Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Tassa sulle operazioni finanziarie» (parere d'iniziativa)

2011/C 44/14

Relatore: Lars NYBERG

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 18 febbraio 2010, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere d'iniziativa sul tema:

Tassa sulle operazioni finanziarie.

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 23 giugno 2010.

Alla sua 464a sessione plenaria, dei giorni 14 e 15 luglio 2010 (seduta del 15 luglio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 121 voti favorevoli, 55 voti contrari e 7 astensioni.

1.   Sintesi e conclusioni

1.1   Il valore totale di tutte le operazioni finanziarie che nel 1990 era circa 15 volte il valore del PIL mondiale è aumentato a circa 70 volte questo valore nel 2007 (1). Non c'è stata quasi nessuna variazione nel valore delle operazioni a pronti in rapporto al PIL: ciò significa che il quadruplicarsi delle operazioni finanziarie è dovuto quasi interamente a strumenti derivati, soprattutto quelli su tassi d'interesse. Si è verificato un calo nella negoziazione di strumenti derivati nella seconda metà del 2008, ma il volume è nuovamente aumentato nella prima metà del 2009. Non sembra esservi stato un grande cambiamento nel comportamento del settore finanziario.

1.2   Nel 2007 il settore finanziario, il cui compito principale consiste nel sostenere l'economia reale, rappresentava il 40 % di tutti gli utili aziendali negli USA, ma la sua quota sul PIL era di solo il 7 %. Si è anche registrata una concentrazione verso alcune piazze finanziarie, soprattutto quelle di Londra e di New York, e verso alcuni istituti finanziari di grandissime dimensioni. Volumi enormi di denaro sono stati immessi nel settore per salvare questi istituti dal crollo e ciò ha causato disavanzi di bilancio senza precedenti.

1.3   Una tassa sulle operazioni finanziarie (financial transaction tax o FTT) potrebbe avere un impatto decisivo sul comportamento degli istituti finanziari attraverso una riduzione del numero delle operazioni finanziarie a brevissimo termine, che spesso sono anche operazioni rischiose.

1.4   Il CESE ha sostenuto in linea di principio l'idea di introdurre una FTT nel parere sulla relazione del gruppo de Larosière (2): «Secondo il CESE, è necessario passare da un'ottica di breve termine a una di lungo termine in cui i bonus non siano calcolati sulla base di attività speculative. A tale scopo il Comitato sostiene l'idea di un'imposizione sulle operazioni finanziarie». Con il presente parere il CESE intende prendere parte alle discussioni in corso su questa tassa e approfondire il tema degli obiettivi e degli effetti di una FTT.

1.5   La proposta originaria a favore dell'introduzione di una tassa sulle operazioni in titoli fu formulata nel 1936 da John Maynard Keynes, per ridurre la speculazione sui titoli azionari e i suoi effetti destabilizzanti e per rafforzare i fondamentali alla base dei corsi azionari nel lungo periodo. Negli anni '70 questa proposta fu ulteriormente sviluppata da James Tobin, che voleva così realizzare una decelerazione del mercato finanziario per allinearlo maggiormente all'economia reale attraverso una tassa sulle operazioni internazionali a pronti sulle valute. Il suo obiettivo era identico a uno degli obiettivi attualmente in discussione, ossia la riduzione delle operazioni a breve termine.

1.6   Tobin proponeva di destinare il gettito di questa tassa all'FMI o alla Banca mondiale, ma il gettito non era il suo principale obiettivo: «Più la tassa riuscirà a centrare gli obiettivi economici che costituiscono la mia principale motivazione … minori saranno le entrate fiscali che genererà …».

1.7   L'idea di una tassa è nuovamente diventata di grande attualità dopo la crisi finanziaria del 2008 e adesso l'idea è quella di una tassa applicata a tutte le operazioni finanziarie tra istituti finanziari.

1.8   Secondo il CESE, il primo e principale obiettivo di una FTT dovrebbe essere quello di modificare il comportamento nel settore finanziario attraverso una diminuzione delle operazioni finanziarie a breve termine a fini speculativi. In questo modo le attività nel settore finanziario possono svolgersi attraverso il meccanismo dei prezzi di mercato. Alcune di queste operazioni sono state persino definite socialmente inutili da Lord Turner (Autorità per i servizi finanziari del Regno Unito). L'effetto desiderato potrebbe essere raggiunto perché la FTT grava con l'intensità massima sulle operazioni più frequenti.

1.9   Se una FTT riduce in misura considerevole la negoziazione a breve termine di titoli e strumenti derivati, essa farà anche diminuire gli utili del settore finanziario, il che potrebbe portare a una riduzione dei bonus ma anche a una diminuzione del gettito derivante dalla tassazione degli utili. L'attività bancaria tradizionale, che è basata su prestiti ad aziende e famiglie finanziati da depositi e in cui gli utili sono generati dalla differenza tra i tassi d'interesse applicati, non ne risentirà. Questo tipo di attività bancaria potrebbe ridiventare lo scopo principale del settore finanziario, un'attività in cui i risparmi sono allocati in modo ottimale per gli investimenti. Le nuove difficoltà finanziarie emerse nel 2010 e la ricerca, da parte dell'FMI e dell'UE, di metodi di finanziamento per le future crisi finanziarie non dovrebbero farci sprecare quest'occasione di apportare miglioramenti nel settore finanziario abbandonando una logica di breve termine.

1.10   Il secondo obiettivo di una FTT è quello di reperire entrate pubbliche. Questa nuova fonte di entrate potrebbe essere utilizzata per sostenere lo sviluppo economico nei paesi in via di sviluppo, per finanziare politiche in materia di clima in questi paesi, oppure per alleggerire l'onere sulle finanze pubbliche. Quest'ultima destinazione implica inoltre che il settore finanziario rimborserà le sovvenzioni pubbliche. Nel lungo termine, il gettito della tassa dovrebbe offrire una nuova fonte generale di entrate pubbliche.

1.11   La FTT avrebbe un carattere progressivo in quanto i clienti degli istituti finanziari - e gli istituti stessi, quando negoziano in proprio - rappresentano le fasce più facoltose della società. Inoltre si ritiene che il settore finanziario non versi in imposte la quota che effettivamente corrisponde al suo peso.

1.12   La FTT dovrebbe avere un campo di applicazione il più vasto possibile e dovrebbe essere preferibilmente applicata sia nei mercati nazionali che alle operazioni con l'estero. Il CESE raccomanda, per un sistema globale, un'aliquota fiscale per la FTT di appena lo 0,05 %. Con un sistema europeo, sarebbe auspicabile un'aliquota più bassa per garantire che essa non distorca il funzionamento del mercato finanziario.

1.13   L'introduzione di una tassa riduce sempre il valore degli attivi, ma ha un'influenza sulla piazza in cui si svolge la negoziazione se la tassa non è globale? Uno studio ha mostrato che l'imposta di bollo esistente nel Regno Unito ha ridotto il volume di negoziazione del 20 % senza di fatto causare un abbandono della piazza di Londra da parte degli operatori.

1.14   L'introduzione di questa tassa non implicherebbe praticamente alcun costo amministrativo, tecnico o economico, in quanto queste operazioni sono già effettuate per via telematica. Tuttavia non esiste ancora un mercato telematico per le operazioni fuori borsa (over the counter od OTC), ma è in preparazione una normativa europea in materia. La necessità di includere tutte le operazioni, quindi anche il mercato OTC, in una borsa regolamentata mostra che regolamentazione e tassazione (del tipo della FTT) sono complementari, non alternative.

1.15   Operando una modifica del comportamento nel settore finanziario - più basato sui fondamentali di lungo termine - e generando al tempo stesso maggiori entrate pubbliche, la FTT genera il cosiddetto «doppio dividendo». Tuttavia è anche evidente che più alta sarà l'aliquota, maggiore sarà l'effetto sulle operazioni di breve termine negoziate e, a seguito di ciò, minori saranno le entrate. Pertanto bisogna cercare un'aliquota che porti a un equilibrio tra i due obiettivi della FTT, ossia modifica del comportamento e gettito fiscale.

1.16   Se la tassa fosse applicata in tutta Europa, le entrate fiscali ammonterebbero a circa l'1,5 % del PIL e la maggior parte di questo gettito proverrebbe dal mercato finanziario britannico. Con un'applicazione su scala mondiale, le entrate fiscali ammonterebbero a circa l'1,2 % del PIL mondiale. Inoltre i risultati sono all'incirca gli stessi per l'Europa e per gli USA.

1.17   Al vertice tenutosi a Toronto il 26 e 27 giugno 2010 il G20 non ha proposto una tassa globale sulle operazioni finanziarie. Il CESE ritiene comunque che un sistema europeo dovrebbe rimanere nel programma delle riforme finanziarie.

2.   Contesto

2.1   Molte ragioni sono state addotte per spiegare la crisi finanziaria che è scoppiata in modo drammatico dopo il fallimento della banca d'affari Lehman Brothers (3) nel 2008. Tra di esse si annoverano il denaro a basso costo per effetto dei bassi tassi di interesse, il diffondersi di titoli ad alto rischio attraverso le cartolarizzazioni, le carenze della regolamentazione e della vigilanza, la disponibilità di risorse economiche per fini speculativi attraverso il processo - già in atto da molto tempo - di ridistribuzione del reddito dal lavoro al capitale, la natura globale del mercato finanziario, ecc.

2.2   Il settore finanziario misurato in rapporto al PIL è cresciuto quasi oltre ogni immaginazione. Nel 1990 il valore delle operazioni finanziarie ammontava a circa 15 volte il PIL mondiale; allo scoppio della crisi nel 2008 era aumentato a 70 volte il PIL mondiale (4). La quota delle operazioni a pronti sul PIL mondiale è quasi la stessa fatta segnare nel 1990 e quindi il quadruplicarsi delle operazioni finanziarie è dovuto quasi interamente a strumenti derivati. Questi sono perlopiù oggetto di operazioni fuori borsa (OTC), ossia di accordi diretti tra un cliente e un istituto finanziario, e la maggior parte di tali operazioni riguarda strumenti derivati su tassi d'interesse (5). Persino le operazioni a lungo termine come le obbligazioni ipotecarie sono state risucchiate nel mercato a breve termine grazie alla frequenza con cui passano di mano. I motivi alla base di gran parte della nuova negoziazione possono essere sia la copertura del rischio che la speculazione.

2.2.1   L'evoluzione del mercato degli strumenti derivati è un aspetto nuovo del sistema economico che non è sempre legato all'economia reale allo stesso modo in cui lo è il capitale tradizionale. Esistono molti tipi di strumenti derivati - come i contratti a premi (options), i contratti a termine standardizzati (futures), i forwards e gli swap - e questi strumenti possono essere basati - ad esempio - su merci varie, su cambi, su tassi d'interesse ma anche su pure scommesse sul futuro.

2.2.2   Le statistiche mostrano un calo nella negoziazione di strumenti derivati nella seconda metà del 2008, ma questo calo non è stato particolarmente forte, soltanto un ritorno al livello di tre anni fa. Inoltre, nella prima metà del 2009 il volume di tali operazioni ha ripreso ad aumentare (6) e ancora una volta queste variazioni hanno perlopiù riguardato gli strumenti derivati su tassi d'interesse. Da tutto ciò si può concludere che non è cambiato molto nel comportamento del settore finanziario. D'altro canto le cartolarizzazioni, ossia il principale elemento scatenante della crisi finanziaria, sono state quasi completamente spazzate via dal mercato (7).

2.2.3   Nel 2007, appena prima della crisi, il settore finanziario rappresentava il 40 % di tutti gli utili aziendali negli USA, ma la sua quota sul PIL era di solo il 7 % (8). Quando al settore finanziario fa capo il 40 % degli utili, è chiaro che esso si è allontanato dalla sua funzione di intermediario finanziario. Sotto questo aspetto, dato il suo carattere oligopolistico in alcuni paesi, il settore finanziario non è efficiente nel finanziamento dell'economia reale.

2.2.4   Si è anche registrata una concentrazione verso alcune piazze finanziarie, soprattutto quelle di Londra e di New York; al tempo stesso, si è osservata una concentrazione verso alcuni istituti finanziari di grandissime dimensioni. In riferimento alla loro dimensione è stata coniata la frase «troppo grandi per fallire», nozione che a sua volta ha obbligato molti governi a procedere al salvataggio di alcune banche per evitare il crollo del settore finanziario. Volumi enormi di denaro sono stati iniettati nel settore e ciò ha causato disavanzi di bilancio senza precedenti.

2.3   Nella relazione del gruppo de Larosière sono state avanzate molte proposte per modificare il sistema finanziario in modo che crisi del genere non si ripetano in futuro (9). Alla pubblicazione della relazione sono seguite in breve tempo quattro proposte di regolamento sulla vigilanza macro e microprudenziale del settore finanziario presentate dalla Commissione (10), nonché varie proposte tese a modificare le regole del settore finanziario (11). Parallelamente, una discussione intensa è in corso anche negli USA.

2.3.1   Le proposte a favore di una nuova normativa hanno principalmente riguardato la vigilanza e la regolamentazione di determinati istituti finanziari, andando a sostituire in parte l'autoregolamentazione del settore finanziario. Soltanto una piccola parte di queste proposte era diretta a modificare il comportamento del settore finanziario e non sono emerse proposte tese a regolamentare gli strumenti del settore finanziario, malgrado il fatto che alcune delle cause reali della crisi finanziaria siano da individuare tra questi strumenti.

2.4   Non sono state avanzate neanche proposte ufficiali dell'UE in merito all'introduzione di una tassa sulle operazioni finanziarie (FTT), anche se una discussione generale al riguardo ha acquistato vigore negli ultimi anni. Questa tassa potrebbe avere, secondo il CESE, un impatto decisivo sul comportamento degli istituti finanziari e sul funzionamento degli strumenti; questo risultato potrebbe essere raggiunto attraverso una riduzione di alcune delle operazioni finanziarie a breve termine attualmente prevalenti.

2.4.1   Al vertice tenutosi a Pittsburgh nel settembre 2009 i capi di Stato e di governo del G20 hanno chiesto all'FMI «di preparare un rapporto per la nostra prossima riunione [giugno 2010] in merito al ventaglio di opzioni che i paesi hanno adottato o stanno studiando in relazione alle modalità con cui il settore finanziario potrebbe dare un contributo equo e tangibile al pagamento degli oneri associati agli interventi statali a favore del sistema bancario». Nel rapporto preliminare dell'FMI presentato ad aprile 2010, l'accento era posto sulle misure per neutralizzare future crisi finanziare, tra le quali in particolare un prelievo fiscale per la stabilità finanziaria accompagnato da sistemi di risoluzione. Nel presente parere il CESE non formulerà alcun commento particolare su queste proposte e si limiterà a soffermarsi sulla breve discussione dell'FMI in merito a una FTT per l'attuale crisi.

2.4.2   Il CESE ha manifestato il suo accordo di massima alla FTT nel parere sulla relazione del gruppo de Larosière: «Secondo il CESE, è necessario passare da un'ottica di breve termine a una di lungo termine in cui i bonus non siano calcolati sulla base di attività speculative. A tale scopo il Comitato sostiene l'idea di un'imposizione sulle operazioni finanziarie». Con il presente parere il CESE intende prendere parte alle discussioni in corso e approfondire il tema degli obiettivi e degli effetti di una FTT.

3.   Introduzione

3.1   La proposta originaria a favore dell'introduzione di una tassa sulle operazioni in titoli (STT) fu formulata nel 1936 da John Maynard Keynes, per ridurre la speculazione sui titoli azionari e i suoi effetti destabilizzanti e per rafforzare i fondamentali alla base dei corsi azionari nel lungo periodo.

3.2   Negli anni '70 James Tobin propose una tassa sulle operazioni in valuta (CTT), la «Tobin tax», per ridurre la speculazione sulle valute e i suoi effetti destabilizzanti. Con la libera circolazione dei capitali, gli attacchi speculativi alle valute erano diventati più facili. Lo scopo di Tobin era quello di realizzare una decelerazione del mercato finanziario, per allinearlo maggiormente all'economia reale, e di rafforzare il ruolo della politica monetaria. L'idea era che la tassa si applicasse alle operazioni a pronti sulle valute con un'aliquota dello 0,5 %. Sebbene tale tassa non avesse per oggetto tutte le operazioni finanziarie (le operazioni a pronti rappresentano oggi meno del 10 % delle operazioni mondiali), il suo obiettivo era identico a uno degli obiettivi di cui si discute attualmente, ossia la riduzione delle operazioni a breve termine.

3.2.1   Tobin proponeva di destinare il gettito di questa tassa all'FMI o alla Banca mondiale, ma il gettito non era il suo principale obiettivo: «Più la tassa riuscirà a centrare gli obiettivi economici che costituiscono la mia principale motivazione … minori saranno le entrate fiscali che genererà …» (12).

3.3   Durante la crisi finanziaria del 2008 l'idea di una tassa è nuovamente riemersa, questa volta non soltanto per le operazioni sui mercati valutari ma per tutte le operazioni finanziarie. Bisogna precisare che, pur con un campo di applicazione così vasto, essa non comprende le operazioni finanziarie in cui sono coinvolte famiglie e imprese, perché dovrebbe essere limitata alle operazioni tra istituti finanziari. Tra i sostenitori di una FTT possiamo annoverare molti tipi di organizzazioni della società civile, economisti, nonché personalità del settore finanziario, come il presidente dell'Autorità per i servizi finanziari del Regno Unito Lord Turner; ad essi si è ora aggiunto il Consiglio europeo del 17 giugno 2010 con le sue proposte per il vertice G20 (13). Tra coloro che si oppongono all'introduzione di una FTT si trovano l'FMI, l'OCSE e la Banca mondiale.

3.4   Quali sono gli obiettivi principali di una tassa di questo tipo? Su cosa dovrebbe essere prelevata? Quale dovrebbe essere la sua aliquota? Può essere applicata in un solo paese oppure è necessario applicarla nell'intera UE o su scala mondiale? Quali potrebbero esserne i risultati? Il presente parere approfondisce queste domande e fornisce alcune cifre, basate sugli studi dell'Istituto austriaco di ricerca economica (WIFO) (14) e sulle ricerche del Centro di ricerca politica ed economica (CEPR) e dell'Istituto di ricerca di economia politica (PERI, Università del Massachusetts, Amherst) (15).

3.5   Un meccanismo per influenzare il comportamento del settore finanziario, dopo le discussioni avviate da Keynes e Tobin, è quello che sfrutta gli effetti di una FTT sulle operazioni a breve termine. Stante la frequenza delle negoziazioni a breve termine, una FTT fa salire il costo delle operazioni a breve termine rispetto a quelli delle operazioni a lungo termine. I governi possono, attraverso la variazione del costo relativo, indurre in questo modo il settore finanziario, per mezzo del meccanismo dei prezzi di mercato, a basarsi maggiormente sui fondamentali di lungo termine dell'economia reale.

4.   Obiettivi

4.1   Un esame dettagliato del mercato finanziario mostra che l'aumento del suo volume è principalmente dovuto a operazioni a breve termine spesso a carattere speculativo o a copertura del rischio. Le dimensioni di molte di queste operazioni sono eccessive in rapporto all'economia reale. Poiché le fluttuazioni di breve termine tendono ad amplificare le oscillazioni di lungo termine dei prezzi degli attivi, questi ultimi possono anche discostarsi dall'andamento dell'economia reale (16). Alcune di queste operazioni sono state persino definite socialmente inutili da Lord Turner.

4.1.1   Pertanto un primo obiettivo di una FTT dovrebbe essere, secondo il CESE, quello di modificare l'attuale comportamento nel settore finanziario attraverso una diminuzione delle operazioni finanziarie a breve termine a fini speculativi. Le operazioni finanziarie a breve termine sono responsabili della maggior parte dell'aumento dell'attività nel settore finanziario durante il primo decennio del 21o secolo. Il settore finanziario deve nuovamente assumersi le sue responsabilità permanenti in rapporto all'economia reale.

4.1.2   Nel suo rapporto l'FMI ricorda gli effetti di una FTT sul comportamento, ma trattandoli come aspetti negativi. Tra quelli ricordati, si afferma che essa non rappresenta un metodo per finanziare un futuro sistema di risoluzione, ma ciò non è mai stato l'obiettivo di una FTT. Un'altra obiezione si riferisce all'osservazione che è meglio tassare direttamente quelle operazioni che ci si prefigge di ridurre, ma è esattamente quello si fa con la FTT quando essa colpisce più pesantemente le operazioni a breve termine.

4.1.3   Una contrazione del volume della negoziazione a breve termine riduce anche la sua quota sulle attività degli istituti finanziari. Ciò significa un aumento della quota di altre attività, come quella di intermediazione tra risparmiatori e prenditori di credito. Il settore finanziario non è fine a se stesso, ma rappresenta uno strumento per raggiungere altri obiettivi dell'economia. Un settore finanziario efficiente utilizzerà i risparmi nel modo migliore per investimenti nell'economia reale.

4.1.4   L'attività tradizionale delle banche commerciali si basa sui prestiti ad aziende e famiglie e la differenza tra i tassi d'interesse applicati genera gli utili. Inoltre, a sostegno dei loro clienti, le banche offrono assistenza nel reperire denaro sui mercati dei capitali, proteggono e coprono le esposizioni in valuta e in merci connesse con il commercio internazionale e coprono i contratti per consegna a termine di materie prime agricole. Nel fornire questi servizi, le banche compensano i rischi che esse stesse assumono tramite operazioni con altre banche, generalmente in tempo reale. Il servizio ai clienti può comportare diversi tipi di operazioni a brevissimo termine. Inoltre, le banche traggono profitti anche dall'attività di negoziazione in proprio di titoli e strumenti derivati. Tutto ciò non andrebbe eliminato dal mercato finanziario, perché in parte rappresenta l'attività di negoziazione interbancaria tesa a garantire la liquidità. Tuttavia, se una FTT riduce in misura considerevole la negoziazione a breve termine di titoli e strumenti derivati, essa farà anche diminuire gli utili del settore finanziario, il che porterà probabilmente a una riduzione sia dei bonus che del gettito derivante dalla tassazione degli utili. L'attività bancaria tradizionale ne risentirà appena, e gli utili futuri degli istituti finanziari saranno di livello inferiore e dipenderanno principalmente dalle tradizionali attività bancarie.

4.1.5   Esistono opinioni divergenti nella letteratura in materia, ma un effetto potrebbe essere una diminuzione della volatilità dei prezzi degli attivi. È possibile che, con un numero minore di azioni speculative, i prezzi degli attivi diventino più stabili. Una visione alternativa è che le negoziazioni occasionali possono essere molto volatili e casuali senza l'effetto moderatore del volume.

4.1.6   Con il riassunto dei potenziali effetti di una FTT sul comportamento di differenti istituti finanziari, si intende sottolineare che questi cambiamenti potrebbero ridurre la negoziazione ad alta frequenza. Le nuove difficoltà finanziarie emerse nel 2010 e la ricerca, da parte dell'FMI e dell'UE, di metodi di finanziamento per le future crisi finanziarie non dovrebbero farci perdere questa buona opportunità di apportare miglioramenti nel settore finanziario.

4.2   L'altro principale obiettivo di una FTT è quello di reperire entrate pubbliche. Una FTT raccoglierebbe un gettito considerevole. La discussione sulla destinazione di questo nuovo gettito include il sostegno allo sviluppo economico nei paesi in via di sviluppo, il finanziamento di politiche in materia di clima nei paesi in via di sviluppo, oppure l'alleggerimento dell'onere sulle finanze pubbliche generato dalla crisi finanziaria. Dopo le recenti discussioni politiche in seno all'UE, il gettito verrà molto probabilmente utilizzato quale fonte di entrate pubbliche.

4.2.1   Secondo la Commissione, è stato approvato un sostegno finanziario fino al 30 % del PIL dell'UE che, se si escludono dal calcolo le garanzie, ammonta al 13 % (per il Regno Unito occorre raddoppiare questa percentuale). Quando consideriamo questo costo pubblico del sostegno al settore finanziario durante la crisi, si dovrebbe osservare che circa la metà di questi aiuti non è stata mai utilizzata e che gran parte di essi sarà alla fine rimborsata. La percentuale del 13 % si riferisce all'iniezione di capitale (capitale sociale delle banche), all'acquisto di attivi e al sostegno diretto; gran parte delle garanzie sembra non essere affatto utilizzata.

4.2.2   Il gettito di una FTT potrebbe essere inizialmente usato per pagare i costi rimanenti. È precisamente là dove si sono dovuti impiegare i più consistenti volumi di denaro pubblico per salvare le banche che una FTT dovrebbe generare il gettito maggiore a causa della concentrazione del mercato finanziario. Tuttavia i costi pubblici totali sono stati molto più alti in quanto comprendono la perdita di contributi previdenziali, i costi degli stabilizzatori automatici, pagamenti di tassi d'interesse più alti su prestiti pubblici, ecc. Persino l'FMI afferma che «gli ingenti costi economici, sociali e in termini di bilancio delle crisi finanziarie lasciano intendere che il contributo del settore finanziario alle entrate generali dovrebbe andare oltre la copertura dei costi di bilancio legati al sostegno diretto» (17).

4.2.3   In futuro la FTT dovrebbe invece essere considerata una nuova fonte generale di entrate pubbliche. Tenuto conto che i servizi finanziari sono esenti da IVA - e quindi gli utenti dei servizi bancari pagano meno per tali servizi rispetto alla maggior parte degli altri servizi - e anche alla luce dei notevoli utili del settore finanziario, sembra particolarmente legittimo aumentare le tasse su questo settore.

4.2.4   Secondo uno studio realizzato dall'OCSE, agli USA sarà imputabile nel 2011 quasi la metà del disavanzo pubblico globale di tutti i paesi membri di questa organizzazione. Per quello stesso anno si stima che il disavanzo di bilancio in rapporto al PIL dovrebbe aggirarsi sul 6 % nell'area dell'euro. Le sfide reali non riguardano soltanto i paesi dell'area dell'euro (ad esempio, la Grecia), ma anche il Regno Unito, dove si stima che il disavanzo sia di circa il 12 %.

4.2.5   Un'alternativa alla FTT che il rapporto preliminare dell'FMI esamina è una tassa sull'attività finanziaria (financial activity tax o FAT), che è prelevata sugli utili e sui compensi. Si tratta di un metodo semplice per tassare le attività finanziarie, ma la differenza più importante rispetto a una FTT è che una FAT grava su tutti i tipi di attività senza effetti differenti sulle operazioni a breve termine rispetto alle operazioni a lungo termine. Essa rappresenta soltanto un mezzo per aumentare il gettito fiscale proveniente dalle banche.

4.2.6   Anche con un'aliquota uniforme la FTT avrebbe un carattere progressivo, in quanto i clienti degli istituti finanziari - e gli istituti stessi, quando negoziano in proprio - rappresentano le fasce più facoltose della società. Sebbene sia importante concentrarsi sul modo in cui una FTT potrebbe essere uno strumento il più possibile efficiente per il settore finanziario, anche l'incidenza della tassa deve essere presa in considerazione. In un documento di lavoro dei servizi della Commissione (18) si afferma che spesso «si considera che le fonti innovative abbiano il vantaggio di una maggiore accettazione politica, in particolare quando l'onere fiscale viene imposto su gruppi o settori il cui attuale contributo nell'ambito dell'imposizione complessiva non viene ritenuto equo».

4.2.7   Il Parlamento europeo ha chiesto alla Commissione di «elaborare, con sufficiente anticipo rispetto al prossimo vertice del G20, una valutazione d'impatto della tassazione delle operazioni finanziarie a livello mondiale, esaminandone vantaggi e svantaggi» (19). Analogamente, il CESE rileva molti aspetti tecnici di una FTT che meritano di essere studiati. Il documento di lavoro presentato dai servizi della Commissione (20) non risponde pienamente alle proposte avanzate dal Parlamento europeo. Il CESE intende pertanto sottolineare la necessità di una valutazione d'impatto completa accompagnata da una proposta ufficiale per l'introduzione di una FTT.

5.   Strutturazione

5.1   Campo di applicazione generale

5.1.1   La base imponibile non dovrebbe essere costituita soltanto dalle operazioni finanziarie internazionali, ma da tutte le operazioni finanziarie. Anche se si utilizza la parola «tutte», esiste un limite nella maggior parte delle stime relativamente al tipo di operazione considerata o al valore dell'operazione imponibile. Nello studio del CEPR/PERI sono esaminate differenti basi imponibili. Nello studio del WIFO si è scelta una variante onnicomprensiva.

5.1.2   Un criterio da impiegare per la scelta delle operazioni da assoggettare a tassazione dovrebbe essere quello di concentrarsi sulle operazioni a più breve termine. Un altro punto di partenza dovrebbe essere quello di prevedere un campo di applicazione il più vasto possibile. Una terza scelta da operare è se la tassa debba essere applicata nei mercati nazionali oppure se si debbano includere anche le operazioni con l'estero.

5.1.3   Se sono incluse sia le operazioni nazionali che quelle estere, il campo di applicazione comprende tutte le operazioni finanziarie. Il proposito di non creare distorsioni nell'economia reale potrebbe essere una ragione per escludere le operazioni a pronti.

5.1.4   La scelta di non includere tutte le operazioni avrà degli effetti sulla situazione concorrenziale dei differenti tipi di operazione. Questi effetti sono auspicabili se pongono un onere maggiore sulle operazioni speculative a breve termine rispetto alle operazioni non speculative a lungo termine. È quanto in effetti avverrà, poiché più frequenti saranno le operazioni e più pesantemente la tassa graverà su di esse.

5.1.5   L'utilizzo del valore figurativo di un'operazione finanziaria quale base di una FTT è stato criticato, perché tale valore è una base quasi immaginaria. Si potrebbe tassare il denaro effettivamente percepito dagli istituti finanziari nella negoziazione di strumenti derivati - sia esso la commissione, il premio oppure tutto ciò che rappresenti il costo per la clientela - quale alternativa alla FTT. Lo sviluppo di operazioni finanziarie che utilizzano valori figurativi in rapporto al PIL rappresenta però, secondo il CESE, una misura utile specialmente per mostrare l'evoluzione nel tempo dei volumi negoziati nel mercato finanziario.

5.2   Campo di applicazione geografico

5.2.1   La FTT dovrebbe essere nazionale, sopranazionale (UE) o globale? Senza dubbio una tassa globale è preferibile, ma se ciò non fosse possibile esistono certamente delle ragioni a sostegno di un'applicazione nell'intera UE. Tuttavia ci sono esempi che mostrano che persino una tassa nazionale è possibile, in particolare nei paesi con un settore finanziario importante. Ci si potrebbe attendere che una tassa di questo tipo abbia notevoli effetti sulla piazza in cui si svolge la negoziazione, ma l'esperienza mostra che ciò non sembra rappresentare un problema (21).

5.2.2   L'introduzione di una tassa sugli attivi riduce sempre il loro valore, ma ha un'influenza sulla piazza in cui si svolge la negoziazione? Uno studio ha calcolato che il tipo d'imposta di bollo, dello 0,5 %, che il Regno Unito applica sui titoli azionari e su alcune obbligazioni ha ridotto il volume di negoziazione del 20 % e pertanto non si può affermare che essa abbia allontanato le attività dalla piazza di Londra (22).

5.3   Aliquota

5.3.1   Per l'aliquota sono stati proposti differenti livelli, compresi tra lo 0,1 % e lo 0,01 %. Il livello indicato più spesso è lo 0,05 %. Con un sistema globale, il CESE raccomanda una FTT con questa aliquota. Essa è così bassa che può essere applicata senza alcun rischio di produrre effetti sulle operazioni a breve termine di proporzioni tali da creare distorsioni nel funzionamento del mercato finanziario. Se una FTT venisse tuttavia introdotta nel quadro di un sistema europeo, bisognerebbe considerare un'aliquota più bassa.

5.3.2   Operando una modifica del comportamento nel settore finanziario - più basato su fondamentali di lungo termine - e al tempo stesso generando maggiori entrate pubbliche, la FTT genera il cosiddetto «doppio dividendo». Tuttavia è anche evidente che più alta sarà l'aliquota, maggiore sarà l'effetto sulle operazioni di breve termine negoziate e, a seguito di ciò, minori saranno le entrate. Pertanto bisogna cercare un'aliquota che porti a un equilibrio tra i due obiettivi della FTT, ossia modifica del comportamento e gettito fiscale.

5.3.3   Gli esempi del mondo reale mostrano che le tasse o altre forme di imposizione sono state sempre prelevate su alcune operazioni finanziarie, non su tutte. Quando la tassa è prelevata su tutte le operazioni, gli effetti non possono essere noti in anticipo con esattezza. Pertanto l'aliquota andrebbe riesaminata ad esempio dopo tre anni per capire se debba essere aumentata o diminuita.

5.4   Fattibilità

5.4.1   Una questione di un'altra natura concerne la facilità con la quale questa tassa può essere riscossa. La maggior parte delle operazioni per le quali si propone di introdurre la tassa viene già effettuata per via telematica. Ciò significa che praticamente non esiste alcun costo amministrativo, tecnico o economico legato all'introduzione di questa tassa. Naturalmente bisogna sviluppare un programma informatico specifico e al riguardo si sono già realizzati alcuni test.

5.4.2   È necessario verificare la creazione e l'esistenza di prodotti finanziari innovativi che non sono soggetti a tassazione o che sono persino deliberatamente creati per evitarla. Questi prodotti devono essere inclusi nella base imponibile.

5.4.3   Non esiste ancora un mercato telematico per le operazioni OTC; è in corso di preparazione una normativa europea in materia. La necessità di includere il mercato OTC in una borsa regolamentata mostra che regolamentazione e tassazione (del tipo della FTT) sono complementari, non alternative.

6.   Effetti

6.1   Riduzione delle operazioni finanziarie a breve termine

6.1.1   Non esistono stime precise sul modo in cui la negoziazione a breve termine potrebbe essere influenzata da una FTT. Quel che abbiamo sono delle ipotesi e questo è un problema reale quando si discute della FTT. Per raggiungere lo scopo principale della riduzione della negoziazione finanziaria a breve termine non disponiamo, quindi, di dati statistici. Le uniche stime statistiche di cui disponiamo si riferiscono al possibile ammontare del gettito fiscale.

6.1.2   Un effetto della FTT è che in pratica essa riduce la liquidità, ma qual è la quantità ottimale di liquidità? Le economie funzionavano meglio che nel 1990 o nel 2000 con l'enorme liquidità esistente nel 2007? La liquidità è equivalente all'ammontare totale delle operazioni finanziarie? La risposta dovrebbe essere «no» quando parecchie di queste operazioni sono basate sugli stessi titoli, perciò l'ammontare totale delle operazioni non potrebbe essere una stima particolarmente buona della liquidità «reale». Nel ricondurre il settore finanziario al suo scopo principale di intermediario finanziario, sembra appropriato allineare la liquidità al livello del PIL. Pur senza un'idea precisa di quanto grande dovrebbe essere la riduzione, è chiaro che la direzione del cambiamento dovrebbe essere quella di un calo della liquidità rispetto al livello del 2007.

6.1.3   Poiché una FTT dovrebbe colpire le operazioni più frequenti in misura maggiore, si dovrebbe verificare - oltre a un calo del numero di operazioni - anche un cambiamento nel rapporto tra operazioni a lungo termine e operazioni a breve termine. Un motivo addotto contro l'introduzione di una FTT è che essa potrebbe accrescere l'opacità del mercato finanziario in quanto le operazioni a breve termine sarebbero meno frequenti. Considerando l'attuale livello di queste operazioni a breve termine, una riduzione anche notevole non eliminerebbe tutte le operazioni infragiornaliere. Difficilmente si può affermare che questo aspetto del settore finanziario fosse poco trasparente nell'anno 2000, ad esempio.

6.1.3.1   Come descritto nello studio del WIFO, l'accresciuto utilizzo di strumenti derivati ha portato a un innalzamento eccessivo dei prezzi sia a breve termine che a lungo termine. Un uso minore di strumenti derivati in questo contesto potrebbe ridurre la volatilità dei prezzi nel mercato finanziario, non generare l'effetto opposto come talvolta si è affermato.

6.1.3.2   L'attività di negoziazione finanziaria è suddivisa quasi in misura uguale tra banche e altri istituti finanziari. Non esistono dati di questo tipo per la suddivisione tra operazioni a breve termine e operazioni a lungo termine.

6.2   L'ammontare delle entrate pubbliche

6.2.1   Lo studio del WIFO ipotizza che il volume delle operazioni tassate si ridurrà del 65 % se l'aliquota è dello 0,05 %. Si calcola che un'aliquota più bassa porterebbe a una riduzione minore delle operazioni e un'aliquota più alta a una riduzione maggiore.

6.2.1.1   Secondo questo studio, una FTT applicata soltanto nel Regno Unito produrrebbe entrate fiscali pari a quasi il 7 % del PIL britannico. Nello Stato dell'UE con il numero maggiore di operazioni finanziarie dopo il Regno Unito, ossia la Germania, il gettito sarebbe di poco superiore all'1 % del PIL. Se la tassa fosse applicata in tutta l'UE, le entrate fiscali si aggirerebbero sull'1,5 % del PIL e la maggior parte di questo gettito proverrebbe dal mercato finanziario britannico. Con un'applicazione su scala mondiale, le entrate fiscali si aggirerebbero sull'1,2 % del PIL mondiale.

6.2.2   Nello studio del CEPR/PERI, le ipotesi su quanto potrebbe essere grande la riduzione dell'attività di negoziazione variano tra il 25 % e il 50 %. Per rendere possibile una comparazione con i dati riportati nello studio del WIFO, utilizziamo soltanto i dati relativi a una riduzione del 50 % della base imponibile. Nello studio dell'Università del Massachusetts i dati sono suddivisi per tipo di attivo negoziato e gli importi in dollari USA sono trasformati in punti percentuali del PIL statunitense.

6.2.3   I due studi danno all'incirca gli stessi risultati per l'Europa e gli USA. Dallo studio del CEPR/PERI si può anche rilevare che le operazioni a pronti rappresentano una piccolissima parte delle operazioni totali.

(1)  Dati della Banca dei regolamenti internazionali (BRI).

(2)  La relazione del gruppo de Larosière (GU C 318 del 23.12.2009, pag. 57).

(3)  La Lehman Brothers era una società di servizi finanziari operante a livello mondiale.

(4)  Stephan Schulmeister, A General Financial Transaction Tax («Una tassa generale sulle operazioni finanziarie»), WIFO Working Papers 344/2009.

(5)  Banca dei regolamenti internazionali (BRI), in Davas e von Weizsäcker, Financial Transaction Tax: Small is Beautiful («La tassa sulle operazioni finanziarie - Piccolo è bello»), 2010.

(6)  Ibidem.

(7)  H. W. Sinn durante una presentazione della relazione economica per il 2020 del Gruppo consultivo economico europeo (EEAG) tenutasi il 23 febbraio 2010 a Bruxelles.

(8)  Helene Schubert, Banca nazionale austriaca.

(9)  La relazione del gruppo de Larosière (GU C 318 del 23.12.2009, pag. 57).

(10)  Vigilanza macro e microprudenziale (CESE 100/2010 del 21 gennaio.2010).

(11)  Agenzie di rating del credito (GU C 277 del 17.11.2009, pag. 117).

Prospetto da pubblicare per l'offerta pubblica o l'ammissione alla negoziazione di strumenti finanziari e Armonizzazione degli obblighi di trasparenza riguardanti le informazioni sugli emittenti i cui valori mobiliari sono ammessi alla negoziazione in un mercato regolamentato (CESE 257/2010 del 18 febbraio 2010).

(12)  Tobin, James: Proposta per la riforma del sistema monetario internazionale, 1978.

(13)  Conclusioni del Consiglio europeo del 17 giugno 2010: «L'UE dovrebbe guidare gli sforzi volti a stabilire un approccio globale all'introduzione di un sistema di prelievi e tasse a carico degli istituti finanziari nella prospettiva di mantenere una parità di condizioni su scala mondiale e difenderà con vigore questa posizione di fronte ai suoi partner del G20. In tale contesto si dovrebbe esplorare e sviluppare ulteriormente l'opportunità di introdurre un prelievo sulle operazioni finanziarie a livello mondiale».

(14)  Stephan Schulmeister, A General Financial Transaction Tax («Una tassa generale sulle operazioni finanziarie»), WIFO Working Papers 344/2009.

(15)  Baker, Pollin, McArthur, Sherman: The Potential Revenue from Financial Transaction Taxes («Il gettito potenziale delle tasse sulle operazioni finanziarie»), CEPR/PERI, dicembre 2009.

(16)  Cfr. nota 14.

(17)  FMI: A fair and substantial contribution by the financial sector («Un contributo equo e tangibile da parte del settore finanziario»), rapporto intermedio per il G20.

(18)  SEC(2010) 409 definitivo, documento di lavoro finale dei servizi della Commissione: Innovative financing at a global level («Il finanziamento innovativo a livello globale»).

(19)  PE432.992v01-00 - Mozione di risoluzione.

(20)  SEC(2010) 409 definitivo.

(21)  Prelievi di questo tipo esistono anche in Corea del Sud, a Hong Kong, in Australia, a Taiwan e in India, e imposte simili in Belgio, in Argentina e in Brasile.

(22)  Istituto per gli studi sulla fiscalità (IFS): Stamp duty on share transactions: is there a case for change? («L'imposta di bollo sui trasferimenti di titoli azionari: è opportuno cambiare?»), Commentary 89, giugno 1992.