto di interventi da attuare in modo incondizionato. Constata d'altro canto che tali raccomandazioni definiscono un quadro d'azione troppo ristretto e non sono sempre abbastanza ambiziose; propone quindi con insistenza che l'elenco delle raccomandazioni venga ampliato e integrato mediante strumenti di controllo e di monitoraggio.

3.5

Il CESE ritiene che la parte della proposta vertente sulle misure politiche orizzontali sia debole, e invita il Consiglio a sviluppare ulteriormente i quattro settori che vi sono trattati (lotta contro le discriminazioni, protezione delle donne e dei bambini Rom, riduzione della povertà e inclusione sociale, autonomizzazione sociale dei Rom) e a definire requisiti ben più concreti, offrendo al tempo stesso in tale contesto alcune indicazioni sulle migliori pratiche previste.

3.6

Il CESE non ritiene soddisfacente l'argomentazione esposta nel documento, secondo cui "la scelta di uno strumento [giuridico] non vincolante mira a fornire agli Stati membri orientamenti pratici sul problema dell'integrazione sociale dei Rom, ma senza stabilire regole vincolanti", perché, "secondo i dati di cui dispone la Commissione, non esistono ancora misure forti e proporzionate per affrontare i problemi sociali ed economici che affliggono gran parte della popolazione Rom". Nell'attuale periodo di crisi, se questa non viene gestita in maniera appropriata e mirata, i gruppi Rom, che sono particolarmente esposti anche alla segregazione, alla discriminazione e alla povertà estrema, soffriranno in maniera sproporzionata degli effetti di tale crisi, quando questa già rappresenta per essi un problema insopportabile e intollerabile. Il CESE ritiene pertanto che la situazione richieda da parte dei soggetti decisionali delle soluzioni e degli interventi immediati ed efficaci, anche in termini di opponibilità dei diritti.

3.7

Il CESE ritiene quindi, in considerazione delle conclusioni esposte nella relazione introduttiva alla proposta di raccomandazione (9), che il Consiglio dovrebbe avvalersi della propria facoltà di adottare degli atti giuridici vincolanti per rimediare in particolare alle situazioni di disagio e di povertà estrema, pericolose per la vita dei cittadini, e per lottare contro gli effetti più estremi della discriminazione, del razzismo e dell'antiziganismo. La necessità di tali misure è dovuta proprio alle evidenti mancanze in termini di legislazione e di giurisprudenza che si constatano al livello degli Stati membri (10).

4.1

Il CESE raccomanda ai servizi competenti dell'Unione europea di riconsiderare i loro compiti direttamente connessi all'applicazione dei diritti fondamentali dei Rom e dei diritti delle minoranze, al di fuori del metodo aperto di coordinamento, in particolare per quanto riguarda le questioni menzionate più in alto. A questo proposito, il CESE ritiene necessario:

4.2

Il CESE propone che, in seguito al riesame delle strategie, sia data la priorità alla preservazione delle tradizioni linguistiche e culturali che costituiscono il fondamento dell'identità Rom, nonché al sostegno sociale e di bilancio.

4.3

A giudizio del CESE è indispensabile, ai fini della realizzazione delle strategie nazionali di integrazione dei Rom, che gli Stati membri dedichino particolare attenzione al controllo legislativo e giurisprudenziale delle politiche connesse e procedano a correzioni dei loro eventuali sforzi di lotta contro la discriminazione, attuando a tal fine meccanismi efficaci.

4.4

Al fine di promuovere l'integrazione dei Rom e la loro indipendenza materiale, il CESE attende in particolare dagli Stati membri una risposta all'altezza delle esigenze e l'attuazione dei programmi in favore dell'occupazione e dell'imprenditorialità, e dei programmi di formazione professionale. Il CESE li invita con insistenza a rafforzare gli strumenti giuridici in grado di motivare efficacemente le imprese ad assumere dei Rom. Per le comunità Rom che vivono in condizioni di isolamento, il cui tasso di occupazione è da tempo estremamente basso, e che risentono di una discriminazione molto forte sul mercato del lavoro, bisogna introdurre forme innovative di politiche occupazionali, ad esempio un numero sufficiente di posti di lavoro adatti sovvenzionati con fondi pubblici.

4.5

Il CESE si rammarica del fatto che l'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali e gli Stati membri non abbiano ancora potuto definire gli indicatori e i punti di riferimento che costituiscono la prima condizione per la valutazione delle strategie e dei programmi di intervento, né le metodologie e i requisiti in questo campo, che condizionano una raccolta di dati e una mappatura della situazione adeguati e indipendenti (11). Le attuali pratiche di monitoraggio e di valutazione degli Stati membri si limitano spesso a rapporti eseguiti senza un vero e proprio metodo di valutazione, fondati eventualmente su dati, e non di rado i risultati prodotti sono privi di qualsiasi fondamento.

4.6

Il CESE propone di affidare le missioni di valutazione a gruppi di ricercatori e istituti selezionati mediante gare d'appalto aperte, professionali e senza affiliazioni politiche, la cui indipendenza possa essere rafforzata anche mediante strumenti giuridici diversi (ad esempio mediante l'introduzione di una dichiarazione di assenza di conflitti di interesse, regole di trasparenza finanziaria e in materia di utilizzazione dei fondi, controllo da parte della comunità scientifica, sorveglianza del metodo di ricerca, ecc.) (12).

4.7

La situazione giuridica delle autorità per la parità di trattamento dev'essere rafforzata, al di là del loro finanziamento programmabile, trasparente e adeguato, affinché i poteri politici non siano per quanto possibile in grado di influenzarne il funzionamento, ma vigilino nondimeno sul mantenimento delle necessarie condizioni di attività. Le autorità incaricate di garantire la parità di trattamento dovranno anche avere legami ravvicinati e permanenti con le pertinenti associazioni di rappresentanza dei Rom, al di là degli appositi punti di contatto.

4.8

I punti di contatto nazionali per i Rom devono svolgere le loro funzioni in totale trasparenza sia in teoria che in pratica. La loro attività è essenziale ai fini della realizzazione della strategia quadro. Occorre garantire per via giuridica i diritti dei punti di contatto, come quelli degli organismi nazionali incaricati della programmazione e dell'attuazione delle politiche sociali riguardanti i Rom, affinché questi possano esercitare una funzione di sorveglianza e dare il loro parere sulle procedure legislative legate alle politiche governative che riguardano anche i Rom, nonché influire su tali politiche, per fare in modo che i relativi effetti non si indeboliscono a vicenda. I punti di contatto per i Rom hanno l'obbligo di informare le associazioni rappresentative della società civile Rom, pubblicando ad esempio i rapporti annuali dei valutatori indipendenti, il cui contenuto non è assoggettato ad alcuna influenza politica, oppure organizzando convegni specializzati.

4.9

Il CESE considera difficilmente realizzabile l'obiettivo menzionato nel punto 5.1 della proposta di raccomandazione, in base al quale "gli Stati membri dovrebbero adottare le misure necessarie per assicurare che la presente raccomandazione sia applicata al più tardi [24 mesi dopo la sua pubblicazione] e notificare alla Commissione le misure adottate in conformità della stessa"; a tal fine occorrerebbe evitare che gli Stati membri possano essere esentati dall'obbligo di attuare la strategia quadro dell'Unione europea e i propri impegni. Infatti, la proposta attuale, in termini di contenuto, non rappresenta che una parte di un più esteso sistema di requisiti definiti dalla strategia quadro in un ampio contesto e soggetti a valutazione annuale da parte della Commissione.

4.10

A giudizio di vari esperti e di diverse organizzazioni della società civile Rom, che condividono in parte la valutazione della Commissione europea in materia, le politiche e i meccanismi attuali di aiuto degli Stati membri non permettono, in taluni casi, di trattare la questione dell'integrazione dei Rom con sufficiente efficacia e non hanno sempre come punto di partenza e filo conduttore un approccio basato sui diritti umani (13). Nel frattempo, purtroppo, si constata in vari paesi un aumento dell'esclusione dei Rom. Tale situazione è dovuta principalmente alla costante discriminazione contro i Rom, all'antiziganismo profondamente radicato, cui i soggetti incaricati di applicare la legge non dedicano la necessaria attenzione. Come è indicato nella relazione introduttiva alla proposta di raccomandazione "al cuore del problema è la stretta connessione tra la discriminazione e l'esclusione sociale subite dai Rom" (14).

