Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Revisione degli orientamenti del 1994 e del 2005 sull'aviazione e gli aeroporti nell'UE» (supplemento di parere)

2012/C 299/10

Relatore: KRAWCZYK

Correlatore: WENNMACHER

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 14 luglio 2011, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un supplemento di parere sul tema:

Revisione degli orientamenti del 1994 e del 2005 sull'aviazione e gli aeroporti nell'UE.

La commissione consultiva per le trasformazioni industriali, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 11 giugno 2012.

Alla sua 482a sessione plenaria, dei giorni 11 e 12 luglio 2012 (seduta dell'11 luglio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 143 voti favorevoli, 2 voti contrari e 1 astensione.

1.   Conclusioni

1.1   La Commissione europea intende rivedere, da un lato, gli orientamenti del 1994 sull'applicazione degli articoli 92 e 93 del Trattato CE sugli aiuti di Stato nel settore dell'aviazione e, dall'altro, gli orientamenti UE del 2005 concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali (in appresso "orientamenti sull'aviazione").

1.2   Dal 2005 gli Stati membri hanno omesso di notificare alla Commissione diversi casi di concessione di sovvenzioni da parte di aeroporti o enti locali.

1.3   Il Comitato economico e sociale (CESE) condivide il punto di vista dei principali soggetti interessati, secondo cui la revisione degli attuali orientamenti sull'aviazione è assolutamente necessaria e va effettuata quanto prima al fine di creare un'effettiva parità di condizioni. Lo sviluppo degli aeroporti regionali è un fattore importante per la crescita economica e la coesione territoriale e richiede quindi l'esistenza di norme chiare in materia di aiuti di Stato.

1.4   Il CESE ritiene necessaria l'elaborazione di uno studio che illustri la situazione attuale degli aiuti di Stato e delle pratiche affini per quanto riguarda l'attuazione degli orientamenti sull'aviazione. Tale studio (oltre all'analisi delle pratiche in uso nel settore) dovrebbe anche fornire informazioni dettagliate riguardo all'entità e alla tipologia degli aiuti concessi, al loro impatto sullo sviluppo economico reale e alle loro conseguenze - quantitative e qualitative - per l'occupazione.

1.5   Nelle raccomandazioni relative alla revisione degli orientamenti sull'aviazione formulate nel capitolo 5 del presente parere, il CESE:

2.   Introduzione

2.1   Negli ultimi vent'anni l'industria europea del trasporto aereo è stata interessata da numerose trasformazioni, dovute principalmente alla liberalizzazione del mercato e alla conseguente creazione di compagnie a basso costo (low cost). Il mercato unico dell'aviazione, che ha consentito a un maggior numero di cittadini europei di utilizzare i trasporti aerei grazie alla nascita di nuove compagnie aeree, alla creazione di nuovi aeroporti regionali e all'applicazione di tariffe più basse, ha tuttavia prodotto delle ripercussioni non trascurabili sull'occupazione e sulle relazioni di lavoro nel settore.

2.2   Nel 1994, nell'ambito della liberalizzazione del mercato dei servizi di trasporto aereo, la Commissione ha adottato i primi orientamenti sull'aviazione nell'UE, che contenevano disposizioni per la valutazione degli aiuti sociali e degli aiuti alla ristrutturazione delle compagnie aeree, al fine di creare una parità di condizioni tra di esse. Tali orientamenti sono stati completati nel 2005 dagli orientamenti concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali.

2.3   La Commissione europea intende rivedere, da un lato, gli orientamenti del 1994 sull'applicazione degli articoli 92 e 93 del Trattato CE agli aiuti di Stato nel settore dell'aviazione e, dall'altro, gli orientamenti UE del 2005 concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali.

2.4   Diversi vettori di rete (network carriers) (per lo più membri dell'Associazione delle compagnie aeree europee, AEA) affermano di essersi confrontati, in questi ultimi anni, con un nuovo tipo di concorrenza da parte di vettori in grado di far derivare una parte non trascurabile delle loro entrate dagli enti locali e dagli aeroporti locali. Per i vettori della AEA tali sovvenzioni sono illegali e costituiscono un esempio eclatante di aiuti di Stato, che provocano gravi distorsioni della concorrenza nel mercato del trasporto aereo in Europa.

2.5   Secondo l'Associazione europea che riunisce le compagnie europee low cost (European Low Fares Airline Association, ELFAA), il progressivo consolidamento tra i vettori di rete, inteso in particolare ad alimentare il traffico nei loro hub, ha diminuito le alternative per le regioni e per i rispettivi aeroporti intenzionati a sviluppare un maggior numero di collegamenti diretti da punto a punto. In molti casi le compagnie a basso costo (LCC) rappresentano l'unica prospettiva di crescita per gli aeroporti regionali sul mercato europeo. Il recente allargamento dell'UE ha aperto nuove opportunità di mercato, e molti di questi mercati dipendono in larga misura dal modello commerciale che si basa sulle tariffe a basso costo per sviluppare e sostenere i flussi di traffico. Secondo l'ELFAA, queste rotte sono sia socialmente che economicamente utili, nel quadro della coesione europea e dello sviluppo regionale.

2.6   Dal 2005 gli Stati membri hanno omesso di notificare alla Commissione diversi casi di concessioni di sovvenzioni da parte di aeroporti o enti locali, e gli orientamenti sull'aviazione del 2005 non hanno promosso l'elaborazione di piani nazionali per definire esattamente le condizioni alle quali gli aiuti possono essere concessi: ma ciò che forse è ancora più negativo è che, in quei pochi casi in cui vi è stata una notifica con conseguente avvio di un procedimento formale da parte della Commissione, le decisioni sono state, nel migliore dei casi, lente, e molti casi sono rimasti irrisolti. Ciò ha contribuito alla diffusione di una tendenza all'impunità e al lassismo.

2.7   La concezione degli aeroporti come motori per lo sviluppo economico delle regioni si è diffusa a seguito del crescente disimpegno (finanziario) diretto degli Stati, che hanno trasferito alle regioni e agli enti locali le competenze di vigilanza, gestione e finanziamento di queste infrastrutture essenziali. Gli aeroporti sono sempre più spesso considerati dalle autorità regionali come uno dei principali strumenti di sviluppo delle economie locali.

2.8   La Commissione si sta occupando di un cospicuo numero di reclami in materia, presentati dalle ex compagnie di bandiera contro le compagnie a basso costo, da un lato, e da queste ultime contro le prime, dall'altro. Dal 2005 il numero di notifiche alla Commissione risulta piuttosto scarso se confrontato con la netta crescita degli aeroporti regionali nell'UE.

2.9   Dalla consultazione pubblica lanciata dalla Commissione emergono le seguenti indicazioni principali:

2.10   Il CESE condivide pertanto l'opinione delle principali parti interessate, secondo cui una revisione degli attuali orientamenti sull'aviazione è assolutamente necessaria e va eseguita quanto prima per creare una parità di condizioni. Lo sviluppo degli aeroporti regionali è un fattore importante per la crescita economica e la coesione territoriale e richiede quindi l'esistenza di norme chiare in materia di aiuti di Stato.

2.11   Il CESE ritiene necessaria l'elaborazione di uno studio che illustri la situazione attuale degli aiuti di Stato e delle pratiche affini per quanto riguarda l'attuazione degli orientamenti sull'aviazione. In particolare, per valutare se e in quali termini le pratiche attuali provocano una distorsione della concorrenza tra gli aeroporti e tra le compagnie aeree, lo studio dovrebbe fornire informazioni dettagliate in merito all'entità e alla tipologia degli aiuti concessi, al loro impatto sullo sviluppo/efficienza economica reale e ai loro effetti quantitativi e qualitativi sull'occupazione.

2.12   L'attuale crisi economica mondiale e, in particolare, le crescenti pressioni di bilancio nell'UE e negli Stati membri possono rimettere in discussione le politiche esistenti in materia di aiuti di Stato per lo sviluppo degli aeroporti regionali. Occorre capire meglio fino a che punto il modello economico su cui si basa attualmente il funzionamento degli aeroporti regionali sia sostenibile nel lungo termine. Come emerge dall'attuale discussione sul quadro finanziario pluriennale 2014-2020, l'UE dovrà affrontare la grande sfida che consiste nel fare di più con meno risorse disponibili. E ciò vale anche per le questioni discusse in questo parere.

