11.2.2011   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/53

1.1

I prezzi dell'elettricità, del gas e di altri combustibili, come il carbone, continuano ad aumentare e sembra che tale tendenza si manterrà nei prossimi anni, ragion per cui, qualora non si agisca in modo rapido ed efficace, il numero dei consumatori di energia vulnerabili crescerà anch'esso in modo considerevole. Non rientra nell'oggetto del presente parere effettuare una valutazione delle cause che influiscono sull'incremento dei prezzi energetici, ma va qui sottolineata l'esigenza di proteggere i consumatori vulnerabili per evitare situazioni di povertà energetica.

1.2

La lotta contro la povertà energetica è una nuova priorità sociale che deve essere affrontata a tutti i livelli. È importante che l'UE definisca degli orientamenti comuni in modo che tutti gli Stati membri seguano lo stesso percorso per eliminarla. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE9 sottolinea il lavoro svolto dall'UE negli ultimi anni per proteggere gli utenti vulnerabili. Nondimeno, numerosi Stati membri continuano a non far fronte ai propri obblighi, ragion per cui l'UE dovrebbe intervenire, in base al principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 5 del Trattato CE, allorché gli Stati membri non provvedono agli interventi previsti.

1.3

La questione della povertà energetica riguarda il settore energetico, ma si ripercuote su altri settori, come per esempio quello della salute, quello del consumo e quello dell'alloggio.

1.4

Il CESE raccomanda che l'UE adotti una definizione comune e generale della povertà energetica, che possa poi essere adottata da ciascuno Stato membro. Una opzione consisterebbe nel definire la povertà energetica come la difficoltà o l'incapacità di mantenere il proprio alloggio a una temperatura adeguata e di disporre di altri servizi energetici essenziali a un prezzo ragionevole. Si tratta di una definizione di carattere generale, che può essere integrata utilizzando anche altri criteri, che permettano di attualizzare il concetto secondo l'evoluzione della società. Ciò permetterebbe di quantificare e di affrontare in maniera più rigorosa la povertà energetica.

1.5

Il CESE ritiene necessario armonizzare le statistiche, in modo da ottenere un'immagine quanto più possibile esatta della situazione della povertà energetica in Europa. A tal fine raccomanda di fare in modo che Eurostat e gli istituti statistici degli Stati membri adottino metodologie omogenee per poter quantificare la portata del problema.

1.6

Senza pregiudizio del Forum dei cittadini per l'energia (Londra), il CESE ritiene opportuno istituire un osservatorio europeo della povertà energetica, che potrebbe collocarsi all'interno di una struttura esistente come l'Agenzia di cooperazione delle autorità di regolamentazione dell'energia, o un altro organismo che consenta di coinvolgere tutti gli attori economici e sociali che si occupino direttamente o indirettamente della questione della povertà energetica, ad esempio i fornitori di energia, i consumatori, le associazioni dei settori della salute e dell'ambiente, i sindacati, le associazioni del settore energetico e dell'edilizia e altri ancora. Tale organismo sarebbe molto utile per individuare le buone pratiche in uso negli Stati membri, per valutare nuovi meccanismi intesi ad affrontare la povertà energetica o per promuovere la realizzazione di un bilancio oggettivo e rigoroso degli effetti della liberalizzazione dei mercati energetici sui consumatori vulnerabili.

1.7

Il CESE raccomanda di tener conto della questione della povertà energetica in qualsiasi proposta in materia di politica energetica.

1.8

Il CESE osserva che le innovazioni tecnologiche atte ad ottimizzare l'uso dell'energia devono essere alla portata dei consumatori vulnerabili, che sono quelli che ne hanno maggior bisogno.

1.9

Va sottolineato che è importante attuare le misure già approvate in materia di rendimento energetico degli edifici, nel caso specifico, degli alloggi privati. Date le difficoltà in cui possono trovarsi le persone di risorse modeste, gli Stati membri devono prendere in considerazione l'attuazione di misure di sostegno in funzione delle loro possibilità.

1.10

La produzione decentrata di energia può contribuire in determinati casi alle finalità esposte nel presente parere (cfr. il punto 6.8).

2.1

Il benessere delle persone e dei popoli è legato all'utilizzazione e alla disponibilità di energia. Caratterizzata da innumerevoli applicazioni, l'energia è indispensabile tra l'altro per la mobilità, la climatizzazione o l'illuminazione in settori quali l'industria, la sanità, l'agricoltura, e anche per le utenze domestiche e le attività ricreative.

