15.2.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/83

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) elabora ogni anno una valutazione della relazione della Commissione sulla politica di concorrenza, e coglie l'occasione per avanzare una serie di osservazioni e suggerimenti. Il CESE apprezza la struttura nuova e funzionale della relazione, struttura che lo stesso Comitato, in precedenti pareri, aveva già proposto di adottare.

1.2

Si rammarica tuttavia che detta relazione non presti attenzione a una serie di materie sulle quali il CESE ha in passato lanciato un monito, e si limiti alle questioni tradizionali di cui si occupa la DG Concorrenza, rivelando in tal modo una visione stretta e limitata di quelli che sono gli aspetti principali della politica di concorrenza. I problemi che meritano attenzione vanno ben al di là dei soliti pilastri che la relazione annuale affronta, vale a dire il problema delle fusioni e delle concentrazioni, le posizioni di monopolio, gli aiuti di Stato e i meccanismi di promozione della concorrenza nell'ottica dei consumatori.

1.3

Un'importante priorità è quella di combattere lo squilibrio di concorrenza importato dai partner commerciali esterni che sfruttano il mancato rispetto di principi e diritti fondamentali in campo sociale e ambientale per conquistare quote di mercato nello spazio dell'UE.

1.4

Una rinazionalizzazione delle politiche per via della crisi e i possibili conflitti tra gli interessi degli Stati membri, nonché le misure protezionistiche dei governi, rappresentano una minaccia potenziale che può avere gravi conseguenze per il mercato unico e la politica di concorrenza. In particolare nell'attuale congiuntura economica occorre garantire il buon funzionamento dei mercati e fare in modo che il contesto economico crei le condizioni di una nuova crescita economica. La politica di concorrenza deve essere articolata e integrata con altre politiche, ad esempio la politica del commercio estero e la politica del mercato interno, costituendo un sistema coerente atto a difendere efficacemente gli interessi dei consumatori e dei produttori europei, nel contesto dell'economia sociale di mercato, e a conseguire risultati in termini di crescita economica e di occupazione. La politica di concorrenza, la politica commerciale, la politica industriale e la politica del mercato interno devono equilibrare gli interessi dei consumatori e delle imprese, garantendo sempre condizioni di mercato eque per tutti.

1.5

La politica di concorrenza dovrebbe riflettere la politica industriale integrata dell'UE, dal momento che si può garantire la crescita sostenibile e il benessere dei cittadini solo a condizione che l'UE abbia una base industriale forte, differenziata, competitiva e in grado di creare posti di lavoro.

1.6

La relazione di quest'anno è la 41a della serie, e passa in rassegna le tappe fondamentali dello sviluppo della politica di concorrenza e la loro importanza per gli obiettivi dell'Unione europea.

1.7

Il CESE concorda con la Commissione sul fatto che la difesa e il rispetto delle norme sulla concorrenza contribuiscono a obiettivi più ampi e di lunga durata, come il miglioramento del benessere dei consumatori, il sostegno alla crescita, l'occupazione e la competitività dell'UE, in conformità con la strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva.

1.8

La cooperazione fra la Commissione e le autorità nazionali competenti in materia di concorrenza è della massima importanza, per quanto riguarda sia il monitoraggio degli aiuti di Stato sia l'impatto dell'introduzione di restrizioni della concorrenza e la credibilità dell'intero sistema in questo ambito. La cooperazione fra le autorità deve essere flessibile e prevedere una comunicazione attiva.

1.9

Il CESE invita la Commissione a cooperare attivamente con le autorità dei paesi terzi preposte alla concorrenza per difendere mercati aperti ed equi. Il Comitato apprezza la riflessione in corso sulla modernizzazione del regime degli aiuti di Stato. L'UE infatti deve adoperarsi per garantire condizioni di concorrenza quanto più possibile uniformi a livello mondiale, in modo che le imprese dell'Unione non siano poste in una situazione di svantaggio nella competizione con le loro concorrenti di altri paesi, che non devono seguire norme rigorose e conformarsi a rigide disposizioni e restrizioni (ad es. nel mercato dei prodotti alimentari o nei settori ad elevata intensità energetica) eppure continuano a mantenere il libero accesso al mercato dell'UE e a quello mondiale.