3.   Il mercato

3.1   Negli Stati membri dell'UE circa 460 aeroporti sono utilizzati per l'aviazione commerciale; nel 2010 circa il 60 % degli aeroporti dell'UE ha servito meno di 1 milione di passeggeri.

3.2   Il mercato del trasporto aereo ha subito enormi sviluppi negli ultimi anni: le compagnie a basso costo hanno sviluppato nuovi modelli commerciali globali collegati con gli aeroporti regionali e hanno acquisito importanti quote di mercato. Contemporaneamente, quasi tutte le ex compagnie aeree nazionali hanno intrapreso un processo di ristrutturazione, consolidando ulteriormente la loro presenza in Europa.

3.3   Nel 2005 le compagnie a basso costo detenevano il 25 % del mercato intraeuropeo, per poi arrivare, nel 2010, al 39 %; cifra che sale ulteriormente, fino a raggiungere il 43 %, se si considera solo il traffico da punto a punto. Dal 2008 al 2010 i vettori di rete tradizionali, membri dell'AEA, hanno subito consistenti perdite nelle loro operazioni intraeuropee e, malgrado i risultati positivi sul lungo raggio (1 miliardo di euro nel 2008,100 milioni nel 2009 e 1,1 miliardi nel 2010), gli utili complessivi al lordo degli oneri finanziari e delle imposte (EBIT) sono stati negativi, a causa dell'incidenza negativa del breve raggio e delle rotte intraeuropee.

3.4   Secondo l'ELFAA, tenendo conto delle tendenze attuali e dei piani di rinnovamento delle flotte aeree, la quota di mercato delle compagnie a basso costo dovrebbe aumentare entro il 2020 fino a un livello compreso tra il 45 e il 53 % del trasporto aereo intraeuropeo di passeggeri, e tra il 50 e il 60 % per i collegamenti da punto a punto. Durante l'ultima crisi, le LCC non hanno subito perdite finanziarie di entità paragonabile a quelle subite dai vettori di rete.

3.5   Le LCC sono di gran lunga gli attori predominanti nelle operazioni regionali da punto a punto: questo mercato è infatti detenuto per oltre il 52 % da tre LCC, mentre i tre principali vettori di rete rappresentano solo il 22 % del mercato interno di rete. Combinando a) la crescente presenza delle LCC sulle rotte intraeuropee e b) la crescente diffusione delle rotte regionali da punto a punto rispetto ai tradizionali collegamenti hub to hub, si evince che l'offerta attuale è superiore rispetto al passato, ma che una parte di questa offerta più ampia (che riguarda in particolare i collegamenti da punto a punto) è assicurata da un numero ristretto di concorrenti.

3.6   Ad eccezione dei principali hub aeroportuali europei e dei maggiori aeroporti regionali, molti aeroporti regionali europei non possono essere considerati economicamente redditizi se si tiene conto dei costi reali delle infrastrutture. Molti piccoli aeroporti regionali non sono in grado di sostenere i costi relativi alle infrastrutture, che sono quindi finanziate con altri fondi disponibili spesso a livello regionale. Molti aeroporti si troverebbero semplicemente costretti a chiudere se dovessero pagare i costi reali relativi alle infrastrutture.

3.7   È importante tenere presente che, nei prossimi anni, l'Europa si troverà ad affrontare una carenza di capacità aeroportuale. Lo studio Challenges of growth ("Le sfide della crescita") (2008) e il recente documento Long-Term Forecast ("Previsioni a lungo termine") (2010) di Eurocontrol pongono in evidenza la carenza di capacità negli aeroporti europei, alla luce dell'aumento del traffico previsto entro il 2030 (16,9 milioni di voli, ovvero un aumento di 1,8 volte rispetto al 2009). Da queste autorevoli previsioni emerge un dato allarmante: ossia che il 10 % dei voli complessivi non potrà essere accolto a causa di una insufficiente capacità aeroportuale, e questo malgrado la previsione di aumento del 41 % della capacità della rete aeroportuale europea.

3.8   Sebbene il finanziamento esterno delle infrastrutture non sia generalmente una questione fondamentale per gli aeroporti principali, lo è invece per molti aeroporti regionali, che non possono contare né sulle economie di scala né sulle entrate commerciali che potrebbero fornire le risorse necessarie per finanziare le loro infrastrutture.

3.9   Il nuovo mercato da punto a punto è al tempo stesso un'opportunità e una causa di incertezza per taluni aeroporti regionali, a causa di un mercato estremamente volatile. Le LCC in particolare sono in grado, con un preavviso molto breve, di spostare i loro aeromobili ed equipaggi in tutta Europa, in funzione del potenziale economico di una nuova rotta, verso un aeroporto alternativo. Viene quindi messa in discussione la stabilità e la prevedibilità delle entrate di questi aeroporti.

3.10   Gli aiuti all'avviamento erogati nel quadro degli attuali orientamenti hanno dato luogo a una "corsa agli investimenti" tra diverse regioni per sviluppare i rispettivi aeroporti regionali, in molti casi anche tramite l'impiego di finanziamenti UE. Se un aeroporto regionale incontra difficoltà finanziarie, le regioni chiedono ulteriori aiuti, sostenendo che questi aeroporti regionali sono sottoutilizzati e rappresentano un costo necessario per le comunità locali.

4.   Osservazioni particolari

4.1   L'aviazione è un settore che, oltre ad essere scarsamente redditizio nel lungo periodo, è già molto competitivo. In un contesto del genere, anche sovvenzioni di scarsa entità possono incidere sulla concorrenza, ed è quindi necessario gestire il problema con grande attenzione.

4.2   Il problema principale consiste nel decidere quale tipo di approccio (ne esistono infatti diversi) occorre adottare per elaborare nuovi orientamenti sull'aviazione.

4.2.1   Secondo l'ELFAA, è indispensabile sbloccare il potenziale degli aeroporti regionali per non interrompere il processo di coesione territoriale e di sviluppo regionale nell'UE, e per decongestionare gli hub dei vettori di rete. Sviluppare gli aeroporti regionali significa creare nuovi posti di lavoro, offrire maggiori opportunità alle imprese delle regioni periferiche dell'UE, ridurre le emissioni tramite collegamenti da regione a regione invece dei voli indiretti attraverso gli hub, e anche ridurre le emissioni dei trasporti a terra grazie all'utilizzo da parte dei passeggeri dei rispettivi aeroporti locali. Sempre secondo l'ELFAA, la crescita degli aeroporti regionali deve essere incoraggiata da orientamenti flessibili sugli aiuti di Stato, incentrati sul principio dell'investitore in economia di mercato piuttosto che su norme rigide che impediscono la crescita laddove quest'ultima sia invece richiesta.

4.2.2   Secondo l'AEA, i nuovi orientamenti dovrebbero essere finalizzati a tutelare tutti i vettori che operano nel settore da aiuti finanziari discriminatori e non trasparenti concessi alle compagnie aeree da aeroporti regionali o comunità locali. Tali aiuti dovrebbero essere possibili solo in casi chiaramente definiti e dovrebbero essere limitati per durata e intensità. Essi, inoltre, potrebbero essere concessi solo a titolo individuale in conformità con i principi di trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione tra operatori.

4.2.3   Secondo ACI EUROPE, il principio guida per la valutazione delle misure sugli aiuti di Stato dovrebbe basarsi sulla potenziale distorsione della concorrenza da parte di un aeroporto in termini di volumi di traffico.

4.2.3.1   Esenzione degli aeroporti di categoria D (fino a un milione di passeggeri) – È ampiamente riconosciuto che gli aeroporti con un volume di traffico inferiore a una determinata soglia tendono a non essere commercialmente redditizi e possono quindi aver bisogno di finanziamenti pubblici. Inoltre, questi piccoli aeroporti assicurano spesso la connettività territoriale di regioni e agglomerati e, avendo un volume di traffico limitato, non alterano generalmente le condizioni degli scambi nell'UE. Pertanto, secondo ACI, l'impiego di fondi pubblici per lo sviluppo di nuove infrastrutture e nuove rotte dovrebbe essere autorizzato senza preventiva notifica. Tuttavia, qualsiasi finanziamento pubblico dovrebbe cessare non appena viene raggiunta la soglia di un milione di passeggeri.

4.2.3.2   Il finanziamento pubblico di infrastrutture e il finanziamento di aiuti all'avviamento da parte di aeroporti con oltre un milione di passeggeri deve rispettare il criterio dell'investitore privato, adattato alle esigenze specifiche del settore aeroportuale.

4.3   Il CESE condivide la posizione della Commissione secondo cui, per quanto riguarda la revisione dell'approccio generale agli aiuti di Stato coperti dagli orientamenti, vanno applicati i seguenti principi:

4.4   Occorre promuovere lo sviluppo di aeroporti in grado di coprire i propri costi, come pure favorire la partecipazione degli investitori privati. Al tempo stesso, il CESE comprende e appoggia l'esigenza di un obbligo di servizio pubblico per i servizi aerei di interesse economico, specialmente per quelli che connettono le regioni remote e le isole.

5.   Raccomandazioni

5.1   Il CESE sostiene la necessità di adottare un quadro giuridico UE standardizzato per l'intero settore dell'aviazione, che impedisca le pratiche di sovvenzionamento incontrollate e garantisca condizioni di parità per tutti i partecipanti al mercato, anche a livello locale.

5.2   In linea di principio, gli investimenti privati non possono essere considerati aiuti di Stato. Al tempo stesso, un operatore pubblico può agire come un investitore privato se l'investimento è giustificabile sul piano commerciale.

5.3   Nei nuovi orientamenti la Commissione dovrebbe prefiggersi l'obiettivo di proteggere tutti i vettori e gli aeroporti da aiuti finanziari discriminatori, poco chiari e con effetti di distorsione della concorrenza, erogati da governi o aeroporti regionali. I finanziamenti pubblici non devono distorcere la concorrenza, né tra gli aeroporti né tra le compagnie aeree. Il CESE non ritiene necessaria, al fine di promuovere lo sviluppo regionale, l'introduzione di esenzioni di categoria per talune tipologie di aeroporti o compagnie aeree.

5.3.1   Gli aiuti di Stato agli investimenti in infrastrutture aeroportuali e gli aiuti all'avviamento per le compagnie aeree dovrebbero essere consentiti soltanto in casi rigorosamente definiti, ed essere limitati in funzione della durata e dell'intensità. Inoltre essi andrebbero concessi solo in circostanze eccezionali e nel pieno rispetto dei principi di trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione.

5.3.2   Per quanto riguarda la trasparenza, le condizioni per ottenere aiuti pubblici dovrebbero essere rese note ai cittadini. Inoltre, dovrebbero essere integralmente pubblicati gli aiuti disponibili per gli aeroporti e i vettori, nonché le condizioni alle quali tali aiuti possono essere erogati.

5.3.3   I nuovi orientamenti devono essere definiti tramite una serie di regole chiare e semplici al fine di garantire la certezza giuridica per il settore dell'aviazione europeo. Il CESE desidera sottolineare l'importanza di una corretta attuazione degli orientamenti: è fondamentale garantirne il rispetto.

5.4   I nuovi orientamenti devono tenere conto degli interessi di lavoratori e passeggeri. Considerato che le risorse umane sono essenziali per garantire la qualità dei sistemi di trasporto aereo, un'industria dell'aviazione civile sostenibile deve offrire un'occupazione di qualità e buone condizioni di lavoro. In quest'ottica è importante stimolare il dialogo sociale ed evitare il dumping sociale nel settore.

5.5   Il CESE auspica l'adozione di una politica a lungo termine per lo sviluppo degli aeroporti regionali. Gli orientamenti sull'aviazione possono essere applicati in modo efficace soltanto a condizione di stabilire delle chiare priorità politiche riguardo allo sviluppo degli aeroporti regionali. Sarà compito della Commissione fare in modo che quest'agenda politica venga predisposta al più presto.

5.6   Il CESE invita gli Stati membri a sostenere con forza e ad impegnarsi nella preparazione e nell'attuazione dei nuovi orientamenti. Gli aiuti di Stato devono essere sempre notificati.

5.7   La realizzazione di un'efficiente co-modalità fra trasporti ferroviari e aerei va ulteriormente studiata e attuata per garantire il collegamento di alcune zone e rispondere ai requisiti di carattere ambientale.

5.8   Ciò è particolarmente importante in relazione all'assegnazione dei finanziamenti UE nel nuovo quadro finanziario pluriennale. Infatti, per fare di più con meno risorse occorre definire chiaramente le priorità. Lo sviluppo regionale è molto importante, ma non dovrebbe giustificare l'ulteriore sviluppo di aeroporti in una situazione in cui non è possibile creare una domanda sufficiente.