4.11

A giudizio del CESE, qualsiasi politica di inclusione dovrebbe mirare principalmente ad eliminare gli effetti negativi reciproci esercitati da tali meccanismi. In tale contesto gli strumenti principali sono in particolare l'integrazione dei Rom e la promozione della loro partecipazione, l'autonomizzazione sociale delle organizzazioni Rom e lo sviluppo delle loro capacità. Ciò è possibile solo nel quadro di un'autentica cultura dell'accettazione, in cui la politica nei confronti dei Rom si basi effettivamente sui veri interessati, e nella quale i Rom non siano considerati esclusivamente come beneficiari, ma anche come soggetti di pari valore, la cui partecipazione è indispensabile. Occorre modificare l'approccio paternalista del passato, i cui processi erano definiti dai leader d'opinione e dai principali soggetti decisionali della società, e riconoscere e accettare i Rom come membri responsabili della società, in grado di influire attivamente sul proprio destino e pronti a farlo.

4.12

Il CESE rinvia a un precedente parere (15) nel quale affermava, sulla base di uno studio, l'esistenza di un livello elevato di insoddisfazione, di una frustrazione e sfiducia diffuse presso gli esponenti più autorevoli della società Rom, le organizzazioni della società civile e i loro rappresentanti. Secondo tale parere del CESE "malgrado le intenzioni annunciate, le organizzazioni interessate non sono state coinvolte adeguatamente nell'elaborazione delle strategie, non sono stati messi a punto meccanismi validi di coinvolgimento o, a causa di un'esperienza spesso secolare di discriminazione e di segregazione, non si è riusciti a ispirare nei rappresentanti delle comunità interessate un livello adeguato di fiducia nei processi attuali". Uno studio condotto nello stesso periodo dall'ERPC è pervenuto alle stesse conclusioni (16).

4.13

Per quanto riguarda i cambiamenti di approccio sociale e decisionale, il CESE osserva che tale processo non è pensabile senza la partecipazione dei Rom e delle organizzazioni della società civile che lavorano con essi alla concezione, all'attuazione e alla valutazione delle politiche a tutti i livelli. Il CESE ritiene necessario definire indicatori che consentano di misurare adeguatamente il grado di integrazione e di partecipazione dei Rom (per esempio amministrazione locale o centrale, dati relativi alla scolarizzazione, tasso di partecipazione all'attuazione dei programmi, ecc.).

4.14

Il CESE auspica e attende l'ampliamento del quadro concettuale della cooperazione, una cultura del consenso che vada al di là della semplice consultazione, l'attuazione delle piattaforme di dialogo permanente (anche a livello locale), la creazione di meccanismi organizzativi adeguati per la partecipazione, una maggiore trasparenza delle decisioni dei poteri pubblici (a livello locale), e una giustificazione delle decisioni (che tenga conto anche delle divergenze di opinioni e dei risultati del voto).

4.15

Il CESE propone che venga garantito, come si è detto in precedenza, un fondo di aiuti (ad esempio come sezione del programma Europa per i cittadini) in favore dell'integrazione e dell'autonomizzazione sociale dei Rom, nonché dello sviluppo delle capacità delle loro organizzazioni non governative. Il programma operativo del Fondo sociale europeo, o più esattamente la garanzia dei programmi di sostegno che prevedono un'assistenza tecnica, sarebbero altrettanto importanti per lo sviluppo delle capacità istituzionali delle organizzazioni Rom.

4.16

I soggetti decisionali devono distanziarsi chiaramente dalle preoccupanti dichiarazioni contro i Rom, venate di razzismo, violenza e gravemente discriminatorie. Occorre denunciare e sorvegliare apertamente e in modo coerente i fenomeni di violenza razzista e i discorsi di incitamento all'odio, ed elaborare strumenti giuridici, amministrativi, regolamentari e di comunicazione che permettano di lottare efficacemente contro tali fenomeni. In tale contesto, i creatori d'opinione, e in particolare l'élite politica e mediatica, hanno una responsabilità particolare. Il CESE propone di eseguire, con metodologie uniformi, ricerche sistematiche sui pregiudizi, e di creare strumenti adatti a incoraggiare le politiche in questo campo, la relativa attuazione e l'intensificazione degli sforzi, qualora i risultati evidenzino una tendenza negativa.

4.17

Il CESE richiama con particolare enfasi l'attenzione degli Stati membri sul fatto che, per affrontare una situazione di segregazione e di discriminazione che risale a varie generazioni fa e si ripercuote su tutte le dimensioni della vita degli interessati, non basta attuare dei programmi sotto forma di progetti incentrati su una particolare problematica, bensì è indispensabile, oggi, optare per un approccio sistematico nel perseguimento degli obiettivi della strategia.