Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'istituzione di un programma per l'ambiente e l'azione per il clima (LIFE)

Il Parlamento europeo, in data 15 dicembre 2011, e il Consiglio, in data 23 gennaio 2012, hanno deciso, conformemente al disposto degli articoli 192 e 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'istituzione di un programma per l'ambiente e l'azione per il clima (LIFE)

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 10 aprile 2012.

Alla sua 480a sessione plenaria, dei giorni 25 e 26 aprile 2012 (seduta del 25 aprile), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 127 voti favorevoli, 2 voti contrari e 4 astensioni.

1.1 Il programma LIFE è un programma di successo dell'UE che negli ultimi 20 anni, assieme ad altri fondi e ad altre iniziative, ha prodotto risultati molto validi. Per questo motivo esso va mantenuto e rafforzato, per compiere passi avanti in modo strategico e coerente nella protezione dell'ambiente e del clima nell'Unione europea.

1.2 L'aumento di bilancio proposto per il programma LIFE (2014-2020) rappresenta un segnale incoraggiante, ma rimane ancora molto da fare per integrare efficacemente l'ambiente nelle politiche europee. Il Comitato economico e sociale (CESE) esorta gli Stati membri, alle prese con una profonda crisi economica, a favorire in modo deciso gli investimenti in materia ambientale e climatica per attenuare gli effetti dei cambiamenti climatici.

1.3 La creazione di un sottoprogramma Azione per il clima può rappresentare uno strumento utile per dare maggiore visibilità alle iniziative in materia di adattamento e attenuazione dei cambiamenti climatici. D'altro canto, il sottoprogramma Ambiente deve continuare a contribuire alla protezione della biodiversità e - soprattutto - al finanziamento della rete Natura 2000, senza con ciò pregiudicare la partecipazione di altri fondi, come il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).

1.4 L'attuazione di un nuovo tipo di progetti su grande scala - i «progetti integrati» - deve essere realizzata garantendo la partecipazione di ONG e PMI, preservando la continuità dei «progetti tradizionali» e migliorando il coordinamento tra organismi nazionali ed europei. A questo riguardo, il CESE propone che la Commissione includa nella proposta di regolamento una ripartizione di bilancio chiara tra i due tipi di progetti, specifichi quali criteri verranno utilizzati per sviluppare una ripartizione geografica dei progetti integrati e chiarisca in quale modo saranno elaborati i programmi pluriennali senza compromettere la flessibilità del programma.

1.5 Il CESE si dichiara favorevole a una ripartizione dei progetti realizzata in funzione di criteri di merito e non geografici. Tuttavia, il Comitato riconosce la scarsa partecipazione al programma LIFE da parte di molti paesi che non possiedono né l'esperienza né gli strumenti sufficienti per impegnarsi attivamente. A questo riguardo è fondamentale che la Commissione faciliti l'accesso al programma LIFE mediante una maggiore consulenza e un migliore coordinamento istituzionale.

1.6 L'aumento del tasso di cofinanziamento per i progetti tradizionali e per quelli integrati non può in alcun caso giustificare il fatto che l'IVA e il personale in pianta stabile non siano più considerati costi ammissibili. La non inclusione di questi costi recherebbe pregiudizio soprattutto a piccole organizzazioni della società civile che, pur dando un contributo prezioso, potrebbero rimanere escluse o la cui partecipazione verrebbe limitata.

1.7 L'introduzione dei pagamenti forfettari rappresenta una buona misura di semplificazione. Il CESE ritiene che la Commissione dovrebbe compiere ulteriori passi avanti nel miglioramento dei servizi di consulenza e nella semplificazione dei formulari finanziari, oltre a introdurre una fase di valutazione ex ante nei progetti tradizionali.

1.8 Il CESE considera irrinunciabile il mantenimento del carattere comunitario e del valore aggiunto europeo del programma LIFE. In quest'ottica, la Commissione dovrebbe prima chiarire quali misure saranno adottate attraverso atti delegati, quale sarà il ruolo degli Stati membri nel comitato LIFE e quali saranno le nuove attribuzioni dell'Agenzia esecutiva per la competitività e l'innovazione.

1.9 Malgrado il notevole successo del programma LIFE, la Commissione europea deve realizzare sforzi supplementari per promuovere la conoscenza del programma e l'attiva partecipazione delle organizzazioni della società civile. A questo riguardo è fondamentale migliorare i canali di divulgazione e la trasparenza nella selezione dei progetti, oltre a sensibilizzare il cittadino europeo all'importanza del programma LIFE e al valore aggiunto che questo strumento comunitario apporta alla società.

2.1 Il 12 dicembre 2011 la Commissione europea ha pubblicato la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'istituzione di un programma per l'ambiente e l'azione per il clima (LIFE). La dotazione globale di bilancio del programma LIFE per il periodo 2014-2020, espressa in prezzi correnti, è di 3 618 000 000 EUR.

2.2 Il programma LIFE fa parte della proposta della Commissione relativa al quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020, che definisce il bilancio e i principali orientamenti della strategia Europa 2020. La Commissione ha deciso di considerare l'ambiente e l'azione per il clima parte integrante di tutti i principali strumenti e interventi.

2.3 Il programma LIFE è stato sin dall'inizio (1992) uno degli assi principali di finanziamento dell'UE in campo ambientale. Il nuovo regolamento proposto dalla Commissione ha per obiettivo di sostituire il regolamento n. 614/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 maggio 2007, relativo allo strumento finanziario per l'ambiente (LIFE), attualmente in vigore.

2.4 La nuova proposta di regolamento LIFE comprende un programma LIFE e due sottoprogrammi, uno per l'ambiente e uno d'azione per il clima. Il sottoprogramma ambientale prevede tre settori d'azione prioritari: 1. «Biodiversità», 2. «Ambiente e uso efficiente delle risorse» e 3.«Governance e informazione ambientale».

2.5 Al sottoprogramma per l'ambiente verranno assegnati 2 713 500 000 EUR. All'interno di questa dotazione, la metà delle risorse volte a sostenere progetti mediante azioni concrete andrà a beneficio della natura e della biodiversità. Il sottoprogramma d'azione per il clima disporrà di un bilancio di 904 500 000 EUR e sarà composto da tre settori d'azione prioritari: «Mitigazione dei cambiamenti climatici», «Adattamento ai cambiamenti climatici» e «Governance e informazione in materia climatica».

2.6 Il Comitato economico e sociale europeo ha sempre riconosciuto la grande importanza del programma LIFE per lo sviluppo e la definizione della politica ambientale dell'UE. Negli ultimi tre pareri elaborati nell'ambito del progetto LIFE, è stato ribadito il contributo prezioso di tale programma, anche se limitato alla difesa dell'ambiente europeo (1).

3.1.1 Il quadro finanziario pluriennale proposto assegna al programma LIFE stanziamenti nettamente superiori rispetto a quelli attribuiti nel periodo 2007-2013. Il bilancio LIFE passa da 2 143 000 000 EUR a 3 200 000 000 EUR ai prezzi del 2011 (3 618 000 000 EUR a prezzi correnti). Il sottoprogramma per l'ambiente avrà 2 713 000 000 EUR (la metà dei quali saranno destinati ad azioni a favore della biodiversità e della natura). Il sottoprogramma d'azione per il clima avrà 904 500 000 EUR.

3.1.2 Gli stanziamenti previsti rappresentano circa lo 0,3 % del bilancio europeo globale. L'aumento dei fondi costituisce un segnale positivo in relazione alle preoccupazioni ambientali, anche se occorre valutare in che modo la crisi economica inciderà sulle possibilità di finanziamento da parte di enti privati e amministrazioni locali, principalmente per quanto concerne i progetti di maggiore portata per i quali risultano necessarie risorse più importanti. In ogni caso, il CESE sottolinea la necessità di puntare sulla protezione dell'ambiente e del clima per attenuare gli effetti della crisi e ribadisce che il finanziamento del programma LIFE non deve condizionare negativamente altri fondi che potrebbero intervenire nello stesso ambito, ad esempio il FEASR o i fondi strutturali.

3.1.3 La Commissione dovrebbe riservare un'attenzione prioritaria alla necessità di un finanziamento addizionale per realizzare attività di comunicazione, divulgazione e trasferimento di conoscenze. Il finanziamento specifico di misure di consulenza e formazione contribuirebbe non solo a semplificare la gestione del programma, ma anche e principalmente ad aumentarne l'efficacia e a ottimizzare le risorse.

3.2.1 Dopo aver consultato le parti interessate e dopo aver condotto le valutazioni d'impatto, la Commissione ha deciso di apportare tre importanti modifiche alla normativa in vigore al fine di migliorarne la struttura, semplificarne il funzionamento, aumentarne il grado di flessibilità e stabilirne in modo più chiaro gli obiettivi e le strategie. Tali modifiche sono:

3.3.1 Una delle questioni più discusse nella consultazione preliminare condotta dalla Commissione europea è stata l'opportunità di fissare una serie di priorità per il nuovo programma. La Commissione ha giustamente respinto l'idea di definire priorità annuali prestabilite, che potrebbero impedire ai richiedenti di pianificare, preparare e presentare correttamente le loro proposte. Alla fine la Commissione ha optato, ma senza dare informazioni precise al riguardo, per l'elaborazione, in collaborazione con gli Stati membri, di programmi di lavoro di almeno due anni. Il CESE non è attualmente in grado di affrontare la questione dei piani di lavoro perché nella proposta di regolamento esaminata nel presente parere mancano informazioni precise al riguardo. Malgrado la mancanza di dati, il Comitato ritiene che la fissazione dei programmi di lavoro debba rispettare l'essenza del programma LIFE per quanto riguarda la flessibilità e l'adattamento ai cambiamenti.

3.3.2 Il CESE approva l'idea che gli sforzi vengano concentrati su determinate priorità politiche e settori d'attività legati all'ambiente e al clima. La Commissione deve fornire maggiori informazioni circa il funzionamento del Comitato del programma LIFE, la riforma dei punti di contatto nazionali e l'utilizzo degli atti delegati per fissare i criteri di ammissibilità dei progetti e, nel caso dei progetti integrati, i criteri di equilibrio geografico.

3.4.1 La creazione di un sottoprogramma specifico che affronti le questioni climatiche e le tre priorità collegate (mitigazione, adattamento e governance) rappresenta uno stimolo per migliorare l'attuazione della legislazione comunitaria in materia di clima, potenziare la governance e consolidare nuove reti e piattaforme. Il nuovo sottoprogramma è indispensabile per cercare di realizzare gli obiettivi stabiliti dalla strategia Europa 2020 (2) e dalla Tabella di marcia verso un'economia competitiva a basse emissioni di carbonio nel 2050 (3).

3.4.2 Sebbene il nuovo sottoprogramma abbia una dotazione finanziaria limitata, esso dovrà concentrare la sua attenzione su una serie di obiettivi specifici che permettano di migliorare la conoscenza sul campo delle questioni connesse al clima e di far diventare questa priorità parte integrante dell'insieme di strumenti e misure dell'UE. Le sinergie tra gli obiettivi ambientali e quelli climatici sono evidenti. Come indicato dalla Commissione europea nella proposta di regolamento, i progetti nel settore climatico possono realizzare molteplici obiettivi.

3.4.3 Per il CESE appare opportuna e adeguata la decisione di aggiornare il precedente filone tematico dei «cambiamenti climatici» nell'ambito della componente Politica e governance ambientale del programma LIFE+. Non si tratta soltanto di migliorarne la visibilità, ma di comprenderne il valore strategico e multidisciplinare.

3.5.1 Un progetto integrato è un progetto LIFE tradizionale che copre un ambito più vasto del territorio di una regione. In tale progetto, il richiedente cerca di creare la capacità necessaria per gestire un settore specifico, raccogliendo stanziamenti non solo a titolo del LIFE ma anche a partire da altre risorse dell'UE e da altri fondi nazionali, regionali o del settore privato.

3.5.2 Si tratta in genere di progetti di grande portata (5-10 milioni di euro di cofinanziamento da parte dell'UE) destinati a risolvere problemi ambientali, a migliorare l'attuazione e a garantire l'integrazione dell'ambiente in altre politiche. I settori prioritari di azione sono adeguati (rete Natura 2000, acqua, aria, rifiuti, ecc.), anche se la Commissione non dovrebbe trascurare il ruolo di alcuni progetti tradizionali che hanno generato innumerevoli benefici con un costo minimo. I progetti integrati richiederanno un nuovo meccanismo di esecuzione polivalente nell'attuazione della legislazione in materia di ambiente e clima, ma suscitano il ragionevole timore che, nella pratica, rendano più complessa la gestione e accrescano le difficoltà di coordinamento tra i differenti fondi che opereranno in parallelo.

