12.11.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 327/26

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) prende atto della pubblicazione del Libro verde in oggetto, che a suo giudizio denota un cambiamento netto e positivo dell'atteggiamento della Commissione europea nei confronti delle pratiche commerciali sleali.

1.2

Il CESE ritiene che il ricorso a queste pratiche non sia semplicemente sleale o contrario all'etica, ma anche incompatibile con taluni principi giuridici fondamentali e con l'interesse della domanda e dell'offerta. Dato che questo fenomeno equivale nei fatti all'abuso di una posizione di mercato particolarmente forte, il CESE raccomanda pertanto di utilizzare l'espressione "pratiche commerciali abusive", usata abitualmente ad esempio in francese e in inglese.

1.3

Il Comitato ritiene altresì che l'attuale diffusione e gravità delle pratiche commerciali sleali sia da attribuire principalmente alle fusioni e alle acquisizioni verificatesi negli ultimi decenni.

1.4

A giudizio del Comitato, finora il Forum ad alto livello destinato a migliorare il funzionamento della catena di fornitura alimentare non ha dato risultati chiari, e le soluzioni proposte sono insufficienti a risolvere il problema delle pratiche sleali. Esorta pertanto la Commissione europea a proporre ulteriori iniziative.

1.5

Il CESE non dubita che si possa ricorrere a pratiche sleali in qualsiasi tipo di relazione contrattuale, ma è convinto che siano particolarmente gravi quelle che intervengono nei rapporti tra i supermercati da un lato e le PMI agroalimentari dall'altro. In questo campo, infatti, si verificano forme e livelli di abuso senza uguali in altri settori.

1.6

Il CESE si compiace in particolare del fatto che nel Libro verde la Commissione esprima dubbi sull'esistenza di una reale libertà contrattuale quando le relazioni sono altamente squilibrate, e concordi quindi con il giudizio del Comitato stesso.

1.7

Il CESE ritiene che il Libro verde della Commissione descriva con grande precisione e completezza la natura e i principali tipi di pratiche commerciali sleali. È fermamente convinto, tuttavia, che la Commissione debba elaborare una definizione uniforme di dette pratiche simile a quella già introdotta dalla direttiva 2005/29/CE, dato che i comportamenti descritti nel Libro verde assomigliano, in una certa misura, alle "pratiche di commercializzazione ingannevoli" (1).

1.8

Queste pratiche sono tanto più importanti in presenza di un "clima di paura", nel quale la parte più debole teme che quella più forte decida di cambiare fornitore. questo ciò che accade quando grandi distributori al dettaglio esercitano slealmente pressioni sui loro fornitori e/o quando trasferiscono prezzi troppo elevati ai distributori e di conseguenza ai fornitori.

1.9

A giudizio del CESE, le conseguenze delle pratiche commerciali sleali non si limitano alle relazioni tra le imprese e non interessano soltanto le parti più deboli. A essere colpiti sono anche i consumatori e gli interessi economici nazionali, aspetto che il Libro verde non evidenzia a sufficienza.

1.10

Il CESE ritiene che le leggi adottate da vari Stati membri per porre un freno alle pratiche commerciali sleali dimostrino che l'attuale stato delle cose è inaccettabile. Sebbene le suddette leggi, per varie ragioni, non abbiano dato risultati soddisfacenti, sarebbe scorretto affermare che non si è ottenuto nulla. Tra gli effetti positivi spiccano la maggiore trasparenza nella ripartizione dei profitti e la cessazione delle pratiche più gravemente estorsive.

1.11

Sebbene il CESE non abbia motivo di ritenere che l'adozione di queste leggi da parte degli Stati membri possa recare danno alla libera circolazione delle merci nell'UE, alcune limitazioni possono verificarsi. Nessuna di queste leggi, tuttavia, ha carattere protezionista, e tutte si applicano in modo identico alle imprese nazionali e a quelle degli altri Stati membri.

1.12

A giudizio del CESE, qualsiasi ulteriore riflessione sulle possibili soluzioni a questo problema dovrebbe partire dall'assenza di libertà contrattuale in alcune relazioni commerciali.

1.13

Il CESE raccomanda che qualsiasi futura proposta volta a disciplinare relazioni commerciali squilibrate tenga conto del già citato "fattore paura". È necessario garantire l'indispensabile equilibrio tra le parti contraenti in modo che mantengano un atteggiamento leale nelle loro relazioni reciproche. Per questa ragione, la finalità primaria di una regolamentazione in questo campo deve essere quella di proteggere non la parte più debole, ma l'interesse economico nazionale. Ciò comporterebbe, per esempio, che i fornitori di alimenti interessati non dovrebbero assumere un ruolo attivo nei procedimenti amministrativi e giuridici del caso.

1.14

Il CESE invita la Commissione europea a presentare proposte di atti legislativi volti a vietare le pratiche commerciali sleali. Dette proposte dovrebbero basarsi su un elenco indicativo delle pratiche più frequenti utilizzate dalla parte più forte per trasferire i suoi costi e rischi naturali a quella più debole.

1.15

Il CESE invita la Commissione a collaborare con le autorità nazionali della concorrenza alla realizzazione di una revisione radicale, fondata sull'esperienza concreta degli ultimi decenni, delle attuali – e chiaramente obsolete – regole in materia di concorrenza al fine di instaurare una concorrenza leale basata anche su un equo scambio in questo settore delle informazioni pertinenti per tenere conto di tutte le posizioni dominanti reali.

2.1

Il Libro verde traccia una distinzione tra le catene di rifornimento e di distribuzione alimentari e non alimentari, distinzione pienamente giustificata in quanto le prime presentano caratteristiche particolari.

2.2

Negli ultimi vent'anni si è registrato, tra le imprese delle catene di fornitura e di distribuzione, un sostanziale consolidamento, con la conseguente creazione di veri e propri oligopoli. Per quando riguarda la catena di fornitura e di distribuzione alimentare, ciò vale in particolare per il settore del commercio al dettaglio, un po' meno per l'industria di trasformazione e meno ancora per la produzione primaria di prodotti agricoli. Ne derivano gravi squilibri nella catena di fornitura alimentare, dovuti al fatto che detti oligopoli dispongono da un enorme potere negoziale nei confronti dei loro partner commerciali, che sono molto più frammentati.

2.3

Il CESE è convinto che gli squilibri strutturali che sono emersi inducano, in certi casi, a ricorrere a pratiche commerciali sleali, e che spesso dette pratiche non siano contrarie soltanto alla lealtà, all'onestà e all'etica, ma anche a taluni principi giuridici fondamentali.

2.4

Il Libro verde non è corretto quando afferma che le pratiche commerciali sleali sono state affrontate per la prima volta a livello di UE soltanto nel 2009. In quell'anno la questione è stata inserita per la prima volta nel programma di lavoro ufficiale della Commissione europea, ma già nel 2005 il Comitato economico e sociale europeo aveva elaborato un importante parere (2) che, in un'epoca in cui il problema costituiva ancora un tabù, metteva in rilievo e criticava numerosi aspetti negativi del comportamento delle catene di distribuzione. Va menzionato inoltre l'importante ruolo della Dichiarazione scritta su uno studio e soluzioni all'abuso di potere dei grandi supermercati operanti nell'Unione europea  (3) del 2007, che invitava esplicitamente la Commissione europea a intervenire per porre rimedio alla situazione.

2.5

A giudizio del CESE, finora il Forum ad alto livello destinato a migliorare il funzionamento della catena di fornitura alimentare ha dato risultati piuttosto incerti, poiché il quadro per l'attuazione delle buone pratiche proposto non ha portato a un accordo su come risolvere il problema delle pratiche commerciali sleali: un esito, questo, del quale si sono rammaricati anche tre commissari europei (4).

2.6

Il rapporto della rete europea della concorrenza (European Competition Network – ECN) ha confermato che l'esistenza di pratiche commerciali sleali è un problema reale, in particolare nel settore alimentare. Questa constatazione è in linea con la convinzione del CESE per cui l'abuso di una posizione economica dominante da parte dei supermercati nei confronti delle PMI dei settori di produzione e trasformazione alimentare è un problema di gran lunga più serio rispetto a quanto avviene in altre relazioni contrattuali. Il fatto che da anni a protestare siano soltanto questi fornitori di prodotti alimentari alle grandi catene di distribuzione, e nessun altro, rappresenta un'ulteriore prova della veridicità di quanto sopra.

2.7

Il CESE prende atto dell'affermazione della Commissione secondo cui le pratiche commerciali sleali sono dannose per l'economia dell'UE in quanto tale, e non soltanto per le relazioni contrattuali tra le imprese.

3.1.1

Finora, nessuno ufficialmente ha espresso dubbi sull'esistenza della libertà contrattuale nelle relazioni commerciali, neppure in quelle tra i supermercati e le PMI produttrici di alimenti. Fino a poco tempo fa, questa costituiva una delle principali argomentazioni addotte non soltanto dei supermercati, ma anche delle autorità pubbliche, contro la regolamentazione delle pratiche commerciali sleali, che secondo gli uni e le altre avrebbe limitato detta libertà. A giudizio del CESE, è molto importante che nel Libro verde si sia abbandonata questa posizione e si riconosca esplicitamente che non vi può essere una reale libertà contrattuale ove esistono netti squilibri tra le due parti sul piano della forza economica.

3.1.2

Per il Comitato economico e sociale europeo questo riconoscimento della mancanza di libertà contrattuale costituisce il requisito fondamentale per riuscire a trovare soluzioni globali ai problemi derivanti dagli squilibri esistenti nella rete di fornitura e di distribuzione, in particolare nel settore alimentare.

3.1.3

In questa sezione del Libro verde, la Commissione descrive con grande precisione e completezza la natura e i principali tipi di pratiche commerciali sleali. Nelle relazioni tra i supermercati e i fornitori di prodotti alimentari, in particolare, la parte più debole non ha una vera alternativa, dato che i grandi acquirenti sul mercato sono pochissimi e, cosa ancora più importante, tutti trattano i fornitori in modo molto simile.

3.1.4

Diversi esempi di pratiche sleali citati nel Libro verde rivelano che alcuni acquirenti non esitano a utilizzare qualsiasi mezzo per ottenere vantaggi addizionali e del tutto ingiustificati a scapito della controparte. Un caso particolare è quello del pagamento di servizi fittizi o servizi non richiesti che non hanno alcun valore per la controparte.

3.1.5

Seguono ora le risposte del CESE alle singole domande poste in questa sezione del Libro verde.

3.2.1

Il CESE si compiace del fatto che, nel redigere il Libro verde, la Commissione europea si sia basata su informazioni fornite da numerose autorità nazionali della concorrenza. Oltre a quelle citate nel documento, il Comitato raccomanda in particolare la collaborazione con le autorità francesi e ceche, che hanno un'esperienza diretta dell'attuazione delle rispettive normative in materia. Nel corso delle loro ispezioni, le autorità antimonopolio hanno il diritto di esaminare la documentazione contabile (contratti, fatture, estratti conto bancari, ecc.) che possa dimostrare direttamente il ricorso a pratiche commerciali sleali.

3.2.2

Questi esempi, forniti dalle autorità della concorrenza britanniche, spagnole e irlandesi, dimostrano che non è corretto definire semplicemente "non etiche" molte delle pratiche utilizzate, perché esse trascendono chiaramente i limiti della legalità (in particolare quando includono "violenza e intimidazione").

3.3.1

L'impatto negativo del ricorso a queste pratiche contro la parte più debole è fuori discussione, così come è logico che esse scoraggiano gli investimenti e l'innovazione nel settore produttivo. Secondo il CESE, tuttavia, il Libro verde non mette sufficientemente in risalto le ripercussioni per i consumatori, che vanno ben al di là di un semplice ostacolo all'innovazione. Questa sezione, inoltre, ignora completamente i rischi per gli interessi economici nazionali, pur menzionati in alcuni capitoli precedenti del documento. Si tratta di rischi particolarmente evidenti nei paesi dell'Europa centrale e orientale, nei quali tutti i supermercati sono di proprietà di imprese aventi sede in altri Stati membri. Dato che i produttori nazionali, in grande maggioranza PMI, non riescono a rispettare clausole contrattuali che sono spesso estorsive, l'intero settore agroalimentare della regione è al collasso, e paesi tradizionalmente autosufficienti nella produzione alimentare hanno perso buona parte della loro sicurezza alimentare. La produzione nazionale viene quindi sostituita con importazioni di qualità spesso assai dubbia.

3.3.2

Seguono ora le risposte del CESE ai singoli quesiti posti in questa sezione del Libro verde.

4.1

Da un'analisi del quadro giuridico attualmente in vigore a livello sia dell'UE che degli Stati membri emergono chiaramente due aspetti. Innanzitutto, il ricorso alle pratiche commerciali sleali da parte di alcuni operatori economici forti è ormai di dominio pubblico ed è un fatto innegabile, e inoltre le autorità competenti in diversi Stati membri sono giunte alla conclusione che è necessario regolamentare questo stato di cose.

4.2

L'attuale diffusione di queste pratiche, soprattutto nelle relazioni tra le grandi catene di distribuzione e i produttori del settore alimentare, mette in particolare risalto l'obsolescenza della normativa in materia di concorrenza. Alcune delle suddette pratiche evidenziano la grave distorsione dell'ambiente concorrenziale e l'esistenza di vere e proprie posizioni dominanti che l'attuale normativa in materia di monopoli non affronta efficacemente.

4.3

Oltre alla revisione della legislazione in materia di concorrenza, il CESE considera pienamente legittimo vietare a livello di UE il ricorso a talune pratiche commerciali sleali ben definite, e quindi effettuare la necessaria armonizzazione di un contesto normativo ancora troppo eterogeneo. Deve tuttavia esserci un nesso logico tra la regolamentazione di queste pratiche e la revisione della normativa in materia di monopoli, cosicché a essere sanzionati siano solo i responsabili delle pratiche stesse – ossia le parti che occupano una posizione dominante.

4.4

Per essere efficace, la regolamentazione armonizzata dovrà tenere conto della minaccia di rimuovere dal proprio listino i prodotti della parte più debole e quindi dell'impossibilità, per quest'ultima, di protestare, specie se si tratta di PMI che riforniscono i supermercati. La normativa dovrà essere concepita in modo da non limitarsi ad affrontare i problemi delle relazioni tra le imprese.

4.5

Seguono ora le risposte del CESE ai singoli quesiti posti in questa sezione del Libro verde e rimasti finora senza risposta.

5.1.1

Il CESE concorda con la Commissione europea su una generale inadeguatezza dei meccanismi attualmente applicati a livello nazionale per contrastare le pratiche commerciali sleali. Ciò è dovuto in gran parte al fatto che detti meccanismi non tengono conto del clima di paura derivante dall'assenza di una vera libertà contrattuale e dalla minaccia di rimuovere dal proprio listino i prodotti della parte più debole. Finora questi problemi hanno trovato la miglior soluzione in Francia, paese in cui l'autorità di controllo può agire d'ufficio e sulla base di informazioni ricevute per via informale. La lotta a queste pratiche, inoltre, è fondata sulla protezione dell'interesse economico nazionale, e non sulla tutela della parte più debole.

5.1.2

Se alcuni Stati membri hanno adottato leggi per contrastare il ricorso alle pratiche contrattuali sleali, altri invece non hanno seguito questa strada. Vi sono, inoltre, differenze piuttosto importanti tra i diversi ordinamenti. È indubbio che questi due elementi costituiscono un ostacolo al commercio transfrontaliero (domanda 16).

5.1.3

A giudizio del CESE, l'unico approccio comune sensato che possa mitigare gli effetti negativi delle differenze tra le diverse legislazioni applicabili consisterebbe nell'adozione di una normativa di armonizzazione specifica per il contrasto delle pratiche commerciali sleali (domanda 17).

5.2.1

Il CESE concorda con la Commissione europea sul fatto che non esiste, attualmente, alcun meccanismo specifico a livello di UE per contrastare le pratiche commerciali sleali. Il Comitato è altresì convinto della necessità, se si vuole eliminare il "fattore paura", di dare alle autorità nazionali competenti il potere di intervenire d'ufficio, di accettare denunce anonime o informali e di infliggere sanzioni (domanda 18).

6.1

Il CESE concorda sul fatto che le pratiche commerciali sleali sono utilizzate in tutte le catene di fornitura, alimentari e non, ma è convinto, come già affermato, che il fenomeno si manifesti con la massima gravità nelle relazioni tra i supermercati e le PMI produttrici.

6.2

Per quanto riguarda l'inserimento nei listini, non è affatto chiaro quale vantaggio comporti per l'aspirante fornitore il pagamento della relativa commissione. Nella grande maggioranza dei casi neanche il suddetto pagamento – che costituisce una condizione previa e necessaria di qualsiasi forma di relazione commerciale – offre al fornitore la garanzia che l'acquirente procederà effettivamente all'acquisto delle merci e non le depennerà invece dal proprio listino senza motivazione alcuna.

6.3

Gli sconti imposti ai fornitori rientrano abitualmente nell'attuale prassi delle grandi catene di distribuzione. Secondo il CESE, i vantaggi generali che ne derivano sono per lo meno dubbi. Da un lato, questi sconti imposti rappresentano un simbolo dell'abuso di una vera e propria posizione dominante, in quanto spesso nascondono servizi fittizi e non richiesti; dall'altro, causano una notevole mancanza di trasparenza circa la distribuzione dei profitti. L'esistenza di questo fenomeno rende molto arduo per i fornitori – nonché per gli osservatori esterni – accertare quanto siano stati effettivamente pagati per le merci fornite. Nei fatti, l'ordine di fornitura della merce è condizionato all'accettazione dei servizi offerti dall'acquirente. A giudizio del CESE, le commissioni per i servizi effettivi e giustificati prestati dall'acquirente al fornitore dovrebbero essere incluse nel prezzo d'acquisto dei prodotti alimentari.

6.4

Seguono ora le risposte del CESE ai singoli quesiti posti in questa sezione del Libro verde e rimasti finora senza risposta.