2.4.2011   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 104/7

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sottolinea che la coesione economica, sociale e territoriale contribuisce a far sì che l'Unione, tutti gli Stati membri e gli enti territoriali si trovino in una posizione più favorevole per affrontare le sfide lanciate dalla globalizzazione all'Europa e a prevenire una possibile perdita di influenza;

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conclude che il GECT può essere la risposta giuridica dell'UE all'istituzionalizzazione della cooperazione territoriale all'interno dell'Unione, fatta salva la facoltà per gli enti territoriali europei di scegliere liberamente altre forme e formule alternative, con o senza personalità giuridica, che però non sarebbero veramente dell'UE, ma piuttosto internazionali;

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ritiene che i GECT offrano prospettive interessanti anche in quanto «laboratori» della governance multilivello, chiede inoltre la creazione un programma specifico, dotato di finanziamenti comunitari ascrivibili al FESR, che contribuisca a favorire la costituzione di GECT nuovi o la riconversione di progetti di cooperazione nella prospettiva di una loro gestione attraverso le vecchie formule convenzionali;

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ritiene che occorra ricordare alle autorità di gestione dei programmi e precisare chiaramente nel futuro regolamento GECT riveduto (CE) n. 1082/2006 che non è possibile in alcun caso discriminare i GECT che vogliano partecipare, su base competitiva, a tali iniziative, inviti e programmi dell'UE, soprattutto dato che l'esistenza stessa del GECT indica un raggruppamento europeo a lungo termine riconosciuto e soddisfa i requisiti abituali di trans nazionalità;

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accoglie favorevolmente la decisione adottata il 26 gennaio 2011 dall'Ufficio di presidenza del CdR di istituire una piattaforma GECT del Comitato delle regioni, in seno a cui si potrebbe procedere a una valutazione permanente dell'attuazione del regolamento (CE) n. 1082/2006 e dell'evoluzione pratica del settore.

Relatore

:

Alberto NÚÑEZ FEIJÓO (ES/PPE) presidente del governo della Comunità autonoma di Galizia

1.

constata che il gruppo europeo di cooperazione territoriale (GECT) è un nuovo tipo di persona giuridica istituita dal diritto dell'UE col regolamento (CE) n. 1082/2006 (1); l'articolo 18 prevedeva che entrasse in vigore il 1o agosto 2006 e fosse applicato al più tardi il 1o agosto 2007, ad eccezione dell'articolo 16, applicabile dal 1o agosto 2006 per quanto riguarda l'adozione, da parte degli Stati, delle disposizioni ritenute opportune per assicurare l'effettiva applicazione del regolamento stesso;

2.

ricorda che, ai sensi dell'articolo 17 del Trattato sull'Unione europea, la Commissione ha la competenza e la responsabilità di vigilare sull'applicazione dei Trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei Trattati, nonché di vigilare sull'applicazione del diritto dell'Unione sotto il controllo della Corte di giustizia dell'Unione europea;

3.

sottolinea che, ai sensi dell'articolo 17 del regolamento (CE) n. 1082/2006, «Entro il 1o agosto 2011 la Commissione trasmette al Parlamento europeo e al Consiglio un rapporto sull'attuazione del presente regolamento e proposte di modifica, se del caso»;

4.

ritiene che, alla luce delle analisi della dottrina giuridica europea e del contrasto con la realtà nell'applicazione del regolamento, sia molto opportuno adottare un parere d'iniziativa volto a formulare una diagnosi approfondita sull'istituzione del GECT e il suo funzionamento pratico, per facilitare se del caso la modifica del regolamento (CE) n. 1082/2006 e adattarlo alle necessità evidenziate dai lavori di consultazione preventiva realizzati dal Comitato delle regioni e dal relatore del parere;

5.

ricorda che il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea conferisce ormai alla coesione territoriale lo stesso rango della coesione economica e sociale, e che il regolamento GECT può rappresentare un vettore politico e giuridico importante per l'attuazione di tale principio;

6.

constata che, con la nuova disposizione della «coesione economica, sociale e territoriale», il terzo comma dell'articolo 174 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea aggiunge che «Tra le regioni interessate, un'attenzione particolare è rivolta alle zone rurali, alle zone interessate da transizione industriale e alle regioni che presentano gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici, quali le regioni più settentrionali con bassissima densità demografica e le regioni insulari, transfrontaliere e di montagna»;

7.

ricorda che l'articolo 349 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea segnala il caso specifico delle regioni ultraperiferiche e la necessità di adottare misure specifiche per la loro particolare realtà;

8.

richiama l'attenzione sul particolare sviluppo di GECT registratosi finora nelle aree di frontiera e, in misura minore, in quelle insulari;

9.

ricorda che i considerando del regolamento (CE) n. 1082/2006 chiariscono bene le ragioni per cui il legislatore europeo ha deciso di compiere un passo così importante come quello di creare un nuovo istituto giuridico di questa natura e di inserirlo nell'ordinamento dell'Unione: anzitutto, aumentare la coesione dell'UE facilitando la cooperazione territoriale, in secondo luogo ridurre le difficoltà che questa cooperazione è chiamata a risolvere, in terzo luogo rafforzare la cooperazione in seguito all'estensione delle frontiere esterne dovuta all'allargamento dell'UE e, in quarto luogo, ovviare all'inadeguatezza delle strutture giuridiche preesistenti, come il gruppo europeo di interesse economico (GEIE), per allestire la cooperazione sostenuta dall'obiettivo «Cooperazione territoriale europea» (precedentemente: dall'iniziativa Interreg);

10.

constata che, oltre alle motivazioni giuridiche, dal regolamento (CE) n. 1082/2006 può risultare anche l'opportunità finanziaria ed economica di incanalare a titolo volontario attraverso i GECT, oltre agli altri strumenti di cooperazione territoriale, i programmi o i progetti di cooperazione territoriale cofinanziati dall'Unione. In ogni caso, il criterio fondamentale per ottenere un cofinanziamento deve essere la qualità di ciascuna proposta presentata;

11.

tiene a sottolineare in proposito che l'articolo 18 del regolamento (CE) n. 1080/2006 (2) contiene una norma volta espressamente a consentire di delegare la gestione dei programmi operativi dell'obiettivo di cooperazione territoriale ai GECT, cui gli Stati membri possono conferire le competenze dell'autorità di gestione e del segretariato tecnico congiunto. Questa delega dovrebbe comportare altresì la responsabilità finanziaria nei confronti della Commissione europea;

12.

segnala che, a sua volta, il regolamento (CE) n. 1083/2006 (3), all'articolo 3, paragrafo 2, lettera c), stabilisce che l'obiettivo «Cooperazione territoriale europea»«è inteso a rafforzare la cooperazione transfrontaliera mediante iniziative congiunte locali e regionali, a rafforzare la cooperazione transnazionale mediante azioni volte allo sviluppo territoriale integrato connesse alle priorità comunitarie e a rafforzare la cooperazione interregionale e lo scambio di esperienze al livello territoriale adeguato»;

13.

fa osservare che, allo stesso modo, dagli articoli 7, 38 e correlati del regolamento (CE) n. 1083/2006, nonché dal capo III e norme complementari del regolamento (CE) n. 1080/2006, si desume l'intenzione di rafforzare la coesione attraverso una cooperazione territoriale migliore e più intensa all'interno dell'Unione, da istituzionalizzare per ottenere una maggiore eccellenza ed efficienza;

14.

sottolinea che la coesione economica, sociale e territoriale contribuisce a far sì che l'Unione, tutti gli Stati membri e gli enti territoriali si trovino in una posizione più favorevole per affrontare le sfide lanciate dalla globalizzazione all'Europa e per prevenire una possibile perdita di influenza;

15.

conclude che il GECT può rappresentare la risposta giuridica dell'UE all'istituzionalizzazione della cooperazione territoriale all'interno dell'Unione, fatta salva la facoltà per gli enti territoriali europei di scegliere liberamente altre forme e formule alternative, con o senza personalità giuridica, che però non sarebbero veramente dell'UE, ma piuttosto internazionali;

16.

ritiene che i GECT offrano prospettive interessanti anche in quanto «laboratori» della governance multilivello auspicata nel Libro bianco del CdR. Dato il contributo che l'istituto del GECT può apportare al perseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020, ritiene che i GECT di dimensioni adeguate, come quelli che si occupano di azioni macroregionali, potrebbero servire da sostegno alla conclusione di «contratti di partenariato in materia di sviluppo e di investimento», come quelli proposti nella comunicazione della Commissione del 19 ottobre 2010 sul riesame del bilancio, che sono strumenti di attuazione della strategia Europa 2020 ma risultano limitati purtroppo alla relazione tra Commissione e Stati membri.

17.

osserva tuttavia che, malgrado il GECT sia un istituto previsto dal diritto dell'UE e creato ad hoc per agevolare la cooperazione territoriale all'interno dell'Unione, e nonostante sembri, in via di principio, che i regolamenti posti a disciplina dei fondi europei ne favoriscano l'utilizzo nel quadro dell'obiettivo di cooperazione territoriale europea, la realtà è che la situazione effettiva differisce dalle aspettative logiche e auspicabili che hanno indotto il legislatore dell'UE a compiere un passo così rilevante dal punto di vista giuridico;

18.

rileva, in seguito alle ampie consultazioni preventive svoltesi con rappresentanti del Parlamento europeo, col Consiglio e con la Commissione, e a incontri aperti non soltanto ai membri del Comitato, ma anche alle diverse organizzazioni regionali europee e a specialisti del settore, che solo un numero limitato di GECT gestisce programmi o progetti di cooperazione territoriale cofinanziati dai fondi comunitari;

19.

prende atto che la maggior parte dei GECT esistenti si occupa di altre azioni specifiche di cooperazione territoriale senza contributo finanziario dell'Unione, come prevede invece il secondo comma dell'articolo 7, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1082/2006;

20.

alla luce di questa situazione, considera opportuno effettuare un'analisi rigorosa delle ragioni di questo squilibrio tra aspettative e realtà, e proporre misure precise per risolvere i problemi, nell'ottica per cui la filosofia e gli obiettivi che hanno indotto il legislatore comunitario a creare il GECT sono ancora più validi adesso che il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea mette allo stesso livello la coesione territoriale e la coesione economica e sociale;

21.

è inoltre dell'avviso che il contributo del Comitato possa essere di notevole utilità per l'elaborazione della relazione che la Commissione deve presentare al Parlamento europeo e al Consiglio in merito all'applicazione del regolamento (CE) n. 1082/2006, insieme alle relative proposte di modifica;

22.

ritiene che il parere Bresso (CdR 308/2007 fin), approvato in sessione plenaria il 18 giugno 2008, sia un'ottima base per effettuare un'analisi rigorosa delle cause che hanno impedito al GECT di trasformarsi subito nello strumento giuridico comunitario privilegiato per istituzionalizzare e consolidare la cooperazione territoriale all'interno dell'Unione;

23.

ribadisce che, nel suddetto parere Bresso, si indicava già che «una possibile misura da adottare a livello comunitario consisterebbe nell'incoraggiare l'utilizzo del GECT come strumento privilegiato della cooperazione» (punto 25), e si sottolineava che «l'attuazione del regolamento debba a sua volta essere correttamente coordinata, affinché i diversi atti giuridici adottati dagli Stati membri per dare attuazione al regolamento (CE) n. 1082/2006 possano essere combinati senza causare alcun tipo di incompatibilità od ostacolo» (punto 32);

24.

il parere chiede anche la creazione di stimoli come «l'elaborazione di un programma specifico, dotato di finanziamenti comunitari ascrivibili al FESR, che contribuisca a favorire la costituzione di GECT nuovi o la riconversione di progetti di cooperazione nella prospettiva di una loro gestione attraverso le vecchie formule convenzionali» (punto 48, parere 308/2007) e che «i bandi pubblicati dalla Commissione prevedano di concedere, nella valutazione dei progetti presentati, un bonus di efficienza a quelli che comportano la creazione di un GECT e che prevedono una continuazione una volta concluso il progetto. In questo modo si incentiverebbe l'istituzionalizzazione di una cultura cooperativa sul medio-lungo periodo, capace di cercare nuove formule di finanziamento al di là del ricorso al bilancio comunitario» (punto 49);

25.

avvisa che, dal 1o agosto 2007, sul territorio dell'Unione non sono praticamente nati nuovi GECT, considerando il numero di enti territoriali europei che già cooperavano fra loro e le aspettative suscitate; allo stesso modo, appare che anche i GECT in fase di costituzione sono pochi, nonostante l'avvio di numerosi progetti di cooperazione territoriale europea, in particolare quelli cofinanziati da fondi comunitari;

26.

constata che i GECT, pur essendo strutture di cooperazione territoriale che dovrebbero beneficiare di una certa flessibilità, si scontrano spesso con le legislazioni nazionali in materia di assunzione, messa a disposizione e gestione del personale. Osserva inoltre che il fatto di lavorare fisicamente in un paese per una struttura la cui sede si trova in un altro comporta notevoli difficoltà giuridiche per quanto riguarda il pensionamento, la protezione sociale e il regime fiscale. Propone di conseguenza che il regolamento stabilisca che il diritto applicabile al personale sia quello del luogo di attività del personale e non già quello del luogo dove ha sede il GECT;

27.

sottolinea al riguardo il carattere volontario del GECT come strumento di organizzazione della cooperazione territoriale, per cui gli enti locali e regionali devono mantenere la competenza di scegliere i procedimenti più adatti per la cooperazione territoriale.

28.

conclude, dalle informazioni disponibili, che le difficoltà di avvio del GECT come istituzione giuridica dell'UE possono essere dovute a tre tipi di cause, ossia questioni di merito, procedurali ed economico-finanziarie;

29.

valuta poco probabile, in considerazione degli studi e delle relazioni sul GECT promossi dal Comitato delle regioni o realizzati dalla comunità scientifica, che i problemi derivino dall'assenza di chiarezza che circonda lo statuto giuridico del gruppo, come la mancanza di una categorizzazione univoca in quanto entità di diritto pubblico, o di diritto privato;

30.

constata che la maggior parte degli indizi fa pensare che gli ostacoli giuridici per eccellenza siano di tipo procedurale, dal momento che l'attuazione del regolamento (CE) n. 1082/2006 non è coordinata, né autonomamente dagli Stati fra loro, né da un'autorità dell'UE;

31.

considera che, data la situazione, sia indispensabile che un'autorità comunitaria si pronunci previamente, anche se in modo non vincolante, sulle norme nazionali di attuazione del regolamento (CE) n. 1082/2006;

32.

auspica che la Commissione europea, nella sua proposta di revisione del regolamento, preveda misure procedurali pratiche che contribuiscano a ridurre l'attuale lunghezza degli iter, cui non sempre si può rimediare ricorrendo al silenzio assenso, soprattutto via via che aumenta il numero di Stati i cui enti territoriali partecipano a un GECT, dato che i soggetti terzi, come istituti di credito, appaltatori e lavoratori, chiedono più certezza giuridica;

33.

sottolinea che, fra queste misure procedurali, si trova la necessità di un incontro di tutti gli enti territoriali promotori di un GECT con tutte le autorità nazionali con poteri di autorizzazione, per evitare una circolazione incontrollata di bozze di convenzioni e statuti modificati di continuo da fattori condizionanti successivi e slegati fra loro;

34.

si dichiara inoltre favorevole a definire e diffondere, in stretta collaborazione con la Commissione europea e avvalendosi della piattaforma di osservazione dei GECT istituita in seno al CdR, alcuni esempi di buone pratiche in materia di GECT che tengano conto in modo particolare degli obiettivi della politica di coesione, della strategia Europa 2020 e delle strategie macroregionali;

35.

mette quindi in rilievo l'opportunità che tutte le autorizzazioni nazionali pertinenti siano proposte allo stesso tempo, mediante un atto unico e in seguito a un dialogo molto stretto, sincronico, congiunto e contemporaneo con tutti i promotori, senza limitare in alcun modo la discrezionalità delle autorità nazionali, e fatte salve le formalità ulteriori che ciascuna autorizzazione nazionale può richiedere;

36.

coglie l'occasione per evidenziare che, oltre a ridurre drasticamente la circolazione dei testi e la durata degli iter, questo tipo di incontro fra tutti i promotori e le autorità nazionali con poteri di autorizzazione potrebbe consentire di arrivare a soluzioni creative per i problemi ricorrenti che vengono dai GECT esistenti, per quanto riguarda il regime del personale e la fiscalità, dato che il sistema di fonti di cui all'articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1082/2006 consente di apportare alcune modifiche alla convenzione e agli statuti di ciascun GECT;

37.

riconosce l'importanza che può avere la richiesta volontaria di un parere tecnico-giuridico previo sul rigoroso adeguamento del progetto di convenzione e degli statuti di ciascun GECT promosso dal regolamento (CE) n. 1082/2006; tale parere non sarebbe vincolante, verrebbe emesso in base al diritto comunitario e sarebbe elaborato da un gruppo di giuristi esperti designato dal Comitato delle regioni; anziché un parere tecnico-giuridico previo, gli iniziatori di un GECT possono, sempre a titolo volontario, incaricare gli stessi esperti giuridici di assistere lo stretto dialogo congiunto sopra menzionato, nonché il procedimento di elaborazione del quadro giuridico e tecnico di tale GECT;

38.

raccomanda di ricorrere ad una procedura semplificata per qualsiasi modifica degli statuti e della convenzione riguardante il partenariato, il bilancio, l'adesione di un partner associato o di un ex partner associato in qualità di membro (cfr. funzionamento), nonché i criteri di ripartizione dei membri o dei seggi. La procedura semplificata potrebbe assumere la forma di una decisione all'unanimità del GECT, che potrebbe essere contestata soltanto dalle autorità nazionali competenti;

39.

propone di promuovere o addirittura di autorizzare, con le dovute cautele, la partecipazione o la collaborazione ai GECT da parte di enti privati (o semiprivati) che, per i compiti che svolgono, possano contribuire allo sviluppo delle attività e all'attuazione dell'obiettivo del GECT, che si tratti di imprese fornitrici di servizi di interesse economico generale in base a una delega di servizi pubblici o nel quadro di partenariati pubblico-privati; in ogni caso, occorre garantire che la partecipazione di enti privati (o semiprivati) non eluda i principi di trasparenza, pari opportunità e non discriminazione, in particolare per quanto riguarda gli appalti e l'occupazione;

40.

sottolinea la necessità di accrescere la trasparenza su scala europea delle convenzioni e degli statuti dei GECT, rendendo obbligatoria la loro pubblicazione integrale nella serie C della Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, per aumentare la certezza giuridica dei soggetti terzi in tutta l'Unione e contribuire a diffondere maggiormente il nuovo istituto;

41.

sottolineando il carattere volontario del GECT, raccomanda allo stesso tempo che la Commissione europea si dedichi di più alle norme di attuazione del regolamento, per chiarire certi concetti giuridici imprecisi, colmare le lacune e, in generale, vincolare in modo più chiaro la coesione di base regionale e/o locale all'eventuale sviluppo di un GECT;

42.

ritiene che occorra ricordare alle autorità di gestione dei programmi e precisare chiaramente nel futuro regolamento GECT riveduto (CE) n. 1082/2006 che non è possibile in alcun caso discriminare i GECT che vogliano partecipare, su base competitiva, a tali iniziative, inviti e programmi dell'UE, soprattutto dato che l'esistenza stessa del GECT indica un raggruppamento europeo a lungo termine riconosciuto e soddisfa i requisiti abituali di transnazionalità;

43.

si rammarica della posizione predominante di modelli obsoleti, come la firma di convenzioni atipiche e il sistema di capofila-partecipanti, sotto forma di un gruppo di fatto che, spesso, deve elaborare una complicata ingegneria giuridica per effettuare il versamento degli anticipi, la liquidazione dei debiti e l'elaborazione delle pezze d'appoggio obbligatorie, anche se tutto questo comporta l'imputazione di spese amministrative e di gestione al costo dei progetti;

44.

insiste affinché siano considerate le raccomandazioni del suddetto parere Bresso, fra cui quelle contenute ai punti 48 e 49, stabilendo se del caso che i promotori di GECT debbano presentare garanzie di generare un polo autonomo di cooperazione europea una volta che sia terminato il cofinanziamento dell'UE in modo che, senza favorire l'aumento complessivo della spesa pubblica europea, si assicuri una maggiore efficacia amministrativa della gestione, una maggiore efficienza economica e una maggiore coesione e integrazione europea su base territoriale;

45.

chiede che venga eliminato il criterio della distanza (150 km) utilizzato ai fini della classificazione delle isole e delle regioni ultraperiferiche come regioni di frontiera ammesse a beneficiare del finanziamento dei programmi di cooperazione transfrontaliera nel quadro dell'obiettivo di cooperazione territoriale della politica di coesione o nel quadro della politica europea di vicinato e del piano d'azione Grande vicinato;

46.

insiste affinché vengano modificate le disposizioni del regolamento (CE) n. 1082/2006 concernenti la partecipazione degli enti territoriali di paesi terzi. Propone in particolare di prevedere la possibilità di costituire dei GECT bilaterali tra un ente territoriale di uno Stato membro e uno di un paese terzo che sia in fase di preadesione, o faccia parte dello Spazio economico europeo, o partecipi alla politica di vicinato o di gran vicinato dell'UE; insiste inoltre affinché si inseriscano nuove disposizioni europee vincolanti di diritto internazionale, secondo cui gli enti territoriali di Stati terzi possono partecipare ai GECT in qualità di membri a pieno titolo, compresi quelli che hanno legami speciali con l'Unione;

47.

sottolinea che un modo adeguato di consentire più facilmente agli enti territoriali di Stati terzi di partecipare ai GECT può essere la conclusione di accordi internazionali tra l'UE e i suddetti Stati, in conformità delle norme di cui al titolo V della quinta parte del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea;

48.

ritiene che con simili misure l'Unione guadagnerà anche in coerenza e forza interne, e potrà affrontare le sfide esterne che si avvicinano, come la crescente concorrenza sui mercati internazionali di beni e servizi in cui i paesi emergenti hanno ancora costi strutturali più bassi e vantaggi competitivi maggiori, poiché non devono far fronte a un processo così acuto e accelerato di invecchiamento generalizzato e diminuzione della popolazione in età da lavoro.

49.

ritiene che al Comitato delle regioni spetti un ruolo importante di promozione, valutazione e diffusione dei GECT, e che per questo il Comitato dovrebbe essere incentivato a continuare a lavorare sull'istituto del GECT, fra l'altro promuovendo una rete europea che comprenda tecnici e rappresentanti politici, nonché un forum interistituzionale;

50.

accoglie favorevolmente la decisione adottata il 26 gennaio 2011 dall'Ufficio di presidenza del CdR di istituire una piattaforma dei GECT del Comitato delle regioni, in seno a cui si potrebbe procedere a una valutazione permanente dell'attuazione del regolamento (CE) n. 1082/2006 e dell'evoluzione pratica del settore, a fronte della preparazione dei lavori in vista della nuova situazione che si presenterà a partire dal 1o gennaio 2014.