6.3.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 67/63

1.1

Nell'aprile 2011 il Consiglio ha invitato la Commissione a chiarire i principi alla base delle strategie per la regione del Mar Baltico e per la regione danubiana, a valutare il valore aggiunto di tali strategie e a presentare una relazione al Consiglio e al Parlamento entro il giugno 2013. Nel dicembre 2012 il Consiglio europeo ha invitato la Commissione europea a presentare una strategia dell'UE per la regione adriatica e ionica entro la fine del 2014, tenendo conto dei risultati di tale valutazione.

1.2

Su richiesta della Commissione, il CESE ha formulato un parere in merito alla relazione sul valore aggiunto delle strategie macroregionali nel quadro del processo sopra descritto.

1.3

Per ovvi motivi non rientrano nel presente parere né l'elaborazione delle strategie macroregionali per la regione atlantica (1) e per la regione del Mediterraneo (2), né le relative proposte del CESE.

2.1

Il CESE condivide le principali considerazioni contenute nella relazione.

2.1.1

Il principio macroregionale, basato su un approccio dal basso verso l'alto, può fornire un'autentica risposta alle sfide incontrate dalle regioni. I principi applicati nei due precedenti esperimenti macroregionali europei hanno dato buoni risultati come strumenti per il rafforzamento della coesione e della convergenza sociale, economica e territoriale.

2.1.2

L'impostazione macroregionale potrebbe costituire, dal punto di vista politico, ambientale e socioeconomico, uno strumento appropriato per il rafforzamento della cooperazione tra Stati o regioni d'Europa, l'attenuazione delle aspirazioni nazionaliste in favore del consenso sociale e il rispetto e l'accettazione reciproci. Potrebbe inoltre contribuire, grazie alla creazione di un valore aggiunto europeo per le comunità di interessi, alla realizzazione degli obiettivi della strategia Europa 2020.

2.1.3

Le strategie macroregionali possono essere dei buoni strumenti per combattere la mancanza di comunicazione e favorire l'informazione della popolazione. È indispensabile che gli abitanti delle località e delle aree interessate e le imprese siano meglio informati sui programmi e progetti in corso.

2.1.4

La riflessione strategica comune che emerge nelle due macroregioni, le relazioni istituzionali che vi si sono stabilite e la maggiore creatività dimostrata nella pianificazione sono buoni esempi dei primi successi di questa cooperazione macroregionale su un piano di parità, che costituisce la nuova tendenza della politica europea. Il lancio di nuovi progetti e iniziative e i successi riportati, al di là delle mere impressioni, dall'azione comune giustificano gli sforzi congiunti compiuti nelle regioni dagli attori socioeconomici.

2.1.5

Il CESE concorda con le principali considerazioni contenute nella relazione:

2.2

Il CESE richiama l'attenzione sul fatto che la cooperazione macroregionale rientra nel quadro del consolidamento della democrazia dell'UE e del rafforzamento delle iniziative dal basso. Si tratta di un catalizzatore positivo, che difende e integra i valori fondamentali dell'UE.

2.3

Il CESE constata l'accuratezza della metodologia utilizzata nella relazione e la fondatezza dell'ampia inchiesta, in particolare considerando che la metodologia di analisi delle strategie macroregionali non è ancora matura e che mancano riferimenti statistici specifici.

2.4

Il CESE si compiace delle indicazioni contenute nelle conclusioni del Consiglio europeo del giugno 2012, secondo cui occorre impegnarsi per rafforzare il mercato unico e promuovere la competitività. Si rammarica tuttavia del fatto che, al di là dei principi generali - integrazione, coordinamento, cooperazione, governance multilivello, partenariato - il Consiglio non contribuisca all'attuazione delle strategie macroregionali con strumenti aggiuntivi sostanziali.

2.5

Il CESE richiama l'attenzione sul fatto che, a giudizio degli esperti, il problema principale consiste nella mancanza di coerenza tra volontà politica decentrata e finanziamento.

2.6

La priorità data alla sostenibilità (cfr. la crescita blu e verde) e allo sviluppo delle infrastrutture è una conseguenza naturale della riflessione macroregionale. Essa è fonte di valore aggiunto europeo.

2.7

Tuttavia, nell'immediato e a breve termine, è dall'attività economica che ci si può attendere un aumento del valore aggiunto europeo, attraverso una crescita del PIL e dell'occupazione.

2.8

A giudizio del CESE l'approccio dei tre no è già superato: nel quadro finanziario a medio termine 2014-2020 sono previste delle risorse, il sistema amministrativo istituzionale inteso a favorire la gestione è in fase di realizzazione e il quadro strategico comune contiene la necessaria regolamentazione. Nell'interesse del rafforzamento dell'innovazione, del sostegno alle piccole e medie imprese, della creazione di reti e della promozione dell'occupazione, bisognerebbe dimostrare maggiore comprensione, nella valutazione della politica di sostegno alle strategie macroregionali, per il passaggio a un approccio basato su tre sì.

2.9

La strategia macroregionale dev'essere una priorità nel periodo europeo di programmazione 2014-2020, e integrare il nuovo modello di cooperazione territoriale con l'accordo di partenariato e i programmi operativi (FESR, FSE, FEASR, FEAMP), mettendo in rilievo in particolare il concetto di sviluppo macroregionale di tipo partecipativo, che ha le seguenti caratteristiche:

2.10

Lo sviluppo macroregionale di tipo partecipativo:

2.11

Il CESE sta elaborando di propria iniziativa un'analisi globale dell'importanza che rivestiranno in futuro le strategie macroregionali per l'Europa e formulerà una proposta su come adeguare tali strategie per arrivare a una prassi di sviluppo europea uniforme.

3.1

Secondo la relazione in esame, i rapporti di esecuzione delle strategie macroregionali per il Baltico e la regione danubiana indicano che queste ultime hanno contribuito allo sviluppo di nuovi progetti e ridato slancio a progetti transnazionali in corso. Le strategie hanno favorito la creazione di reti e l'avvio di iniziative comuni nelle regioni interessate. I progetti faro possono essere ottimi elementi propulsivi e al tempo stesso avere un valore esemplare per le macroregioni.

3.1.1

La strategia macroregionale per la regione del Mar Baltico è stata il primo esempio di tale tipo di strategia. Con i suoi tre obiettivi principali e le sue 15 priorità, essa ha delimitato chiaramente già dalle prime fasi gli ambiti su cui si poteva concentrare la cooperazione nella regione, facendone degli efficaci strumenti per l'attuazione delle politiche settoriali e delle politiche orizzontali europee.

3.1.2

Lo sviluppo del settore marittimo, il rafforzamento delle relazioni regionali, l'investimento nel futuro delle persone e nella crescita economica sono gli ambiti di intervento che hanno finora fornito un input per l'elaborazione di altri approcci macroregionali.

3.2

Dal canto suo, la strategia macroregionale danubiana - la seconda a essere adottata -, con i suoi quattro obiettivi principali e le sue 11 priorità, ha ben concentrato la riflessione regionale e i settori di azione comune migliorandoli al tempo stesso.

3.2.1

Analogamente a quanto avviene per la strategia per la regione baltica, tra le sue tematiche prevalgono le priorità ambientali e infrastrutturali (collegamenti tra le regioni, difesa dell'ambiente, rafforzamento delle regioni), ma le proposte e i progetti concernenti l'aumento del benessere economico e sociale rispecchiano l'intenzione politica di conformarsi alla strategia Europa 2020.

3.3

In vari studi il CESE ha appoggiato gli sforzi dell'UE per fare in modo che le risorse disponibili siano impiegate nella maniera più efficiente ed efficace possibile. A tal fine occorre armonizzare gli strumenti e rafforzare le azioni comuni. Un ovvio requisito consiste nel ricorso a risorse esterne. Anche in questo campo le iniziative macroregionali hanno realizzato nuovi risultati (come nei casi del Land Baden-Württemberg o del coordinamento dei capitali di rischio, menzionati nella relazione).

3.4

Tanto le due strategie in esame, quanto i precedenti pareri di iniziativa del CESE, in particolare quelli sulle strategie macroregionali per la regione del Mediterraneo e per la regione dell'Atlantico, hanno segnalato l'importanza della cooperazione politica ed economica con paesi terzi e hanno richiamato l'attenzione sulla possibilità di ridurre vari rischi nel campo della politica della sicurezza, sulla gestione dei problemi dell'immigrazione irregolare, ecc.

3.5

Il CESE insiste con forza sull'importanza cruciale degli accordi di partenariato in preparazione e in fase di negoziazione. Bisogna esigere la rappresentanza del contesto macroregionale, un adeguato coordinamento con le parti sociali, un'armonizzazione "orizzontale" tra Stati e regioni, proposte e progetti nei singoli programmi operativi e la partecipazione attiva degli ambienti socioeconomici e della società civile a tali programmi operativi.

4.1

Il CESE ritiene possibile e auspicabile sviluppare ed estendere ulteriormente i principi qui esposti.

4.2

Sarebbe un errore trattare le macroregioni soltanto come un fenomeno geografico, occorre anche tenere conto delle complesse relazioni sociali, economiche e storiche esistenti fra i suoi componenti.

4.3

La formula delle "sfide comuni" o della "cooperazione rafforzata" per la coesione riduce la possibilità di un'interpretazione funzionale della macroregione al di là delle frontiere, nonché il suo impatto sui processi di sviluppo e di coesione paneuropei.

4.4

Nella relazione non viene definito il concetto di valore aggiunto europeo delle macroregioni. A giudizio del CESE il valore aggiunto, nel caso delle strategie macroregionali, non può riferirsi ad altro che al valore che l'azione indipendente di singole regioni o Stati membri non potrebbe creare, se non a costo di investimenti maggiori o di una minore efficacia.

4.5

Il principio dei tre no era comprensibile a suo tempo, ma adesso è chiaro che esso comporterebbe probabilmente la rinuncia a un valore aggiunto europeo in un momento in cui la ripresa è ancora fragile e ha bisogno di essere rafforzata.

4.6

Allo stato attuale, le strategie macroregionali riflettono l'approccio europeo secondo cui gli strumenti e le risorse a disposizione delle singole regioni potrebbero essere utilizzati con maggiore efficacia grazie a una cooperazione e a un coordinamento adeguati sul territorio degli Stati membri e delle regioni partecipanti (la Commissione europea svolge, in proposito, un ruolo di secondo piano). Il valore aggiunto europeo creato a livello macroregionale risulta così maggiore.

4.7

A giudizio del CESE è probabile che se si adottassero strumenti aggiuntivi, si migliorasse la capacità giuridica e istituzionale e si stanziassero ulteriori risorse il valore aggiunto europeo generabile a livello macroregionale sarebbe significativamente più elevato.

4.8

Nel valutare gli scenari di sviluppo dell'UE all'orizzonte 2020 e le proposte in essi contenute per l'Europa nel suo insieme, come per esempio gli obiettivi e le basi finanziarie separate del Meccanismo per collegare l'Europa, occorre verificare a ogni livello il valore aggiunto delle iniziative e dei progetti realizzati con il contributo di risorse europee.

4.9

L'estensione di tali strumenti al livello macroregionale è una condizione imprescindibile per l'attuazione della strategia Europa 2020.

4.10

A giudizio del CESE l'estensione del quadro politico, istituzionale, giuridico e finanziario, accanto alla verifica del valore aggiunto europeo:

4.11

Il CESE ritiene che il rafforzamento della governance politica e orientata allo sviluppo nei campi d'azione delle strategie macroregionali offra un considerevole valore aggiunto europeo, e che si possa presumere che le tensioni politiche più o meno forti tra federalisti e "nazionalisti", che hanno percorso, a ondate successive, l'intera storia dell'UE, potrebbero essere attenuate mediante il rafforzamento di un livello intermedio di coordinamento e di cooperazione.

4.12

A giudizio del CESE è possibile un'interpretazione funzionale delle macroregioni, secondo cui gli sviluppi di interesse europeo che si producono al di là delle loro frontiere e altre misure che implicano la formazione di nuove reti rafforzano la crescita dell'Unione e con essa la coesione.

4.13

Il CESE raccomanda di fare un passo in avanti a livello politico nella gestione delle macroregioni; in linea di massima, spetta al Consiglio decidere del sostegno alle iniziative "dal basso", e dei futuri aiuti "laterali" e "dall'alto" da parte di tutte le istituzioni. In linea generale, in base alle esperienze fatte sinora, i settori (funzioni) che si possono considerare sono:

4.14

Le strategie macroregionali possono essere degli ottimi strumenti per le cooperazioni transfrontaliere tra città, per la formazione di reti di centri tecnologici e per la più rapida diffusione dell'innovazione.

4.15

Si tratta in maggioranza di campi nei quali è giustificato intervenire con iniziative di integrazione provenienti per lo più dal basso e dove può crescere significativamente il ruolo del consigli economici e sociali nazionali. La relazione non menziona l'importanza della partecipazione degli ambienti economici e sociali e della concertazione.

5.1

Il CESE condivide il giudizio secondo cui i partecipanti alle strategie macroregionali devono considerare queste ultime come una responsabilità orizzontale dei loro governi.

5.2

Il CESE ritiene che occorra ridurre al minimo le attività di carattere amministrativo, e che la Commissione europea debba elaborare e proporre nuove modalità di coinvolgimento dell'opinione pubblica, come per esempio gli strumenti della e-democrazia. È indispensabile aumentare la partecipazione sia nella fase preparatoria che nella realizzazione.

5.3

Merita sostegno il principio secondo cui gli obiettivi macroregionali devono essere integrati nei singoli accordi di partenariato e programmi operativi.

5.4

La Commissione europea dovrebbe promuovere l'applicazione delle buone pratiche nell'uso degli attuali strumenti di programmazione anche nel caso delle regioni in discussione o in fase di preparazione.

5.5

A giudizio del CESE le carenze di capacità amministrativa possono essere colmate solo qualora sia dimostrabile che ciò contribuisce all'uso efficiente delle risorse.

5.6

Il CESE considera necessario il principio dell'introduzione di indici e indicatori realistici per monitorare i progressi, ma ritiene che a tal fine sia indispensabile la partecipazione attiva della Commissione e di altre istituzioni europee, specie per l'elaborazione dell'indicatore relativo al valore aggiunto, in considerazione del suo carattere multilivello.

5.7

Concorda con il rafforzamento della prassi della costruzione dal basso, praticata sin qui con successo, ma ritiene auspicabile un maggiore coinvolgimento dei soggetti economici, ambientali, sociali e locali, e la costituzione di relazioni orizzontali con le macroregioni di recente formazione.

5.8

Il CESE ritiene che si debba accelerare e ampliare l'attuazione di sistemi di governance delle strategie, sforzandosi di preservare le loro specificità.

5.9

Il CESE raccomanda che, nell'elaborare nuove forme di governance, si esamini la possibilità che la Commissione sostenga anche un'opzione in grado che potrebbe portare all'emergere, in Europa, di un tipo di governance macroregionale, di livello intermedio e orientata allo sviluppo.

5.10

Le iniziative macroregionali hanno essenzialmente due dimensioni, quella transnazionale e quella europea. Il CESE ritiene che sinora l'obiettivo perseguito fosse esclusivamente la collaborazione e il coordinamento tra singoli paesi. Una delle principali conclusioni della relazione è che è altamente auspicabile che le azioni comuni abbiano una dimensione, e quindi un valore aggiunto, europei.

5.11

Il CESE ritiene che gli interventi macroregionali che hanno una dimensione europea, ove ricevano un adeguato sostegno, offrano un'occasione di rafforzamento della credibilità politica unionale e una base per realizzare una nuova pratica di sviluppo grazie al consolidamento della partecipazione sociale.

5.12

Si pone nuovamente la questione di stabilire se gli impegni politici assunti a livello dell'UE e a cui bisogna far fronte a livello locale non possano essere completati da impegni macroregionali da attuarsi a livello europeo. La cooperazione rafforzata cui fa riferimento la Commissione può implicare anche questo.

5.13

La Commissione europea osserva giustamente che gli approcci macroregionali e quelli per i bacini marittimi rispondono ad ambizioni simili, ma questo punto rispecchia chiaramente la divisione interna alla Commissione e i rischi di frammentazione della strategia. Non si possono presentare come elementi macroregionali degli elementi di strategia marittima se non vi sono collegamenti reali o potenziali tra le infrastrutture, l'urbanizzazione, la produzione e i fattori umani delle zone marittime/costiere da un lato e, dall'altro, la capacità e i compiti connessi ai rischi marittimi/oceanici che rivestono importanza in termini di produzione e protezione.

5.14

È da condividere incondizionatamente l'affermazione, contenuta nella relazione, secondo cui vi sono ulteriori possibilità non individuate. Non si può invece accettare il giudizio secondo cui l'ulteriore espansione e intensificazione delle attività potrebbe essere realizzata "senza il coinvolgimento della Commissione, o basata quasi esclusivamente su un programma transnazionale".

5.14.1

Si tratta dell'unico punto della valutazione in cui si afferma espressamente che la Commissione non intende assumere una parte o un ruolo nell'elaborazione e nell'esecuzione delle strategie macroregionali, malgrado altrove essa indichi che possono ancora essere definiti e attuati numerosi altri paradigmi. Non vi sono tuttavia risposte circa le caratteristiche di questi ultimi.

5.15

Il CESE invita la Commissione a continuare a ricoprire un ruolo centrale nell'elaborazione e nell'attuazione delle strategie macroregionali. Invita inoltre il Consiglio a fornire alla Commissione gli strumenti e le risorse necessarie per svolgere questo ruolo in modo adeguato.

5.16

Il concetto di programma transnazionale implica che i programmi che dimostrano un valore aggiunto europeo possono ricevere un certo sostegno, rimanendo nel quadro dei tre no, ad esempio quelli per una migliore applicazione della legislazione in materia ambientale, un'intensificazione degli investimenti specifici nella connettività dell'UE o la creazione di una massa critica per l'innovazione.

5.17

Mancano indicazioni in merito alla modalità di creazione del valore aggiunto europeo, alla sua valutazione, all'utilizzazione dei risultati e alla sua ulteriore promozione.

5.18

Le conclusioni, sorprendentemente concise, dovrebbero essere, a giudizio del CESE, integrate in misura significativa per corrispondere a quanto annunciato nel titolo. La questione della governance è ovviamente importante, perché in fin dei conti compete all'UE decidere in merito alle questioni generali di gestione.

5.19

L'impostazione macroregionale potrebbe costituire, dal punto di vista politico, ambientale e socioeconomico, uno strumento appropriato per il rafforzamento della cooperazione tra Stati o regioni d'Europa, l'attenuazione delle aspirazioni nazionaliste in favore del consenso sociale e il rispetto e l'accettazione reciproci. Potrebbe inoltre contribuire, grazie alla creazione di un valore aggiunto europeo per le comunità di interessi, alla realizzazione degli obiettivi della strategia Europa 2020.

5.20

Le strategie macroregionali possono essere dei buoni strumenti per combattere la mancanza di comunicazione e favorire l'informazione della popolazione. È indispensabile che gli abitanti delle località e delle aree interessate e le imprese siano meglio informati sui programmi e progetti in corso.