1.10

Il CESE ha ripetutamente richiamato l'attenzione sull'esigenza di migliorare gli strumenti di tutela giuridica dei consumatori. Nota pertanto con rammarico che nel 2011 non è stata adottata la proposta legislativa in materia di azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust.

1.11

È importante che l'azione antitrust della Commissione e le misure normative si integrino a vicenda con l'obiettivo di creare mercati finanziari sicuri, solidi ed efficienti, in particolare per l'Area unica dei pagamenti in euro (SEPA), nel settore dei dati dei servizi finanziari e in quello delle agenzie di rating del credito.

2.1

Il 2011 si è svolto all'insegna di una certa turbolenza. La crisi finanziaria si è trasformata in una crisi del debito pubblico in parte della zona euro, minacciando il settore bancario e la stabilità di bilancio di molti paesi europei, e ha avuto anche l'effetto di compromettere gravemente i flussi di credito verso l'economia reale.

2.2

La relazione della Commissione si articola in tre sezioni: La politica di concorrenza nell'attuale contesto economico, La politica di concorrenza in un contesto più generale e Il dialogo sulla concorrenza con le altre istituzioni, coi riflettori puntati in particolare sui servizi finanziari, il settore alimentare e quello dell'aviazione. La nuova struttura ha lo scopo di spiegare meglio in che modo la Commissione applica la politica della concorrenza e come tale politica contribuisce all'economia europea e ad aumentare il benessere dei cittadini dell'UE.

2.3

La nuova struttura della relazione della Commissione, che il CESE aveva proposto in precedenti pareri, funziona bene: la relazione è pertinente, concentrata sulle questioni fondamentali e sulle tendenze in atto e fornisce un quadro eccellente degli elementi principali che fanno parte della politica di concorrenza, con numerosi esempi di casi concreti. Si potrebbero aggiungere dati quantitativi che aiutino a valutare meglio l'importanza relativa delle diverse azioni e dei diversi problemi. La relazione è utilmente integrata da una grande quantità di informazioni aggiuntive, disponibili sulle pagine internet della direzione generale Concorrenza.

2.4

La comunicazione illustra come, nel 2011, la Commissione ha utilizzato la politica della concorrenza in quanto strumento per affrontare la crisi finanziaria e del debito e come, in generale, tale politica e le azioni adottate per applicarla durante l'anno hanno contribuito a realizzare gli obiettivi più ampi della strategia Europa 2020.

3.1.1

In tempi come questi possono emergere richieste di difese protezionistiche che sono comprensibili date le numerose ingiustizie constatate dalla pubblica opinione, in particolare il fatto che l'Europa continua a non agire in tale contesto, come invece fanno alcuni dei suoi partner internazionali. Anche se la storia ci ricorda che la difesa e il rispetto delle regole di concorrenza non devono diminuire in un periodo di crisi economica, un comportamento ingenuo e unilaterale dell'Europa, che in questo settore importante osserva principi che altri non rispettano, provocherebbe un indebolimento del quadro di concorrenza e pregiudicherebbe ancor più il ritmo della crescita a medio e a lungo termine.

3.1.2

La politica di concorrenza può svolgere un ruolo importante in una strategia efficace per uscire dalla crisi e dar forma a un ambiente post crisi in grado di prevenire possibili distorsioni della concorrenza.

3.1.3

La crisi finanziaria ha avuto un effetto drammatico sull'economia reale, riducendo i prestiti alle famiglie e alle imprese, con gravi effetti a catena sugli investimenti e sull'occupazione. Numerosi Stati membri hanno dovuto introdurre misure di austerità e tagli alla spesa pubblica anziché continuare a investire in misure di rilancio dell'economia. La crisi ha finito per avere, ed ha ancora, un impatto su tutti i cittadini in quanto consumatori e lavoratori, nonché sulle imprese e sulle condizioni in cui operano. Una politica della concorrenza valida, efficace ed equilibrata ha un effetto significativo sul benessere di tutti gli strati della società.

