Relazione speciale n. 4/2011 «Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI»

GLOSSARIO

Accordo di garanzia : gli accordi di garanzia sono accordi individuali sottoscritti tra il FEI e un intermediario finanziario riguardo alle garanzie relative alle attività svolte sulla base di tali accordi.

Addizionalità : il meccanismo UE di garanzia a favore delle PMI è finalizzato a fornire alle PMI un accesso supplementare al credito e non a sostituirsi alla spesa pubblica. L’addizionalità si applica tipicamente in caso di aumento dei volumi dei prestiti in un contesto privo di interventi da parte dell’UE.

AFG : accordo fiduciario e di gestione, del 20 settembre 2007, tra la Comunità europea e il FEI relativamente allo strumento SMEG nell’ambito del programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013).

BEI : Banca europea per gli investimenti.

CIP : il programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013) è stato istituito dalla decisione n. 1639/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio. È stato avviato dalla DG ENTR e dalla DG ECFIN, è gestito dal FEI sotto la supervisione della DG ECFIN e promuove l’imprenditorialità e l’innovazione delle PMI europee.

Decisione CIP : decisione n. 1639/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 2006, che istituisce un programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013).

DG ECFIN : direzione generale degli Affari economici e finanziari della Commissione.

DG ENTR : direzione generale per le Imprese e l'industria della Commissione.

Effetto : cambiamento che sopraggiunge a seguito dell’attuazione di un intervento e che ha generalmente a che fare con gli obiettivi dell’intervento stesso. Gli effetti includono i risultati e gli impatti. Possono essere attesi o inattesi, positivi o negativi.

EIP : il programma per l’innovazione e l’imprenditorialità è uno dei tre pilastri del quadro CIP finalizzato a promuovere l’imprenditorialità e l’innovazione.

FEI : il Fondo europeo per gli investimenti è stato istituito dalla BEI allo scopo di mettere a punto e di fornire prodotti finanziari specializzati, inclusi il capitale di rischio, gli strumenti di garanzia a favore delle PMI e la cartolarizzazione. Il FEI opera attraverso una rete di intermediari finanziari, molti dei quali sono specializzati in finanziamenti alle PMI. Nell’ambito del CIP, il FEI può essere considerato come il gestore operativo dello strumento relativo alle garanzie per le PMI.

G&E : iniziativa a favore della crescita e dell’occupazione, istituita dalla decisione del Consiglio n. 98/347/CE per il periodo 1998-2000. Il programma G&E è stato sostituito dal programma pluriennale per l’impresa e l’imprenditorialità (MAP).

Impatto : conseguenze socio-economiche a lungo termine che è possibile osservare al termine di un intervento e che possono interessare i destinatari sia diretti che indiretti dell’intervento.

Intermediario finanziario : gli intermediari finanziari che partecipano allo strumento SMEG possono essere organismi pubblici di garanzia, enti di mutua garanzia, istituti finanziari di microcredito o banche commerciali. Possono essere finanziatori diretti che forniscono prestiti alle PMI o organismi indiretti di garanzia che cogarantiscono o controgarantiscono un portafoglio prestiti di uno o più finanziatori diretti.

MAP : il programma pluriennale per l’impresa e l’imprenditorialità 2001-2006 è un programma rivolto alle PMI messo a punto dalla DG ENTR e gestito dal FEI sotto la supervisione della DG ECFIN. È stato il programma precursore del CIP.

Massimale di controgaranzia : il massimale di controgaranzia è l’importo massimo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire nell’ambito di una garanzia UE.

OCSE : Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico.

Percentuale massima di controgaranzia :

la percentuale massima di controgaranzia è una percentuale prestabilita che limita l’importo massimo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire nel quadro di un accordo di garanzia. L’importo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire nel quadro di un accordo di garanzia (massimale di controgaranzia) può essere calcolato moltiplicando il volume reale del portafoglio per la porzione controgarantita per la percentuale massima di controgaranzia.

Ad esempio: volume del portafoglio = 1000; porzione controgarantita = 50 %; percentuale di tetto di controgaranzia = 10 %. Ne consegue che l’importo massimo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire (tetto di controgaranzia) = 1000 x 50 % x 10 % = 50.

PMI : piccole e medie imprese. Nella raccomandazione della Commissione, del 6 maggio 2003, relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese, le PMI vengono definite come imprese che occupano meno di 250 persone, il cui fatturato annuo non supera i 50 milioni di euro oppure il cui totale di bilancio annuo non supera i 43 milioni di euro e che soddisfano il criterio di essere imprese autonome.

Realizzazione : ciò che viene prodotto o conseguito con le risorse stanziate a favore di un intervento.

Relazione di attuazione : la decisione CIP del Parlamento europeo e del Consiglio stabilisce che la Commissione elabori una relazione annuale sull’attuazione del programma quadro e di ciascun programma specifico relativamente alle attività sostenute mediante indicatori riguardanti l’attuazione finanziaria, i risultati e, laddove possibile, gli effetti. La Commissione trasmette le relazioni annuali di attuazione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni.

Risorse (Input) : le risorse finanziarie, umane e materiali rese disponibili per l’attuazione di un intervento.

Risultato : cambiamento immediato che sopraggiunge nei confronti dei destinatari diretti al termine della loro partecipazione a un intervento.

Sezioni SMEG :

lo SMEG consta delle quattro sezioni seguenti:

finanziamento mediante prestiti o leasing;

microcredito;

garanzie per investimenti di capitale netto o di quasi capitale netto in PMI;

cartolarizzazione di portafogli di crediti concessi a PMI.

Strategia di Lisbona : in occasione del Consiglio europeo di Lisbona (marzo 2000), i capi di Stato o di governo hanno avviato una strategia detta "di Lisbona" con lo scopo di fare dell’Unione europea l’economia più competitiva del mondo e di pervenire alla piena occupazione entro il 2010.

Strumenti finanziari : nel testo, il termine si riferisce allo strumento SMEG. Altri strumenti finanziari comunitari a favore delle PMI nel quadro del programma EIP includono lo strumento a favore delle PMI innovatrici e a forte crescita (GIF) e il piano per lo sviluppo di capacità (CBS).

Strumento SMEG : strumento relativo alle garanzie per le PMI (SMEG): strumento finanziario gestito dal FEI che fornisce garanzie o controgaranzie agli intermediari finanziari per i prestiti concessi dalle istituzioni finanziarie alle PMI al fine di incrementare l’offerta dei finanziamenti nei confronti delle PMI.

Valutazione d’impatto ex ante : documento di lavoro della Commissione, allegato alla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013), SEC(2005) 433.

Volume di riferimento : il volume di riferimento rappresenta l’importo delle garanzie o dei finanziamenti che l’intermediario dovrebbe essere ragionevolmente in grado di raggiungere in assenza di una garanzia UE.

Volume massimo del portafoglio : il volume massimo del portafoglio è il volume massimo di prestito coperto dalla garanzia UE. Viene stabilito dal FEI per ciascun intermediario finanziario prendendo in considerazione diversi fattori quali la dotazione UE disponibile e i precedenti volumi di prestito equivalenti.

SINTESI

I. Lo strumento relativo alle garanzie per le PMI (SMEG) è uno strumento finanziario, gestito dal Fondo europeo per gli investimenti per conto della Commissione europea, che fornisce garanzie o controgaranzie agli intermediari finanziari per i prestiti concessi dalle istituzioni finanziarie alle PMI al fine di incrementare l’offerta dei finanziamenti.

II. L’audit della Corte si proponeva di valutare l’efficacia dello strumento SMEG, segnatamente in termini di progettazione e di pianificazione, di gestione operativa e di conseguimento degli obiettivi.

III. La Corte ha rilevato che gli obiettivi perseguiti dall’attuale strumento SMEG sono più precisi di quelli dei programmi precedenti, ma che essi sono specifici, quantificabili, realizzabili e corredati di un termine soltanto in relazione alle realizzazioni attese. La logica di intervento non è stata esplicitata e la quantificazione dei potenziali impatti in fase di pianificazione dello strumento è stata limitata.

IV. Il quadro relativo alla gestione delle operazioni correnti è considerato idoneo, ma non include norme riguardo all’attribuzione di punteggi in fase di valutazione né requisiti minimi per la selezione degli intermediari finanziari.

V. Sono stati messi a punto indicatori di realizzazione sufficienti, utilizzati per riferire in merito all’attuazione dello SMEG. Gli obblighi di rendicontazione sono soddisfacenti e accettati dagli intermediari finanziari.

VI. Il solo obiettivo quantificato relativo al numero di PMI da raggiungere con lo strumento SMEG è conseguibile. Per quanto concerne l’obiettivo dei prestiti concessi, meno della metà è stato destinato a PMI prive di garanzie collaterali e solo il 12 % è stato destinato a PMI che li hanno utilizzati per investimenti in progetti innovativi. L’analisi del campione di prestiti effettuata dalla Corte ha evidenziato un effetto inerziale (deadweight) pari al 38 %. Il valore aggiunto UE dello strumento non è stato chiaramente dimostrato prima del suo avvio e non è nemmeno indicato negli accordi di garanzia sottoscritti con gli intermediari finanziari.

VII. La Corte raccomanda di esplicitare la logica del programma in eventuali analoghi interventi futuri e di prendere in considerazione indicatori di performance aggiuntivi o migliori. La selezione dei potenziali intermediari finanziari dovrebbe basarsi sui requisiti minimi che i richiedenti dovrebbero soddisfare e sarebbe opportuno creare un sistema di valutazione basato su punteggi che consenta di porre a confronto le domande presentate. Sarebbe altresì opportuno adottare misure idonee al fine di minimizzare l’effetto inerziale. In fase di pianificazione, sarebbe opportuno dimostrare in modo esplicito il valore aggiunto UE offerto dallo strumento.

INTRODUZIONE

LE PMI E L’ACCESSO AL CREDITO

1. Le piccole e medie imprese (PMI) sono la spina dorsale dell’economia europea [1]: rappresentano il 99 % della totalità delle imprese e occupano 75 milioni di lavoratori nell’Unione europea [2]. Tuttavia, i mercati finanziari sono cauti nell’investire nelle PMI nuove o giovani, considerate investimenti ad alto rischio soprattutto se operano in mercati innovativi. Secondo l’Osservatorio delle PMI europee [3], un accesso limitato al credito costituisce un problema per le PMI europee. Il settore pubblico può svolgere un ruolo chiave in termini di sostegno alle PMI, segnatamente per quanto concerne la concessione di finanziamenti adeguati.

2. La politica a favore delle PMI è un elemento chiave della strategia di Lisbona, finalizzata a rendere l’Europa più capace di attrarre investimenti e lavoro [4]. Tale strategia sottolinea la necessità di stimolare e di incoraggiare le iniziative imprenditoriali e l’innovazione. Ne consegue che è opportuno creare un ambiente favorevole all’avviamento di imprese innovative, specialmente di PMI [5]. Una delle misure di sostegno UE finalizzate a promuovere l’accesso delle PMI ai finanziamenti esterni è lo strumento relativo alle garanzie per le PMI (SMEG).

3. Lo strumento SMEG è stato istituito nell’ottobre 2006 nell’ambito del programma quadro per la competitività e l’innovazione (CIP) [6]. Trae origine dalla decisione 98/347/CE del Consiglio recante misure di assistenza finanziaria a favore di piccole e medie imprese (PMI) innovatrici e creatrici di posti di lavoro — Iniziativa a favore della crescita e dell’occupazione (G&E), successivamente inserita nel quadro del programma pluriennale a favore dell’impresa e dell’imprenditorialità (MAP) [7] istituito nel 2001. Nell’ambito del CIP, lo strumento SMEG è uno degli strumenti finanziari comunitari varati nel quadro del programma per l’innovazione e l’imprenditorialità (EIP) (cfr. allegato I).

4. Il programma EIP persegue obiettivi di ampio respiro, quali la promozione dell’accesso al credito per l’avviamento e la crescita delle PMI e gli investimenti in progetti di innovazione. Lo strumento SMEG comprende diversi tipi di sistemi di garanzia, ciascuno finalizzato a promuovere l’imprenditorialità migliorando l’accesso delle PMI al credito. Include quattro diversi sistemi (o sezioni): la sezione finanziamento mediante prestiti o leasing, la sezione microcredito, la sezione garanzie per investimenti di capitale netto o di quasi capitale netto in PMI e la sezione cartolarizzazione.

5. Allo strumento SMEG sono stati assegnati 978 milioni di euro nel periodo tra il 1998 e il 2013, nell’ambito di tre programmi quadro successivi (G&E, MAP e CIP). Alla fine del 2009, tale dotazione garantiva un portafoglio prestiti totale pari a 10,6 miliardi di euro (cfr. tabella 1).

TABELLA 1

DOTAZIONE COMPLESSIVA DELLO STRUMENTO SMEG

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di diverse relazioni della Commissione europea e del Fondo europeo per gli investimenti.

| Dotazione (in milioni di euro) | Portafoglio prestiti garantito alla fine del 2009 (in milioni di euro) |

SMEG 1998 (G&E) | 187 | 2402 |

SMEG 2001 (MAP) | 281 | 4642 |

SMEG 2007 (CIP) | 510 [1001] | 3534 |

Totale | 978 | 10578 |

6. Nel quadro dell’attuale CIP, 510 milioni di euro sono destinati al periodo 2007-2013. Questa dotazione viene utilizzata soltanto in caso di inadempienza del mutuatario cui sono state concesse garanzie e, per ciascun intermediario, viene stabilita una passività massima che può essere posta a carico del bilancio UE. Fino al 31 dicembre 2009, l’importo totale delle chiamate in garanzia nel quadro del CIP è stato di 1,7 milioni di euro. Per un’analisi dettagliata dei risultati dello strumento nel quadro del CIP si rimanda alla tabella 2.

LE CARATTERISTICHE PRINCIPALI DELLO STRUMENTO SMEG

7. La gestione operativa dello strumento SMEG coinvolge diverse parti (cfr. figura 1).

TABELLA 2

RISULTATI DELLO STRUMENTO SMEG NEL QUADRO DEL CIP — DATI FONDAMENTALI AL 31 DICEMBRE 2009

Fonte: Relazione trimestrale del 31 dicembre 2009 — Strumento SMEG 2007, Fondo europeo per gli investimenti.

| Totale | Sezione finanziamento mediante prestiti | Sezione microcredito |

Numero di intermediari | 21 | 17 | 4 |

Numero di accordi | 25 | 21 | 4 |

Paesi coperti | 13 | 11 | 4 |

Numero di PMI | 58767 | 50476 | 8314 |

Numero di prestiti | 64327 | 55796 | 8531 |

Numero di dipendenti (stimati alla data di inclusione) | 217134 | 204155 | 13004 |

Garanzie UE in milioni di euro | 3534 | 3306 | 228 |

Importo netto chiamate in garanzia in milioni di euro | 1,7 | 0,8 | 0,9 |

Importo dei prestiti in milioni di euro | 3793 | 3695 | 98 |

Importo degli investimenti in milioni di euro | 6849 | 6692 | 157 |

Finanziamenti stimati garantiti alle PMI in milioni di euro | 11610 | 11264 | 346 |

8. Due direzioni generali della Commissione europea, più il Fondo europeo per gli investimenti (FEI) [8], sono impegnate nella progettazione, gestione e monitoraggio dello strumento SMEG. La direzione generale per le Imprese e l’industria (DG ENTR) coordina la base giuridica, prepara i programmi di lavoro annuali e le relazioni di attuazione dei diversi pilastri CIP e organizza le valutazioni dei programmi. La direzione generale degli Affari economici e finanziari (DG ECFIN) è responsabile della gestione diretta dello SMEG: negozia l’accordo fiduciario e di gestione (AFG) con il FEI [9], approva gli intermediari finanziari, attua un monitoraggio dei movimenti di denaro sui conti fiduciari e garantisce che i fondi vengano spesi in conformità con gli obiettivi del CIP.

FIGURA 1

PANORAMICA DEL MECCANISMO OPERATIVO DELLO SMEG

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Fonte: Corte dei conti europea.

9. Il FEI fornisce garanzie agli intermediari finanziari al fine di migliorare la loro capacità creditizia e, di conseguenza, la disponibilità di prestiti e le relative condizioni nei confronti delle PMI. Sottoscrive accordi di garanzia a proprio nome, a nome della Commissione e a spese e rischio del bilancio dell’Unione. Al fine di consentire alla Commissione di monitorare lo strumento, il FEI riferisce alla DG ECFIN sui progressi conseguiti su base trimestrale.

10. Gli intermediari finanziari che partecipano allo strumento SMEG sono organismi pubblici di garanzia, enti di mutua garanzia, istituti finanziari di microcredito nonché banche commerciali o banche pubbliche o partecipate. Possono essere finanziatori diretti che concedono prestiti alle PMI o organismi indiretti di garanzia che cogarantiscono o controgarantiscono [10] un portafoglio prestiti PMI di uno o più finanziatori diretti. Ciascun accordo di garanzia [11] stabilisce obiettivi specifici per il volume di prestiti che devono essere raggiunti dall’intermediario finanziario.

11. Per poter ricevere garanzie di credito nel quadro dello strumento SMEG, le PMI devono rientrare nella definizione della Commissione secondo cui le PMI sono imprese che occupano meno di 250 persone, con un fatturato annuo non superiore ai 50 milioni di euro e/o un bilancio annuo non superiore ai 43 milioni di euro. Devono, inoltre, essere imprese autonome [12].

ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

12. L’audit della Corte si proponeva di valutare l’efficacia dello strumento SMEG rispondendo ai seguenti quesiti:

La Commissione ha concepito lo strumento SMEG e la sua struttura gestionale in modo coerente ed efficace?

La Commissione e il FEI hanno definito e adottato procedure efficaci per selezionare idonei intermediari finanziari e monitorare la performance dello strumento SMEG?

Gli accordi di garanzia PMI hanno contribuito al raggiungimento degli obiettivi della politica?

13. L’audit ha esaminato i ruoli e le responsabilità dei principali attori coinvolti nello strumento SMEG: la Commissione, il FEI e gli intermediari finanziari. Si è incentrato principalmente sullo strumento SMEG nel quadro del CIP (2007-2013); lo SMEG nell’ambito del MAP è stato utilizzato a fini di confronto con il CIP.

14. L’audit ha previsto quanto segue:

un’analisi finalizzata a valutare se gli obiettivi SMEG erano SMART (Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timed — specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine) e se la progettazione e la pianificazione dello strumento consentivano di raggiungere risultati efficaci;

una valutazione della gestione delle operazioni dello strumento SMEG, inclusa una valutazione delle procedure di selezione degli intermediari finanziari e delle procedure di rendicontazione e di monitoraggio della Commissione e del FEI;

visite presso nove intermediari finanziari [13] (sui 14 con cui erano stati sottoscritti contratti durante la fase di pianificazione dell’audit del mese di giugno 2009). Tali intermediari erano stati selezionati in base ai seguenti criteri: i) tipo di garanzia, ii) volume reale di garanzia raggiunto, iii) tipo di intermediario finanziario, iv) garanzia diretta o controgaranzia. Per ciascun intermediario finanziario sono stati esaminati la relativa proposta di garanzia, la sua valutazione da parte del FEI e della Commissione e l’accordo sottoscritto tra il FEI e l’intermediario finanziario;

una selezione di un campione di 181 prestiti concessi dai nove intermediari finanziari visitati al fine di valutare che l’utilizzo dei prestiti PMI garantiti fosse in linea con gli obiettivi SMEG [14];

un questionario indirizzato a tutti i 51 intermediari finanziari coinvolti nel quadro del MAP e/o del CIP [15] al fine di raccogliere le loro opinioni sulla progettazione e sulla gestione dello strumento SMEG [16].

CONSTATAZIONI FORMULATE A SEGUITO DELL’AUDIT

PROGETTAZIONE DELLO STRUMENTO SMEG

15. L’intervento pubblico ha maggiori probabilità di successo se è progettato adeguatamente. Al fine di valutare la progettazione, la presente sezione analizza la logica di intervento alla base dello strumento SMEG. Essa prende in esame la valutazione di impatto ex ante del CIP [17] relativamente allo strumento SMEG e analizza in che misura si è tenuto conto dei risultati di tale valutazione in fase di progettazione. Infine, gli obiettivi dello strumento SMEG vengono valutati alla luce di criteri specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine (SMART).

LO STRUMENTO SMEG SI BASA SU UNA LOGICA IMPLICITA DI INTERVENTO VALIDO

16. La logica di intervento costituisce il nesso tra le risorse messe a disposizione per l’intervento e le realizzazioni e, di conseguenza, l’impatto sulla società in termini di risultati e di effetti. Descrive in che modo si prevede che un intervento raggiunga gli obiettivi generali. Una logica di intervento esplicita indica in che modo dovrebbe funzionare il programma.

17. Né la decisione CIP né la proposta della Commissione o la valutazione d’impatto CIP hanno descritto in modo esplicito la logica di intervento dello strumento SMEG in questo modo. Anche la valutazione intermedia EIP ha messo in luce l’assenza di una logica di intervento esplicita [18].

18. Tuttavia, i diversi documenti preparatori forniscono informazioni sufficienti che fanno implicitamente supporre come lo strumento SMEG dovrebbe funzionare. Per i prestatori può risultare difficile valutare le singole domande di prestito e i relativi rischi, soprattutto se un mutuatario non ha una storia aziendale comprovata (come nel caso delle start-up). In tale situazione, i mutuatari possono garantire il prestito al prestatore fornendo garanzie collaterali, ma coloro che non dispongono di garanzie sufficienti potrebbero vedersi negato l’accesso al credito anche in presenza di valide proposte commerciali. Lo strumento SMEG cerca di porre rimedio a tale situazione, fornendo garanzie laddove le PMI non siano in grado di farlo.

19. Ciononostante, in assenza di una logica di intervento esplicita, è difficile capire la base logica di alcuni elementi specifici dello strumento SMEG, quali l’utilizzo della sezione prestiti a favore delle PMI innovatrici. A queste ultime è rivolta la sezione finanziamento mediante prestiti, benché la sezione investimenti di capitale netto sia generalmente considerata più idonea per questo tipo di PMI [19].

LA VALUTAZIONE D’IMPATTO HA CONTRIBUITO ALLA PROGETTAZIONE DELLO STRUMENTO; CONTENEVA, PERÒ, SCARSE INDICAZIONI FATTUALI A SOSTEGNO DI QUEST’ULTIMO

20. La valutazione d’impatto è un importante strumento utilizzato dalla Commissione nell’elaborare una strategia di intervento [20]. Essa dovrebbe individuare e analizzare il problema in esame, gli obiettivi da perseguire e le principali opzioni disponibili per conseguirli. Per quanto concerne le diverse opzioni disponibili, la valutazione dovrebbe esaminarne il probabile impatto economico, sociale e ambientale. Infine, la valutazione d’impatto dovrebbe individuare le modalità di monitoraggio e di valutazione necessarie durante l’attuazione di una politica.

21. Per quanto concerne lo strumento SMEG, questo genere di analisi è parte integrante della valutazione d’impatto CIP. Quest’ultima contiene tutte le sezioni obbligatorie e, di conseguenza, permette di conoscere le considerazioni su cui è stata basata la progettazione del CIP e dei suoi elementi principali, quali lo strumento SMEG. Ne consegue che la valutazione d’impatto CIP rappresenta un miglioramento rispetto al MAP che non prevedeva un’analisi di questo tipo.

22. Tuttavia, molte parti della valutazione d’impatto CIP non sono sufficientemente dettagliate e quantificate. Ad esempio, l’analisi del problema non permette di conoscerne l’entità e l’analisi delle diverse opzioni disponibili si basa esclusivamente su un raffronto qualitativo superficiale privo di quantificazione dei probabili impatti. Per quanto concerne l’opzione scelta, la Commissione ha quantificato le realizzazioni attese [21] e non l’impatto, salvo quello sul numero di posti di lavoro.

