Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di decisione del Consiglio sull’adozione di un programma di ricerca supplementare per il progetto ITER (2014-2018)

Il Consiglio, in data 3 febbraio 2012, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 7 del Trattato Euratom, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di decisione del Consiglio sull'adozione di un programma di ricerca supplementare per il progetto ITER (2014-2018)

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 8 maggio 2012.

Alla sua 481a sessione plenaria, dei giorni 23 e 24 maggio 2012 (seduta del 23 maggio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 183 voti favorevoli, 7 voti contrari e 9 astensioni.

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ribadisce con forza le proprie raccomandazioni in merito alla necessità di destinare maggiori investimenti alla ricerca e allo sviluppo al fine di realizzare l'ambiziosa e indispensabile conversione del nostro sistema energetico attuale alle tecnologie in grado di garantire, nel lungo periodo, un approvvigionamento energetico sufficiente, sostenibile e rispettoso del clima. In questo quadro rientrano anche le attività di sviluppo per l'impiego dell'energia da fusione. L'energia costituisce infatti la garanzia del nostro modello di vita attuale e della nostra cultura.

1.2 In quanto progetto internazionale di grande entità con sede nell'UE, ITER rappresenta la tappa necessaria, decisiva e, nel suo genere, unica al mondo per l'impiego futuro dell'energia da fusione. ITER costituisce pertanto un elemento importante della ricerca e, di conseguenza, del Piano strategico europeo per le tecnologie energetiche (SET). Il CESE ribadisce l'importanza del progetto non solo sotto il profilo dell'approvvigionamento energetico futuro, bensì anche della competitività dell'industria europea nel settore delle nuove tecnologie più ambiziose.

1.3 Per questo motivo il CESE si oppone energicamente alla proposta della Commissione che, contrariamente alla prassi seguita finora, consiste nell'escludere gli impegni europei relativi alla costruzione di ITER dal quadro finanziario pluriennale (QFP) e nel mantenervi solo le attività di ricerca. Ciò andrebbe a compromettere non solo l'importanza del progetto, ma anche l'affidabilità dell'UE in quanto partner internazionale. Per contro, la realizzazione di ITER deve essere, anche nel periodo 2014-2018, parte/progetto integrante (benché indipendente e svincolato dagli altri elementi) del programma Euratom orientato alla ricerca, allo sviluppo e alla dimostrazione – rimanendo quindi inclusa nel QFP.

1.4 Dal momento che l'inclusione del progetto nel QFP purtroppo non è stata prevista fin dall'inizio dalla Commissione, il CESE raccomanda di cercare, congiuntamente al Consiglio, al Parlamento e alla Banca europea per gli investimenti (BEI), delle soluzioni che permettano di farlo in un secondo momento, senza per questo incidere sensibilmente sugli altri elementi del programma, in particolare quelli relativi alla ricerca nel campo dell'energia.

1.5 A questo fine, come soluzione privilegiata il Comitato raccomanda di ricorrere alle risorse inutilizzate del QFP, che solitamente vengono restituite agli Stati membri. A quanto pare tale soluzione è già prevista per il finanziamento del progetto ITER per il periodo 2012-2013.

1.6 Il CESE approva le iniziative del Parlamento europeo secondo le quali le risorse non utilizzate del QFP non dovrebbero, in linea generale, determinare una riduzione di quest'ultimo, bensì piuttosto andare a beneficio dei programmi comuni dell'UE, così come viene proposto specificamente per ITER.

1.7 Solo nel caso in cui tale misura si rivelasse insufficiente o addirittura impossibile, sarebbe giustificato ridurre le voci di spesa del QFP, rispettivamente di un massimo dello 0,3 % circa.

1.8 Per rispettare al meglio possibile il quadro dei tempi e dei costi servono ora una gestione del progetto forte, con poteri decisionali sufficienti in campo tecnico e amministrativo e una struttura progettuale solida.

1.9 Per quanto riguarda il periodo successivo al 2018, il Comitato sostiene la Commissione nel suo proposito assolutamente giustificato di creare prossimamente un quadro giuridico e di programmazione stabile che permetta di dare certezza alla pianificazione europea e soprattutto internazionale.

2.1 La proposta di decisione è finalizzata a definire le modalità di finanziamento del contributo dell'UE al progetto ITER per il periodo 2014-2018 tramite un «programma di ricerca supplementare» ai sensi del Trattato Euratom. Il programma di ricerca supplementare sarà finanziato dagli Stati membri (più alcuni «paesi associati») al di fuori del quadro finanziario pluriennale (QFP). La dotazione prevista ammonta a 2,6 miliardi di euro, vale a dire a circa 0,26 % del QFP (cfr. a questo proposito anche i punti 4.7 e 4.7.1).

2.2 Il progetto internazionale ITER è inteso principalmente alla costruzione e gestione di un reattore sperimentale a fusione. ITER rappresenta un progresso fondamentale e decisivo verso la dimostrazione che la fusione è una fonte di energia sostenibile. L'obiettivo primario del programma di ricerca supplementare per ITER è pertanto «contribuire alla decarbonizzazione a lungo termine del sistema energetico in modo sicuro, efficace e certo. Il programma contribuirà alla strategia Europa 2020 e all'iniziativa faro L'Unione dell'innovazione.»

2.3 ITER fa parte del Piano strategico europeo per le tecnologie energetiche (SET) e contribuirà alla strategia Europa 2020, perché la partecipazione dell'industria europea dell'alta tecnologia dovrebbe fornire all'UE un forte vantaggio competitivo a livello globale in questo settore estremamente importante e promettente.

2.4 Il progetto ITER è portato avanti sulla base dell'accordo internazionale sull'istituzione dell'Organizzazione internazionale dell'energia da fusione ITER per la realizzazione congiunta del Progetto ITER (l'«accordo ITER») (1) tra la Comunità europea dell'energia atomica («Euratom») e altre sei parti: Cina, India, Giappone, Corea, Russia e Stati Uniti d'America.

2.5 Il contributo dell'UE al progetto ITER è gestito tramite l'impresa comune europea per ITER e lo sviluppo dell'energia da fusione («Fusion for Energy»), istituita con decisione del Consiglio del 27 marzo 2007 (2).

2.6 I costi di realizzazione di ITER sono superiori alle previsioni iniziali (3), per cui risulta necessario reperire finanziamenti supplementari (cfr. il punto 2.1). Secondo la Commissione, ciò comporta o la riassegnazione dei fondi del QFP già destinati ad altre priorità oppure la messa in discussione dei limiti fissati dal quadro finanziario pluriennale.

2.7 Occorre mettere a punto un approccio diverso che offra garanzie a lungo termine per un progetto così impegnativo. Per questo motivo, nella comunicazione del 29 giugno 2011Un bilancio per la strategia Europa 2020 (4), la Commissione ha proposto di escludere il finanziamento dell'UE al progetto ITER dal quadro finanziario pluriennale dopo il 2013.

2.8 È opportuno rilevare che il Trattato Euratom limita la durata dei programmi di ricerca a un massimo di 5 anni. Secondo l'accordo ITER, il progetto avrà una durata iniziale di 35 anni (fino al 2041); successivamente saranno necessarie decisioni del Consiglio per continuare a finanziare il contributo dell'UE al progetto.

3.1 Sulla base delle sue precedenti dichiarazioni (5) quanto all'importanza dell'opzione della fusione nucleare per un futuro approvvigionamento energetico a basso tenore di CO2, il Comitato concorda con la valutazione della Commissione secondo cui ITER (6) rappresenta la tappa evolutiva decisiva, unica al mondo e necessaria per il futuro utilizzo dell'energia da fusione. Per affrontare in maniera adeguata e sostenibile la colossale sfida di un approvvigionamento energetico sicuro e rispettoso del clima, l'energia da fusione è, tra tutte le possibili tecnologie, l'unica opzione conosciuta non ancora disponibile né sinora mai applicata nemmeno a titolo sperimentale. ITER rappresenta un elemento fondamentale della ricerca nel settore energetico e, di conseguenza, del piano SET.

3.2 Già il progetto JET (Joint European Torus) (7), l'esperimento di fusione allora più importante a livello globale per le sue caratteristiche e per i risultati ottenuti, oltrepassava le possibilità o la disponibilità degli Stati membri di realizzare o finanziare tale progetto a livello nazionale, dati i costi considerevoli che esso comportava; questo ha dato luogo a un modello e a un terreno di prova per le azioni europee comuni e di successo nell'ambito del Trattato Euratom. Dalla sua creazione, JET è divenuto il fulcro del programma europeo sulla fusione.

3.3 Con i suoi obiettivi tecnico-scientifici, il suo volume e i suoi costi, il progetto ITER - basato sulle scoperte della ricerca internazionale nel settore della fusione e, in particolare, sui risultati del progetto JET - richiede un livello di risorse nettamente superiore rispetto a quello necessario per JET. Per questo motivo, si delineò già nelle prime fasi l'idea di una cooperazione internazionale che si estendesse oltre l'UE; grazie a un'iniziativa di Reagan, Gorbaciov e Mitterrand, essa è sfociata poi nel progetto internazionale ITER - che dovrebbe consentire la produzione di 500 Megawatt (!) di energia termica da fusione con un bilancio energetico positivo.

3.4 L'accordo sull'istituzione dell'Organizzazione internazionale dell'energia da fusione ITER per la realizzazione congiunta del Progetto ITER è stato firmato il 26 novembre 2006 dai rappresentanti delle sette parti contraenti, vale a dire la Comunità europea dell'energia atomica (Euratom), il governo della Repubblica popolare cinese, il governo della Repubblica dell'India, il governo del Giappone, il governo della Repubblica di Corea, il governo della Federazione russa e il governo degli Stati Uniti d'America. La Commissione, oltre ad agire come parte contraente a nome dell'UE, ha coordinato anche il seguito del programma nell'ambito dell'impresa comune europea ITER e il resto del programma di fusione.

3.5 La decisione, presa nello stesso momento, di situare la base di ITER all'interno dell'UE (a Cadarache, nel Sud della Francia) ha consentito di stabilire in Europa uno dei più importanti progetti del futuro e, in questo modo, di beneficiare della sua capacità di attrazione nei confronti dei migliori ricercatori e ingegneri, nonché dei suoi effetti positivi sui settori industriali più ambiziosi. A seguito di una fase di avvio non facile, anche dal punto di vista della direzione e della gestione (mai prima di allora un progetto aveva dato luogo a una simile cooperazione tecnico-scientifica con una tale quantità e diversità di partner internazionali) è emerso che, per diversi motivi, la valutazione iniziale dei costi, e dunque anche il contributo finanziario da parte del programma Euratom, doveva essere rivista al rialzo (8). Il Comitato ritiene che la Commissione ne fosse consapevole già prima dell'elaborazione del quadro finanziario pluriennale (QFP).

4.1 Il Comitato sostiene in principio l'intenzione della Commissione di incrementare il bilancio di R&S disponibile per la ricerca nel settore energetico (in questo caso per il progetto ITER nell'ambito di Euratom). Già nel suo parere in merito al piano SET (9) il Comitato aveva indicato che «malgrado la crescita della popolazione mondiale, con la sua fame di energia e il suo enorme arretrato in termini di bisogni, e nonostante il fatto che le risorse energetiche primarie fossili sono limitate e che l'Europa dipende sempre di più dalle importazioni, molti politici e soggetti coinvolti continuano visibilmente a sottovalutare la serietà del problema energetico e climatico e gli investimenti richiesti.» Il Comitato ha ribadito tale avvertimento nel suo parere sul tema Orizzonte 2020 e, di conseguenza, ha raccomandato di destinare una parte più cospicua del QFP alla ricerca nel settore dell'energia (10).

4.1.1 Per questo motivo il Comitato (11) sostiene la Commissione nei suoi sforzi, purtroppo sinora infruttuosi, di ampliare il QFP al fine di affrontare più efficacemente questo e altri importanti compiti dell'Unione. Il Comitato ritiene tuttavia che non si debba cercare di ottenere questo risultato in modo surrettizio, creando un programma ad hoc di ricerca supplementare al di fuori del QFP, difforme dalla prassi abituale, destinato a finanziare il contributo europeo alla costruzione di ITER; al contrario, ITER dovrebbe essere incluso come parte integrante – ! – nel programma Euratom di ricerca, sviluppo e dimostrazione dell'UE anche per il periodo 2014-2018, ed essere quindi inserito nel QFP.

4.2 Questa non è l'unica argomentazione contro l'esclusione dal QFP degli obblighi europei relativi alla costruzione di ITER. Il Comitato non riesce a seguire l'argomentazione della Commissione illustrata al punto 2.6. Nel momento in cui la Commissione, con cognizione di causa, presenta per decisione una proposta di QFP nella quale esclude deliberatamente i costi per la costruzione di ITER, è lei stessa ad aver creato una situazione che, per sua stessa ammissione, rende difficile l'integrazione di questi costi nel QFP.

4.3 Vi sono anche forti argomenti concreti contro un'esclusione di ITER dal QFP.

4.3.1 Anzitutto, sono in causa il principio di sussidiarietà e la questione del valore aggiunto europeo: sono proprio le iniziative che superano le capacità dei singoli Stati membri, come le grandi infrastrutture tecnico-scientifiche o progetti come Galileo e ITER, che rappresentano per eccellenza un compito dell'Unione nell'ambito del QFP e quindi arrecano senza ombra di dubbio un valore aggiunto europeo; d'altronde, è proprio per questo che sono stati creati i programmi quadro di ricerca e sviluppo tecnologico nell'ambito del QFP.

4.3.2 Inoltre, è in causa l'effetto esterno conseguito nei confronti dei partner internazionali. Vista anche l'importanza politica del partenariato, il Comitato considera la proposta della Commissione un segnale equivoco, che danneggia la fiducia nella credibilità dell'UE in quanto parte di accordi internazionali. Ciò vale non soltanto per il programma sulla fusione, ma anche per gli sforzi volti a concludere nuovi partenariati internazionali e accordi vincolanti, ad esempio nel campo della sicurezza o della politica energetica e del clima.

4.3.3 È poi in causa un altro punto di portata più generale, di cui il Comitato si è già occupato nel parere (12) sul programma Orizzonte 2020, ossia la tendenza annunciata a trasferire alle agenzie i compiti e le attività di sostegno alla ricerca e all'innovazione finora svolti dalla Commissione, così che quest'ultima si possa limitare alle questioni giuridiche e all'amministrazione degli aspetti finanziari. Il CESE esprime forti riserve in proposito: infatti, in questo modo la Commissione rinuncerebbe non soltanto a un accompagnamento tecnico specifico e alle conseguenti capacità di valutazione (compresi i necessari esperti), ma anche a confrontarsi e identificarsi in modo sufficiente con i contenuti e gli obiettivi concreti. Quest'ultimo elemento è però irrinunciabile per trattare a livello politico l'importante settore della ricerca, dello sviluppo e dell'innovazione con competenza, possibilità di successo e convinzione. D'altro canto, nel fragile sistema dei pesi e contrappesi si perderebbe un fattore di controllo decisivo, un peso determinante sul piatto politico della bilancia.

4.4 Come si è detto sopra, il Comitato sostiene pienamente il desiderio della Commissione di realizzare un QFP più forte, ma allo stesso tempo è dell'avviso che ITER debba continuare ad essere finanziato e organizzativamente inserito nell'ambito di tale QFP, per cui raccomanda di collaborare col Consiglio, il Parlamento e la BEI alla ricerca di soluzioni che consentano di ricominciare a procedere in questa direzione senza incidere sensibilmente sugli altri elementi del programma, in particolare quelli che riguardano la ricerca nel campo dell'energia.

4.5 Come soluzione privilegiata il Comitato raccomanda di elaborare procedure adeguate per garantire che l'intero bilancio già autorizzato del QFP possa essere effettivamente utilizzato per compiti dell'Unione e non venga alleggerito dalla solita restituzione agli Stati membri delle risorse inutilizzate. Con questa raccomandazione, il Comitato sostiene anche un'iniziativa del Parlamento europeo (13) del 5 luglio 2010.

4.6 Per quanto riguarda la questione concreta qui in esame, si raccomanda di colmare il deficit di copertura dei finanziamenti di ITER utilizzando i mezzi di cui si può evitare la restituzione (come a quanto pare si è già fatto per il periodo 2012/2013 (14)). Qualora per procedere in questo senso fossero necessarie ulteriori misure di natura formale o giuridica, il Comitato raccomanda di discutere la questione con la BEI per poi avviare trattative con gli organi competenti.

4.7 Solo per il caso in cui la soluzione auspicata al punto 4.6 si rivelasse insufficiente o addirittura impossibile, il Comitato raccomanda di coprire i costi in discussione, compresa la costituzione di fondi adeguati per le situazioni d'emergenza (cfr. punto 4.7.1), mediante modesti tagli a tutte le altre voci di spesa del QFP (considerando un fondo d'emergenza di circa il 10 % si tratta, anziché dello 0,26 %, di un massimo dello 0,3 % circa).

4.7.1 Il CESE sollecita con forza a considerare con maggiore attenzione le esperienze conseguite con la creazione di questo tipo di grandi progetti di nuova frontiera tecnologica, prevedendo quindi un fondo d'emergenza adeguato, pari ad esempio al 10 %; in caso di necessità si dovrebbero modificare di conseguenza le normative della Commissione. In questo modo, la cifra dello 0,26 % indicata al punto 2.1 viene portata allo 0,3 % circa. Il bilancio di questo fondo d'emergenza deve però essere amministrato separatamente da quello della gestione del progetto e i fondi devono essere liberati soltanto sulla base di criteri rigorosi, per evitare che il sistema sia concepito male fin dall'inizio e non serva allo scopo previsto.

4.7.2 Al punto 4.1.1 il Comitato raccomanda di trasformare la struttura della partecipazione europea a ITER in un elemento o progetto indipendente all'interno del programma sulla fusione, svincolato dagli altri elementi. Per rispettare al meglio possibile il quadro dei tempi e dei costi della partecipazione europea a ITER servono ora una gestione del progetto forte, con poteri decisionali sufficienti in campo tecnico e amministrativo, e una struttura progettuale solida. In proposito, il Comitato raccomanda di guardare a esperienze come il CERN, l'ESA o l'ESO.

4.8 Per quanto concerne il periodo 2014-2018, non coperto dalla presente trattazione, il Comitato sostiene la Commissione nel suo proposito assolutamente giustificato di creare un quadro stabile e una base sicura di lungo termine per l'intero periodo di svolgimento del progetto internazionale ITER ma, secondo il CESE, ciò deve avvenire all'interno del QFP. In questo modo sarà possibile dare certezza alla pianificazione europea e internazionale e dimostrare ai partner internazionali l'affidabilità dell'Unione europea.

Bruxelles, 23 maggio 2012

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON

(13) A7-0254/2011: Risoluzione del Parlamento europeo sulla posizione del Consiglio sul progetto di bilancio rettificativo n. 3/2011 dell'Unione europea per l'esercizio 2011, Sezione III – Commissione (11630/2011 – C7-0166/2011 – 2011/2075(BUD)).

(14) Consiglio dell'Unione europea (Concorrenza), 19 dicembre 2011, documento n. 18807/11, PRESSE 508 (disponibile solo in lingua inglese).