3.5.3 I progetti integrati saranno distribuiti geograficamente in base a modalità ancora da definire. La Commissione stabilirà criteri geografici mediante atti delegati, ma sarebbe opportuno poter includere nel regolamento di base alcuni orientamenti essenziali sul modo di incentivare i paesi tradizionalmente poco attivi nell'ambito del programma LIFE ad accrescere la loro partecipazione al programma. A questo fine è necessario fornire una consulenza rafforzata a questi paesi e migliorare il coordinamento con gli organismi nazionali competenti. Il CESE ritiene che nella selezione dei progetti integrati occorra privilegiare i criteri di merito rispetto a quelli geografici o di natura simile. Il tasso di cofinanziamento dei costi ammissibili, portato all'80 %, forse non è sufficiente a promuovere la partecipazione degli operatori pubblici e privati in un contesto di crisi in cui risulta estremamente difficile mobilitare fondi adeguati per progetti tanto ambiziosi.

3.5.4 I progetti integrati dovrebbero prevedere una partecipazione più incisiva delle organizzazioni della società civile. Questo ne faciliterebbe lo sviluppo e l'applicazione sul campo, evitando che si trasformino esclusivamente in strumenti a disposizione delle amministrazioni. È fondamentale potenziare la partecipazione delle organizzazioni della società civile e promuovere la creazione di reti che permettano lo scambio di buone pratiche e il trasferimento di conoscenze tra i membri di queste reti.

4.1.1 La Commissione mette l'accento su una maggiore semplificazione attraverso un utilizzo più frequente degli importi forfetari e dei tassi fissi. Si tratta di una misura positiva che può eliminare inutili oneri burocratici.

4.1.2 Tuttavia, il CESE non condivide la proposta di rivedere i costi ammissibili escludendo l'IVA o i costi permanenti del personale (che generalmente si situano intorno al 30 %). Una mancata presa in considerazione di tali costi comporterebbe maggiori difficoltà per i progetti elaborati principalmente dagli operatori della società civile, più modesti e di ambito locale. La semplificazione deve basarsi su una modifica sostanziale dei formulari, su una migliore consulenza nella fase di elaborazione, sulla flessibilità delle modifiche in materia di bilancio ex post e su una fase di valutazione preliminare (screening). Secondo il CESE, alcune misure di semplificazione concepite specificamente per i progetti integrati andrebbero estese ai progetti tradizionali, ad esempio l'approccio in due fasi per la selezione dei progetti.

4.1.3 La proposta di regolamento migliora sensibilmente la complementarità tra gli strumenti finanziari rispetto alla nebulosa formulazione dell'attuale articolo 9. Il CESE condivide il principio secondo cui il programma LIFE deve completare altri programmi di finanziamento dell'Unione (il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo di coesione, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale, Orizzonte 2020, ecc.) migliorando il coordinamento allo scopo di evitare un doppio finanziamento.

4.1.4 Le nuove misure tese a semplificare il funzionamento e la gestione del programma devono essere accompagnate da una maggiore trasparenza dei criteri per la selezione dei progetti e da un rafforzamento degli strumenti esistenti per offrire consulenza e orientamento ai potenziali beneficiari.

4.2.1 In seguito all'eliminazione delle ripartizioni nazionali indicative (di cui all'articolo 6 dell'attuale regolamento), per i cosiddetti progetti integrati vigeranno esclusivamente criteri di equilibrio geografico non ancora stabiliti. Le ripartizioni nazionali non hanno avuto il risultato che ci si aspettava e non hanno rappresentato un incentivo per gli Stati più piccoli o con meno esperienza nella gestione di questi fondi. L'eliminazione sembra un atto logico ed è compensata dalla Commissione mediante criteri geografici relativi ai progetti di maggiore portata (progetti integrati). Attualmente i principali paesi beneficiari sono l'Italia, la Germania e la Spagna, ma bisogna promuovere attivamente la partecipazione di paesi con minore esperienza o preparazione tecnica.

4.2.2 È opportuno estendere l'ambito geografico del programma LIFE, però questo non deve compromettere la natura comunitaria del programma. Le eccezioni alla regola generale devono limitarsi a casi ben determinati in ambiti specifici, come le specie marine o migratorie oppure la cooperazione internazionale tra gli organismi. Il CESE raccomanda che almeno il 15 % del bilancio del programma sia destinato a progetti di natura transnazionale.

4.2.3 Finora la Commissione ha assunto l'intera gestione del programma LIFE, però non è chiaro in base alla nuova proposta che ruolo avranno le agenzie esecutive, in particolare l'Agenzia europea per la competitività e l'innovazione, nel quadro dei progetti tradizionali. In tale contesto è opportuno chiedere alla Commissione europea quali saranno le competenze dell'Agenzia esecutiva nella selezione dei progetti e quali strumenti saranno utilizzati per rafforzare i punti di contatto nazionali.

4.3.1 Il contributo del programma LIFE al finanziamento dello sviluppo della rete Natura 2000 è una priorità che ha dato ottimi risultati. Nel prossimo periodo il programma LIFE deve continuare a contribuire al miglioramento dell'accettazione della rete Natura 2000 da parte degli agenti locali e delle amministrazioni. Per questo è essenziale che LIFE contribuisca a consolidare criteri comuni di gestione e amministrazione degli spazi Natura 2000. Questo compito deve essere condotto con il coordinamento della Commissione europea, concentrandosi sui paesi la cui adesione alla rete è più recente.

4.4.1 Il tasso massimo di finanziamento per i progetti LIFE passa dall'attuale 50 % al 70 % dei costi ammissibili. Nel caso dei progetti integrati si potrà arrivare all'80 %, una percentuale applicabile anche ai progetti specifici a sostegno delle esigenze particolari per lo sviluppo e l'attuazione delle politiche o della legislazione dell'Unione, in considerazione del loro valore strategico. Tale aumento dei tassi di cofinanziamento è volto a compensare la non ammissibilità di determinati costi molto significativi finora considerati ammissibili, ad esempio l'IVA e i costi permanenti del personale. Nel periodo attuale, tuttavia, alcuni progetti nell'ambito della biodiversità già beneficiano di un tasso di cofinanziamento del 75 %. Risulta pertanto opportuno che la Commissione valuti se tale cofinanziamento rappresenti una compensazione sufficiente oppure se sia necessario stabilire un tasso fisso e non massimo di cofinanziamento.

4.5.1 Nel periodo attuale, la maggior parte dei progetti di politica e di governance ambientale ha avuto per oggetto l'applicazione di metodi innovativi sul piano imprenditoriale o della gestione. Nella valutazione d'impatto i passi avanti compiuti nell'eco-innovazione sono giudicati molto favorevolmente. Ciononostante, la Commissione propone dei limiti per l'innovazione privata, dato che a priori se ne occuperanno altri strumenti specifici quali Orizzonte 2020.

4.6.1 Nel definire il nuovo programma LIFE, la Commissione ha abbandonato l'approccio puramente ascendente (bottom up) a favore di un approccio discendente (top down) flessibile. Da questa visione è nata la concezione dei progetti integrati. Il CESE non è contrario alla nuova strategia della Commissione, ma desidera sottolineare l'importanza di promuovere i progetti elaborati a livello locale e regionale nel quale sono coinvolte le piccole imprese e le ONG, progetti che possono tuttavia produrre grandi risultati a costi minimi.

4.6.2 Il CESE è favorevole a un'effettiva promozione del ricorso ad appalti pubblici verdi nei progetti finanziati dal programma LIFE.

4.7.1 La Commissione europea si serve dello strumento LIFE per finanziare le ONG ambientali che partecipano al processo decisionale europeo. Tradizionalmente, sono circa una trentina le organizzazioni che hanno beneficiato dei fondi e, secondo la valutazione della Commissione, ciò ha prodotto risultati molto positivi. A tale proposito, il Comitato desidera elogiare tali organizzazioni per il lavoro svolto, ma sottolinea l'opportunità di modificare i criteri di selezione per l'assegnazione dei fondi in modo che possano beneficiarne anche altre organizzazioni che danno un contributo importante all'ambiente e al clima.

Bruxelles, 25 aprile 2012

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON