17.3.2011   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 84/25

1.1

La proposta in esame mira a ridurre la frequenza e l'impatto degli attentati terroristici limitando l'accesso del pubblico a sostanze chimiche (e relative miscele) che vengono utilizzate ampiamente e legittimamente, ma che in elevate concentrazioni possono essere usate anche per fabbricare esplosivi, e introducendo l'obbligo di segnalazione delle «transazioni sospette» di tali sostanze.

1.2

Tale proposta è rivolta ai grossisti, ai dettaglianti e agli Stati membri. Essa non dovrebbe incidere materialmente sui produttori di sostanze chimiche, i quali sono già soggetti a controlli e utilizzano codici di segnalazione volontari relativi, per esempio, ai precursori di armi e di droghe. I tonnellaggi interessati dalla proposta sono ridotti rispetto alle quantità complessivamente vendute. Non vi sono timori per la salute dei lavoratori o l'esposizione ambientale. L'esito positivo dipenderà dalle azioni intraprese dalle autorità competenti in materia di raccolta e condivisione delle informazioni pertinenti.

1.3

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) appoggia le azioni volte a combattere il terrorismo e condivide la logica di fondo della proposta, e specificamente l'adozione di un regolamento basato sull'articolo 114 TFUE volto ad evitare la frammentazione del mercato interno.

1.4

Il CESE condivide altresì l'elenco di 8 sostanze (e relative miscele) contenuto nell'allegato I del regolamento proposto, per le quali sono necessari i controlli ivi indicati. È ragionevole, pertanto, che la vendita di elevate concentrazioni di tali sostanze al pubblico possa continuare ad avvenire soltanto previa licenza attestante la legittimità degli usi finali previsti.

1.5

Il CESE considera ragionevole anche la creazione di sistemi centralizzati negli Stati membri deputati a ricevere, condividere e rispondere alle segnalazioni di transazioni sospette di una qualsiasi di quelle 8 sostanze e delle altre 7 elencate all'allegato II, nonché di qualsiasi altra transazione sospetta relativa a sostanze non classificate.

1.6

Il CESE deplora, tuttavia, che la proposta presenti numerose carenze, per quanto concerne le prove presentate a sostegno di determinate sostanze specifiche, le altre possibilità di controllo - per esempio legate alle dimensioni massime dell'imballaggio -, gli aspetti pratici dei controlli presso i punti vendita - compresa la definizione di «imprese» escluse dalla presente proposta -, e che nel corpo del testo si riscontrino alcune incoerenze, ad esempio per quanto concerne il campo di applicazione finale dell'obbligo di segnalazione.

1.7

Il CESE osserva con stupore che, mentre i costi per il settore del commercio al dettaglio e i governi sono stati ampiamente quantificati, i benefici presunti non sono stati stimati. Benché le vite umane salvate rappresentino certo un valore non quantificabile in modo obiettivo, in passato si è adottato un approccio di questo tipo per bilanciare i costi delle proposte dell'UE. Le ragioni per cui ciò non è avvenuto nel caso della proposta in esame non sono state enunciate.

1.8

Malgrado tali preoccupazioni, il CESE appoggia fermamente la proposta della Commissione. Informare sulla proposta i gruppi interessati e la società civile nel suo insieme sarà molto impegnativo; il CESE sarebbe lieto di contribuirvi in ogni modo possibile.

2.1

Gli ordigni esplosivi improvvisati, che spesso includono esplosivi artigianali, vengono sempre più utilizzati dai terroristi e da altri gruppi o singoli criminali per compiere attentati contro obiettivi militari o economici in tutto il mondo e per seminare il terrore tra la popolazione civile in nome di ideali politici o religiosi.

2.2

Benché la maggior parte di tali attentati sia finora avvenuta al di fuori dell'UE, e malgrado i migliori sforzi dei servizi di sicurezza nazionali, gli Stati membri e i cittadini dell'Unione non sono stati risparmiati. I paesi più ricchi sono diventati gli obiettivi principali, ma nessun paese può considerarsi completamente al sicuro. Tramite Internet circolano in tutto il mondo istigazioni a delinquere di matrice ideologica, nonché istruzioni pratiche sui modi di realizzare una bomba. I precursori necessari possono essere acquistati facilmente presso negozi al dettaglio oppure on line, spesso a costi ridotti e nelle concentrazioni necessarie per realizzare esplosivi artigianali, oltre che per usi industriali e domestici legittimi.

2.3

Poiché tali usi legittimi esistono e tutte le misure di controllo dovrebbero essere sia efficaci che proporzionate, si avverte la chiara necessità di stabilire quali sostanze debbano essere regolamentate e in che modo, quali altre misure di supporto siano necessarie e quale sia la base giuridica (di diritto primario) appropriata per tale regolamentazione.

2.4

Tali interrogativi sono stati affrontati dal CESE in un precedente parere (1), relativo a un emendamento alla direttiva 76/769/CEE del Consiglio in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi, tra cui il nitrato di ammonio, che viene utilizzato in tutto il mondo in massicce quantità come fertilizzante azotato, ma costituisce anche un componente efficace e poco costoso per la fabbricazione di esplosivi sia commerciali che artigianali.

2.5

Come già osservato in quell'occasione, per la legislazione antiterrorismo o in materia di precursori degli esplosivi si sarebbero potute scegliere altre basi giuridiche; senonché il Trattato allora in vigore avrebbe richiesto l'unanimità degli Stati membri, e si è ritenuto che questa fosse difficilmente raggiungibile entro il breve tempo disponibile prima dell'abrogazione di quella vecchia direttiva e la sua sostituzione con il regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH), nel cui allegato XVII è stato infine aggiunto il nitrato di ammonio.

2.6

Da allora diversi Stati membri hanno adottato misure nazionali per limitare la disponibilità dei precursori di esplosivi oggetto di particolari apprensioni. Per evitare la frammentazione del mercato interno e garantire l'assenza di lacune nella raccolta delle informazioni di intelligence e in altre misure anti terrorismo, si è adesso resa necessaria una proposta della Commissione.

3.1

La Commissione propone un regolamento che limiti l'accesso del pubblico a sostanze specifiche comunemente utilizzate, ma che possono essere anche usate impropriamente come precursori di esplosivi. Per tutelare la libera circolazione delle merci, 8 sostanze elencate nell'allegato I possono continuare a essere vendute in forma concentrata previa licenza, concessa da un'autorità nazionale competente per uno scopo legittimo documentato oppure, senza licenza, a livelli di concentrazione tali da renderle inefficaci per la produzione di esplosivi artigianali. Nell'allegato II sono invece elencate 7 sostanze per le quali non sono richiesti né una licenza né il rispetto di determinati livelli di concentrazione. Tuttavia, per tutte e 15 queste sostanze, nonché per la vendita di qualsiasi altra sostanza, miscela (o articolo?) non espressamente elencati in tali allegati ma che la Commissione ha individuato di volta in volta come componente di esplosivi artigianali, qualsiasi transazione considerata «sospetta» sulla base di «ragionevoli» motivi deve essere segnalata al punto di contatto unico nazionale.

3.2

La proposta non dovrebbe incidere né sugli utilizzatori professionali né sulle vendite da impresa a impresa. I diritti degli individui in materia di riservatezza devono essere rispettati pienamente. Il processo di regolamentazione deve essere sufficientemente flessibile da consentire di rispondere rapidamente al mutare delle esigenze. Inoltre, le misure regolamentari dovranno essere supportate da accordi volontari, codici di condotta e migliori sistemi d'informazione.

3.3

L'onere economico sarebbe ripartito in misura pressoché uguale tra i produttori, i dettaglianti (costi di conformità, etichettatura, riformulazione e mancate vendite) e le autorità nazionali competenti (cui spetterebbe istituire e dotare di personale i necessari sistemi di licenza, raccolta di informazioni e segnalazione).

3.4

Nel caso del nitrato di ammonio, che figura all'allegato I della proposta in esame, i riferimenti alla sostanza di cui all'allegato XVII del regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH), che non prevede il requisito della licenza o della segnalazione per le transazioni sospette, verrebbero adesso eliminati. Sarebbero invece mantenute le deroghe specifiche per l'impiego di tale sostanza da parte degli agricoltori.

3.5

Il regolamento entrerebbe in vigore 18 mesi dopo la sua adozione e sarebbe obbligatorio in tutti i suoi elementi per tutti gli Stati membri. Vi sarebbe un periodo di transizione di non oltre 36 mesi per consentire l'utilizzo o l'eliminazione di tutte le scorte di sostanze ad alta concentrazione di cui all'allegato I attualmente in possesso del pubblico. Il regolamento si estenderebbe anche agli Stati membri del SEE e sarebbe riesaminato 5 anni dopo l'adozione.

3.6

La proposta è accompagnata da una relazione introduttiva, da un documento di lavoro dei servizi della Commissione e da una sintesi della valutazione d'impatto, nonché dalla valutazione d'impatto stessa basata su uno studio preparatorio redatto da un contraente esterno (GHK in cooperazione con Rand Europe e Comstratos) in stretta collaborazione con il comitato permanente in materia di precursori di esplosivi istituito nel quadro del piano d'azione per il miglioramento della sicurezza degli esplosivi approvato dal Consiglio il 18 aprile 2008. La valutazione d'impatto è stata esaminata nel marzo 2010 dal comitato per la valutazione d'impatto della Commissione e in merito sono state formulate diverse raccomandazioni.

3.7

Informazioni generali in materia sono contenute anche nella comunicazione della Commissione, del 6 novembre 2007, sui modi di migliorare la sicurezza degli esplosivi e nelle relazioni annuali 2008 e 2009 del comitato permanente in materia di precursori di esplosivi.

4.1

Il CESE appoggia decisamente la dichiarazione sulla lotta al terrorismo adottata dal Consiglio nel 2004 e le azioni e i documenti più dettagliati che vi hanno fatto seguito, e fa notare che la società civile è chiamata a svolgere un ruolo chiave nel garantire la sicurezza dei cittadini. Il Comitato giudica quindi favorevolmente la proposta all'esame in materia di precursori di esplosivi.

4.2

Il CESE concorda sulla necessità di un regolamento applicabile a tutti gli Stati membri, a prescindere dai loro attuali livelli di esposizione o sensibilizzazione nei confronti delle attività terroristiche. I gruppi terroristici sono oggi in grado di varcare i confini nazionali per acquistare o stoccare precursori o fabbricare esplosivi artigianali. I terroristi globali non conoscono confini. È in atto una tendenza a fabbricare esplosivi con un impatto maggiore, il che dimostra una sempre minore considerazione per la vita umana. Sebbene nella maggior parte dei casi gli attentati organizzati vengano sventati, gli effetti degli attentati riusciti sono devastanti.

4.3

Il CESE reputa che l'articolo 114 sia la base giuridica appropriata per evitare la frammentazione del mercato interno di sostanze che sono e continueranno a essere ampiamente disponibili in commercio, per molti usi legittimi ed essenziali. È vero che in taluni casi sarebbero disponibili prodotti alternativi; tuttavia, una totale sostituzione di tali sostanze è generalmente impossibile e un loro completo ritiro dal mercato produrrebbe un effetto sproporzionato sui produttori, rivenditori e consumatori interessati. Occorre inoltre evitare conflitti con altre normative, per esempio sui precursori di droghe o l'uso di prodotti agro-chimici. Deroghe nazionali, in particolare per le sostanze elencate nell'allegato I, non dovrebbero essere permesse.

4.4

Il CESE osserva che gli elenchi di precursori controllati tendono a rispecchiare l'esperienza acquisita in seguito agli ultimi attentati, piuttosto che un elenco minimo concordato a livello mondiale, che invece dovrebbe costituire l'obiettivo ultimo. Tuttavia, ciascuna delle sostanze elencate negli allegati vi è stata inclusa per validi motivi, e il regolamento proposto contiene una disposizione che consente il tempestivo aggiornamento di tali allegati qualora si ravvisino nuove modalità di realizzazione di esplosivi artigianali. Le 8 sostanze di cui all'allegato I saranno disponibili al pubblico in concentrazioni elevate soltanto previa licenza. Ciò dovrebbe essere sufficiente a limitarne gli acquisti occasionali, individuali, casuali od opportunistici. La verifica di attività più «professionali» e deliberate continuerà a dipendere principalmente dalla validità delle informazioni di intelligence trasmesse agli organi di polizia o ad altri organi centrali di sicurezza e dall'uso che essi sapranno farne.

4.5

Il CESE apprezza pertanto le proposte di iniziative supplementari nel campo dell'istruzione e della formazione nonché di codici di condotta volontari. Tali iniziative devono rivolgersi principalmente ai grossisti e ai dettaglianti, i quali devono assumersi una parte maggiore di responsabilità per le merci commercializzate e per la segnalazione, in modo ragionevole ed efficace, di qualsiasi transazione ritenuta «sospetta». Si riconosce inoltre la necessità di un valido feedback per promuovere le buone pratiche - e ciò costituirà una sfida interessante per le autorità di regolamentazione e di pubblica sicurezza coinvolte. Date la brevità dei tempi di introduzione della normativa e le esigenze concorrenti in termini di spesa pubblica, la Commissione svolgerà un ruolo cruciale nel facilitare lo scambio di buone pratiche tra gli Stati membri che hanno già introdotto tali misure e quelli che non l'hanno ancora fatto.

4.6

Tuttavia, il CESE deplora che la Commissione non sia riuscita, malgrado i migliori sforzi dei suoi consulenti, a descrivere esaustivamente o a quantificare le ripercussioni della proposta sul settore della vendita al dettaglio e, quindi, sui consumatori. Nel corso della preparazione della valutazione d'impatto è emerso chiaramente che le organizzazioni rappresentative in grado di occuparsi dell'ampia gamma di prodotti potenzialmente coinvolti sono pochissime, se non addirittura inesistenti. I tassi di risposta ai questionari inviati a singoli fornitori sono stati generalmente bassi. Gli aspetti pratici che consentiranno agli addetti alla cassa di gestire le merci vendibili solamente dietro licenza o di individuare e segnalare transazioni sospette di molte altre sostanze non sono stati affrontati. Le difficoltà legate alla distinzione tra un'«impresa», seppur temporanea e istituita per qualsivoglia scopo, la quale sarebbe esentata da ogni controllo, e il «pubblico», che potrebbe essere disposto o meno a fornire le proprie generalità o a dichiarare l'uso finale che intende fare del prodotto, sono state sì affrontate nella valutazione d'impatto, ma non sono state completamente risolte nella proposta.

4.7

A complicare ulteriormente la situazione, vi è il fatto che la valutazione d'impatto dipende da un modello economico elaborato appieno soltanto per 14 delle 15 sostanze adesso elencate (l'acido cloridrico è stato omesso all'ultimo momento e il «nitrato di ammonio e calcio», normalmente commercializzato con la denominazione di «CAN», è stato aggiunto senza alcun commento o spiegazione). Le sostanze e i relativi mercati non sono certo omogenei, andando dalla esammina, un particolare combustibile solido utilizzato per i giocattoli e i fornelli da cucina con vendite al dettaglio inferiori a 10 milioni di euro, fino al nitrato di ammonio (e calcio) e all'acetone, venduti in milioni di tonnellate rispettivamente per i fertilizzanti agricoli e per i cosmetici e i prodotti per la casa, per un volume d'affari in tutta l'UE dell'ordine di miliardi di euro.

4.8

Tenendo conto di questi limiti, nella migliore delle ipotesi si può stimare che ad essere direttamente colpito sarà il 10 % - pari a circa 300 milioni di euro - delle vendite delle sostanze altamente concentrate di cui all'allegato I; di quella quota di vendite, metà continuerà forse dietro licenza, mentre il resto verrà sostituito o andrà perduto. Le vendite di perossido di idrogeno concentrato, un ben noto precursore ampiamente utilizzato per la fabbricazione di esplosivi artigianali, rappresentano da sole circa il 60 % di quel totale. I mercati relativi ai prodotti elencati nell'allegato II, piuttosto grandi e dominati dalle vendite di acido solforico e acetone, anch'essi comunemente utilizzati come precursori per la fabbricazione di esplosivi artigianali, non dovrebbero invece essere colpiti in misura significativa dagli obblighi di segnalazione; se lo saranno, allora forse si potrà affermare che il regolamento ha davvero funzionato.

4.9

Per contro, i benefici economici e sociali della limitazione dell'accesso del pubblico ai precursori per la fabbricazione di esplosivi artigianali, e della conseguente riduzione della frequenza e dell'intensità degli attentati terroristici, sono stati analizzati nello studio preparatorio, ma non sono stati quantificati nella proposta in esame. Valutare la proporzionalità tra costi e benefici, pertanto, non è facile. Nel complesso, tuttavia, il CESE è convinto che le misure proposte soddisfino tutti gli orientamenti pertinenti e debbano quindi essere pienamente sostenute. Per garantire l'efficacia a lungo termine del provvedimento, in ogni caso, sarà fondamentale che gli Stati membri continuino a mettere in atto azioni al loro interno e tra di essi.

5.1

Il CESE e la Commissione riconoscono entrambi che qualsiasi proposta su questo argomento deve essere il frutto di un attento bilanciamento tra le restrizioni all'uso illecito di specifiche sostanze per il bene della collettività e il diritto dei cittadini di perseguire i propri interessi con un ragionevole grado di riservatezza. È risaputo, inoltre, che i problemi di sicurezza e le misure adottate per porvi rimedio non possono essere, per loro stessa natura, sempre pienamente documentati. Ciononostante, essi dovrebbero esserlo nella misura del possibile.

5.2

Il CESE nota quindi con rammarico che la proposta finale non è suffragata pienamente dallo studio preparatorio e dalla valutazione d'impatto, soprattutto per quanto concerne lo stralcio dell'acido cloridrico perfino dall'allegato II e l'aggiunta del CAN, senza alcuna prova che ne dimostri l'impatto sull'uso o sul mercato. Poiché nella proposta si prospetta molto giustamente l'eventuale futura aggiunta di altre sostanze, è evidentemente necessario garantire che l'integrazione degli elenchi sia effettuata secondo procedure appropriate e che tutti i soggetti interessati possano constatarlo. Malgrado la fase avanzata cui è ormai giunta la procedura legislativa, sarebbe utile inserire un addendum in tal senso.

5.3

Neppure la logica alla base della suddivisione delle 15 sostanze in due gruppi - soltanto le 8 del primo gruppo sono soggette a restrizioni se vendute in elevate concentrazioni - viene discussa in maniera completa nella proposta o nei documenti di lavoro, benché discussioni di questo tipo siano certamente avvenute in sede di comitato permanente in materia di precursori di esplosivi e siano anzi state rese disponibili su richiesta. L'ideale sarebbe che anche tali considerazioni fossero incluse nella proposta e in tutte le conseguenti note esplicative.

5.4

Il CESE, inoltre, nota con stupore che, viste la relativa brevità dell'elenco e l'eterogeneità delle sostanze elencate, non è stata ravvisata o discussa l'opportunità di intraprendere azioni conformemente alle norme dell'UE in materia di classificazione, imballaggio ed etichettatura delle sostanze o miscele pericolose - ad esempio per limitare le dimensioni delle singole confezioni e mettere quindi in evidenza le transazioni insolitamente voluminose e, come tali, «sospette» in qualsiasi punto della filiera. L'opportunità di simili misure dipende dall'entità degli acquisti necessari per fabbricare un esplosivo delle dimensioni volute; si sarebbero potute includere informazioni a tal proposito nella valutazione d'impatto originale, contribuendo così a orientare i proposti sistemi di raccolta delle informazioni di intelligence.

5.5

In merito sarebbero utili anche proposte specifiche per definire gli aspetti pratici del controllo presso i punti vendita, dove etichette, codici a barre o altri sistemi di controllo interno saranno essenziali per limitare le transazioni illecite o indesiderate. Data la libera circolazione di tutte le merci in tutta l'UE, sarà fondamentale consentire a produttori e grossisti di adempiere a tali obblighi a fronte di costi accettabili.

5.6

Un piccolo dettaglio: è stato notato che le miscele di tutte le sostanze in entrambi gli allegati recano lo stesso codice NC (3824 90 27); tale indicazione, di cui pure è stata confermata la correttezza, mette in chiara luce la difficoltà di individuare gli spostamenti transfrontalieri dei prodotti o delle miscele in questione.

5.7

Va poi notato che, se le transazioni da impresa a impresa (b2b) sono escluse dal campo di applicazione, la definizione di ciò che costituisce un'impresa non è affatto chiara. Non tutti i giardinieri, costruttori, odontoiatri, parrucchieri o altri lavoratori autonomi saranno in grado di fornire una prova (ad esempio un numero di partita IVA) del fatto che esercitano un'attività d'impresa; e, anche nei casi in cui una tale prova venga fornita e si dimostri che l'attività d'impresa è attuale e legittima, esiste comunque l'eventualità che una transazione sia considerata «sospetta» per validi motivi. È quindi necessario introdurre una disposizione in materia di segnalazione anche in questo punto della filiera.

5.8

Infine, non vi sono restrizioni alla vendita delle sostanze elencate nell'allegato II, ma vi è soltanto l'obbligo di segnalare le transazioni «sospette». Poiché è possibile, e financo probabile, che venga segnalata qualsiasi transazione «sospetta», indipendentemente dal fatto che la sostanza o miscela in questione sia inclusa o meno nell'elenco, sorprende che tale elenco non sia più lungo, al fine di annoverare un numero maggiore di precursori e di materiali di supporto. Ciò consentirebbe, a livello nazionale, una certa libertà di individuare preferenze locali (per esempio l'uso della polvere nera o delle bombole di propano) e di reagire prontamente alle formule e alle tendenze più recenti.

5.9

Inoltre, sarebbe utile rendere più chiari sia il testo che i presupposti di fondo riguardo al campo di applicazione dell'obbligo di segnalazione. Secondo la relazione introduttiva, alla sezione «Impatto sui diritti fondamentali», tale obbligo si applica «solo alle sostanze chimiche elencate negli allegati e si baserà su una valutazione del rischio effettuata dagli operatori economici». In realtà, tale obbligo viene esteso, a norma dell'articolo 6, paragrafo 4, a tutte le «sostanze non classificate». Poiché la valutazione di una transazione come «sospetta» costituisce di per sé un giudizio di valore che riflette le norme e le percezioni locali, la segnalazione non può essere obbligatoria o completa al 100 %; né si possono escludere totalmente le segnalazioni di transazioni di sostanze non elencate o non pertinenti. Viste la miriade di rivenditori al dettaglio coinvolti e la difficoltà di indurli a condividere le migliori pratiche o anche solo di sensibilizzarli al riguardo, per non parlare della difficoltà di imporre controlli, bisognerà affrontare anche i problemi della qualità e quantità dei dati forniti dai punti di contatto nazionali prima di poterli considerare una fonte d'informazione utile.

5.10

Malgrado le suesposte preoccupazioni, il CESE appoggia fermamente la proposta in esame ed è convinto che essa contribuirà alla sicurezza dei cittadini sia all'interno che all'esterno dell'UE. Sarà necessario un continuo scambio di migliori pratiche, soprattutto nella comunicazione con i rivenditori al dettaglio e altri gruppi interessati della società civile. Il CESE sarebbe lieto di contribuirvi in ogni modo possibile.