[pic] | COMMISSIONE EUROPEA |

Bruxelles, 17.3.2010

COM(2010)103 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

Relazione biennale sulla disciplina speciale per l'assistenza ai fornitori ACP tradizionali di banane

SEC(2010)331

INTRODUZIONE

La disciplina speciale per l'assistenza (SFA) ai fornitori ACP tradizionali di banane è stata istituita nel 1999 allo scopo di aiutare tali fornitori ad adeguarsi ai cambiamenti della concorrenza internazionale ed è scaduta nel dicembre 2008. La disciplina era destinata a 12 paesi fornitori tradizionali di banane: Belize, Camerun, Capo Verde, Costa d'Avorio, Dominica, Grenada, Giamaica, Madagascar, Saint Lucia (in appresso St Lucia), Saint Vincent e Grenadine (in appresso St Vincent), Somalia e Suriname. In totale, nel quadro del regime SFA sono stati erogati circa 376 milioni di euro.

L'obiettivo era quello di migliorare la competitività dei produttori tradizionali di banane oppure, nel caso in cui ciò non fosse più possibile, di sostenere la diversificazione. Tale obiettivo è stato perseguito mediante progetti volti a:

- migliorare la produttività,

- migliorare la qualità,

- adeguare la produzione e la commercializzazione alle norme UE relative alla qualità,

- creare organizzazioni di produttori orientate al miglioramento dei sistemi di commercializzazione e allo sviluppo di metodi di produzione rispettosi dell'ambiente, e quindi anche al commercio equo,

- elaborare strategie di commercializzazione volte a soddisfare i requisiti dell'organizzazione comune dell'UE per i suoi mercati,

- aiutare i produttori ad elaborare metodi di produzione rispettosi dell'ambiente, e quindi anche un tipo di commercio equo,

- sostenere la diversificazione ogniqualvolta non sia possibile mantenere la competitività del settore.

Le dotazioni annue per paese erano basate sul divario di competitività rispetto ai fornitori dei paesi terzi e sull'importanza della produzione bananiera per l'economia dei singoli paesi ACP[1]. La dotazione annuale è progressivamente diminuita da 44,5 milioni di euro nel 1999 a 29,2 milioni di euro nel 2008. Fino al 2003 è stato usato un metodo di ripartizione destinato a fornire maggiore sostegno ai paesi che presentavano un divario più pronunciato in termini di competitività. A partire dal 2004, un coefficiente di riduzione ha premiato i paesi che avevano migliorato la loro competitività.

BASE GIURIDICA

Il 22 aprile 1999, il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) n. 856/1999[2], relativo ad una disciplina speciale per l'assistenza ai fornitori ACP tradizionali di banane. Il 22 luglio dello stesso anno, la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 1609/1999[3], recante modalità di applicazione del regolamento 856/1999.

Nel 2007 e nel 2008, la linea di bilancio ammontava, rispettivamente, a 28,67 milioni di euro e a 29,226 milioni di euro. Le decisioni della Commissione che fissavano gli importi per paese sono state adottate il 23 aprile 2007[4] e il 21 aprile 2008[5].

L'articolo 9 del regolamento del Consiglio specifica quanto segue: " Entro il 31 dicembre 2000, e successivamente ogni due anni, la Commissione presenta una relazione sul funzionamento del presente regolamento, corredata eventualmente da proposte, al Parlamento europeo e al Consiglio ". La presente relazione riguarda gli anni 2007 e 2008[6] ed è corredata di un documento di lavoro dei servizi della Commissione.

INFORMAZIONI SUL MERCATO

L'Unione europea (UE) è il principale consumatore ed importatore di banane a livello mondiale. Rispetto al 2007, nel 2008, nell'UE, sono state consumate 5 416 449 t di banane (+3,5%), di cui 4 848 889 t (+3,7%) erano importate da paesi terzi e 567 560 t (+2,3%) erano di origine interna. Nel 2008, gli USA hanno importato 3 976 146 t di banane, con una flessione dello 0,7% rispetto all'anno precedente. Quasi tutte le banane importate dagli Stati Uniti provenivano dall'America centrale e dal Sudamerica (le banane degli ACP rappresentavano lo 0,003% del totale delle importazioni).

Il mercato bananiero dell'UE ha come fornitori paesi NPF (nazione più favorita) (prevalentemente paesi dell'America centrale e meridionale), paesi di Africa, Caraibi e Pacifico (ACP) e produttori dell'UE.

Nel 2008, le banane provenienti da paesi NPF hanno rappresentato il 72,5% di quelle consumate nell'UE, le banane ACP il 17% e quelle di produzione UE il restante 10,5%. I principali fornitori NPF di banane sono stati l'Ecuador, la Colombia e il Costa Rica, con 1 328 033, 1 278 133 e 893 395 t di importazioni. Nello stesso anno, i principali fornitori ACP sono stati il Camerun, la Costa d'Avorio e la Repubblica dominicana, che hanno esportato 279 530, 216 583 e 170 396 t.

Capo Verde, Grenada, Madagascar e Somalia non esportano più banane nell'UE.

REGIME COMMERCIALE DELL'UE

Dal 1° gennaio 2006, l'UE applica una tariffa NPF di 176 euro/t alle importazioni di banane, in linea con gli impegni assunti dall'UE di passare dal precedente sistema di contingenti a un regime puramente tariffario. Dalle statistiche che controllano l'impatto del nuovo regime sulle importazioni, risulta che esso mantiene le condizioni di accesso al mercato, con un incremento delle importazioni.

Durante questo periodo, le banane originarie dei paesi meno sviluppati (PMS) hanno beneficiato di un accesso esente da dazi e da contingenti al mercato UE nel quadro dell'iniziativa "Tutto fuorché le armi" (EBA = Everything But Arms). Lo stesso trattamento è riservato, dal 1° gennaio 2008, alle banane originarie dei paesi ACP che hanno concluso accordi che istituiscono, o portano all'istituzione di, accordi di partenariato economico (APE). Tutti i paesi ACP non PMS che hanno esportato banane nel 2007 hanno siglato o firmato un accordo di partenariato economico completo o interinale.

DECISIONI FINANZIARIE

Linea di bilancio 2007

Dopo l'approvazione delle proposte di finanziamento, i 12 accordi di finanziamento sono stati firmati, agli inizi del 2008, per 28,67 milioni di euro (Tabella 1).

Circa il 42% dei fondi è destinato al miglioramento della competitività del settore dell'esportazione delle banane in 4 Stati beneficiari, mentre il 58% serve a finanziare la diversificazione in 8 Stati beneficiari (Grafici 1 e 2).

Linea di bilancio 2008

Dopo l'approvazione delle proposte di finanziamento, i 12 accordi di finanziamento sono stati firmati, agli inizi del 2009, per 29,23 milioni di euro (Tabella 1).

Tabella 1: Linea di bilancio a favore dei produttori di banane 21 06 05 (ex B7-8710) |

1999 – 2008 |

Tutti i paesi | Anno | Stanziamenti (EUR) | Impegni (EUR) | Pagamenti (EUR) | RAC (EUR) | RAC % | RAL (EUR) | RAL % |

1999 | 44 500 000,00 | 43 475 608,78 | 42 095 728,17 | 1 024 391,22 | 2% | 2 404 271,83 | 5% |

2000 | 44 075 000,00 | 39 934 158,83 | 33 462 635,64 | 4 140 841,17 | 9% | 10 612 364,36 | 24% |

2001 | 43 000 000,00 | 40 483 859,31 | 34 977 171,91 | 2 516 140,69 | 6% | 8 022 828,09 | 19% |

2002 | 44 000 000,00 | 36 181 040,48 | 22 480 047,18 | 7 818 959,52 | 18% | 21 519 952,82 | 49% |

2003 | 40 000 000,00 | 37 249 522,44 | 23 573 857,92 | 2 750 477,56 | 7% | 16 426 142,08 | 41% |

2004 | 37 290 000,00 | 35 385 028,32 | 20 854 670,49 | 1 904 971,68 | 5% | 16 435 329,51 | 44% |

2005 | 34 500 000,00 | 32 725 797,76 | 12 574 525,20 | 1 774 202,24 | 5% | 21 925 474,80 | 64% |

2006 | 30 690 000,00 | 13 496 220,72 | 4 420 564,68 | 17 193 779,28 | 56% | 26 269 435,32 | 86% |

2007 | 28 670 000,00 | 2 089 406,00 | 711 961,00 | 26 580 594,00 | 93% | 27 958 039,00 | 98% |

2008 | 29 226 000,00 | 0,00 | 0,00 | 29 226 000,00 | 100% | 29 226 000,00 | 100% |

Stanziamenti (EUR) | Impegni (EUR) | Pagamenti (EUR) | RAC (EUR) | RAC % | RAL (EUR) | RAL % |

Belize | 27 719 000 00 | 21 749 415,38 | 15 959 198,62 | 5 969 584,62 | 22% | 11 759 801,38 | 42% |

Giamaica | 42 625 000,00 | 34 656 171,84 | 27 664 349,83 | 7 968 828,16 | 19% | 14 960 650,17 | 35% |

Dominica | 52 503 000,00 | 39 472 434,09 | 22 441 384,45 | 13 030 565,91 | 25% | 30 061 615,55 | 57% |

St Lucia | 71 623 000,00 | 50 239 673,65 | 33 004 820,80 | 21 383 326,35 | 30% | 38 618 179,20 | 54% |

St Vincent | 51 093 000,00 | 41 290 569,20 | 23 600 296,00 | 9 802 430,80 | 19% | 27 492 704,00 | 54% |

Grenada | 5 500 000,00 | 3 887 119,97 | 3 224 044,47 | 1 612 880,03 | 29% | 2 275 955,53 | 41% |

Suriname | 21 767 000,00 | 16 315 936,67 | 12 176 565,69 | 5 451 063,33 | 25% | 9 590 434,31 | 44% |

Costa d'Avorio | 34 546 000,00 | 22 655 888,96 | 15 333 367,71 | 11 890 111,04 | 34% | 19 212 632,29 | 56% |

Somalia | 13 698 000,00 | 12 350 524,26 | 9 301 680,17 | 1 347 475,74 | 10% | 4 396 319,83 | 32% |

Capo Verde | 4 100 000,00 | 1 053 727,00 | 776 332,15 | 3 046 273,00 | 74% | 3 323 667,85 | 81% |

Madagascar | 3 500 000,00 | 2 000 000,00 | 1 800 000,00 | 1 500 000,00 | 43% | 1 700 000,00 | 49% |

TOTALE GENERALE | 375 951 000,00 | 281 020 642,64 | 195 151 162,19 | 94 930 357,36 | 25,3% | 180 799 837,81 | 48,1% |

CONTROLLO DELL'IMPATTO

Aspetti generali

Una valutazione esterna, commissionata nel 2008 e completata nel primo trimestre del 2009, ha comportato missioni in 8 paesi (Belize, Camerun, Costa d'Avorio, Dominica, Giamaica, St Lucia, St Vincent e Suriname). In generale, i risultati presentati per i Caraibi orientali sono validi anche per i 4 paesi non visitati.

I programmi in corso sono stati valutati in termini di:

- Pertinenza e validità degli obiettivi

- Validità delle strategie di intervento a medio termine per paese

- Efficienza ed efficacia dell'SFA

- Risultati e impatto delle attività programmate sulla competitività dei produttori-esportatori di banane

- Risultati e impatto delle attività di diversificazione programmate per gli (ex) coltivatori di banane e per gli (ex) lavoratori del settore bananiero

- Sostenibilità dei programmi

Pertinenza delle strategie nazionali

Le strategie volte a migliorare la competitività si sono dimostrate pertinenti e sono risultate chiare e realizzabili nei paesi che 1) si sono impegnati fortemente per raggiungere questo obiettivo; 2) avevano caratteristiche agronomiche favorevoli; 3) disponevano già di settori fortemente strutturati sotto il profilo commerciale e 4) avevano i presupposti per trasformare il settore bananiero in un settore più tecnologico e commerciale (Belize, Camerun, Costa d'Avorio, Suriname e, in un primo tempo, Giamaica). I programmi SFA si sono posti come obiettivi prioritari l'incremento della produttività, il miglioramento della qualità e dell'ecocompatibilità dei prodotti, la formazione, il marketing di nicchia ecc. Le strategie previste nell'ambito di questi programmi tenevano conto anche dell'evoluzione delle condizioni del mercato e delle effettive esigenze.

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Una diversificazione efficace si basa su una combinazione di iniziative su grande, media e piccola scala. I programmi di diversificazione economica dei paesi interessati erano poco specifici, multisettoriali e indicavano priorità e termini temporali variabili. Anche le loro linee guida non erano sufficientemente chiare.

In merito alla diversificazione, la valutazione ha rilevato che:

- i progetti e i programmi elaborati e attuati erano troppo numerosi (es.: nel 2008, St Lucia contava 64 interventi in corso stimati a 69 milioni di euro);

- i settori destinatari degli interventi erano anch'essi troppo numerosi (es.: turismo, strade, sviluppo del settore privato e sviluppo agricolo), con una conseguente riduzione delle possibilità di ottenere un impatto significativo.

Impatto

L'industria bananiera riveste un ruolo fondamentale in Belize, Camerun, Costa d'Avorio, Dominica, Giamaica, Suriname, St Lucia e St Vincent. In Dominica, St Lucia e St Vincent, nel 2006, le esportazioni di banane hanno rappresentato rispettivamente il 18,1%, il 19,7% e il 22,3% del totale delle esportazioni nazionali (FAO 2008). In Camerun e in Costa d'Avorio, invece, il settore bananiero ha rappresentato rispettivamente il 9% e il 7% delle esportazioni.

I programmi SFA hanno contribuito considerevolmente al miglioramento della competitività di Belize, Camerun, Costa d'Avorio e Suriname, offrendo a questi paesi maggiori prospettive di sopravvivenza in un contesto più liberalizzato.

Rispetto al totale delle importazioni di banane dagli ACP, la percentuale di fornitori caraibici tradizionali è scesa dal 52,3% del 1992 al 13% nel 2008. Allo stesso tempo, le importazioni dall'Africa sono salite dal 37,4% del totale ACP nel 1992 al 59% nel 2008, mentre le esportazioni della Repubblica dominicana (che non beneficia dell'SFA) e del Belize sono salite dal 10% del totale ACP del 1992 al 28% nel 2008.

Il Suriname costituisce un esempio positivo. Il paese, grazie anche al sostegno SFA, ha rilanciato l'industria e l'ha trasformata in un settore di esportazione efficiente, risultando l'unico produttore ACP tradizionale ad aver registrato una crescita positiva delle esportazioni nel triennio 2006-2008.

Secondo la relazione di valutazione, le attività esaminate potrebbero essere sostenibili nel breve e medio termine. La possibilità per il Belize, il Camerun, la Costa d'Avorio e il Suriname di restare competitivi con un diverso regime tariffario dipenderà quasi interamente dalla loro capacità di incrementare la produttività al di là del 2009.

È troppo presto per verificare gli effetti del sostegno SFA sulla stabilità e la diversificazione economiche, poiché, alla fine del 2008, erano stati versati solo il 50% degli stanziamenti. Inoltre, la maggior parte degli investimenti destinati alla diversificazione sono andati ad attività inerenti all'infrastruttura fisica (strade, immobili ecc.) che producono risultati solo dopo un consistente lasso di tempo.

Non è stato possibile quantificare l'impatto perché 1) le modifiche apportate alle regole finanziarie CE hanno determinato un rallentamento degli esborsi e una dilatazione dei tempi per circa metà delle attività svolte nell'ambito dell'SFA 2003 – 2005; 2) gli indicatori oggettivamente verificabili per alcuni paesi, quali la Costa d'Avorio e il Camerun, non sono stati adeguatamente sviluppati e non hanno potuto essere utilizzati per valutare l'impatto e 3) non erano stati attivati sistemi di controllo e di raccolta dei dati che consentissero di generare informazioni globali sui risultati previsti e/o ottenuti (es.: in Belize).

Tuttavia, a seguito del sostegno SFA, gli Stati dei Caraibi orientali stanno concentrando i loro sforzi verso i requisiti necessari ad una valida diversificazione economica. Questo allontanamento dalla tradizionale dipendenza dalle banane verso altre opportunità rientra adesso nei loro programmi di sviluppo.

L'attuale impegno dedicato a rafforzare l'infrastruttura essenziale (St Vincent e Dominica), a migliorare l'istruzione nelle zone rurali (Belize), a sviluppare il settore privato (St Vincent e St Lucia), ad inserire l'apprendimento delle TIC nei programmi scolastici, a definire linee direttrici per il turismo e a creare sistemi di sostegno sociale produrrà nel tempo risultati positivi. I paesi orientati alla diversificazione sono adesso molto più impegnati a creare capacità che consentano loro di diversificare su basi sostenibili.

I programmi SFA hanno avuto un effetto positivo sulle popolazioni e le comunità beneficiarie, grazie al finanziamento di investimenti sociali specifici (vale a dire i Social Investment Funds, i programmi di sviluppo rurale, l'istruzione e la sanità).

Nei paesi orientati alla competitività, il settore bananiero è ora maggiormente allineato alle esigenze del mercato e alle norme e politiche ambientali dell'UE. I protocolli di produzione imposti dal mercato (es.: EurepGAP e ISO 14001) hanno apportato miglioramenti alle condizioni di lavoro nelle piantagioni e nuove prospettive per la conservazione dei suoli e hanno ridotto l'impatto negativo sull'ambiente. Per ottenere la certificazione europea, i produttori sono stati costretti ad utilizzare più razionalmente i fattori di produzione e a ridurre il consumo globale di prodotti chimici per l'agricoltura, di materiale da imballaggio, di macchinari e di energia.

La sostenibilità delle iniziative di diversificazione dipende dall'impegno dei governi ad inserire queste attività negli stanziamenti annuali di bilancio e nei piani di spesa. La valutazione ha riscontrato che i paesi orientati alla diversificazione utilizzano le risorse SFA per creare le capacità nazionali necessarie a rispondere alle sfide della diversificazione economica a più lungo termine e a perseguirne gli obiettivi.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

La Commissione si è adoperata per accelerare l'attuazione preservando al tempo stesso la qualità, ha portato a termine gli adeguamenti richiesti per i progetti SFA in corso e ha rivisto/programmato i progetti approvati nel 2006, 2007 e 2008. Gli effettivi esborsi effettuati nel quadro di tutti i programmi SFA sono passati dai 21 milioni di euro del 2006 ai 46 milioni di euro del 2008. Gli esborsi per tutti i programmi verranno completati nel 2012 (tranne che per le valutazioni ex post e gli audit).

Il documento di lavoro dei servizi della Commissione comprende una panoramica delle raccomandazioni elaborate nella relazione di monitoraggio e di valutazione dell'impatto del 2006 (COGEA, 2006) e delle azioni intraprese. In tutti e 8 i paesi interessati dalla relazione di monitoraggio e di valutazione dell'impatto del 2008 (HTSPE, 2009) si sono osservati notevoli progressi per quanto attiene alla competitività e alla diversificazione.

Progressi verso una maggiore competitività e una più ampia diversificazione

I programmi hanno notevolmente contribuito a raggiungere i seguenti obiettivi:

1. una maggiore competitività in Belize, Camerun, Costa d'Avorio e Suriname, anche se il sostegno non ha potuto compensare i danni causati in Giamaica dagli uragani del 2005, 2007 e 2008;

2. una maggiore capacità di realizzare in modo efficace una diversificazione economica nei Caraibi orientali e una diversificazione agricola (dove monitorato) in Somalia, Capo Verde e Madagascar, benché non sia ancora possibile quantificare appieno l'impatto.

Nei paesi orientati alla competitività , il settore bananiero è ora maggiormente allineato alle esigenze del mercato e alle norme e politiche ambientali dell'UE, il che crea i presupposti per uno sviluppo commerciale sostenibile.

L'attuazione delle raccomandazioni formulate nella precedente relazione ha portato a notevoli miglioramenti in termini di tempestività e di qualità dell'attuazione in Belize, Giamaica e Isole del Vento. Questo aspetto è stato meno evidente per il Camerun e per la Costa d'Avorio, che beneficiano di fonti di finanziamento più diversificate e che sono risultati quindi meno dipendenti dal sostegno.

Nei paesi in cui la priorità è stata attribuita alla diversificazione , l'efficienza ha risentito della mancanza di una linea d'azione univoca e del fatto che gli investimenti siano stati numerosi ma di scarsa entità, in media 1/1,5 milioni di euro, e quindi privi di una reale potenzialità di impatto. Inoltre, i collegamenti tra le varie iniziative sono ancora limitati e fragili.

La valutazione esterna ha raccomandato la revisione, da parte degli Stati ACP impegnati nella diversificazione, dei contributi dei portafogli SFA a favore dei loro programmi di diversificazione economica a livello macro. Ciò comporterebbe anche una valutazione della coerenza di tali programmi e faciliterebbe la formulazione o il potenziamento della strategia di diversificazione di ciascun paese, con priorità precise tra cui l'entità e le fonti delle risorse finanziarie necessarie a sostenere e ad istituzionalizzare le attività fondamentali.

Al fine di migliorare tanto il controllo quanto la valutazione dell'impatto dei programmi di diversificazione, si raccomanda altresì di aggiornare e di migliorare i quadri logici e il loro uso quali strumenti di gestione dei programmi, in modo da garantire che le agenzie di attuazione siano sempre informate dei risultati attesi e che operino in tal senso, verificando attivamente gli indicatori concordati.

Sostenibilità ancora fragile delle esportazioni delle banane dagli ACP

Le prospettive per una competitività duratura dipendono in larga parte 1) dall'esito dei negoziati commerciali internazionali attualmente in corso e 2) dalla capacità dei paesi interessati di migliorare ulteriormente la loro produttività e di ridurre ulteriormente i costi.

Le strategie adottate da alcuni paesi hanno risentito della mancanza di una valutazione realistica delle sfide create dalla situazione internazionale del mercato e delle possibili ricadute della conclusione dei negoziati OMC e dei negoziati commerciali bilaterali attualmente in corso. È possibile ottenere risultati se i paesi interessati 1) dimostrano un forte impegno ad adeguarsi agli sviluppi internazionali, 2) hanno caratteristiche agronomiche favorevoli e 3) dispongono già di settori fortemente strutturati sotto il profilo commerciale.

I paesi esportatori di banane devono ancora far fronte ad importanti sfide e devono farlo insieme e con il sostegno internazionale. La comunità internazionale, compresa l'UE, attribuisce attualmente una maggiore importanza all'assistenza ai paesi in via di sviluppo per il miglioramento della loro competitività nell'intero comparto economico e della loro capacità di sfruttare meglio le opportunità commerciali a livello internazionale. Gli aiuti al commercio dell'UE non sono concentrati solo su singoli settori. Per ottenere risultati concreti, è necessario definire e aggiornare strategie che coinvolgano più soggetti interessati e che mirino allo sviluppo del commercio e all'integrazione nel sistema di scambi internazionale.

L'attuazione del regime SFA ripartita su dieci anni ha consentito ai paesi beneficiari di definire programmazioni strategiche e resterà un utile punto di riferimento per azioni future.

[1] Il metodo utilizzato è illustrato in dettaglio nel regolamento (CE) n. 1609/1999 della Commissione, del 2 luglio 1999 (GU L 190 del 23.7.1999, pag. 14).

[2] GU L 108 del 27.4.1999, pag. 2.

[3] GU L 190 del 23.7.1999, pag. 14.

[4] Decisione C/2007/1744 della Commissione.

[5] Decisione C/2008/1424 della Commissione.

[6] La relazione precedente riguardava gli anni 2005 e 2006: COM(2006) 806 definitivo.

[7] Gli standard di qualità sono imposti dai più grandi dettaglianti europei.

[8] La RAC (Reste à contracter) indica la percentuale dei fondi stanziati per quei progetti per i quali non sono stati firmati contratti di lavori, di forniture, di servizi o di sovvenzioni, né sono stati firmati preventivi.

[9] La RAP (reste à payer) indica la percentuale dei fondi impegnati o già vincolati da contratti, ma non ancora oggetto di pagamento o di esborso.

[10] La RAL (reste à liquider) rappresenta (in percentuale) i fondi stanziati per il programma e non ancora oggetto di pagamenti/esborsi. La RAL comprende anche la rimanenza da pagare (RAP) relativa ai contratti di attuazione esistenti.