Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo a un programma per la tutela dei consumatori (2014-2020)

Il Parlamento europeo, in data 30 novembre 2011, e il Consiglio, in data 13 dicembre 2011, hanno deciso, conformemente al disposto dell'articolo 169 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo a un programma per la tutela dei consumatori (2014-2020)

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 8 marzo 2012.

Alla sua 479a sessione plenaria, dei giorni 28 e 29 marzo 2012 (seduta del 28 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 109 voti favorevoli, 11 voti contrari e 8 astensioni.

1.1 La Commissione ha presentato la sua proposta di regolamento relativo a un programma per la tutela dei consumatori per il periodo 2014-2020, che si colloca sulla stessa linea della comunicazione Europa 2020, una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva e intende porre un «consumatore informato al centro del mercato unico».

1.2 Il Comitato economico e sociale europeo si compiace del fatto che il programma per la tutela dei consumatori e il programma per la salute siano oggetto di due proposte separate, il che dovrebbe consentire di trattare adeguatamente entrambe le tematiche.

1.3 Il Comitato prende atto della volontà espressa dalla Commissione di porre i consumatori al centro delle politiche dell'UE: si tratta di un'iniziativa essenziale nell'attuale contesto. Constata tuttavia la scarsità delle risorse impegnate per realizzare tale ambizione, e si chiede se sarà possibile attuarla concretamente.

1.4 Il Comitato prende nota dell'impegno di predisporre i mezzi statistici necessari per rilevare la situazione del mercato e seguirne l'evoluzione, in un contesto particolarmente delicato sia per gli aspetti economici che per quelli sociali e ambientali.

1.5 Il Comitato constata che vi è la volontà di predisporre degli indicatori per la sorveglianza, che risultano tanto più indispensabili dato che, in considerazione della situazione attuale, il programma copre un periodo lungo.

1.6 Il Comitato ribadisce che è necessario rafforzare le norme di sicurezza dei prodotti commercializzati e dei servizi prestati sul territorio dell'UE, cosa che richiede un aumento dei controlli e una cooperazione tra le autorità competenti, le quali dovranno disporre di efficaci mezzi di applicazione.

1.7 Il Comitato è favorevole alle misure rivolte a migliorare i programmi di informazione e di educazione dei consumatori e a valorizzare le buone pratiche, allo scopo di fornire informazioni pertinenti provenienti da fonti indipendenti. Richiama l'attenzione sull'esigenza di disporre di informazioni verificabili, di buona qualità e accessibili a ogni pubblico, per rendere possibile un consumo sostenibile.

1.8 In questo contesto le organizzazioni indipendenti dei consumatori svolgono un ruolo essenziale. Il Comitato raccomanda di aumentare in misura significativa i mezzi finanziari a loro disposizione, per permettere loro di dotarsi tra l'altro dei necessari strumenti di valutazione, a maggior ragione perché il loro campo di attività è estremamente vasto. Per mantenere gli equilibri economici, occorre infatti che tali organizzazioni siano in grado di svolgere pienamente il loro ruolo di contropotere.

1.9 Il Comitato invita gli Stati membri a riconoscere, sostenere e finanziare le associazioni nazionali dei consumatori che partecipano pienamente alla realizzazione del mercato interno.

1.10 Il Comitato è favorevole alle varie iniziative proposte per integrare i meccanismi di risoluzione extragiudiziale delle controversie. Osserva tuttavia che non viene fatto alcun riferimento all'azione collettiva, la quale costituisce un mezzo indispensabile per garantire il rispetto della legislazione, come il Comitato ha sottolineato in vari pareri.

2.1 La proposta della Commissione mira a istituire, per il periodo 2014-2020, un programma per la tutela dei consumatori che fa seguito al programma di azione comunitaria nel settore della politica dei consumatori, in vigore nel periodo 2007-2013. Il nuovo programma stabilisce un quadro di finanziamento delle azioni dell'UE.

2.2 Il regolamento si colloca sulla linea della comunicazione Europa 2020 - una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, che raccomanda di dotare i cittadini dei mezzi necessari per partecipare pienamente al mercato unico.

2.3 Il documento in esame è stato preceduto da una valutazione intermedia, eseguita presso varie parti in causa, dell'impatto del programma di azione comunitaria nel settore della politica dei consumatori 2007-2013.

2.4 Tale valutazione ha messo in evidenza il valore aggiunto del programma, malgrado l'esiguità del finanziamento concesso e il fatto che le nuove sfide sociali e ambientali siano state considerate solo in parte.

2.5 Il programma per il periodo 2014-2020 tiene conto delle varie osservazioni formulate. Per essere finanziate, le azioni proposte dovranno integrare le questioni legate all'ambiente economico, sociale e tecnico, e in particolare i problemi concernenti la globalizzazione, la digitalizzazione, la necessità di procedere verso modi di consumo più sostenibili, l'invecchiamento demografico, l'esclusione sociale e i problemi dei consumatori vulnerabili.

2.6 Il nuovo programma intende contribuire alla realizzazione dell'obiettivo della futura politica dei consumatori, che è quello di porre un consumatore forte al centro del mercato unico.

2.7 A giudizio della Commissione, tale obiettivo implica una migliore tutela della salute, della sicurezza e degli interessi economici dei consumatori, come pure la promozione del loro diritto all'informazione e all'educazione e un accesso agevole a mezzi di ricorso efficaci.

2.8 La Commissione propone di perseguire tale obiettivo generale mediante quattro obiettivi specifici:

3.1 Il Comitato condivide l'obiettivo, perseguito dal programma, di porre un consumatore forte al centro del mercato unico. Ritiene che, come giustamente sottolineato dalla Commissione, occorra dare un'elevata priorità alla considerazione, in tutte le politiche dell'UE, degli interessi dei consumatori, le cui spese rappresentano il 56 % del prodotto interno lordo e sono essenziali per rilanciare la crescita economica.

3.2 Le istituzioni dell'UE e i governi nazionali devono adottare una politica dei consumatori per il XXI secolo e riconoscere che i consumatori costituiscono l'elemento propulsore del buon funzionamento del mercato e sono soggetti importanti in tale ambito. Infatti, un mercato realmente concorrenziale ha bisogno di consumatori informati e fiduciosi. Il rafforzamento della posizione e l'emancipazione dei consumatori contribuiscono al miglioramento della qualità dei prodotti e dei servizi e assicurano un funzionamento più efficace dell'economia di mercato.

3.3 Bisognerebbe ampliare i confini della politica dei consumatori, e l'UE dovrebbe cercare di migliorare la competitività e l'innovazione in favore dei propri cittadini. La politica dei consumatori dovrebbe essere considerata come una priorità nell'agenda politica ed essere integrata in tutti i settori di intervento e programmi di lavoro pertinenti.

3.4 In tale contesto il Comitato deplora che la dotazione finanziaria della strategia Europa 2020 non sia affatto all'altezza delle ambizioni manifestate. Con 500 milioni di consumatori nell'UE-27, la somma prevista equivale a cinque centesimi all'anno per ogni consumatore, un importo inferiore addirittura a quello del programma 2007-2013, che il parere del Comitato (1) aveva stimato in sette centesimi.

3.5 Il Comitato accoglie con favore le linee principali definite dal programma attraverso i succitati quattro obiettivi specifici. Il nuovo programma si colloca sulla direttrice del programma precedente e non apporta alcuna innovazione, sebbene le nuove tecnologie influiscano sulle condizioni del mercato. Il Comitato ritiene che i mezzi impiegati per realizzare gli obiettivi dichiarati andrebbero indicati in modo più specifico e completo.

3.6 Invita pertanto la Commissione a redigere un elenco di tutti i programmi dell'UE che riguardano la promozione e la protezione degli interessi dei consumatori e vi contribuiscono: ciò servirà a integrare la politica relativa ai diritti dei consumatori in tutti i programmi dell'UE.

3.7 Il Comitato ritiene tuttavia necessario aggiungere un quinto obiettivo, riguardante la rappresentanza e la partecipazione dei consumatori nel quadro della proposta della Commissione. Si compiace, naturalmente, del fatto che siano stati inclusi nel programma della Commissione il rafforzamento delle capacità di rappresentanza delle organizzazioni dei consumatori e il riconoscimento del sostegno a tali organizzazioni e della loro capacità di valutazione. Garantire una migliore rappresentanza dei consumatori e rafforzare le loro capacità dovrebbe infatti essere un obiettivo a pieno titolo. Allo scopo di mantenere l'impegno, assunto dalla Commissione, di porre il consumatore al centro delle decisioni dell'UE, il programma dovrebbe essere modificato per includere un quinto obiettivo.

3.8 A tale obiettivo dovrebbe essere assegnata una parte del bilancio del programma per i diritti dei consumatori (spese di trasporto, lavori preparatori e partecipazione ai gruppi di esperti) onde permettere una migliore rappresentanza dei consumatori, attraverso organizzazioni indipendenti, nei vari gruppi di esperti in cui è necessario il loro contributo. Anche altri programmi dell'UE dovrebbero, se necessario, riservare un bilancio specifico per favorire la partecipazione delle organizzazioni rappresentative dei consumatori.

3.9 Il Comitato ricorda alla Commissione l'esigenza di presentare un'agenda del consumatore europeo (annunciata nel programma di lavoro della Commissione per il secondo trimestre del 2012) dotata di obiettivi ambiziosi e di perseguire un rafforzamento (empowerment) della posizione dei consumatori nel rispetto dei principi dell'economia sociale di mercato, in maniera analoga a quanto previsto nelle relazioni votate dal Parlamento europeo.

3.10 La proposta relativa ad un'agenda del consumatore europeo dovrà realmente cercare di rafforzare la posizione dei consumatori basandosi sulla sicurezza, l'informazione pertinente e l'educazione, i diritti, i mezzi di ricorso e l'accesso alla giustizia, come pure le misure di esecuzione.

3.11 Tuttavia, la «responsabilizzazione» dei consumatori europei non deve tradursi in un trasferimento di responsabilità ai consumatori. Invece, il programma sui diritti dei consumatori deve anzitutto creare le condizioni di un mercato giusto ed equo nel quale i consumatori si sentano fiduciosi riguardo alla possibilità di consumare liberamente dovunque si trovino. Tale fiducia si estende all'esigenza di essere informati adeguatamente e consigliati in maniera imparziale in merito ai propri diritti, allo scopo di operare scelte avvedute.

3.12 Il Comitato sottolinea l'esigenza di garantire la coerenza temporale tra l'agenda del consumatore europeo e la proposta di regolamento relativo a un programma per la tutela dei consumatori, allo scopo di assicurare la coerenza e la qualità del programma e degli obiettivi strategici.

3.13 Il Comitato intende in tal modo sottolineare l'esigenza di garantire un livello elevato di protezione dei consumatori (articolo 169 del Trattato) nell'elaborazione di iniziative legislative e regolamentari da parte della Commissione. A tal fine ricorda che il livello di armonizzazione prescelto dev'essere adeguato e non deve in alcun caso provocare o consentire un regresso dei diritti dei consumatori europei, quale che sia il loro paese di origine. In tale contesto il Comitato è contrario a eventuali iniziative, come il regime opzionale, che consentirebbero di rimettere in discussione l'attuale protezione dei consumatori, che sono la parte contrattuale più debole e non sempre sono in grado di farsi assistere.

3.14 Il Comitato considera d'altronde che, allorché vengono elaborati testi o eseguite azioni riguardanti i consumatori, occorra stabilire delle garanzie in merito alla consultazione dei consumatori e dei loro rappresentanti e al rafforzamento dei mezzi di cui essi dispongono.

3.15 Il Comitato attribuisce particolare importanza alle misure rivolte a rafforzare la sicurezza dei prodotti in tutto il mercato. È favorevole all'introduzione di specifiche azioni di cooperazione, a norma della direttiva 2001/95/CE (2) e alle ricerche eseguite al fine di definire nuove norme o nuovi criteri di sicurezza. Per quanto riguarda le problematiche da affrontare, il Comitato si chiede quale sarà il livello di risorse di cui disporranno i vari organismi incaricati dei controlli. Ritiene necessario organizzare delle campagne nazionali di informazione coordinate dalla Commissione.

3.16 Il Comitato accoglie con favore le misure proposte per informare ed educare i consumatori. Il miglioramento di questi due aspetti della tutela dei consumatori contribuirà a rafforzare la conoscenza che i consumatori hanno dei propri diritti e a restituire loro fiducia. In tale contesto, il Comitato sottolinea che i testi legislativi dell'UE devono essere più trasparenti e comprensibili per i cittadini.

3.17 Il Comitato è favorevole alla creazione di strumenti di informazione - attraverso studi, analisi e statistiche - che dovrebbero garantire una migliore conoscenza del mercato ai fini dell'elaborazione di politiche nei settori che riguardano i consumatori.

3.18 Per quanto riguarda il progetto Dolceta (Development of On-line Consumer Education Tool for Adults – Sviluppo di strumenti online di educazione dei consumatori destinati agli adulti), attuato nel quadro del programma per la difesa dei consumatori in corso di attuazione, ma che non sarà mantenuto nella stessa forma e nelle stesse proporzioni, il Comitato invita la Commissione a trovare una soluzione per conservare le informazioni e le conoscenze acquisite grazie a tale progetto, al fine di evitare che questo importante investimento vada perduto.

3.19 Il Comitato ritiene che tutte le iniziative che consentono di migliorare la trasparenza dei mercati siano essenziali, indipendentemente dai settori interessati, tra cui per esempio i prodotti finanziari, la protezione dei dati personali, l'energia, le tecnologie digitali, le telecomunicazioni, i trasporti.

3.20 Nel quadro della politica dei consumatori è fondamentale assicurare una formazione che li renda consapevoli del loro ruolo e dei loro diritti e obblighi nel mercato e nella società e permetta loro di adeguare di conseguenza i propri comportamenti. Va tuttavia sottolineato che la mancanza di formazione dei consumatori viene talvolta utilizzata, da parte di dirigenti politici e di imprese senza scrupoli, come pretesto per sottrarsi a ogni responsabilità e limitare gli sforzi volti a creare un ambiente favorevole ai consumatori.

3.21 Il Comitato ritiene necessario concentrarsi innanzitutto sull'applicazione e sul miglioramento dei diritti dei consumatori.

D'altronde, il Comitato condivide la posizione della Commissione, la quale sottolinea l'importanza di realizzare l'obiettivo di fornire un'educazione e un'informazione adeguata a tutti i consumatori.

3.22 In ogni caso, gli obiettivi di miglioramento della formazione e dell'informazione non possono essere realizzati senza la partecipazione dei diversi soggetti socioeconomici. Il Comitato accoglie la proposta di basarsi sulla situazione esistente per fare in modo che le buone pratiche possano essere recensite, se necessario migliorate, e messe a profitto per garantire che le azioni e gli strumenti messi a disposizione abbiano un reale impatto sui consumatori, cosa che richiede l'impiego di risorse considerevoli.

3.23 Dovremmo inoltre concentrarci sulla formazione delle imprese, che sfortunatamente non sono abbastanza informate in merito ai diritti dei consumatori. Tali formazioni sul diritto in materia di tutela dei consumatori destinate alle imprese dovrebbero essere fornite nell'ambito di altri programmi dell'UE.

3.24 Le organizzazioni dei consumatori hanno l'obiettivo di individuare i problemi cui i consumatori devono far fronte, rispondervi in maniera coerente e rappresentare gli interessi dei consumatori. Attraverso le loro azioni rivolte a favorire l'applicazione dei diritti dei consumatori, tali organizzazioni contribuiscono a fare evolvere le disposizioni giuridiche.

3.25 In considerazione del ruolo essenziale delle organizzazioni regionali, nazionali ed europee dei consumatori, che devono avere una competenza sempre più ampia, il Comitato ritiene che occorra rafforzare in misura significativa le loro capacità aumentando i fondi loro destinati. Il Comitato attribuisce particolare importanza al sostegno fornito alle associazioni a questi vari livelli, e più in particolare nei paesi dove il movimento dei consumatori non è abbastanza sviluppato.

3.26 Il Comitato prende atto del fatto che un quarto del bilancio del programma sarà assegnato i centri europei dei consumatori. Tale investimento è particolarmente necessario: il Comitato lo accoglie con grande favore e chiede alla Commissione di continuare a presentare relazioni annuali ancora più particolareggiate sul funzionamento dei centri. Il Comitato richiama l'attenzione sull'importanza di basare queste relazioni su criteri precisi e pertinenti, al fine di far emergere il fatto che tale rete produce risultati concreti per i consumatori europei, pur non avendo ancora raggiunto il grado ideale di notorietà.

3.27 È essenziale introdurre nel prossimo programma in materia di politica dei consumatori un meccanismo di finanziamento proattivo e preminente rivolto a favorire lo sviluppo ulteriore del movimento dei consumatori.

3.28 Per quanto riguarda i mezzi di ricorso, il Comitato prende atto del fatto che la Commissione intende privilegiare le soluzioni basate sulla coregolamentazione o sull'autoregolamentazione. Si compiace delle iniziative condotte dai professionisti per migliorare le pratiche in uso. Riafferma tuttavia che le pratiche basate su norme non vincolanti (soft law) non possono prendere il posto di un quadro legislativo o regolamentare.

3.29 Il Comitato accoglie con favore le azioni intraprese dalla Commissione per facilitare l'accesso dei consumatori alle modalità di risoluzione extragiudiziale delle controversie e condivide la proposta di eseguire una verifica del loro funzionamento e della loro efficacia. Considera che l'efficacia di tali dispositivi non possa essere garantita se non alla condizione di mantenere l'indipendenza dei sistemi proposti ai consumatori.

3.30 Il Comitato ritiene tuttavia che la proposta debba essere completata, dal momento che il rafforzamento dei diritti dei consumatori presuppone anche la disponibilità di mezzi giuridici adeguati per far valere tali diritti. Il Comitato conferma quanto aveva già affermato nel parere sul programma 2007-2013, nel parere sul ruolo e sul regime delle azioni collettive nel settore del diritto comunitario del consumo (3) e nel parere relativo al Libro bianco in materia di azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie (4), e chiede che venga fatto riferimento all'esigenza di rafforzare l'accesso alla giustizia e in particolare alle azioni collettive.

3.31 Accoglie con favore le misure proposte per garantire il rispetto della legislazione, in particolare i meccanismi di cooperazione tra le autorità nazionali incaricate di vigilare sull'applicazione della legislazione sulla tutela dei consumatori e il coordinamento della sorveglianza, che rendono più efficaci le azioni.

3.32 Il Comitato ritiene che una particolare attenzione vada riservata alla risoluzione delle controversie, anche online. Nota che sono stati indicati nuovi obiettivi, in particolare per i centri europei dei consumatori, il cui compito è contribuire all'informazione dei consumatori e alla risoluzione delle controversie transfrontaliere. Considera importante che venga eseguita una valutazione del programma durante la sua esecuzione, in modo da adeguare i finanziamenti previsti.

Bruxelles, 28 marzo 2012

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON