Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio concernente un meccanismo di monitoraggio e comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra e di comunicazione di altre informazioni in materia di cambiamenti climatici a livello nazionale e dell’Unione europea

La Commissione europea, in data 23 novembre 2011, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio concernente un meccanismo di monitoraggio e comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra e di comunicazione di altre informazioni in materia di cambiamenti climatici a livello nazionale e dell'Unione europea

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 14 marzo 2012.

Alla sua 479a sessione plenaria, dei giorni 28 e 29 marzo 2012 (seduta del 28 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 151 voti favorevoli, 3 voti contrari e 16 astensioni.

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) riconosce e sostiene la necessità di dati precisi e completi che aiutino l'Unione europea e gli Stati membri a onorare i loro impegni in materia di mitigazione degli effetti dei cambiamenti climatici e ad attuare il pacchetto su clima ed energia. Il regolamento proposto rafforzerà questo processo.

1.2 Oltre alle raccomandazioni dettagliate illustrate nella sezione 4, il CESE intende sottolineare la necessità di agire con proporzionalità nel processo di raccolta dei dati e di prestare un'attenzione costante all'impiego dei risultati per raggiungere gli obiettivi della politica climatica e proseguire nel lavoro di sensibilizzazione del pubblico nel campo dell'energia.

2.1 Il regolamento proposto fornisce la base giuridica per attuare i nuovi impegni in materia di monitoraggio nazionale previsti nel pacchetto su clima ed energia del 2009, nonché assicurare il monitoraggio puntuale e preciso dei progressi nell'attuazione di questi impegni e di quelli internazionali. Sebbene all'UE sia direttamente imputabile circa l'11 % delle emissioni mondiali di CO2, il suo impegno strategico e la sua azione per la riduzione dei gas a effetto serra (GES) e per l'efficienza nell'uso delle risorse possono essere considerati un contributo positivo ed essenziale ai meccanismi internazionali di attuazione. L'intenzione è di mantenere l'aumento della temperatura media del pianeta al di sotto di 2 gradi Celsius rispetto ai livelli preindustriali (gli obiettivi per il 2020 sono una riduzione del 20 % nelle emissioni di CO2, un aumento del 20 % delle energie rinnovabili e un miglioramento dell'efficienza energetica del 20 % rispetto ai livelli del 1990).

2.2 Il clima del pianeta sta attraversando un cambiamento sempre più rapido per effetto di alterazioni nell'equilibrio energetico mondiale. La presenza di GES nell'atmosfera della Terra, con la loro capacità di assorbire ed emettere radiazioni infrarosse, influenza enormemente la temperatura. Dopo il vapore acqueo, il principale gas a effetto serra è il biossido di carbonio (CO2), ma anche il metano e l'ozono sono presenti in misura significativa.

2.3 Negli ultimi 250 anni l'uso di combustibili fossili ha contribuito ad aumentare il CO2 nell'atmosfera da 280 ppm a 390 ppm. Pur superando di gran lunga le fonti artificiali, le fonti naturali di CO2 erano in precedenza controbilanciate da fenomeni di assorbimento («pozzi») di carbonio, quali ad esempio la fotosintesi di CO2 operata dalle piante e dal plancton. L'aumento dei GES di origine antropica, associato alla deforestazione, ha distrutto questo equilibrio.

2.4 Esistono prove scientifiche schiaccianti di cambiamenti climatici che hanno già causato considerevoli effetti negativi sul piano economico, sociale e ambientale. Le proiezioni basate su alcuni modelli mostrano i gravi effetti che produrrebbero in futuro gli innalzamenti del livello del mare, la desertificazione, la perdita di biodiversità e lo sconvolgimento del clima. In linea di principio, si conviene che la prevenzione è preferibile (nonché più economica rispetto) alla mitigazione o all'adattamento. Tuttavia, le richieste di crescita economica, le diseguaglianze nello sviluppo globale, il fatto che si continui a fare affidamento sui combustibili fossili quale fonte primaria di energia a livello mondiale e l'inarrestabile aumento della popolazione della Terra sono tutti fattori che hanno contribuito a impedire, almeno finora, il raggiungimento di un consenso politico sul modo di attuare un meccanismo efficace di riduzione delle emissioni di GES di origine antropica.

2.5 Nel 1992 il vertice della Terra di Rio ha portato alla conclusione di un trattato internazionale, la convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC), tesa a stabilizzare le concentrazioni di gas a effetto serra nell'atmosfera. In risposta a questo trattato (1), nel 1993 l'UE ha istituito un meccanismo per monitorare le emissioni di GES. Nel 1997 il Protocollo di Kyoto alla convezione UNFCCC ha puntato a contenere le emissioni di GES secondo modalità che tenessero conto delle differenze di fondo tra i vari paesi, anche in termini di ricchezza e di capacità di realizzare le riduzioni. In risposta, l'UE ha aggiornato già nel 2004 i meccanismi di monitoraggio dei GES (2) e ha sviluppato una serie di strategie per la riduzione delle emissioni di carbonio (3), la più recente delle quali è la Tabella di marcia per l'energia 2050 (4). I progressi riguardo agli accordi internazionali fondamentali continuano a essere lenti, ma il regolamento proposto fornirà il quadro di monitoraggio necessario affinché l'UE sostenga gli impegni nazionali, europei e internazionali.

3.1 L'obiettivo del regolamento è aiutare l'Unione e gli Stati membri a onorare i loro impegni in materia di mitigazione e ad attuare il pacchetto su clima ed energia. Il nuovo strumento normativo migliorerà molti aspetti dei dati comunicati e garantirà che gli obblighi internazionali in materia di monitoraggio e comunicazione vengano rispettati, compresa la comunicazione del sostegno finanziario e tecnico fornito ai paesi in via di sviluppo. Inoltre, esso faciliterà lo sviluppo di nuovi strumenti di mitigazione e di adattamento ai cambiamenti climatici e fornirà una base giuridica per l'attuazione dei requisiti di comunicazione e degli orientamenti futuri.

3.2 Il regolamento è incentrato sulla comunicazione richiesta dalla convenzione UNFCCC e dal Protocollo di Kyoto in merito alle emissioni di sette GES prodotte da tutti i settori (energia, processi industriali, uso del suolo, cambiamento d'uso del suolo e silvicoltura - attività LULUCF -, rifiuti, agricoltura, ecc.). Nelle conferenze UNFCCC del 2009 e del 2010 si è concordato di rafforzare la comunicazione per consentire all'UE e ad altre parti di rispettare gli impegni a fornire sostegno finanziario e tecnologico ai paesi in via di sviluppo e ad aiutarli a sviluppare le capacità.

3.3 Il nuovo regolamento darà attuazione ai requisiti di monitoraggio e comunicazione posti dalla decisione sulla condivisione degli sforzi e dalla direttiva riveduta sul sistema ETS dell'UE, attraverso l'introduzione di un riesame e di un periodo di conformità, previsti dalla suddetta decisione, nonché dei requisiti di comunicazione in merito all'uso del ricavato della vendita all'asta di quote di emissioni stabiliti dalla suddetta direttiva. Inoltre esso rafforzerà l'attuale quadro di monitoraggio e comunicazione, per soddisfare le necessità della futura normativa europea e internazionale, attraverso l'istituzione di una base per monitorare e comunicare le emissioni generate dai trasporti marittimi, gli impatti sul clima di sostanze diverse dal CO2 emesse dal trasporto aereo, le attività LULUCF e l'adattamento.

3.4 In generale, il regolamento proposto rafforza la comunicazione dell'UE sul sostegno finanziario e tecnologico fornito ai paesi in via di sviluppo, rende la comunicazione più coerente, in linea con altri strumenti giuridici dell'UE in materia di inquinanti atmosferici, e rafforza la comunicazione su emissioni attuali, proiezioni, politiche e misure, facendo tesoro degli insegnamenti tratti dalla passata attuazione.

3.5 Il nuovo regolamento fornisce inoltre la base per comunicare i proventi derivanti dalle vendite all'asta nel quadro del sistema ETS dell'UE, per garantire la trasparenza e per monitorare l'attuazione dell'intenzione di utilizzare almeno la metà dei proventi annuali delle aste per misure tese a combattere i cambiamenti climatici nell'UE e in paesi terzi.

3.6 Il regolamento proposto contribuisce all'obiettivo di riduzione delle emissioni del 20 % rendendo il processo di riesame annuale più rapido ed efficiente e consentendo la determinazione annuale del rispetto degli obiettivi da parte degli Stati membri. Esso dispone una comunicazione specifica sulle politiche e misure attuate dagli Stati membri sia per i settori compresi nel sistema ETS che per quelli esclusi da questo sistema, e pone la base per comunicare le emissioni generate dai trasporti marittimi e gli impatti di sostanze diverse dal CO2 emesse dal trasporto aereo, spianando il cammino per l'attuazione di misure efficaci in questi settori.

3.7 Il riesame, che sostituisce la normativa precedente, non richiede la raccolta di dati supplementari dalle PMI o dall'industria e riguarda la comunicazione a livello di autorità nazionale. Pertanto, esso non impone alle imprese alcun obbligo aggiuntivo.

4.1 Il CESE condivide il punto di vista della Commissione secondo cui un monitoraggio e una comunicazione precisi e completi delle emissioni e di altri dati sui cambiamenti climatici sono assolutamente essenziali per attuare efficacemente gli obblighi internazionali nel quadro della convenzione UNFCCC e per instaurare un clima di fiducia e sicurezza tra i paesi del mondo, i quali stanno tutti facendo la loro parte nell'affrontare i cambiamenti climatici.

4.2 Nell'Unione europea la Commissione, con il sostegno della Agenzia europea dell'ambiente (AEA), ha da tempo la responsabilità di raccogliere dagli Stati membri le informazioni relative al monitoraggio e di trasmetterle all'UNFCCC nel quadro della rassegna dell'UE sulle emissioni in Europa. Essa ha anche il compito di raccogliere le informazioni necessarie per monitorare il rispetto degli accordi intra-UE sulla condivisione degli oneri relativi ai requisiti in materia di cambiamenti climatici. È pertanto essenziale che la Commissione abbia i poteri per richiedere agli Stati membri le informazioni necessarie e per controllarne la precisione, tempestività e coerenza, nonché per adottare qualsiasi azione necessaria per imporre l'osservanza degli obblighi di comunicazione ove quest'ultima risulti insoddisfacente.

4.3 I vari requisiti in materia di comunicazione sono stati elaborati un po' per volta nel corso del tempo e contengono sovrapposizioni, lacune ed incoerenze. Di recente sono stati aggiunti nuovi requisiti nel pacchetto su clima ed energia, e si può prevedere che altri – come la comunicazione sulle emissioni delle navi – saranno probabilmente aggiunti tra breve. È particolarmente importante che vi siano un monitoraggio e una comunicazione precisi e tempestivi sui progressi nel raggiungimento dell'obiettivo di riduzione del 20 % stabilito per l'anno 2020.

4.4 Il CESE è d'accordo con il punto di vista della Commissione secondo cui adesso è giunto il momento di riunire tutti i requisiti in unico nuovo regolamento. Ciò permetterà di estendere il campo di applicazione in alcuni settori importanti e, al tempo stesso, di semplificare il regime di conformità generale attraverso l'unificazione di tutti i requisiti in un unico sistema di monitoraggio e comunicazione che comprenda tutti i requisiti di monitoraggio e comunicazione attualmente in vigore o già annunciati.

4.5 Il CESE accoglie favorevolmente la costruzione dei sistemi di comunicazione (purché siano proporzionati e utili) attorno ai sistemi d'inventario nazionali ed europei (articoli 5 e 6), che consentiranno di valutare annualmente i progressi compiuti rispetto agli obiettivi generali per il 2020 e alle strategie nazionali di sviluppo a basse emissioni di carbonio stabilite all'articolo 4. Si tratta infatti del sistema migliore di raccolta proattiva di informazioni, teso a permettere il monitoraggio dei progressi e, ove necessario, a dare un nuovo impulso, in modo da assicurarsi di raggiungere un obiettivo cruciale di medio termine.

4.6 Il regolamento stabilisce un monitoraggio e una comunicazione completi delle emissioni di GES e dei «pozzi» in rapporto a tutti i settori all'interno dell'Unione europea, e ciò rappresenta chiaramente un elemento essenziale per ottenere una valutazione precisa dell'impatto globale dell'Europa sui livelli di emissione a livello mondiale. Il CESE appoggia la proposta di estendere il campo di applicazione alle emissioni dei trasporti marittimi (articolo 10) nonché a ogni eventuale altro tipo di emissione non ancora soggetto ai requisiti di monitoraggio e comunicazione. Come già indicato (5), il CESE è preoccupato per la proposta, avanzata nel considerando 10, di escludere certi voli dalla comunicazione delle emissioni del trasporto aereo, perché una scappatoia di questo tipo può talvolta dare adito ad abusi, e ritiene che tale disposizione debba essere regolarmente ed effettivamente soggetta a verifica.

4.7 Oltre a monitorare le emissioni di GES, è importante monitorare e comunicare anche la portata delle misure e degli investimenti decisi per ridurre o limitare le emissioni e il loro impatto, nonché gli sforzi e gli investimenti realizzati per adattarsi agli effetti dei cambiamenti climatici già in atto. Sono necessarie informazioni sugli sforzi e sugli investimenti sia del settore pubblico che di quello privato, e il CESE sostiene pienamente le proposte avanzate in relazione a questi aspetti negli articoli da 13 a 16 del regolamento. L'articolo 16 è tuttavia alquanto impreciso riguardo alle informazioni da fornire in merito alle misure di adattamento e, secondo il CESE, deve essere sviluppato ulteriormente. Occorre tener conto del dovuto beneficio proporzionale e bisogna evitare la duplicazione degli sforzi.

4.8 Il CESE ritiene che andrebbero compiuti degli sforzi anche per monitorare e comunicare l'impronta di carbonio dell'Unione, oppure il suo impatto su altre parti del mondo attraverso il commercio con paesi terzi e gli investimenti in tali paesi. L'articolo 17 disciplina la comunicazione sull'assistenza allo sviluppo e il trasferimento di tecnologia, ma non tratta degli impatti del commercio o dei flussi finanziari privati. Il CESE è consapevole che le emissioni di altri paesi (sia sviluppati che in via di sviluppo) devono, in base all'UNFCC, essere conteggiate da quegli stessi paesi, e che, come stabilito negli accordi del 2010 e del 2011, le parti del mondo sviluppate - compresa l'UE - sosterranno gli sforzi tesi a migliorare i sistemi d'inventario e monitoraggio nei paesi in via di sviluppo. Si tratta di uno sviluppo utile, ma che di per sé non toccherà il nocciolo delle questioni relative all'impronta di carbonio dell'UE nel resto del mondo. Il CESE esorta pertanto la Commissione ad approfondire questi aspetti.

4.9 Il CESE invita inoltre la Commissione e gli Stati membri ad adoperarsi quanto più possibile affinché, nel sostegno finanziario e tecnologico da comunicare, sia incluso anche quello fornito in aggiunta all'aiuto pubblico allo sviluppo (APS). In questo modo, infatti, si otterrà un quadro più completo della portata e dimensione dell'aiuto fornito ai paesi in via di sviluppo dall'UE nel suo insieme, migliorando così la definizione delle politiche e agevolando la prioritarizzazione degli interventi attuativi.

4.10 La precisione e la coerenza delle informazioni da comunicare sono particolarmente importanti in questo settore, in quanto per il mondo è di cruciale importanza affrontare efficacemente i cambiamenti climatici e assicurarsi che ogni paese faccia la sua parte. Anche la tempestività è cruciale, in modo che qualsiasi scostamento da piani e impegni possa essere prontamente individuato e un'azione correttiva adottata in modo immediato. Il CESE sostiene una disciplina più severa e procedure di riesame per gli aspetti considerati nel nuovo regolamento.

4.11 La maggior parte degli articoli del regolamento impone l'obbligo per gli Stati membri di fornire specifici tipi d'informazione alla Commissione. Il CESE desume che esistano stretti rapporti di lavoro tra la Commissione, gli Stati membri e l'Agenzia europea dell'ambiente, e che la maggior parte dei requisiti sia stata definita con spirito di collaborazione e in modo consensuale tra la Commissione, gli Stati membri e l'Agenzia europea dell'ambiente, che ha la responsabilità di gran parte della raccolta dati e del controllo di qualità. Il CESE sostiene con forza questo approccio collaborativo, che ritiene abbia le maggiori probabilità di garantire il miglior flusso di informazioni tempestive e precise e di eliminare le difficoltà.

4.12 Il CESE rileva che si potrebbero ripresentare casi in cui alcuni dati o rapporti non siano messi a disposizione dai singoli Stati membri al momento opportuno. Il CESE è favorevole alle disposizioni che consentono, in questi casi, di effettuare una stima delle informazioni mancanti (articolo 9) e che permettono alla Commissione di avviare procedimenti d'infrazione in caso di persistente o deliberata mancanza di conformità.

4.13 Il CESE accoglie favorevolmente l'esplicito riconoscimento del ruolo dell'AEA all'articolo 25 e l'assicurazione della Commissione che essa intende continuare a sviluppare un regolare sforzo di monitoraggio facendo leva sulle eccellenti reti professionali e collaborative che l'AEA ha creato in tutta l'Europa. L'AEA possiede le capacità professionali e le reti per il compito affidatole, e le sue relazioni indipendenti su dati e tendenze relativi all'ambiente godono di grande reputazione e credibilità nel mondo. Il CESE ritiene che l'AEA dovrebbe avere un ruolo guida nell'attuazione del regolamento proposto, e che più essa sarà impiegata quale veicolo per pubblicare o convalidare le informazioni raccolte, maggiori saranno l'indipendenza, l'autorità e la credibilità attribuite al regolamento.

4.14 L'AEA è inoltre nella posizione migliore per estendere informalmente gli stessi metodi di monitoraggio e comunicazione, oppure metodi simili, ad alcuni paesi terzi situati nelle immediate vicinanze dell'UE che già collaborano regolarmente con l'AEA con evidenti vantaggi. In ultima analisi, l'obiettivo dovrebbe essere quello di stabilire in Europa un regime di monitoraggio che possa essere generalmente riconosciuto come un modello o uno standard di buona pratica in tutto il mondo.

4.15 Rafforzamento delle capacità. Un sistema di monitoraggio e comunicazione di successo in Europa dipende dalla presenza di équipe e di reti qualificate e professionali in ogni Stato membro, per raccogliere dati di prima qualità in modo preciso, obiettivo e tempestivo. Il CESE accoglie favorevolmente l'intenzione della Commissione e dell'AEA di contribuire a sostenere e a mantenere la capacità degli Stati membri in questo campo attraverso la formazione di reti collaborative, attività inter pares e il sostegno a una formazione adeguata. Potrebbe risultare utile assegnare uno specifico finanziamento di bilancio a questi compiti.

4.16 Il CESE si compiace di notare che, secondo la Commissione, il regolamento dovrebbe garantire un notevole miglioramento - in termini di ampiezza e qualità delle informazioni relative al settore disciplinato - a fronte di un modesto costo totale supplementare, grazie ai risparmi compensativi che saranno generati attraverso la razionalizzazione dei requisiti. Vista la cruciale importanza del tema dei cambiamenti climatici per l'Europa e per il mondo, è evidentemente essenziale che il monitoraggio e la comunicazione siano effettuati in modo esaustivo e affidabile come prescritto nel regolamento. Tuttavia, in un momento come quello attuale, è altrettanto importante limitare il più possibile eventuali oneri aggiuntivi. Il CESE rileva quindi con soddisfazione che il regolamento non dovrebbe imporre alcun onere addizionale alle imprese.

4.17 A livello generale, il CESE raccomanda che i dati specifici per paese (cfr. articolo 2) siano condivisi con le DG competenti della Commissione e con le unità competenti del Servizio europeo per l'azione esterna. Ciò incoraggerà un uso più ampio di informazioni preziose da parte di chi fissa le priorità settoriali e di altro tipo nelle pertinenti DG/unità di pianificazione.

4.18 Oltre a fornire dati aggregati per il monitoraggio nazionale e internazionale dei progressi realizzati in rapporto agli impegni in materia di clima, è estremamente importante continuare a sviluppare dati disaggregati in modo che il contributo recato da persone e organizzazioni di ogni tipo alla lotta contro il cambiamento climatico e alla soluzione dei problemi che esso pone possa essere valutato e monitorato sia dalle persone e organizzazioni stesse che da altri soggetti. Sarebbe molto importante assicurarsi che ciascuno dei sistemi di misurazione e monitoraggio instaurati a livello locale o individuale sia in linea con quelli nazionali e internazionali, in modo che i dati possano essere rapidamente aggregati e disaggregati e il contributo delle diverse politiche e azioni di attori differenti essere comparato e valutato. Sebbene ciò non rappresenti lo scopo immediato del regolamento proposto, bisognerebbe tenere pienamente conto di questo requisito nello sviluppo dei sistemi nazionali ed europei di monitoraggio, in modo da poter sviluppare un sistema di monitoraggio pienamente coerente a tutti i livelli.

4.19 Inoltre il CESE propone che questa significativa attività di raccolta e monitoraggio dei dati offra l'opportunità di coinvolgere il cittadino attraverso materiale informativo e didattico e concreti programmi di azione. Bisognerebbe cogliere ogni opportunità per sensibilizzare i cittadini europei riguardo alla politica in materia di cambiamenti climatici nonché spiegarne e monitorarne l'impatto sociale, e il CESE continuerà a svolgere un ruolo attivo in questo campo.

Bruxelles, 28 marzo 2012

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON

(2) Decisione n. 280/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 febbraio 2004.