3.2.1

Dall'inizio della crisi, e fino al 31 dicembre 2011, si sono spesi 1 600 miliardi di euro in aiuti di Stato al fine di salvare e ristrutturare le banche europee. La Commissione ha adottato 39 decisioni in materia di ristrutturazione, con piani di cui ora sta controllando l'effettiva attuazione. Nonostante questi sforzi massicci, la crisi è progressivamente peggiorata.

3.2.2

Dal punto di vista di tutti i soggetti economici e sociali è importante garantire che i mercati continuino a funzionare in una situazione in cui gli Stati e i loro sistemi bancari (cioè le banche) stanno ricevendo aiuti ingenti. È anche nell'interesse di tutti i cittadini che il sostegno alle banche sia monitorato adeguatamente.

3.2.3

Il buon funzionamento dell'area unica dei pagamenti in euro (Single Euro Payment Area - SEPA) è strettamente legato al livello di sviluppo del sistema bancario nei vari paesi, che presenta differenze significative. In molti paesi, la sfida risiede nello sviluppare il sistema dei pagamenti in modo da poter sfruttare i vantaggi della SEPA. Per far questo, occorre che il sistema bancario sia tarato sulle esigenze dei clienti e sia disposto ad aiutare le imprese, in particolare quelle piccole, a prepararsi alla piena realizzazione dell'area. In molti paesi, come la Finlandia, l'introduzione della SEPA si è svolta senza quasi incontrare ostacoli. Un problema molto discusso è stata la moltiplicazione dei costi delle operazioni bancarie, dovuta al ritiro delle carte che funzionavano soltanto come bancomat.

3.2.4

Un argomento sollevato dalla Commissione è la standardizzazione dei pagamenti elettronici: i servizi di pagamento elettronici offrono la possibilità di realizzare considerevoli economie di scala, col risultato che la concentrazione del mercato è connaturata a questo settore. Un sistema efficace di bonifici reca un evidente vantaggio all'intera economia, e per questo è importante che la Commissione presti attenzione ai servizi di pagamento elettronici in quanto settore economico: il principio di base dovrebbe essere creare condizioni eque per la concorrenza. Va osservato che sia il mercato dei bonifici che quello delle carte di credito e di debito è dominato da un numero ridotto di operatori.

3.2.5

I mercati finanziari forniscono servizi più efficienti quando sono trasparenti, aperti, concorrenziali e regolati in un modo da adempiere la funzione di finanziare l'economia reale. È proprio quel che la Commissione sta cercando di ottenere con le inchieste antitrust sul mercato degli strumenti derivati negoziati fuori borsa (OTC) e sul settore dei servizi di pagamento, nonché sulla diffusione di dati relativi alle operazioni e di informazioni finanziarie al mercato. La relazione potrebbe comprendere alcune cifre che indichino l'estensione del problema dei derivati OTC: ci sono motivi per pensare a una regolamentazione e una vigilanza più severe di questo mercato.

3.2.6

Inoltre, la stretta sulle regolamentazioni bancarie, adesso e nel prossimo futuro, non dovrebbe ridurre i prestiti, cosa che comprime gli investimenti delle imprese e rende più difficile accedere al capitale operativo.

3.2.7

Il CESE chiede alla Commissione di continuare a monitorare la situazione della concorrenza nel mercato delle agenzie di rating, dato il modo di operare di queste ultime e gli eventuali conflitti d'interessi con i loro clienti, che possono dare origine a distorsioni della concorrenza.

4.1.1

Una parte molto importante delle azioni della Commissione nel settore della politica di concorrenza è stata dedicata a valutare gli effetti della crisi sui mercati finanziari. Quanto fatto per l'applicazione delle norme in materia di concorrenza e la sensibilizzazione alla politica della concorrenza serve anche a realizzare obiettivi più ampi, come aumentare il benessere dei consumatori o sostenere la crescita, l'occupazione e la competitività nell'UE in linea con la strategia Europa 2020 per la crescita intelligente, sostenibile e inclusiva.

4.1.2

La Commissione crede in teoria di operare per aumentare il benessere dei consumatori e per salvaguardare le pari opportunità tra gli operatori economici applicando la sua politica in materia di fusioni, che ricerca un equilibrio tra i benefici economici delle fusioni e altri parametri, come prezzo, scelta, qualità e innovazione. Quest'approccio si è rivelato abbastanza efficace nel settore delle telecomunicazioni e dovrebbe essere esteso al maggior numero possibile di settori. Bisogna tuttavia essere realisti e riconoscere che negli ultimi decenni sono nati gruppi sempre più grandi che hanno lasciato sempre meno spazio alle PMI di vari settori e che hanno limitato in modo evidente la possibilità di nuovi operatori potenzialmente validi di entrare nel mercato. Questo naturalmente ostacola il dinamismo e l'innovazione e soprattutto la creatività che, da diversi punti di vista, arrecano generalmente dei vantaggi alla società.

4.1.3

Il Comitato sottolinea che la politica della concorrenza è strettamente legata ad altri settori d'intervento, in particolare alle misure volte a una migliore regolamentazione, alla politica industriale e alla politica per le PMI. Le norme che tengono conto delle esigenze delle piccole imprese e delle condizioni in cui operano sono una garanzia di mercati funzionanti.

4.1.4

Quest'anno, la pubblicazione da parte della Commissione di orientamenti operativi per la valutazione dell'impatto sulla competitività settoriale all'interno del sistema di valutazione d'impatto dell'istituzione ha rappresentato un passo positivo. Questo nuovo strumento merita di essere accolto con favore, non da ultimo dal punto di vista della politica di concorrenza.

4.1.5

Il CESE richiama l'attenzione sull'importanza dell'attività della Commissione nella cooperazione con le autorità dei paesi terzi preposte alla concorrenza. Tale cooperazione costituisce un presupposto fondamentale per l'attuazione efficace della politica di concorrenza, che garantisce anche condizioni di concorrenza quanto più possibile uniformi a livello mondiale.

4.1.6

Il CESE chiede alla Commissione di continuare a migliorare la normativa sulla compensazione degli obblighi di servizio pubblico per i servizi che soddisfano bisogni sociali, come già si fa con l'assistenza sanitaria e l'assistenza di lunga durata, gli asili nido, l'accesso e il reinserimento nel mercato del lavoro, l'edilizia popolare, nonché l'assistenza e l'integrazione sociale a favore delle categorie vulnerabili.

4.1.7

Il CESE raccomanda di includere nella politica di concorrenza il coordinamento con le altre DG la cui azione incide considerevolmente sulla situazione della concorrenza a livello UE. Ciò contribuirà a modernizzare in modo realistico l'OMC. Sono necessari meccanismi per tener conto delle diverse realtà, rispetto delle norme sociali, ambientali, regole sulla sicurezza dei prodotti ecc., un'azione volta a combattere efficacemente (e non solo in teoria) l'abuso di posizione dominante delle grandi catene di distribuzione che stanno progressivamente distruggendo i loro concorrenti più piccoli e i loro fornitori di dimensioni minori, l'introduzione di meccanismi di controllo degli atti di negoziazione, che spesso altro non sono che atti d'imposizione, creazione di meccanismi per smantellare (e penalizzare) gli abusi di posizione dominante, in qualsiasi settore si verifichino, e definizione di strumenti per rimediare agli squilibri di concorrenza che esistono tra gli operatori con sede nei grandi centri di consumo e quelli che svolgono la loro attività in periferia, i cui costi di contesto non devono essere ignorati.

4.2.1

Il CESE si augura che il brevetto unico europeo possa essere applicato, e confida che le iniziative della Commissione abbattano i costi delle operazioni, in particolare per quanto riguarda i brevetti (1). Il brevetto europeo è destinato a sostituire il sistema attuale, in cui i brevetti devono essere richiesti separatamente in ciascun paese dell'UE. Secondo i calcoli della Commissione, i costi relativi possono facilmente raggiungere 32 000 euro, mentre negli Stati Uniti equivalgono a soli 1 850 euro.

4.2.2

Il Comitato è convinto che il processo di standardizzazione europeo debba essere accelerato, semplificato, modernizzato e reso più inclusivo (2). Sarà necessario valutare in modo più regolare se il sistema di standardizzazione europeo sia in grado di adeguarsi in modo sufficiente al rapido mutare del contesto e di contribuire agli obiettivi strategici interni ed esterni dell'Europa, in particolare nel campo della politica industriale, dell'innovazione e dello sviluppo tecnologico.

4.2.3

Quella per i generi alimentari è una delle spese quotidiane dall'impatto più immediato per i consumatori, e per questo è molto importante che vi sia una reale concorrenza nel settore alimentare. È tuttavia utile ricordare che numerosi fattori, che esulano per lo più dal quadro della politica di concorrenza, possono incidere sui prezzi alimentari. Il primo di tali fattori è il rincaro delle materie prime.

4.2.4

Va inoltre notato che sussistono differenze di potere negoziale tra i vari soggetti che operano nella filiera alimentare, e tra questi i produttori primari e i piccoli operatori sono i più vulnerabili. Il CESE aspetta quindi con interesse i risultati del Forum di alto livello per un migliore funzionamento della filiera alimentare, istituito nel 2010.

4.2.4.1

Sarebbe inoltre utile che nel quadro dell'attuazione del diritto della concorrenza e della definizione del mercato pertinente venisse applicato un approccio più omogeneo a livello europeo, tenendo conto del mercato unico.

4.2.5

I produttori europei sono obbligati a conformarsi a norme molto rigorose, mentre concorrenti di altri continenti, che godono di libero accesso al mercato dell'UE, operano in un quadro normativo molto meno rigido. Ne risulta una sostanziale distorsione della concorrenza, perché il costo della produzione in paesi terzi è minore. Ciò vale anche per le imprese europee ad elevata intensità energetica, le quali devono conformarsi a normative ambientali rigorose ed a obiettivi di efficienza energetica che richiedono investimenti onerosi, mentre i loro concorrenti, che pure operano nello stesso mercato globale, non devono far fronte a costi dello stesso ordine. È quindi opportuno modernizzare il regime degli aiuti di Stato al fine di stabilire condizioni di parità a livello mondiale, coordinando questa riforma con le iniziative condotte dalla Commissione a livello di strumenti di politica commerciale (3).

4.2.6

Dotarsi di mercati competitivi è il modo migliore per avere aziende attrezzate per un successo di lungo periodo. Una forte politica della concorrenza è un elemento essenziale di una politica coerente ed integrata volta a promuovere la competitività dell'industria europea. Una delle sfide della concorrenza globale sta nel dover competere con paesi in cui il quadro legislativo è molto meno rigoroso e i costi, le condizioni di lavoro e la legislazione in materia di sicurezza sociale sono diversi dai nostri. Nel parere 1176/2011 (4), il CESE osserva che alcune forme di aiuti di Stato alla costruzione navale possono ritenersi giustificate e che, ad esempio, le tecnologie verdi dovrebbero essere inserite in questo quadro. Il CESE ritiene che l'attuale iniziativa in materia di aiuti di Stato costituisca un passo importante in direzione di un nuovo dinamismo nella politica industriale, in linea con la strategia Europa 2020. Per quanto riguarda la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, che è uno dei cinque obiettivi principali di questa strategia, il CESE sostiene gli orientamenti adottati dalla Commissione europea in materia di aiuti nazionali concessi alle industrie che consumano grandi quantità di energia, come ad esempio i produttori di acciaio, di alluminio, di prodotti chimici o di carta (5). Destinati a prevenire le rilocalizzazioni delle emissioni di carbonio, questi aiuti di Stato puntano a compensare, a partire dal 2013, l'incremento dei prezzi dell'energia elettrica derivante dall'applicazione del sistema per lo scambio di quote di emissioni (ETS-UE) e a favorire gli investimenti nelle centrali elettriche ad elevata efficienza.

4.2.7

Il settore dell'editoria sta attraversando un processo di modernizzazione, dovuto in particolare alla digitalizzazione. Si tratta di un settore fondamentale non solo per la fioritura della cultura europea, ma anche per l'innovazione. Attualmente, l'editoria sta passando al supporto digitale, il che avrà conseguenze significative: il catalogo dei libri elettronici (e-book) si sta ampliando, ed è quindi del tutto opportuno che la Commissione risponda ai tentativi di limitare la concorrenza e lo sviluppo in questo settore.

4.2.8

Vi è una domanda crescente di fonti energetiche sostenibili per rispettare i nuovi requisiti in materia di energia. Il CESE sostiene le proposte della Commissione finalizzate a modernizzare e sviluppare l'infrastruttura energetica dell'Europa in modo da rendere possibile un approvvigionamento sicuro, stabile e sostenibile per l'UE.

4.2.9

L'energia del futuro dovrà essere trasportata su lunghe distanze più frequentemente e in quantità maggiori di quanto non accada oggi, e gli Stati membri potranno sfruttare i vantaggi delle fonti di energia nazionali solo con infrastrutture energetiche transeuropee. Ciò vale per le fonti rinnovabili di energia come l'energia idroelettrica, quella eolica e quella solare, ma tali infrastrutture ottimizzerebbero anche l'uso dei combustibili fossili come petrolio, gas naturale e carbone (6).

4.2.10

Il CESE si esprime a favore di un quadro giuridico standardizzato dell'UE per l'intero settore dell'aviazione, che impedisca le pratiche di sovvenzionamento incontrollate e garantisca pari condizioni a tutti gli operatori del mercato, anche a livello locale (7). Il Comitato raccomanda di rendere possibili gli aiuti di Stato per investimenti nelle infrastrutture aeroportuali e gli aiuti all'apertura di nuove compagnie aeree solo in casi rigidamente definiti, e di limitare tali aiuti nel tempo e nell'intensità. Esso inoltre chiede una politica di lungo termine per quanto riguarda lo sviluppo degli aeroporti regionali, e ritiene che gli orientamenti per il settore dell'aviazione possano essere applicati con successo soltanto in presenza di chiare priorità politiche per lo sviluppo degli aeroporti regionali. La gestione degli aeroporti regionali è una grossa questione di politica imprenditoriale. Il CESE fa qui riferimento al parere relativo al cosiddetto pacchetto «Migliorare gli aeroporti», riguardante l'assegnazione di fasce orarie e i servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell'Unione.

4.2.11

Il CESE ha già più volte richiamato l'attenzione sull'esigenza di migliorare in maniera credibile gli strumenti di tutela dei diritti dei consumatori in tale contesto. Per tale ragione nota con rammarico che la proposta legislativa in materia di azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust dell'UE non è stata adottata nel 2011 e non si prevede che possa essere adottata fino alla fine del 2012.

4.2.12

Il CESE esprime soddisfazione per il consolidamento del quadro istituzionale di applicazione del diritto in materia di concorrenza, grazie al quale un organo amministrativo come la Commissione adotta decisioni soggette a un controllo giurisdizionale completo per garantire una protezione adeguata dei diritti fondamentali delle persone interessate da tali decisioni.

5.1

La Commissione ha pieni poteri per quel che concerne l'applicazione delle norme UE in materia di concorrenza, fatto salvo il controllo da parte dei tribunali europei, e allo stesso tempo il commissario per la Concorrenza e i suoi servizi partecipano a un continuo dialogo strutturato col Parlamento europeo sulle questioni relative al settore. Inoltre, la Commissione tiene informato il Comitato economico e sociale europeo circa le principali iniziative politiche, e partecipa alle riunioni del gruppo di studio e della sezione. Il CESE prende atto con soddisfazione del fatto che la cooperazione con il Comitato viene espressamente menzionata nella relazione.