RISPETTO AL MAP, GLI OBIETTIVI SONO PIÙ PRECISI, MA MANCANO DI CHIAREZZA E DI SPECIFICITÀ

23. Sarebbe opportuno definire obiettivi SMART per qualsiasi attività di bilancio [22]. Tali obiettivi sono considerati:

specifici, se sono sufficientemente precisi e concreti da non lasciare spazio a diverse interpretazioni [23];

misurabili, se è possibile misurare le realizzazioni e valutare, di conseguenza, eventuali miglioramenti;

realizzabili, se i risultati attesi possono essere realisticamente prodotti con le risorse disponibili;

pertinenti, se riguardano le esigenze e gli obiettivi strategici;

corredati di un termine, se sono legati a una scadenza o a un periodo di tempo [23].

24. Data la complessità della struttura del CIP (cfr. allegato I), anche la struttura gerarchica degli obiettivi è complessa. A livello del programma quadro vengono definiti quattro obiettivi generali [24]. Nel caso dell’EIP, che include lo strumento SMEG, gli obiettivi immediati [25] vengono definiti a livello del programma specifico [26]. Anche se a livello degli strumenti finanziari non vengono stabiliti obiettivi specifici, l’articolo 19, paragrafo 2, della decisione CIP descrive ciascuna sezione dello strumento SMEG in termini riconducibili a obiettivi (cfr. riquadro 1).

25. Gli obiettivi sono pertinenti, ma sono specifici, misurabili e corredati di un termine soltanto per quanto riguarda le realizzazioni attese dello strumento. L’obiettivo quantificato di raggiungere 315750 PMI sembra essere ragionevolmente raggiungibile (cfr. paragrafo 77).

26. Rispetto al MAP, gli obiettivi dello strumento SMEG sono più precisi. Vengono, tuttavia, definiti in modo molto ampio. Ad esempio, l’obiettivo immediato dell’EIP prevede che i prestiti debbano "migliorare l’accesso al credito per l’avviamento e la crescita delle PMI". Un simile obiettivo implica un insieme molto ampio di potenziali PMI destinatarie, in quanto si può sostenere che quasi tutti i prestiti contratti dalle PMI sono finalizzati a promuoverne la crescita. Anche il concetto di innovazione è stato interpretato in senso lato [27].

RIQUADRO 1

OBIETTIVI CHE RIENTRANO NELLO STRUMENTO SMEG

Obiettivo generale

Promuovere la competitività delle imprese, segnatamente delle PMI.

Obiettivo immediato

Migliorare (…) l’accesso al credito per l’avviamento e la crescita delle PMI e gli investimenti in progetti di innovazione.

Le quattro sezioni dello SMEG

Finanziamento mediante prestiti : riduce le particolari difficoltà che le PMI incontrano nell’ottenere crediti, dovute al fatto che gli investimenti in determinate attività legate alla conoscenza, quali lo sviluppo tecnologico, l’innovazione e il trasferimento tecnologico, sono percepiti come più rischiosi o al fatto che queste imprese non dispongono di garanzie sufficienti.

Microcredito : vise à encourager les institutions financières à jouer un rôle plus important dans l’offre de prêts pour des montants limités, qui entraînent normalement des coûts de gestion unitaires proportionnellement plus élevés pour les emprunteurs ne disposant pas de garanties suffisantes. En plus des garanties ou contre-garanties, les intermédiaires financiers peuvent bénéficier de subventions en vue de réduire les frais administratifs élevés liés au microcrédit.

Garanzie per investimenti di capitale netto o di quasi capitale netto : riguarda gli investimenti che forniscono capitale per la creazione e/o l’avviamento di imprese, nonché finanziamento mezzanino allo scopo di ridurre le particolari difficoltà che le PMI incontrano a causa della loro debole struttura finanziaria e le difficoltà legate al trasferimento di impresa.

Cartolarizzazione : mobilita risorse supplementari per il finanziamento delle PMI mediante il prestito, nel quadro di adeguati accordi di condivisione del rischio con le istituzioni finanziarie creditrici. Per poter beneficiare dell’aiuto, queste ultime devono impegnarsi a destinare una parte significativa della liquidità derivante dai capitali smobilizzati alla concessione di nuovi prestiti a PMI entro un termine ragionevole.

27. La valutazione d’impatto CIP stabilisce un obiettivo per le realizzazioni, ossia il numero di PMI che beneficeranno di prestiti nel quadro del programma settennale. Non sono stati definiti obiettivi in termini né di risultati né di impatto (per ulteriori dettagli, cfr. paragrafo 64). La valutazione d’impatto indica un numero stimato di posti di lavoro diretti mantenuti o creati nel corso dei cinque anni. Ciò non è direttamente attinente a nessuno degli obiettivi, ma si inserisce nel quadro della strategia di Lisbona rinnovata.

ISTITUIRE LA STRUTTURA GESTIONALE DELLO STRUMENTO SMEG: DELEGARE LA GESTIONE CORRENTE AL FEI

28. Per delegare in modo efficiente ed efficace è fondamentale stipulare un accordo contrattuale che specifichi le norme che disciplinano l’attuazione dei compiti assegnati all’organismo specializzato. Questo accordo contrattuale dovrebbe, in particolare, specificare gli obblighi dell’organismo specializzato e includere tutte le misure idonee a garantire che gli obiettivi vengano conseguiti [28].

29. Il FEI ha sistematicamente accresciuto le proprie competenze per quanto riguarda la fornitura di prodotti di ingegneria finanziaria alle PMI in Europa. La Comunità europea gli ha affidato la gestione corrente dello strumento SMEG sin dalla sua creazione nel 1998. Il ricorso al FEI nel quadro dei successivi programmi pluriennali (G&E, MAP e successivamente CIP) garantisce la necessaria continuità della gestione dello strumento SMEG.

30. In tale contesto, la Corte ha esaminato:

se l’attuazione dello strumento SMEG sia stata pianificata in modo efficace onde evitare ritardi e fornire un sostegno continuo alle PMI;

se il quadro normativo [29] che definisce i servizi che il FEI deve fornire garantisca una gestione efficiente ed efficace dello strumento.

RITARDI NELLA PIANIFICAZIONE DELLO STRUMENTO SMEG

31. Considerando che il MAP riguardava il periodo 2001-2006 e che il CIP abbraccia il periodo 2007-2013, sarebbe stato opportuno pianificare l’inizio delle attività nel quadro del CIP al fine di garantire la continuità del sostegno finanziario. L’AFG avrebbe dovuto entrare in vigore almeno 11 mesi (cfr. paragrafo 33) prima dell’inizio del CIP. In tal modo, ci sarebbe stato tempo a sufficienza per firmare gli accordi di garanzia tra il FEI e gli intermediari finanziari.

32. La prima bozza dell’AFG nel quadro del CIP è datata marzo 2006, ma l’accordo è stato sottoscritto soltanto il 20 settembre 2007, quasi nove mesi dopo l’avvio del CIP. Successivamente, è trascorso circa un anno prima che venisse firmato il primo accordo di garanzia tra il FEI e un intermediario finanziario [30] (cfr. figura 2).

FIGURA 2

CALENDARIO DEL MAP E DEL CIP (BASE GIURIDICA)

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33. In media, l’intervallo tra la ricezione di una domanda CIP presentata da un intermediario e la firma di un accordo è stato di circa undici mesi [31]. Inoltre, secondo 8 dei 21 rispondenti al questionario della Corte, il tempo per il trattamento della domanda è stato irragionevole [32]. Tale ritardo nel processo di selezione è stato principalmente attribuibile alla necessità di risolvere le questioni tecniche sollevate dal FEI prima di attuare lo strumento SMEG quindi, ad esempio trovare un accordo sulla definizione e misurare l’addizionalità delle garanzie dei prestiti (cfr. paragrafo 84). Tale situazione ha complessivamente comportato un significativo vuoto temporale nella transizione da un programma all’altro.

INSERIMENTO DI UNA "CLAUSOLA DI RETROATTIVITÀ" AL FINE DI PRESERVARE LA CONTINUITÀ DEL SOSTEGNO

34. La continuità del sostegno è importante per gli intermediari finanziari, in quanto alcuni hanno introdotto prodotti creditizi specifici adattati alle esigenze dello strumento SMEG. L’interruzione del sostegno UE potrebbe comportare perdite maggiori per gli intermediari finanziari qualora il prodotto venisse mantenuto senza la garanzia UE.

35. La "clausola di retroattività" è stata introdotta al fine di minimizzare il vuoto temporale tra i due programmi successivi e preservare la continuità tra i programmi MAP e CIP. Tale clausola ha consentito agli intermediari finanziari di includere retroattivamente nei programmi i prestiti da sostenere attraverso lo strumento, concessi tra la fine del periodo di disponibilità del MAP e la data di sottoscrizione dell’accordo di garanzia CIP.

36. Di conseguenza, non è stata garantita la parità di trattamento degli intermediari finanziari, in quanto gli intermediari finanziari che avevano preso parte al MAP hanno beneficiato di un trattamento favorevole grazie all’inclusione retroattiva dei prestiti a partire dal mese di settembre 2007, mentre i nuovi intermediari finanziari hanno potuto includere i prestiti soltanto dopo la firma dell’accordo di garanzia con il FEI [33].

37. Pur essendo stata ideata per porre rimedio all’interruzione del finanziamento degli intermediari finanziari tra il MAP e il CIP, la clausola di retroattività non è sempre riuscita a evitare l’interruzione del sostegno UE nei confronti delle PMI. Ciò è avvenuto per due dei nove intermediari finanziari visitati, per i quali il periodo di disponibilità nel quadro del MAP si è concluso prima dell’inizio del periodo di disponibilità CIP (un’interruzione di quattro mesi).

MESSA A PUNTO DI UN QUADRO GESTIONALE IDONEO A GARANTIRE IL FUNZIONAMENTO DELLO STRUMENTO SMEG

38. Lo strumento SMEG opera sotto la gestione congiunta della Commissione e del FEI [34]. Per garantire l’efficacia della delega, l’AFG e le relative linee guida operative dovrebbero includere:

una definizione dell’azione da svolgere, quali gli obiettivi specifici per ciascuna sezione (cfr. riquadro 1 per una descrizione delle sezioni);

la struttura gestionale per l’attuazione dei compiti;

la messa a punto di un’idonea struttura per le commissioni dovute al FEI per servizi forniti.

39. L’articolo 3 dell’AFG definisce i compiti che il FEI deve svolgere (cfr. riquadro 2):

RIQUADRO 2

PRINCIPALI COMPITI CHE IL FEI DEVE SVOLGERE PER GESTIRE LO STRUMENTO SMEG:

individuare, valutare e selezionare gli intermediari finanziari;

definire e concordare con gli intermediari finanziari la natura delle garanzie UE e le condizioni dettagliate con cui vengono fornite;

decidere in merito alla destinazione dei fondi;

dare esecuzione, gestire e interrompere le garanzie UE (inclusi la rendicontazione e il monitoraggio).

40. Per ciascuna sezione SMEG sono state elaborate linee guida operative [35] indicanti lo scopo specifico, la selezione degli intermediari, i criteri di ammissibilità, la garanzia UE e il modus operandi. Il 29 ottobre 2007, la Commissione ha pubblicato le linee guida sull’accesso facilitato al credito a integrazione delle suddette linee guida operative, in particolare le disposizioni dell’AFG relativamente alla definizione dei parametri dell’accordo di garanzia.

41. La struttura gestionale ideata per lo strumento SMEG si è rivelata idonea in quanto, rispetto al MAP, ha migliorato le linee guida operative e le altre disposizioni relative all’attuazione dei compiti. Le linee guida coprono, infatti, in modo sufficientemente dettagliato la totalità dei compiti da svolgere.

42. Le commissioni dovute al FEI dovrebbero essere calcolate tenendo conto:

dei risultati raggiunti nel conseguimento di obiettivi specifici;

della distribuzione geografica nei paesi ammessi a partecipare;

del grado di novità e di complessità dello strumento di garanzia.

43. Il sistema di commissioni del FEI è stato migliorato nel quadro del CIP rispetto al MAP in quanto:

la struttura delle commissioni è stata suddivisa in quattro componenti distinte che meglio rispecchiano il carico di lavoro per ciascun compito;

il diritto alla commissione dipende dal raggiungimento di risultati specifici (cfr. tabella 3).

TABELLA 3

RIEPILOGO DELLE QUATTRO COMMISSIONI INCENTIVANTI DI CUI SI COMPONE LA REMUNERAZIONE DEL FEI

Fonte: Allegato 13 dell’Accordo fiduciario e di gestione.

Tipologie di commissioni incentivanti | Finalizzate principalmente a promuovere: |

Commissione Avviamento | La messa in funzione del programma entro 12 mesi |

Commissione Firma | Un’ampia copertura geografica del programma e l’utilizzo di sezioni specifiche |

Commissione Attuazione | Il volume aggiuntivo raggiunto e le attività correnti |

Commissione Monitoraggio | La garanzia di una solida gestione finanziaria |

44. La "commissione di firma" del FEI assegna un premio specifico per un’ampia copertura geografica di intermediari. Inoltre, le commissioni vengono versate per la partecipazione degli intermediari di paesi precedentemente non coperti e anche di nuovi intermediari che non avevano partecipato ai programmi precedenti.

45. Benché fossero previste commissioni incentivanti per l’utilizzo di sezioni specifiche, al 31 dicembre 2009 la sezione garanzie per investimenti di capitale netto o di quasi capitale netto e la sezione cartolarizzazione non erano state utilizzate. Ciò è in parte dovuto alla crisi finanziaria, che ha influito negativamente sul mercato della cartolarizzazione nel suo complesso.

SELEZIONE DEGLI INTERMEDIARI FINANZIARI

46. L’audit ha valutato il processo di selezione tenendo conto dei seguenti fattori:

se il quadro normativo che disciplinava la selezione degli intermediari finanziari da parte del FEI era completo e garantiva una selezione equa e trasparente;

se erano stati correttamente stabiliti i parametri che definiscono la portata dell’intervento UE;

se gli obiettivi dell’intervento erano stati correttamente recepiti negli accordi di garanzia.

UN QUADRO DI SELEZIONE BEN PROGETTATO

47. Il processo valutativo dovrebbe basarsi su norme comuni per la valutazione degli intermediari finanziari, che garantiscano una selezione equa, strutturata e trasparente. Il FEI e la Commissione dovrebbero mettere a punto e applicare norme minime per la selezione di potenziali intermediari.

48. La Commissione ha incaricato il FEI [36] di selezionare gli intermediari applicando i criteri e il processo di selezione stabiliti nelle pertinenti politiche in materia di garanzie [37]. Tali politiche ribadiscono che gli intermediari devono essere selezionati in conformità delle migliori pratiche. Il riquadro 3 riepiloga le fasi del processo di selezione SMEG condotto dal FEI.

49. Nel definire il quadro gestionale dello strumento sono stati inseriti all’interno dell’AFG i seguenti criteri per la selezione dei potenziali intermediari finanziari [38]:

capacità finanziaria e operativa dell’intermediario e capacità di quest’ultimo di gestire il rischio e di conformarsi ai termini e alle condizioni dello strumento SMEG;

capacità dell’intermediario di garantire prestiti e/o il microcredito fornito da un’ampia gamma di prestatori alle PMI;

copertura geografica (esclusivamente sezione finanziamento mediante prestiti);

possibilità di fornire consulenza e supporto commerciale (esclusivamente sezione microcredito);

accettazione delle linee guida sull’accesso facilitato al credito (cfr. paragrafo 54).

RIQUADRO 3

IL PROCESSO DI SELEZIONE DEGLI INTERMEDIARI DA PARTE DEL FEI

Analisi delle domande presentate dagli intermediari a seguito di una procedura d’appalto.

Preselezione delle domande — Controllo standardizzato dei requisiti formali.

Processo di "diligenza dovuta" (due diligence) (inclusa la definizione dei parametri di garanzia).

Parere indipendente del dipartimento per la gestione del rischio del FEI.

Valutazione del dipartimento per il controllo della conformità del FEI.

Approvazione da parte del consiglio di amministrazione del FEI e della Commissione europea (Direzione ECFIN L).

50. La Corte è del parere che i criteri adottati per la selezione degli intermediari finanziari siano in linea con le pratiche seguite da analoghe istituzioni finanziarie. Tuttavia, né la Commissione né il FEI hanno definito criteri per l’attribuzione di punteggi nel corso della valutazione delle domande presentate dagli intermediari, al fine di classificarle e confrontarle in base al loro livello di conformità con detti criteri. La scarsa precisione nella definizione dei criteri di selezione ha consentito al FEI di adottare un elevato livello di discrezionalità nel valutare le domande.

DOCUMENTAZIONE INSUFFICIENTE A GIUSTIFICAZIONE DEI PARAMETRI DELL’ACCORDO

51. I due principali parametri degli accordi di garanzia sono il volume di riferimento e la percentuale massima di controgaranzia. Il volume di riferimento rappresenta l’importo delle garanzie o dei finanziamenti che l’intermediario dovrebbe essere ragionevolmente in grado di raggiungere in assenza di una garanzia UE [39]. Il volume di riferimento serve, inoltre, da base per il calcolo dei parametri aggiuntivi dell’accordo. La percentuale massima di controgaranzia [40] si riferisce all’importo massimo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire nel quadro di un accordo di garanzia. Entrambi i parametri sono fattori chiave in quanto consentiranno di determinare:

se l’intervento dell’UE è integrativo rispetto all’attuale livello di attività del sistema di garanzia o se semplicemente lo sostituisce;

il livello massimo di esposizione di bilancio a cui l’UE deve far fronte nel quadro di un accordo specifico.

52. Conformemente all’AFG e alle linee guida sull’accesso facilitato al credito, i volumi, incluso il volume di riferimento, sono stabiliti in base al giudizio professionale del FEI, che tiene conto dei bilanci passati e delle percentuali o previsioni di perdita (segnatamente per i sistemi di garanzia pubblica) nonché delle condizioni di mercato e della loro evoluzione nel tempo.

53. Sono state rilevate carenze nella documentazione del FEI per quanto riguarda la definizione dei parametri degli accordi, inclusi il volume di riferimento e il massimale di controgaranzia. La richiesta del FEI da sottoporre all’approvazione del consiglio di amministrazione include soltanto una sintesi dei risultati relativi al processo di "diligenza dovuta". Nel definire i parametri, il FEI si basa sulle informazioni fornite dall’intermediario finanziario. Non risulta che il FEI abbia verificato tali informazioni.

OBIETTIVI DELLA POLITICA NON COMPLETAMENTE DEFINITI NEGLI ACCORDI DI GARANZIA

54. Ciascun accordo di garanzia dovrebbe contribuire al conseguimento degli obiettivi della politica specificando esattamente i risultati da raggiungere. Gli impegni generali assunti da ciascun intermediario negli accordi di garanzia includono i principi in materia di accesso facilitato al credito. Tali principi scaturiscono dagli obiettivi più ampi definiti nella base giuridica [41] e nell’AFG e li rispecchiano in modo adeguato. Il riquadro 4 illustra i principi applicabili alla sezione finanziamento mediante prestiti.

RIQUADRO 4

PRINCIPI IN MATERIA DI ACCESSO FACILITATO AL CREDITO IN BASE ALL’ACCORDO DI GARANZIA (SEZIONE FINANZIAMENTO MEDIANTE PRESTITI)

Tale accordo mira a garantire che il FEI fornisca una garanzia all’intermediario in modo da coprire in parte il rischio di portafoglio dell’intermediario nell’ottica di:

i) migliorare l’accesso al credito per le PMI;

ii) ridurre le particolari difficoltà che le PMI incontrano nell’ottenere crediti, dovute al fatto che gli investimenti in determinate attività legate alla conoscenza, quali lo sviluppo tecnologico, l’innovazione e il trasferimento tecnologico, sono percepiti come più rischiosi o al fatto che queste imprese non dispongono di garanzie sufficienti;

iii) stimolare la creazione di occupazione sostenendo le PMI che crescono e creano posti di lavoro.

55. Oltre a queste disposizioni generali, i termini specifici dell’accordo di garanzia possono includere ulteriori indicazioni qualitative in materia di accesso facilitato al credito. Tuttavia, alcuni dei termini dell’accordo sono in contrasto con gli obiettivi del CIP o forniscono scarsi orientamenti operativi. Ad esempio:

per quanto concerne l’assenza di garanzie collaterali, nel caso di un intermediario è emerso che questi, oltre ad attenersi alle pertinenti disposizioni dell’accordo, si impegnava a esigere un basso livello di garanzie collaterali in relazione alle transazioni di intermediazione. In tal caso, i termini specifici dell’accordo traducono le condizioni generali in materia di assenza di garanzie collaterali in obblighi ridotti di garanzie collaterali. Tuttavia, ciò consente, de facto, a tutte le PMI di trarre vantaggio dalla riduzione degli obblighi di garanzie collaterali e non fa sì che soltanto le PMI effettivamente prive di dette garanzie, e quindi non in grado di richiedere prestiti secondo gli abituali termini commerciali, beneficino dello strumento;

i termini specifici dell’accordo lasciano ampia discrezionalità per quanto concerne l’interpretazione del concetto di innovazione. Lo stesso accordo di garanzia indica, senza fornire spiegazioni aggiuntive, che l’intermediario si impegna ad avviare transazioni di intermediazione con le PMI di recente creazione o con le PMI impegnate in progetti innovativi.

MONITORAGGIO DELLA PERFORMANCE E RENDICONTAZIONE

56. Un monitoraggio e una rendicontazione efficaci necessitano di informazioni pertinenti, affidabili e tempestive sullo stato dell’attuazione della politica e sul grado di conseguimento degli obiettivi della stessa.

57. Il monitoraggio della performance dello strumento SMEG è effettuato sia dalla Commissione che dal FEI (cfr. allegato II). Il flusso di informazioni parte dalle PMI (cioè i beneficiari finali), attraversa uno o più livelli di intermediari finanziari (in caso di cogaranzie o di controgaranzie) e arriva al FEI ed, infine, alla Commissione. Gli intermediari finanziari riferiscono in merito allo strumento SMEG al FEI su base trimestrale. Sulla base di tali informazioni, il FEI prepara relazioni trimestrali consolidate per la Commissione, che le utilizza per elaborare le relazioni di attuazione annuali sull’EIP e sul CIP.

58. La Corte ha esaminato i seguenti aspetti del monitoraggio della performance e della rendicontazione:

se la Commissione abbia definito una serie equilibrata di indicatori di performance al fine di misurare in modo affidabile lo stato dell’attuazione della politica;

se gli obblighi di rendicontazione siano chiari e ragionevoli.

GLI INDICATORI DI PERFORMANCE SONO STATI STABILITI, MA DOVREBBERO ESSERE PIÙ STABILI ED EQUILIBRATI

59. La condizione preliminare di un monitoraggio efficace (vale a dire che consenta di misurare i progressi in termini di attuazione dello strumento SMEG) è la definizione di una serie di indicatori chiari e di obiettivi collegati. Gli indicatori dovrebbero essere relativamente stabili in modo tale da poter osservare e confrontare i cambiamenti nel tempo.

60. Gli indicatori di performance per lo strumento SMEG dovrebbero contribuire alla valutazione del conseguimento degli obiettivi specifici del programma, come stabilito dalla base giuridica e dagli obiettivi generali della politica dell’Unione europea da cui essi derivano.

61. La Commissione ha stabilito sei indicatori SMEG (cfr. tabella 4).

62. Dei quattro indicatori (numeri 2, 3, 5 e 6) inclusi nella valutazione ex ante e nel programma di lavoro EIP 2009, soltanto due (numeri 2 e 3) sono stati riportati nella relazione di attuazione EIP della Commissione. Nel programma di lavoro EIP 2010, due indicatori iniziali sono stati rimossi (numeri 5 e 6) e sono stati aggiunti due nuovi indicatori (numeri 1 e 4). Tali cambiamenti, effettuati nel 2010, sono avvenuti in reazione a uno studio sulla valutazione degli indicatori [42].

TABELLA 4

INDICATORI SMEG STABILITI DALLA COMMISSIONE

| Indicatori SMEG | Indicatori previsti nella valutazione d’impatto ex ante [1002] | Indicatori contenuti nel programma di lavoro EIP 2009 | Indicatori contenuti nella relazione di attuazione EIP 2009 | Indicatori contenuti nel programma di lavoro EIP 2010 | Tipo di indicatore |

1 | Impegno CE al finanziamento tramite ricorso al credito e alla garanzia del finanziamento totale | Non disponibile | Non disponibile | 111,8 milioni di euro (massimale di controgaranzia), che garantiscono un volume di credito reale pari a 2771 milioni di euro | Sì, ma non è stato assegnato alcun valore target | Realizzazioni |

3 | Numero di PMI che hanno ricevuto nuovi finanziamenti | 315750 | Sì, ma non è stato assegnato alcun valore target | 47791 | Sì, ma non è stato assegnato alcun valore target | Realizzazioni |

63. Nella valutazione ex ante, a due soli indicatori (numeri 2 e 3) sono stati assegnati valori target. I programmi di lavoro EIP 2009 e 2010 non hanno stabilito per gli indicatori valori target da raggiungere nel periodo rispettivo. In assenza di valori target, è difficile valutare se il programma si sviluppi come stabilito.

64. Anche se la Commissione ha cercato di definire una serie equilibrata di indicatori misurabili, inclusi gli indicatori di realizzazione, di impatto e di risultato, l’unico indicatore di risultato (numero 5) non è stato riportato ed è stato successivamente rimosso dalla Commissione. L’unico indicatore di impatto (numero 2) è problematico (cfr. paragrafi 67 e 68) e tutti i restanti indicatori sono indicatori di realizzazione. Di conseguenza, gli indicatori sono diventati più uno strumento di gestione operativa che uno strumento finalizzato a misurare l’impatto e il successo del programma. È difficile trovare il giusto equilibrio tra una raccolta dati efficiente in termini economici e il monitoraggio efficace della performance. I valutatori degli indicatori EIP hanno proposto una serie di indicatori equilibrati inclusi le metodologie di raccolta dati e il relativo timing [43].

65. Per poter trarre valide conclusioni in merito ai risultati del programma SMEG, è fondamentale che i dati di monitoraggio forniti dagli intermediari finanziari siano affidabili, ossia precisi e completi.

66. Tutti gli intermediari finanziari visitati dalla Corte avevano messo a punto procedure per la raccolta dei dati necessari per riferire al FEI. La qualità dei processi di rendicontazione a livello degli intermediari viene controllata durante le visite di monitoraggio in loco da parte del FEI.

67. La raccolta dei dati relativi all’indicatore "numero di posti di lavoro creati" mette in difficoltà alcuni intermediari finanziari. In alcuni paesi, i dati sono forniti dalle istituzioni governative [44], alcuni intermediari finanziari li raccolgono a campione [45], altri effettuano calcoli utilizzando i valori attesi [46] oppure non aggiornano ogni anno i dati occupazionali in quanto troppo oneroso [47]. Dato che la qualità dei dati in materia di occupazione varia da paese a paese, la loro sommatoria solleva dubbi sull’affidabilità del valore dell’indicatore "numero di posti di lavoro creati" (numero 2).

68. Un altro problema legato a questo indicatore è il fatto che i valori sono calcolati sulla base del numero delle persone assunte dalle PMI sostenute, che non è equivalente al numero dei posti di lavoro creati o mantenuti nelle PMI che hanno ricevuto nuovi finanziamenti. I nuovi finanziamenti ricevuti da una PMI non costituiscono l’unico fattore che contribuisce al mantenimento o alla creazione di posti di lavoro. Non è stata svolta alcuna analisi sul modo in cui il credito garantito ha contribuito a mantenere o a creare posti di lavoro.

GLI OBBLIGHI DI RENDICONTAZIONE SONO CHIARI E RAGIONEVOLI E SOLO ALCUNI INTERMEDIARI FINANZIARI LI RITENGONO ONEROSI

69. Gli intermediari finanziari dovrebbero avere obblighi di rendicontazione chiari al fine di raccogliere i dati necessari per monitorare e fare un rendiconto sul programma SMEG. Il tempo e le risorse necessari per ottenere le informazioni richieste per gli indicatori non dovrebbero trasformarsi in un inutile onere amministrativo.

70. Gli intermediari finanziari devono raccogliere diversi dati sulle PMI sostenute e riferire al FEI su base regolare (cfr. allegato III). Gli obblighi di rendicontazione sono elencati nell’accordo di garanzia sottoscritto tra il FEI e l’intermediario finanziario. A tal fine, il FEI ha trasmesso agli intermediari finanziari alcune linee guida chiare [48] sulle modalità di compilazione dei dati richiesti. A riprova di quanto sopra, l’88 % degli intermediari finanziari ha dichiarato che le istruzioni operative fornite dal FEI sono chiare [49]. Inoltre, il 98 % degli intermediari finanziari ha precisato che il FEI si è dimostrato sempre disponibile a fornire informazioni aggiuntive per chiarire questioni operative [50].

71. I risultati del questionario elaborato dalla Corte indicano altresì che soltanto il 20 % degli intermediari finanziari che hanno preso parte al CIP e/o al MAP ritiene irragionevoli gli obblighi di rendicontazione [51].

72. Nei casi in cui la raccolta dei dati attraverso gli intermediari finanziari risulti problematica (ad esempio, per i dati occupazionali), metodi alternativi di rilevazione delle informazioni potrebbero essere più appropriati. Entrambe le relazioni, "Valutazione degli indicatori dell’EIP" e "Valutazione intermedia dell’EIP", suggeriscono di utilizzare i sondaggi nel contesto di una valutazione.

RISULTATI DELLO STRUMENTO SMEG

73. Questa sezione descrive le realizzazioni fornite dallo strumento SMEG, analizzate in relazione agli obiettivi dello strumento. Viene, inoltre, esaminato il valore aggiunto UE dello strumento, valutando in particolare se gli obiettivi da esso perseguiti vengono conseguiti meglio attraverso l’attuazione a livello UE anziché a livello nazionale o regionale.

REALIZZAZIONI DELLO STRUMENTO SMEG

74. Gli strumenti finanziari CIP dovrebbero migliorare l’accesso al credito per l’avviamento e la crescita delle PMI e gli investimenti in progetti di innovazione [52]. Più specificamente, lo strumento SMEG nel quadro del CIP si propone di:

raggiungere 315750 PMI [53];

garantire prestiti che consentano alle PMI di investire in progetti di innovazione [54] o concedere prestiti alle PMI prive di garanzie collaterali sufficienti;

migliorare l’accesso al credito per sopperire alle carenze del mercato.

75. La seguente analisi si basa su un esame del campione di prestiti selezionati dalla Corte [55]. Per quanto concerne gli investimenti in determinate attività legate alla conoscenza, quali lo sviluppo tecnologico, l’innovazione ed il trasferimento tecnologico, si fa riferimento al manuale di Oslo dell’OCSE per la misurazione delle attività scientifiche e tecnologiche [56].

L’OBIETTIVO GENERALE DI RAGGIUNGERE 315750 PMI È CONSEGUIBILE

76. Tutti gli intermediari finanziari visitati si sono focalizzati sulle PMI e tutti hanno messo in atto procedure finalizzate a verificare se il mutuatario possedesse i requisiti di una PMI.

77. Per quanto concerne l’obiettivo generale di raggiungere 315750 PMI [57], la Commissione e il FEI si sono adoperati per sopperire alle conseguenze del ritardo iniziale (cfr. paragrafo 32) concentrandosi sugli intermediari finanziari più grandi. Nei tre anni dall’entrata in vigore del CIP, il FEI ha sottoscritto 25 accordi di garanzia con 21 intermediari finanziari (cfr. tabella 2). Alla fine del 2009, il massimale di controgaranzia [58] di detti accordi di garanzia era pari in totale a 191,1 milioni di euro, che rappresentano il 37,5 % della dotazione complessiva dello strumento SMEG. Gli intermediari finanziari avevano concesso prestiti a circa 59000 PMI, pari al 19 % del numero target di PMI. Se si considerano i risultati conseguiti nell’ambito del MAP, gli accordi di garanzia sottoscritti raggiungono oltre la metà del numero target di PMI (57,4 %) in caso di raggiungimento dell’importo massimo del portafoglio per ciascun accordo [59] (cfr. figura 3). Ne consegue che i progressi nell’attuazione sono sufficienti per far ritenere possibile il conseguimento dell’obiettivo generale di 315750 PMI.

FIGURA 3

REALIZZAZIONI DELLO STRUMENTO SMEG NEL QUADRO DEL CIP ALLA FINE DEL 2009

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1 Calcolo effettuato dalla Corte considerando gli stessi costi medi del bilancio UE per raggiungere una PMI come nel programma MAP (1055 euro) e ipotizzando altresì che sia raggiunto l’importo massimo del portafoglio per la totalità degli accordi di garanzia esistenti.

Fonte: Corte dei conti europea.

LO STRUMENTO RAGGIUNGE LE PMI PRIVE DI GARANZIE COLLATERALI; I PROGETTI INNOVATIVI SONO POCHI

78. Lo strumento SMEG è finalizzato a migliorare l’accesso al credito per le PMI che presentano progetti validi, ma che non sono in grado di fornire garanzie per un prestito concesso dai prestatori commerciali. Tale situazione si può verificare quando le PMI non dispongono di garanzie collaterali sufficienti per soddisfare gli obblighi assunti nei confronti di un prestatore commerciale. In alternativa, alle PMI può essere negato l’accesso al credito, qualora i prestatori commerciali non siano in grado di valutare prontamente la validità della proposta commerciale, come nel caso degli investimenti in progetti innovativi. Più è innovativo l’investimento, meno è probabile che venga concesso il prestito.

79. Dalle risposte fornite al questionario elaborato dalla Corte si evince che gli intermediari finanziari CIP si sono rivolti in primo luogo alle PMI prive di garanzie sufficienti, in secondo luogo alle microimprese e successivamente alle start-up. Le PMI innovatrici rappresentano la categoria cui gli intermediari si sono rivolti di meno. Il 90 % degli intermediari si è detta d’accordo con l’affermazione secondo cui il loro prodotto garantito CIP è rivolto ai clienti privi di garanzie collaterali sufficienti, ma solo circa la metà degli intermediari si è detta d’accordo con l’affermazione secondo cui il loro prodotto garantito CIP è rivolto alle PMI innovatrici (cfr. figura 4).

FIGURA 4

SONDAGGIO TRA GLI INTERMEDIARI FINANZIARI – PMI CUI SI RIVOLGE LA GARANZIA/PRODOTTO CREDITIZIO

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Agli intermediari finanziari CIP è stato chiesto di indicare su una scala da 1 a 5 il loro livello di accordo con queste quattro affermazioni. La percentuale nel grafico indica la porzione degli intervistati che sono d’accordo o pienamente d’accordo con l’affermazione. Il numero di risposte fornite a ciascuna delle domande varia leggermente da 28 a 30 su un totale di 31 intermediari finanziari che partecipano o intendono partecipare al CIP.

Fonte: Questionario della Corte dei conti europea inviato agli intermediari finanziari.

80. L’esame del campione di prestiti indica che le PMI prive di garanzie collaterali hanno ottenuto più prestiti rispetto alle PMI che hanno sviluppato progetti innovativi. Dei 181 prestiti di cui si compone il campione, 77 (43 %) sono stati concessi a PMI prive di garanzie collaterali sufficienti per avere accesso al credito attraverso le tradizionali forme di prestito commerciale. Solo 22 prestiti (12 %) sono stati utilizzati per finanziare progetti innovativi (cfr. tabella 5).

81. Anche se gli investimenti in progetti innovativi sono stati modesti, il campione di prestiti ha incluso alcuni investimenti altamente innovativi. Metà dei progetti innovativi (11 su 22) è stata valutata "innovativa per il mercato" o "innovativa a livello mondiale". Si tratta di progetti finalizzati a creare prodotti nuovi o migliorati in modo significativo, processi produttivi o modalità di consegna nuovi almeno per il mercato su cui opera l’impresa. Per un esempio di investimenti di questo tipo si rimanda al riquadro 5. I restanti investimenti innovativi sono stati tali soltanto per l’impresa interessata ed erano già stati attuati da altre aziende direttamente concorrenti.

TABELLA 5

RISULTATI DELL’ESAME DEI PRESTITI IN TERMINI DI NUMERO DI PRESTITI E DI PERCENTUALE DELLA DIMENSIONE DEL CAMPIONE

Fonte: Corte dei conti europea.

Prestiti utilizzati per finanziare progetti innovativi | 7 | 12 | 3 | 22 |

4 % | 7 % | 2 % | 12 % |

Prestiti utilizzati per finanziare progetti privi di elementi innovativi significativi | 70 | 69 | 20 | 159 |

39 % | 38 % | 11 % | 88 % |

Totale | 77 | 81 | 23 | 181 |

43 % | 45 % | 13 % | 100 % |

82. Tuttavia, nel caso di 23 prestiti non è stato possibile effettuare valutazioni relativamente all’asserita assenza di garanzie collaterali per via della mancanza di informazioni a livello degli intermediari finanziari.

GLI INTERMEDIARI FINANZIARI SI ADOPERANO PER OTTENERE VOLUMI DI PRESTITO AGGIUNTIVI, MA DOVREBBERO PRESTARE MAGGIORE ATTENZIONE ALL’EFFETTO INERZIALE

83. Nei sistemi di garanzia, l’effetto inerziale (deadweight) si produce quando il mutuatario avrebbe potuto ottenere il prestito da prestatori commerciali senza ricorrere al sostegno pubblico. In simili situazioni, gli effetti quali la creazione di posti di lavoro, l’attività economica o innovativa, si sarebbero realizzati comunque. I sistemi di garanzia a sostegno pubblico sono più efficaci quando l’investimento finanziato non sarebbe altrimenti stato realizzato e gli effetti desiderati non si sarebbero prodotti.

84. Affinché lo strumento SMEG fornisca un maggiore accesso al credito per le PMI, la Commissione ha elaborato linee guida sull’accesso facilitato al credito. L’obiettivo è garantire che l’intermediario finanziario possa utilizzare la garanzia di portafoglio soltanto dopo che il volume di prestito reale supera il volume di prestito che l’intermediario avrebbe raggiunto in assenza di garanzia. Questo concetto di addizionalità è di facile utilizzo e può essere facilmente inserito nell’accordo di garanzia.

RIQUADRO 5

ESEMPIO DI PROGETTO INNOVATIVO

L’imprenditore non dispone di garanzie collaterali sufficienti per garantire un prestito commerciale tradizionale di 40000 euro. Tuttavia, nel suo precedente lavoro di ricercatore ha sviluppato conoscenze significative nel campo della produzione di aceto. Di conseguenza, utilizza il prestito garantito per avviare un’impresa di produzione di aceto di alta qualità. Il processo produttivo utilizza batteri coltivati secondo modalità specifiche tali da rendere più stabile il processo di fermentazione. L’aceto così prodotto ha un sapore migliore e un contenuto zuccherino più elevato, qualità apprezzate dai consumatori. L’azienda ha un mercato operativo regionale e non ci sono altri concorrenti che utilizzano lo stesso processo produttivo.

85. Tuttavia, l’addizionalità non garantisce che il volume aggiuntivo a livello dell’intermediario finanziario sia anche aggiuntivo a livello economico. Nell’ambito dello strumento SMEG, si ritiene che l’effetto inerziale si verifichi laddove vengano fornite garanzie per i prestiti concessi alle PMI che presentano garanzie collaterali sufficienti e che non investono in progetti innovativi. Tuttavia, quando si fornisce assistenza in base al portafoglio, un dato livello di effetto inerziale è inevitabile. L’esame dei prestiti ha evidenziato un effetto inerziale in oltre un terzo dei prestiti contenuti nel campione (38 %, 69 su 181, cfr. tabella 5). Ceteris paribus, questi mutuatari avrebbero potuto ottenere i prestiti dai prestatori commerciali senza la garanzia PMI. Un sondaggio tra i mutuatari MAP condotto nell’ambito della valutazione intermedia ha messo in luce un analogo livello di effetto inerziale [60].

CONDIZIONI DI PRESTITO SPECIFICHE

86. Ciascun accordo di garanzia sottoscritto tra il FEI e l’intermediario finanziario contiene una clausola standard che elenca i principi dell’accesso facilitato al credito (cfr. paragrafo 54) a favore delle PMI prive di garanzie collaterali o che investono in progetti innovativi. Non viene sempre indicato chiaramente in che modo l’intermediario finanziario intende arrivare a tali PMI. Alcuni intermediari finanziari hanno utilizzato condizioni di prestito specifiche per attirare queste PMI, minimizzando così l’effetto inerziale (cfr. riquadro 6).

RIQUADRO 6

CONDIZIONI DI PRESTITO FINALIZZATE AD ATTIRARE LE PMI INNOVATRICI O LE PMI PRIVE DI GARANZIE COLLATERALI SUFFICIENTI

I prestiti garantiti possono essere forniti soltanto alle start-up e alle PMI con una storia aziendale di breve durata.

Massimale sull’importo del prestito.

Concessione di benefici non monetari alle PMI [61] in modo tale che i prestiti garantiti non risultino essere più economici dei prestiti non garantiti.

Concessione di tassi di garanzia più elevati per gli investimenti in progetti innovativi o che contengono un dato grado di innovazione.

87. Le prime tre condizioni di prestito saranno automaticamente preferite dai mutuatari privi di garanzie collaterali, mentre l’ultima condizione susciterà con ogni probabilità l’interesse delle PMI innovatrici. L’assenza relativa di condizioni di prestito orientate alle PMI innovatrici spiega il basso numero di investimenti in progetti innovativi presenti nel campione (cfr. tabella 5).

VALORE AGGIUNTO UE

88. Tutti i settori coperti dal CIP ricadono sotto la responsabilità condivisa degli Stati membri e dell’Unione [62]. Di conseguenza, anche lo strumento SMEG deve rispettare il principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato. Le attività dell’UE che non sono di competenza esclusiva dell’Unione, quali lo strumento SMEG, dovrebbero essere intraprese soltanto se, e nella misura in cui, gli obiettivi dell’attività proposta non possano essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri, ma possano al contrario, per via della portata o degli effetti dell’azione proposta, essere conseguiti meglio a livello UE.

89. Il concetto di sussidiarietà viene reiterato in un considerando che precede la decisione CIP [63], nella proposta CIP [64] e nella valutazione d’impatto CIP [65]. In sintesi, le argomentazioni addotte dalla Commissione a favore della dimensione UE degli strumenti finanziari riguardano due ambiti:

la garanzia della coerenza in fase di attuazione;

la natura globale della concorrenza e dell’innovazione.

LO STRUMENTO SMEG PUÒ FORNIRE BENEFICI NON MONETARI CONSIDEREVOLI AGLI INTERMEDIARI; TUTTAVIA, MANCA UN IMPEGNO ATTIVO A FAVORE DELLA COERENZA DELL’ATTUAZIONE

90. Nei documenti preparatori CIP, la Commissione sosteneva che la dimensione europea avrebbe garantito la diffusione delle buone pratiche nella messa a disposizione degli strumenti finanziari, compreso lo strumento SMEG. Anche se misure analoghe esistono in alcuni Stati membri, l’intervento della Comunità contribuirà a garantire la coerenza dell’attuazione.

91. In diversi casi, il finanziamento dal bilancio UE si è rivelato fondamentale, non soltanto a parziale copertura delle perdite sui crediti, ma anche in quanto ha consentito all’intermediario di provare qualcosa di nuovo. In due casi lo strumento SMEG ha contribuito a sviluppare prodotti di garanzia o di credito nuovi per l’intermediario. Per uno di questi, è stato necessario effettuare numerosi tentativi prima che il prodotto ottenesse un riconoscimento sufficiente da parte di istituti di credito e dei clienti. Con molta probabilità, il prodotto non sarebbe stato sviluppato se il FEI e la Commissione non avessero ripetutamente collaborato con l’intermediario in questione. Inoltre, la cooperazione con le istituzioni UE può aiutare soprattutto gli intermediari finanziari privati più piccoli a ottenere un riconoscimento da parte di istituti di credito e/o dei clienti.

92. Quanto sopra è confermato dai risultati del questionario inviato agli intermediari finanziari. 6 su 31 degli intermediari CIP [66] hanno sviluppato un nuovo prodotto creditizio o di garanzia e 16 su 31 hanno modificato in modo considerevole i loro prodotti per prendere parte al CIP.

93. Lo strumento SMEG incrementa la visibilità del sostegno UE tra gli intermediari finanziari. Dalle visite effettuate è emerso che le PMI non sono molto consapevoli delle garanzie fornite dall’UE. Tuttavia, non si sono registrati tentativi attivamente finalizzati a garantire la coerenza delle pratiche adottate dai diversi intermediari. Il FEI si limita a raccogliere le informazioni sulle pratiche adottate dagli intermediari finanziari, senza metterle in discussione. Come dimostrato nel caso delle condizioni di prestito (cfr. paragrafo 86), un approccio più attivo da parte del FEI migliorerebbe l’utilizzo dello strumento da parte delle PMI che presentano progetti innovativi o che sono prive di garanzie collaterali sufficienti.

LO STRUMENTO SMEG INCREMENTA LA COMPETITIVITÀ DELLE IMPRESE INDIVIDUALI, IL CHE NON È SINONIMO DI VALORE AGGIUNTO UE

94. Questo aspetto del valore aggiunto UE è direttamente collegato a uno degli obiettivi generali del CIP, ossia "promuovere la competitività delle imprese, in particolare delle PMI" [67]. Nei documenti preparatori, la Commissione sostiene che le imprese europee si trovano a fronteggiare una concorrenza sempre più globale e che l’innovazione è considerata un fenomeno globale che non può essere sostenibile e coronato da successo in un ambiente chiuso.

95. Dall’esame dei prestiti è emerso che lo strumento SMEG contribuisce effettivamente a incrementare la competitività delle imprese individuali. È emerso che 74 su 181 prestiti (41 %) sono stati direttamente utilizzati per incrementare la competitività dell’impresa [68]. Lo strumento SMEG consente di conseguire molti altri risultati preziosi in termini di creazione di un ambiente più competitivo. Esso consente alle piccole startup — segnatamente nel settore terziario — di emergere. Dei 181 prestiti contenuti nel campione, 26 (14 %) sono stati utilizzati per avviare una nuova attività e 15 (8 %) per finanziare l’espansione dell’attività [69] in fase post start-up. Lo strumento contribuisce, inoltre, a mantenere il panorama competitivo, consentendo ai singoli individui di trasformarsi in imprenditori attraverso l’acquisto di una PMI esistente (47 prestiti, 26 %).

96. Tuttavia, il valore aggiunto UE di questi risultati non è definitivo in quanto sarebbe stato possibile conseguire gli stessi effetti con finanziamenti provenienti dai bilanci nazionali. Ad esempio, la Commissione [70] fornisce tre indicazioni dell’influenza che una politica UE può avere sulla competitività a livello UE [71]. Una politica UE può:

avere un impatto sulla posizione competitiva delle aziende europee rispetto a concorrenti non UE;

stimolare flussi di investimento transfrontalieri, inclusa la delocalizzazione dell’attività economica;

rivelarsi necessaria per correggere gli effetti indesiderati dei processi di mercato all’interno dei mercati europei.

97. Nessuno di questi effetti è stato rilevato durante l’audit. L’esame dei prestiti ha confermato che la maggior parte delle PMI operavano su mercati locali, regionali o nazionali. Dei 181 prestiti, 19 (10 %) sono stati forniti a PMI che svolgevano attività transfrontaliere e 13 (7 %) sono stati utilizzati per investimenti caratterizzati dalla presenza di un elevato elemento transfrontaliero [72]. La scarsità delle attività transfrontaliere non sorprende, considerate le tipologie di PMI presenti all’interno del campione (per un quadro d’insieme, cfr. figura 5): 17 ristoranti, 8 tassisti, 41 piccoli negozi al dettaglio (panetterie, macellerie, edicole o supermercati) e 17 attività artigiane (carpentieri, elettricisti, muratori o conciatetti). Alla luce di simili esempi di mutuatari caratterizzati da un’attività generalmente locale, non è possibile dimostrare a sufficienza la necessità di un intervento UE.

98. In effetti, gli accordi di garanzia individuali non vanno oltre le frontiere nazionali. In sintesi, lo strumento SMEG opera come una serie di regimi di garanzia nazionali, in quanto sussistono differenze significative tra i mercati creditizi nazionali [73]. Tali differenze sono attribuibili ai vincoli culturali e giuridici e sono così significative da poter considerare i mercati dei crediti come puramente nazionali.

FIGURA 5

ANALISI DEI PRESTITI – TIPI DI ATTIVITÀ

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Fonte: Corte dei conti europea.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

PROGETTAZIONE DELLO STRUMENTO SMEG

99. I documenti preparatori CIP per lo strumento SMEG non fanno riferimento a una logica di intervento esplicita, ma i diversi documenti preparatori della decisione CIP contengono una logica di intervento implicita. Tuttavia, non sussiste un legame concettuale tra il problema in questione e i risultati e gli impatti attesi presentati prima dell’inizio dell’intervento. Gli obiettivi sono ora più precisi rispetto al precedente programma MAP, ma sono specifici, quantificabili, realizzabili e corredati di un termine soltanto in relazione ai risultati attesi.

RACCOMANDAZIONE 1

È opportuno che i futuri programmi a sostegno delle PMI si basino su una logica di intervento esplicita che consenta di stabilire un nesso tra le risorse e le realizzazioni, i risultati e gli impatti attesi.

ISTITUIRE LA STRUTTURA GESTIONALE

100. Nel complesso, per la gestione dello strumento SMEG è stata messa a punto una struttura idonea. La struttura delle commissioni è stata migliorata rispetto al MAP, aggiungendo incentivi basati sul conseguimento di risultati specifici. Tuttavia, i ritardi nella pianificazione dello strumento non hanno reso possibile un’efficace erogazione dei fondi di bilancio durante il primo anno e hanno provocato l’interruzione del sostegno per alcuni intermediari finanziari.

RACCOMANDAZIONE 2

Ai fini della pianificazione di strumenti futuri, la Corte raccomanda di definire la base giuridica e l’accordo gestionale molto prima dell’inizio effettivo del periodo di programmazione, in modo tale da disporre del tempo necessario per selezionare idonei intermediari finanziari e per concludere con essi negoziati per la stipula di contratti entro la data di inizio del periodo di programmazione, evitando così di dover ricorrere in futuro a eventuali clausole di retroattività.

SELEZIONE DEGLI INTERMEDIARI FINANZIARI

101. La Commissione ha messo a punto procedure idonee per la selezione degli intermediari finanziari. Tuttavia, non sono stati definiti criteri in base ai quali attribuire punteggi per la valutazione delle domande presentate dai diversi potenziali intermediari né requisiti minimi per i diversi criteri di selezione. La documentazione relativa alla definizione dei parametri degli accordi di garanzia conclusi con gli intermediari finanziari è insufficiente.

RACCOMANDAZIONE 3

Per rendere la selezione più trasparente, è opportuno mettere a punto un sistema di punteggi che consenta di valutare le domande presentate dai potenziali intermediari nel caso di eventuali programmi successivi. È altresì opportuno definire requisiti minimi per la selezione degli intermediari finanziari e documentare in modo dettagliato il calcolo dei parametri negli accordi di garanzia.

MONITORAGGIO DELLA PERFORMANCE E RENDICONTAZIONE

102. Sono stati messi a punto indicatori di realizzazione sufficienti per riferire in merito all’attuazione dello strumento SMEG. Il dato relativo all’unico indicatore di impatto che si riferisce al "numero di posti di lavoro creati" è difficile da rilevare e, a causa dei diversi metodi di calcolo, non è confrontabile tra un paese e l’altro. Gli obblighi di rendicontazione sono chiari e non sono considerati onerosi dalla maggior parte degli intermediari finanziari che hanno preso parte allo SMEG.

RACCOMANDAZIONE 4

È opportuno che la Commissione prenda in considerazione l’eventualità di creare indicatori di performance aggiuntivi o migliori al fine di monitorare meglio il conseguimento degli obiettivi dello strumento e di trarre le opportune conclusioni.

RISULTATI DELLO STRUMENTO SMEG

103. L’unico obiettivo quantificato, ossia il raggiungimento di 315750 PMI, appare conseguibile. Dall’esame del campione di prestiti effettuato dalla Corte è emerso che meno della metà dei prestiti (43 %) sono stati concessi alle PMI prive di garanzie collaterali sufficienti e che solo il 12 % delle PMI li hanno utilizzati per effettuare investimenti innovativi. L’analisi ha evidenziato un effetto inerziale pari al 38 %, vale a dire prestiti concessi a PMI dotate di garanzie collaterali sufficienti e che non hanno utilizzato i prestiti per effettuare investimenti innovativi.

RACCOMANDAZIONE 5

È opportuno che la Commissione definisca, in futuro, target più specifici che rispecchino meglio gli obiettivi dello strumento finanziario. Nel corso della vita dello strumento, il monitoraggio dovrebbe misurare i progressi compiuti in termini di raggiungimento di tali target, consentendo di adottare misure correttive laddove necessario. È opportuno prevedere misure idonee a minimizzare l’effetto inerziale, traendo esempio, tra l’altro, dalle pratiche migliori già adottate da alcuni intermediari.

104. Lo strumento SMEG ha consentito ad alcuni intermediari finanziari di sviluppare e offrire nuovi prodotti creditizi o di garanzia, ma non sono state identificate né divulgate attivamente le buone pratiche. Non è possibile dimostrare il valore aggiunto UE dello SMEG, in quanto i relativi risultati avrebbero anche potuto essere conseguiti attraverso finanziamenti nazionali. Non sono stati rilevati investimenti o effetti significativi transfrontalieri dei prestiti SMEG.

RACCOMANDAZIONE 6

Come la Corte ha già sottolineato in passato, le spese finanziate dal bilancio dell’Unione devono offrire benefici evidenti e visibili per l’UE e per i suoi cittadini, che non potrebbero essere raggiunti unicamente attraverso la spesa a livello nazionale, regionale o locale [74]. È perciò opportuno che le autorità di bilancio e la Commissione valutino come massimizzare il valore aggiunto UE per gli eventuali successori dello strumento SMEG.

La presente relazione è stata adottata dalla sezione IV, presieduta da Igor LUDBORŽS, membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 22 marzo 2011.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] "Giving SMEs the credit they need", The Magazine of Enterprise policy, Commissione europea, 12 febbraio 2009.

[2] COM(2005) 551 definitivo, del 10.11.2005.

[3] Osservatorio delle PMI europee, Analytical Report, novembre 2006 - gennaio 2007, Eurobarometro Flash.

[4] COM(2005) 24 definitivo, del 2.2.2005.

[5] Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000, conclusioni della presidenza.

[6] Decisione n. 1639/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 2006, che istituisce un programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013) (GU L 310 del 9.11.2006, pag. 15).

[7] Decisione 2000/819/CE del Consiglio, del 20 dicembre 2000, relativa ad un programma pluriennale a favore dell’impresa e dell’imprenditorialità, in particolare per le piccole e medie imprese (PMI) (2001-2005) (GU L 333 del 29.12.2000, pag. 84).

[1001] Dotazione indicativa SMEG all’inizio del CIP. L’assegnazione delle risorse di bilancio tra i diversi tipi di strumenti finanziari viene operata su base annuale.

[8] Il FEI è l’organismo dell’Unione europea specializzato nel fornire strumenti di garanzia e capitali di rischio alle PMI.

[9] Accordo fiduciario e di gestione, del 20 settembre 2007, tra la Comunità europea e il FEI relativamente al meccanismo di garanzia a favore delle PMI nell’ambito del programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013).

[10] Le cogaranzie forniscono al finanziatore una seconda garanzia in aggiunta alla garanzia principale, mentre le controgaranzie garantiscono parte della prima garanzia del garante.

[11] Gli accordi di garanzia sono gli accordi individuali di garanzia, siglati tra il FEI e un intermediario finanziario, che coprono le attività svolte sulla base di tali accordi.

[12] Raccomandazione 2003/361/CE della Commissione, del 6 maggio 2003, relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese (GU L 124 del 20.5.2003, pag. 36).

[13] Sono state svolte visite presso intermediari finanziari in Belgio, Francia, Ungheria, Slovenia, Italia, Spagna e Germania.

[14] La documentazione relativa alla proposta e all’approvazione del prestito, alla valutazione del rischio creditizio del mutuatario e allo scopo del prestito è stata verificata presso la sede degli intermediari.

[15] Nel questionario si chiedeva agli intermediari di rispondere a 48 domande su argomenti quali: i) la procedura per richiedere le garanzie SMEG; ii) la gestione del FEI durante la vita della garanzia; iii), il prodotto garantito e iv) l’impatto della crisi finanziaria sui prodotti. Inoltre, agli intermediari che hanno preso parte al MAP, ma non al CIP, è stato chiesto di indicare le ragioni.

[16] Nel formulare le domande si è tenuto conto delle osservazioni del FEI e della Commissione. È stato raggiunto un tasso di risposta dell’82 % (42 intermediari finanziari su 51).

[17] Documento di lavoro della Commissione, allegato alla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013), SEC(2005) 433 del 6.4.2005.

[18] La valutazione intermedia raccomandava di descrivere chiaramente la logica di intervento per ciascuna misura, al fine di migliorare la coerenza globale del programma e di indicarne l’impatto. (Commissione europea, Valutazione intermedia del programma Imprenditorialità e innovazione, 2009).

[19] Cfr., ad esempio, North, Baldock, Ekanem, Whittam e Wyper, Access to Bank Finance for Scottish SMEs, 2008.

[20] COM(2002) 276 definitivo, del 5.6.2002.

[21] La valutazione d’impatto considera "impatti" il numero dei prestiti o il numero delle PMI, che sono invece "realizzazioni". L’impatto reale è infatti inferiore rispetto alle realizzazioni, in quanto una parte delle PMI avrebbero ottenuto il prestito senza garanzia.

[22] Articolo 27, paragrafo 3, del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1).

[23] La definizione è tratta dalle linee guida sulla valutazione d’impatto della Commissione europea, SEC(2005) 791, del 15.6.2005.

[24] Decisione CIP, articolo 2.

[25] Gli obiettivi immediati riguardano il risultato di un intervento sui destinatari diretti e tengono conto dell’ambito specifico in cui si interviene e della natura particolare dell’intervento in causa. Per quanto concerne lo SMEG, l’obiettivo EIP corrispondente è considerato un obiettivo immediato.

[26] Decisione CIP, articolo 10.

[27] Esempi di innovazione rilevati nel campione: investimento in una nuova tecnologia di imballaggio o di smistamento in un magazzino, un nuovo forno con funzionalità aggiuntive in un panificio.

[28] In conformità dell’articolo 43, paragrafo 4, del regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità d’esecuzione del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 357 del 31.12.2002, pag. 1).

[29] Per lo SMEG: accordo fiduciario e di gestione e relative linee guida operative (quali le linee guida sull’accesso facilitato al credito).

[30] Il primo accordo di garanzia nel quadro del CIP tra un intermediario finanziario e il FEI è stato sottoscritto il 2 settembre 2008.

[31] Calcolato sulla base dei nove intermediari visitati in loco, il numero medio dei giorni necessari per esaminare una domanda nel quadro del CIP è stato di 323.

[32] Sulla base del questionario (Q6) inviato a tutti gli intermediari finanziari che hanno presentato domanda nel quadro del CIP.

[33] I primi accordi di garanzia nel quadro del CIP sono stati sottoscritti nel settembre 2008.

[34] In conformità dell’articolo 53 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio.

[35] Accordo fiduciario e di gestione, allegati da 1A a 1D.

[36] Accordo fiduciario e di gestione, articolo 3, paragrafo 1.

[37] L’accordo fiduciario e di gestione contiene quattro politiche in materia di garanzie, che si riferiscono alle quattro sezioni specifiche dello strumento. Le politiche in materia di garanzie definiscono in modo specifico la finalità della sezione in causa, il processo di selezione degli intermediari, i criteri di ammissibilità, il modus operandi per quanto concerne l’accesso facilitato al credito, la rendicontazione, il monitoraggio e l’audit, la promozione e la visibilità.

[38] Criteri corrispondenti alle sezioni finanziamento mediante prestiti e microcredito. I criteri di selezione relativi alle sezioni investimenti di capitale netto e cartolarizzazione non sono stati esaminati in quanto tali sezioni non sono state utilizzate fino al 31 dicembre 2009.

[39] Linee guida sull’accesso facilitato al credito, 25 ottobre 2007.

[40] La percentuale massima di controgaranzia è una percentuale prestabilita che limita l’importo massimo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire nel quadro di un accordo di garanzia. L’importo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire nel quadro di un accordo di garanzia (massimale di controgaranzia) può essere calcolato moltiplicando il volume reale del portafoglio per la porzione controgarantita per la percentuale massima di controgaranzia. Ad esempio: volume del portafoglio = 1000; porzione controgarantita = 50 %; percentuale di tetto di controgaranzia = 10 %. Ne consegue che l’importo massimo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire (tetto di controgaranzia) = 1000 x 50 % x 10 % = 50.

[41] Decisione CIP, articolo 19.

[42] Valutazione degli indicatori dell’EIP, febbraio 2010.

[1002] Allegato alla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013), SEC(2005) 433.

[1003] Posti di lavoro creati o mantenuti per ciascuna PMI che ha ricevuto nuovi finanziamenti. La Commissione è del parere che, considerato che i dati contenuti nell’iniziativa per la crescita e l’occupazione indicano che le PMI beneficiarie hanno creato in media 1,2 posti di lavoro, sarebbe opportuno utilizzare un indicatore maggiormente prudenziale che tenga conto del fatto che la garanzia microcredito interessa oltre il 20 % della totalità delle imprese raggiunte dallo SMEG e, di conseguenza, che queste imprese creeranno meno posti di lavoro facendo così abbassare la media generale.

[1004] Le informazioni sono contenute soltanto nelle relazioni trimestrali del FEI.

[43] Al fine di misurare i risultati e gli impatti, sono stati proposti diversi indicatori quali, ad esempio, il contributo alla performance dei beneficiari (incremento delle vendite, posti di lavoro creati/mantenuti, nuovi prodotti o servizi sviluppati) o la crescita totale (o media) del fatturato delle PMI che hanno ricevuto finanziamenti.

[44] Ad esempio, un intermediario in Slovenia ha ottenuto i dati relativi all’occupazione dall’istituto nazionale per la sicurezza e la previdenza sociale.

[45] Un intermediario in Spagna rileva ogni anno le informazioni a campione dalle società di garanzia regionali.

[46] Un altro intermediario in Spagna calcola i cambiamenti in materia di occupazione confrontando le aspettative al momento della richiesta di credito con la reale situazione occupazionale al momento del calcolo.

[47] Ad esempio, un intermediario in Italia rileva i dati relativi all’occupazione soltanto nella richiesta di garanzia iniziale e non li aggiorna nelle fasi successive.

[48] Manual for compiling reports under the SME guarantee facility 2007-2013 (CIP), FEI.

[49] Dal questionario Q14 risulta che 36 intermediari finanziari, sui 41 che hanno risposto a questa domanda, concordano in merito alla chiarezza delle istruzioni operative fornite dal FEI.

[50] Dal questionario Q15 risulta che 40 intermediari finanziari, sui 41 che hanno risposto a questa domanda, concordano sul fatto che il FEI si è sempre dimostrato disponibile a fornire spiegazioni durante la vita della garanzia.

[51] Dal questionario Q16 risulta che 8 intermediari finanziari, sui 42 che hanno risposto a questa domanda, hanno dichiarato che gli obblighi di rendicontazione sono irragionevoli.

[52] Decisione CIP, articolo 10.

[53] Allegato alla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013), SEC(2005) 433.

[54] Pertinente solo per la sezione finanziamento mediante prestiti. L’articolo 19, paragrafo 2, della decisione CIP fa riferimento agli investimenti in determinate attività legate alla conoscenza, quali lo sviluppo tecnologico, l’innovazione ed il trasferimento tecnologico.

[55] È stato selezionato un campione di 181 prestiti concessi dai nove intermediari finanziari visitati. Il numero di prestiti scelti per ciascun intermediario rispecchia il volume di garanzia raggiunto e era limitato in un intervallo compreso tra 10 e 45.

[56] Il manuale di Oslo, Proposta di linee guida per la raccolta e l’interpretazione dei dati in materia di innovazione tecnologica, OCSE, 1997, cui viene fatto riferimento anche nel considerando 8 antecedente alla decisione CIP e nelle linee guida della Commissione europea per la valutazione d’impatto 2009, SEC(2009) 92.

[57] Come stabilito dalla valutazione d’impatto CIP, SEC(2005) 433.

[58] Il massimale di controgaranzia è l’importo massimo dei costi che il bilancio UE è tenuto a coprire e si materializza soltanto se l’intermediario finanziario raggiunge l’importo massimo del portafoglio e realizza le perdite attese sul portafoglio prestiti.

[59] Ad esempio, nel quadro del MAP soltanto due intermediari finanziari su 45 hanno raggiunto meno del 90 % dell’importo massimo del portafoglio.

[1005] Laddove l’intermediario finanziario avesse definito il livello di garanzia collaterale sufficiente o fosse stato possibile dedurlo implicitamente, è stato possibile determinare la "sufficienza" della garanzia collaterale. Nei restanti casi, la PMI è stata giudicata provvista di garanzie collaterali se l’importo del prestito non superava il 70 % del valore delle attività realizzabili. In quest’ultima categoria si è tenuto conto anche di altri fattori che hanno incrementato il profilo di rischio delle PMI (quali, ad esempio, i prestiti ai disoccupati) e tali PMI sono state, di conseguenza, considerate "prive di garanzie collaterali sufficienti".

[60] I risultati del sondaggio indicano che due imprese su tre non avrebbero intrapreso il progetto in assenza di un prestito garantito o avrebbero attuato un progetto meno ambizioso. Solo un’impresa su tre ha risposto che avrebbe avviato l’attività o intrapreso il progetto anche in assenza di un prestito garantito.

[61] Ad esempio: obblighi ridotti di garanzie collaterali, decisioni più veloci in materia di credito e tassi di interesse fissi.

[62] La Commissione ha ricavato la base giuridica del CIP dagli articoli 172, 173, paragrafo 3, e 192, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (versione consolidata dopo il trattato di Lisbona).

[63] Decisione CIP, considerando 62.

[64] COM(2005) 121 definitivo, del 6.4.2005.

[65] SEC(2005) 433, del 6.4.2005.

[66] Intermediari che prendono parte o che intendono prendere parte al CIP.

[67] Decisione CIP, articolo 2.

[68] Si è parlato di incremento della competitività dell’impresa in presenza di informazioni, all’interno del piano aziendale, a sostegno del fatto che l’investimento avrebbe:

- incrementato la capacità produttiva dei beni o dei servizi dell’impresa o che l’avrebbe resa più efficiente;

- incrementato la quota di mercato dell’impresa;

- incrementato le esportazioni dell’impresa;

- incrementato la performance/formazione del personale;

- contribuito a un utilizzo più produttivo delle tecnologie dell’informazione;

- migliorato la commercializzazione dei prodotti o dei servizi dell’impresa.In termini di incremento del panorama competitivo, le start-up sono state considerate separatamente.

[69] Il termine "espansione post start-up" indica un’espansione dell’attività entro i tre anni dalla creazione della start-up.

[70] Documento di lavoro della Commissione "Valutazione d’impatto: prossime tappe a sostegno della competitività e dello sviluppo sostenibile", SEC(2004) 1377.

[71] Cfr. anche SEC(2005) 791.

[72] La presenza dell’elemento transfrontaliero è stata considerata significativa se l’investimento era finalizzato a incrementare la produzione all’estero, a espandersi all’interno dei mercati esteri o a creare nuove relazioni commerciali con le controparti estere (ad esempio, i fornitori).

[73] Come altresì sottolineato dalla BCE: "Il finanziamento delle piccole e medie imprese nell’area dell’euro", Bollettino mensile della BCE, agosto 2007, pag. 77.

[74] Risposta della Corte dei conti europea alla comunicazione della Commissione "Riformare il bilancio, cambiare l’Europa" (paragrafi 7-9) e parere n. 1/2010 "Migliorare la gestione finanziaria del bilancio dell’Unione europea: rischi e sfide" (paragrafi 18-19).

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ALLEGATO I

RAPPRESENTAZIONE SCHEMATICA DALLA STRUTTURA CIP FINO ALLO STRUMENTO RELATIVO ALLE GARANZIE PER LE PMI

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ALLEGATO II

MONITORAGGIO DA PARTE DELLA COMMISSIONE E DEL FEI

1. La Commissione effettua:

Il monitoraggio del FEI per valutare la gestione dello strumento SMEG. Ciò include un esame:

dei controlli del FEI sull’inclusione dei prestiti nel portafoglio;

delle chiamate in garanzia;

delle conclusioni del FEI durante le visite in loco agli intermediari finanziari.

Il monitoraggio degli intermediari finanziari e delle PMI. Ciò include:

visite in loco presso intermediari finanziari. Tali visite includono un esame dei sistemi utilizzati per garantire l’osservanza dell’accordo di garanzia e dell’AFG, un esame dei progressi in termini di implementazione dello strumento da parte dell’intermediario finanziario, un esame dei sistemi utilizzati dall’intermediario finanziario per dare attuazione allo strumento, un controllo di conformità di un campione di prestiti o di garanzie alle PMI (transazioni);

visite presso le PMI;

indagine SMEG sull’occupazione finalizzata a verificare l’osservanza degli obblighi di cui all’AFG.

Altre attività di monitoraggio quali un esame delle commissioni trimestrali rilevate e accertate dal FEI.

2. Il FEI controlla principalmente:

I dati raccolti dagli intermediari finanziari utilizzando test di plausibilità.

Attraverso le visite di monitoraggio in loco agli intermediari finanziari:

la qualità del processo di rendicontazione;

la garanzia di pagamento e i processi di recupero;

il processo di verifica dei criteri di ammissibilità per l’inclusione dei prestiti nel portafoglio.

La domanda di pagamento dell’intermediario finanziario verificando la coerenza dei dati riferiti da quest’ultimo durante la rendicontazione trimestrale e le informazioni fornite nella domanda di pagamento. Sulla base di un campione, sono effettuati test di convalida aggiuntivi utilizzando i documenti giustificativi forniti dagli intermediari finanziari al fine di garantire la validità del finanziamento inadempiente.

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ALLEGATO III

RENDICONTAZIONE DEGLI INTERMEDIARI FINANZIARI AL FEI

Il processo di rendicontazione degli intermediari finanziari al FEI è strutturato come segue [1]:

Parte A relativa alle nuove attività (rendicontazione trimestrale):

mutuatari: codice fiscale, nome, indirizzo, codice postale, luogo, regione, paese, dati relativi alla costituzione, settore economico, statuto giuridico, attuale numero di dipendenti, osservazioni;

prestiti: codice fiscale, riferimento del prestito, valuta, scopo del finanziamento, importo dell’investimento, attività materiali, attività immateriali, capitale di esercizio, importo del prestito, scadenza del prestito, periodo di grazia, data di sottoscrizione del prestito, prima data di pagamento, osservazioni.

Parte B relativa all’elenco delle informazioni incluse (rendicontazione trimestrale):

codice fiscale, riferimento del prestito, valuta, riduzione totale dell’importo del prestito, importo finale del prestito, fine del periodo di pagamento.

Parte C relativa alle chiamate in garanzia (rendicontazione trimestrale):

codice fiscale, riferimento del prestito, data di inadempienza, valuta, importo dell’inadempienza, importo dei recuperi, interessi maturati, perdita.

Parte D relativa ai prestiti scaduti (rendicontazione trimestrale):

codice fiscale, riferimento del prestito, data di rimborso.

Parte E relativa ai prestiti cancellati (rendicontazione trimestrale):

codice fiscale, riferimento del prestito, tipo di cancellazione.

Parte F relativa alle modifiche (rendicontazione trimestrale).

Parte G relativa alla relazione sull’occupazione (rendicontazione annuale).

[1] La presente sintesi si basa sul documento del FEI Manual for compiling reports under the SMEG Facility 2007-2013.

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52011SA0004