2.2

Il concetto di povertà energetica può quindi essere considerato in un'ottica sia macroeconomica che microeconomica. Una adeguata disponibilità di energia di buona qualità per l'industria, l'agricoltura e i rimanenti settori è essenziale per la prosperità e la competitività di un paese; inversamente la carenza di energia può condurre alla crisi economica, alla disoccupazione e alla povertà in generale. Il presente parere si concentra tuttavia innanzi tutto sulla povertà energetica che interessa le utenze domestiche.

2.3

La povertà energetica consiste nella difficoltà o nell'impossibilità di mantenere nel proprio alloggio la temperatura adeguata (come riferimento si potrebbe tenere conto della definizione fornita dall'Organizzazione mondiale della sanità, secondo cui la temperatura adeguata è di 21 ° centigradi nel soggiorno e di 18 ° nelle altre stanze, oppure qualsiasi altra definizione che si reputi tecnicamente adeguata) e di disporre di altri servizi energetici essenziali come l'illuminazione, i trasporti o l'elettricità per Internet o altri dispositivi a un prezzo ragionevole. Si tratta di una definizione di carattere generale, che può essere integrata utilizzando altri criteri, che consentano di attualizzare il concetto quando sia necessario.

2.4

La povertà energetica non è un fenomeno facilmente quantificabile, sebbene si possa misurare in base a variabili come la percentuale della popolazione che non riesce a mantenere il proprio alloggio a una temperatura adeguata (21 % nell'UE-27, Eurostat), la percentuale della popolazione che è in ritardo nel pagamento delle fatture energetiche (7 % nell'UE-27 nel 2007), la quota di appartamenti che presentano infiltrazioni, crepe o altri problemi strutturali (18 % nell'UE-25 nel 2007, EU-SILC Survey 2007). Sebbene la mancanza di statistiche e di studi pertinenti impedisca di ottenere dati affidabili in merito al numero di persone coinvolte, da un raffronto delle variabili note e dagli studi pubblicati si può concludere che almeno 50 milioni di persone in Europa sono vittime della povertà energetica (Tackling Fuel Poverty in Europe. Recommendations Guide for Policy Makers, www.fuel-poverty.org). Nondimeno, secondo alcune stime, tale cifra è sensibilmente più elevata.

2.5

Alla difficoltà di quantificare la portata del problema si aggiungono le contraddizioni esistenti tra i dati statistici a livello europeo e quelli nazionali. Ad esempio, dai dati EU-SILC risulta che la percentuale di cittadini del Regno Unito in ritardo col pagamento delle fatture energetiche ammonta allo 0 % laddove secondo il regolatore nazionale dell'energia (OFGEM) tale cifra è pari al 5 % (www.fuel-poverty.org).

2.6

Il numero di famiglie che si trovano in una situazione di povertà energetica in Europa potrebbe aumentare per le seguenti ragioni:

2.7

La povertà energetica deriva dalla combinazione di tre fattori: reddito basso, qualità inadeguata degli edifici e prezzi energetici elevati.

2.8

Tra le possibili conseguenze della situazione di povertà energetica si segnalano, a titolo di esempio, problemi di salute, sospensione della fornitura da parte delle imprese erogatrici, livello di utilizzazione dell'energia inferiore agli standard di comfort e accumulo di debiti.

2.9

I gruppi sociali più vulnerabili sono quelli che hanno i redditi più modesti, ad esempio le persone con più di 65 anni, le famiglie monoparentali, i disoccupati o i percettori di prestazioni sociali agevolate. Per di più nella maggior parte dei casi si verifica che le persone con redditi bassi vivono in edifici con un isolamento termico inadeguato (Housing Quality Deficiencies and the Link to Income in the EU. Orsolya Lelkes. European Centre for Social Welfare Policy and Research, Vienna, marzo 2010), cosa che acuisce la situazione di povertà energetica.

2.10

Alcuni Stati membri hanno già adottato misure (cfr. la relazione del gruppo di lavoro EPEE Good practices experienced in Belgium, Spain, France, Italy and United Kingdom to tackle fuel poverty) intese a prevenire situazioni di povertà energetica. La maggior parte di queste buone pratiche interviene sulle cause, tra l'altro nei seguenti modi:

Alcuni Stati membri hanno inoltre adottato misure correttive rivolte a ridurre le conseguenze della povertà energetica, ad esempio il divieto di sospendere la fornitura alle famiglie vulnerabili durante periodi critici.

2.11

Il miglioramento dell'efficienza energetica nell'edilizia costituisce un aspetto essenziale per ovviare alla povertà energetica. La proposta di rifusione della direttiva sul rendimento energetico nell'edilizia (COM(2008) 780 definitivo) può costituire un'opportunità.

3.1

L'economia europea sta soffrendo la recessione più grave dal 1930. Nel 2009 il PIL dell'UE-27 ha registrato un calo del 4,2 % rispetto al 2008, anno che già aveva segnato una crescita moderata (+0,8 %). Si registra un forte incremento della disoccupazione. Nel gennaio del 2010 era senza lavoro il 9,5 % della popolazione attiva (1,5 % in più che nello stesso mese dell'anno precedente), ossia 22 979 000 persone. I tassi di disoccupazione minori sono fatti segnare dai Paesi Bassi (4,2 %) e dall'Austria (5,3 %); mentre i più elevati sono stati registrati in Lituania (22,9 %) e in Spagna (18,8 %) (Eurostat).

3.2

Il piano europeo di ripresa economica, varato alla fine del 2008, non ha dato i risultati sperati. Se i dati attuali sono preoccupanti, anche i pronostici per il futuro elaborati sinora (compreso quello della Commissione) prevedono una ripresa «fragile» per i prossimi mesi. Gli stimoli fiscali concessi, di ammontare pari al 5 % del PIL dell'UE-27, non sono sufficienti e manca una strategia adeguatamente coordinata per uscire dalla crisi.

3.3

La crisi economica e finanziaria iniziata nel 2007 si è prodotta in un contesto di stagnazione o di riduzione delle retribuzioni dei lavoratori europei. D'altra parte le misure economiche che vengono proposte in alcuni Stati membri per ridurre l'indebitamento elevato e il deficit pubblico si ripercuotono sulle prestazioni sociali (pensioni, indennità di disoccupazione) e sui servizi pubblici.

3.4

Tutto ciò crea un panorama preoccupante per le famiglie più vulnerabili in un contesto di costi energetici crescenti.

4.1

La volontà di liberalizzare il mercato dell'energia ha costituito una delle principali politiche dell'UE negli ultimi due decenni. Dopo il Consiglio Energia del giugno 1987, che ha avviato tale processo, le prime direttive in materia di liberalizzazione dei mercati del gas e dell'elettricità sono state varate alla fine degli anni '90; da allora sono stati effettuati numerosi interventi in questo senso.

4.2

In termini generali gli obiettivi dichiarati del processo di liberalizzazione consistevano nel rendere più efficiente il settore energetico e più competitiva l'economia europea. Però non è stato raggiunto un accordo pieno tra tutti gli Stati membri in merito alle misure e, di fatto, sussiste una forte resistenza di alcuni Stati membri all'applicazione delle politiche in questo campo.

4.3

Attualmente si constata un livello elevato di concentrazione dell'offerta sul mercato all'ingrosso sia del gas (in 10 Stati membri i tre principali fornitori controllano il 90 % o più del mercato) che dell'elettricità (tale controllo è superiore all'80 % in 14 Stati membri) (COM(2009) 115 definitivo).

4.4

La liberalizzazione favorisce i consumatori se realmente promuove la concorrenza, tuttavia in vari Stati membri ai monopoli pubblici si sono sostituiti oligopoli privati, cosa che rende necessario intensificare le misure rivolte a promuovere la trasparenza e la concorrenza nel settore energetico.

4.5

Va quindi sottolineato che è necessario mettere in pratica le misure previste nel terzo pacchetto energia, rivolte a creare un autentico mercato energetico basato sulla cooperazione tra Stati membri. Tra tali misure figura una maggiore interconnessione delle reti, un migliore coordinamento degli operatori e il rafforzamento dei poteri delle autorità nazionali di regolamentazione.

5.1

La liberalizzazione favorisce il decentramento e la diversificazione dell'energia e dovrebbe costituire il mezzo per conseguire alcuni risultati essenziali, come l'abbassamento dei prezzi, la garanzia dell'approvvigionamento, il miglioramento della qualità del servizio, l'ampliamento dell'offerta e il suo adattamento alle necessità dei consumatori in generale e di quelli vulnerabili in particolare. Tuttavia nelle prime esperienze degli Stati membri si registrano problemi derivanti tra l'altro dalla mancanza di trasparenza delle tariffe e dai prezzi elevati.

5.2

Nella maggior parte degli Stati membri i prezzi erano più elevati nella prima metà del 2009 di quanto non fossero nel 2008, malgrado il fatto che l'andamento del prezzo del petrolio mostrasse una riduzione più marcata dei prezzi per gli utenti finali. Questa situazione potrebbe essere in parte spiegata dallo sfasamento tra il momento in cui i prezzi del petrolio subiscono una variazione e quello in cui i prodotti vengono fatturati agli utenti finali. Sembra tuttavia che i prezzi praticati agli utilizzatori finali non abbiano rispecchiato pienamente il calo dei prezzi energetici all'ingrosso (si veda in proposito il documento COM(2009) 115 definitivo).

5.3

Ne consegue che i servizi di approvvigionamento di elettricità e di gas presentano risultati insoddisfacenti sotto il profilo delle ripercussioni sulla situazione economica delle utenze domestiche. Circa il 60 % dei consumatori ha dichiarato che il proprio fornitore di energia aveva aumentato i prezzi, contro un 3-4 % che ha affermato di avere beneficiato di un ribasso. I servizi di approvvigionamento di elettricità e di gas presentano risultati particolarmente negativi anche per quanto riguarda la comparabilità delle offerte e la possibilità di cambiare fornitore. Il settore dell'energia è quello in cui i consumatori cambiano meno frequentemente di fornitore: ciò è avvenuto solo nel 7 % dei casi per il gas e solo nell'8 % per l'elettricità (Commissione europea: Seconda relazione annuale sulla Pagella dei mercati dei beni al consumo, 2 febbraio 2009).

6.1

La povertà energetica è una nuova priorità sociale che richiede interventi a tutti i livelli. Sebbene gli atti giuridici adottati dall'UE (1) siano adeguati, le reazioni degli Stati membri non sono state sinora all'altezza della situazione. Per fare un esempio, solo 10 dei 27 Stati membri offrono tariffe sociali ai clienti vulnerabili e solo in otto Stati membri viene comunemente utilizzato il termine «cliente vulnerabile», malgrado il fatto che sussistano obblighi in tal senso a norma delle direttive sul mercato interno del gas e dell'elettricità (anzitutto la direttiva 2003/54/CE e quindi la direttiva 2009/72/CE) (Status Review of the definitions of vulnerable customer, default supplier and supplier of last resort, ERGEG, 2009).

6.2

Non tutti gli Stati membri affrontano tale problematica e quelli che lo fanno agiscono in modo indipendente, senza ricercare sinergie con gli altri Stati membri, cosa che rende più difficile l'individuazione, la valutazione e il trattamento della povertà energetica a livello europeo. Per fare un esempio, la definizione adottata nel Regno Unito differisce da quella in uso nel resto degli Stati membri perché individua la povertà energetica come la situazione in cui una famiglia spende più del 10 % del proprio reddito per mantenere il proprio alloggio ad una temperatura adeguata. Anche nei documenti dell'UE esistono definizioni differenti.

6.3

Affrontare la questione della povertà energetica rientra tra le responsabilità degli Stati membri, e ciascuno di essi agirà secondo la ripartizione delle competenze prevista (nazionale, regionale o locale), ma in assenza di una legislazione efficace a livello nazionale in materia di gas e di elettricità, l'UE deve agire in base al principio di sussidiarietà, previsto dall'articolo 5 del Trattato CE. Per quanto riguarda altri combustibili, come il carbone, la responsabilità incombe esclusivamente agli Stati membri.

6.4

L'UE legifera e ha delle competenze in materia di politica energetica, ed esercita pertanto un'influenza diretta o indiretta sulla situazione della povertà energetica negli Stati membri. È quindi importante che l'UE agisca e sviluppi delle politiche nel suo ambito di competenza.

6.5

La Commissione europea ha proposto una Carta europea dei diritti dei consumatori di energia (COM(2007) 386 definitivo e risoluzione del Parlamento europeo del 19 giugno 2008, P6_TA(2008)0306), in merito alla quale il CESE ha già preso posizione (2), affermando che sarebbe necessaria una forma giuridica obbligatoria che garantisca i diritti dei cittadini al pari di quanto è avvenuto in altri contesti (3). La Commissione ha ritirato la Carta e ha incluso alcuni dei suoi punti nel terzo pacchetto energia, ritenendo che l'impatto sarebbe stato maggiore (per esempio, gli articoli 7 e 8 della direttiva 2009/72/CE).

6.6

Per quanto riguarda l'oggetto del presente parere, va ricordato che la Carta dei diritti fondamentali dell'UE stabilisce che «Al fine di lottare contro l'esclusione sociale e la povertà, l'Unione riconosce e rispetta il diritto all'assistenza sociale e all'assistenza abitativa volte a garantire un'esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti, secondo le modalità stabilite dal diritto comunitario e le legislazioni e prassi nazionali» (articolo 34); la Carta prevede inoltre che venga garantito un livello elevato di protezione dei consumatori (articolo 38).

6.7

Il CESE ribadisce che è necessario garantire il servizio universale, il soddisfacimento degli obblighi di servizio pubblico, la protezione delle fasce sociali economicamente meno favorite ed esposte alla povertà energetica (ad esempio vietando la sospensione della fornitura nei periodi critici), la coesione economica, sociale e territoriale, e prezzi ragionevoli, trasparenti e comparabili tra i differenti fornitori (4).

6.8

Il CESE sottolinea che la generazione decentrata di energia può talvolta comportare vantaggi per i consumatori, anche per i più vulnerabili, perché: