Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica del regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio che istituisce un'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea (Frontex)

Il Consiglio, in data 18 marzo 2010, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica del regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio che istituisce un'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea (Frontex)

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 16 giugno 2010.

Alla sua 464a sessione plenaria, dei giorni 14 e 15 luglio 2010 (seduta del 15 luglio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 78 voti favorevoli, 1 voto contrario e 1 astensione.

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) condivide e approva il lavoro fatto dalla Commissione per adeguare e attualizzare il regolamento (CE) n. 2007/2004.

1.2 Conformemente alla Convenzione di Schengen sulla libera circolazione in Europa, gli Stati membri, avendo abolito i controlli alle frontiere interne, restano liberi di affidare il controllo delle frontiere esterne alle autorità di loro scelta.

1.2.1 Tuttavia, con l'allargamento dell'UE e la progressiva estensione a quasi tutti gli Stati membri dello spazio Schengen, considerata la non omogeneità dei sistemi giuridici nazionali, è stata riscontrata una eterogeneità, da un paese all'altro, delle responsabilità in materia di controllo delle frontiere esterne dell'Unione.

1.3 Pertanto, a conclusione del Consiglio europeo di Laeken del dicembre 2001, gli Stati membri si sono impegnati ad attuare un meccanismo comune e operativo di concertazione e di cooperazione, per coordinare l'azione dei servizi nazionali competenti al controllo delle frontiere esterne.

1.3.1 Questo impegno si è fatto più pressante a causa della forte accelerazione delle comunicazioni transnazionali, che ha facilitato la moltiplicazione delle identità, favorendo la nascita di nuovi Stati-nazioni.

1.4 Seguendo un approccio globale in fatto di «sicurezza» delle frontiere e di lotta contro la «immigrazione clandestina», la Commissione UE ha quindi proposto di costituire squadre comuni di sostegno Frontex fornite dagli Stati membri dell'UE su base volontaria.

1.4.1 Pertanto, nel rispetto del «codice frontiere Schengen» e delle competenze proprie delle autorità nazionali, e nella prospettiva di sviluppo di una politica comune nel settore delle infrastrutture fisse e mobili, alle suddette squadre dovrebbe essere attribuito il compito di assicurare la «sorveglianza» e, successivamente, il «controllo integrato» ai valichi di frontiera.

1.4.2 Ciò comporta la facoltà di controllare i documenti di identità, di interrogare gli stranieri sulle ragioni del loro soggiorno, sempre secondo le linee degli Stati membri, e di salire a bordo delle navi che si trovano nelle acque territoriali di uno Stato membro (1).

1.4.3 Secondo il CESE, alle squadre dovrebbero essere affidati i mezzi finanziari e gli automezzi (navi, aerei e elicotteri) necessari. I mezzi utilizzati per le operazioni Frontex devono essere chiaramente identificati e resi noti in ciascuno degli Stati membri dell'UE.

1.5 Occorre comunque riflettere sul rischio di «militarizzazione» dell'attività di sorveglianza e di controllo delle frontiere esterne. Dovranno perciò essere opportunamente coordinate le possibili «interferenze» con le funzioni di polizia giudiziaria, di difesa militare e di polizia doganale che i singoli Stati membri attribuiscono ai propri corpi di polizia, tra cui quella doganale, e alle proprie forze armate terrestri, marittime e aeree facendo in modo di non ridurre, ma al contrario di rafforzare le loro possibilità di controllo (valore aggiunto europeo).

1.5.1 Restano peraltro «aperte» le questioni di diritto internazionale connesse agli interventi in alto mare, anche in base alla disciplina sul diritto del mare della Convenzione di Montego Bay del 1982 (2).

1.6 L'adozione del Trattato di Lisbona, recependo, tra l'altro, la Carta dei diritti fondamentali, ha aumentato in modo considerevole le responsabilità e le competenze dell'Unione in materia di immigrazione e di asilo. Il CESE ritiene che le competenze in fatto di cattura e fermo debbano restare subordinate al diritto comune «classico» in materia di protezione dei diritti umani e non a norme cosiddette «in deroga». Frontex - in quanto «agenzia» - non può essere controllata da un servizio esterno o sottostare alle sole regole di bilancio, ma deve attenersi ai requisiti vigenti in materia di rispetto dell'individuo su tutto il territorio dell'UE, soprattutto tramite l'applicazione delle disposizioni in tema di sanzioni penali promosse dal Consiglio d'Europa (3).

1.7 Il Comitato, conscio della tradizione sociale e giuridica dell'Europa nei temi del rispetto dell'uomo e del diritto di asilo, esprime la raccomandazione che le persone che faranno parte di queste squadre possano avere una chiara e solida formazione iniziale e aggiornamenti permanenti sui contenuti psicologici e comportamentali, assicurando loro una supervisione regolare, che consentano un miglior rapporto con persone più deboli, che aspirano a un miglior benessere sociale, come è avvenuto, per secoli, anche per molti cittadini di paesi europei.

1.7.1 Tali squadre devono avere, secondo il CESE, un carattere operativo e non di polizia di frontiera, con un'attività che consenta di realizzare il Codice di Schengen.

1.7.2 I compiti di Frontex, secondo il Comitato, dovrebbero essere rivolti a smascherare e a promuovere sanzioni contro i criminali internazionali, che organizzano la tratta degli esseri umani, e trasformano gli uomini, mossi da legittime aspirazioni al benessere e al riscatto sociale, a vittime di uno sfruttamento, che li umilia e li degrada.

1.7.3 Le squadre di Frontex, dovrebbero, inoltre, con l'ausilio del sistema GMES, contribuire attivamente al salvataggio delle persone migranti, in difficoltà, nel bacino del Mediterraneo, secondo le linee degli Stati membri.

1.7.4 Alla luce di quanto detto sopra, il Comitato suggerisce un rapporto continuo e una stretta collaborazione con le ONG.

1.7.5 Tenuto conto del ruolo e delle funzioni delle ONG, il loro coinvolgimento, secondo il CESE, diventa indispensabile, come aiuto e come mediazione culturale, in tutte le fasi nelle quali si sviluppano le procedure, previste dalle norme europee e nazionali, nei confronti di esseri umani in situazioni precarie.

2.1 Le frontiere mettono «di fronte» e separano due Stati, o regioni geografiche, secondo confini che limitano i rapporti reciproci tra i popoli.

2.1.1 Le frontiere naturali (montagne, fiumi, specchi d'acqua) sono all'origine di continue rivalità tra le genti delle rive opposte.

2.1.2 Anche le frontiere politiche e quelle convenzionali sono il risultato di lotte e di compromessi, attraverso lunghe vicissitudini storiche.

2.1.3 Nell'era della globalizzazione, la forte accelerazione della comunicazione internazionale tende a facilitare la moltiplicazione delle identità e ad aumentare il numero delle sovranità nazionali, con la nascita di nuovi Stati-nazione e di regioni-nazione.

2.1.4 Aumentano, di conseguenza, le frontiere e la «sacralità» dei singoli Stati, i cui fragili confini alimentano potenziali e reali conflitti.

2.2 Gli Stati europei rappresentano un'eccezione importante nel quadro mondiale, perché, con l'Accordo di Schengen, hanno abolito i controlli alle frontiere interne, diminuendo il peso delle sovranità nazionali.

2.2.1 Ma l'attuale, forte, pressione migratoria verso le frontiere terrestri e marittime dell'UE impone l'esigenza di rafforzare e sviluppare nuovi sistemi, condivisi, di sorveglianza delle frontiere esterne (Eurosur).

2.3.1 L'UE ha all'esame la creazione di un sistema europeo di sorveglianza delle frontiere.

2.3.2 L'attuazione del progetto dovrebbe servire a ridurre il numero degli immigrati illegali, a diminuire il tasso di mortalità durante i trasferimenti, a prevenire la criminalità transfrontaliera e ad aumentare la sicurezza interna.

2.3.3 È prevista, in prospettiva, la creazione di un sistema europeo di gestione integrata delle frontiere, che si basi su una rete condivisa di sistemi di informazione e di sorveglianza.

2.3.4 È in programma l'istituzione di una rete di «comunicazione informatica protetta», per lo scambio di dati e per il coordinamento delle attività tra i vari centri degli Stati membri e tra questi e Frontex (4).

2.4.1 Il regolamento (CE) n. 2007/2004 ha istituito l'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri.

2.4.2 Il regolamento (CE) n. 863/2007 ha poi istituito un meccanismo per la creazione di «squadre di intervento rapido alle frontiere» (RABIT) e ha modificato il regolamento (CE) n. 2007/2004, limitatamente a tale meccanismo, disciplinando i compiti e le competenze degli agenti distaccati.

2.4.3 Uno Stato membro ha quindi la possibilità di chiedere, nel quadro dell'Agenzia, l'invio sul proprio territorio di squadre di intervento rapido alle frontiere, composte da esperti di altri Stati membri opportunamente addestrati (5).

2.5 La direttiva 2008/115/CE stabilisce norme e procedure comuni da applicarsi negli Stati membri, per il rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, «nel rispetto dei diritti fondamentali … compresi gli obblighi in materia di protezione dei rifugiati e dei diritti dell'uomo».

2.5.1 Il 5 aprile 2010, in seguito all'adozione del Manuale per il trattamento delle domande di visto (6), messo a disposizione di tutto il personale consolare degli Stati membri. è diventato applicabile il Codice comunitario dei visti per lo spazio Schengen, con 22 Stati membri e 3 Stati associati.

2.5.2 Il Programma dell'Aia (7) prevede lo sviluppo, secondo un programma definito, dell'Agenzia Frontex.

2.5.3 Il programma pluriennale di Stoccolma per uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, adottato dal Consiglio europeo del 10 e 11 dicembre 2009, ha deciso il potenziamento dell'Agenzia Frontex, anche attraverso la revisione del suo quadro giuridico, e ha previsto, in particolare, la gestione integrata delle frontiere dell'Unione.

3.1 La Commissione europea propone la revisione del quadro giuridico dell'Agenzia Frontex, con i seguenti punti salienti:

4.1 In tutto l'operato di Frontex occorre garantire il rigoroso rispetto del principio di Non refoulement, previsto dalla Convenzione di Ginevra, dalla Convenzione dell'ONU sul divieto di «trattamenti inumani o degradanti» e dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

4.2 Le missioni di Frontex andrebbero attuate nella prospettiva della salvaguardia assoluta della vita umana e della protezione della donna, dei minori e dei soggetti più vulnerabili, evitando la «esternalizzazione» dei controlli di frontiera a paesi (9) che non riconoscono il diritto di asilo e la Convenzione di Ginevra (10).

4.3 L'operato di Frontex dovrebbe essere rivolto soprattutto ai seguenti valori prioritari:

4.4 Il CESE concorda con la proposta di regolamento quando questa prevede che, pur nel rispetto delle competenze dell'Agenzia, gli Stati membri hanno facoltà di «proseguire» la cooperazione stabilita a livello operativo con altri Stati e/o paesi terzi alle frontiere esterne, se tale cooperazione «completa» l'azione dell'Agenzia, nel rispetto dei diritti dell'uomo, secondo la tradizione cristiano-sociale e giuridica dell'Unione.

4.5 Per attuare nel modo migliore la collaborazione, secondo il CESE Frontex dovrebbe essere dotata degli opportuni mezzi (navi, aerei ed elicotteri) necessari. I mezzi utilizzati per le operazioni Frontex devono essere chiaramente identificati e resi noti in ciascuno degli Stati membri dell'UE, e vista la loro incidenza finanziaria, Frontex dovrebbe essere in grado di potenziarne l'uso nel quadro di un coordinamento con tutti i servizi nazionali già dotati di tali mezzi.

4.6 La possibilità offerta a Frontex di finanziare e di realizzare progetti di assistenza tecnica nei paesi terzi e di inviare ufficiali di collegamento, può essere condivisa dal CESE se i progetti e l'assistenza vedono coinvolte le ONG, che vantano una lunga e importante esperienza nel campo dell'assistenza, della formazione allo sviluppo e della difesa della dignità umana.

4.7 Frontex dovrebbe avvalersi, appena possibile, del nuovo sistema SIS II (11) (Sistema Schengen di seconda generazione).

4.8 Un notevole aiuto, per soccorrere le persone migranti, in difficoltà, nel bacino del Mediterraneo, potrà venire a Frontex dall'utilizzo dei dati di GMES, che provengono dalla stazione di Neustrelitz (12).

4.9 Anche il ruolo previsto per Frontex per il coordinamento delle attività connesse con le operazioni di rimpatrio congiunto va attuato, secondo i pareri espressi dal Comitato, in stretta cooperazione con le ONG umanitarie, che hanno una riconosciuta sensibilità e una profonda esperienza nei rapporti con esseri umani che si trovano in situazione di difficoltà e di debolezza.

4.10 Secondo il CESE, può essere conferito a Frontex solo un mandato limitato per il trattamento dei dati personali connessi alla lotta contro le reti criminali, che organizzano l'immigrazione clandestina, e sempre in stretta collaborazione con la magistratura inquirente.

5.1 Il CESE considera le modifiche proposte coerenti con l'obiettivo di potenziare il ruolo e le funzioni di Frontex, al fine di rafforzare il controllo delle frontiere esterne UE e di garantire, nel contempo, la libertà e la sicurezza interna degli Stati membri.

5.2.1 Considerando (10) - potrebbe essere più vincolante sotto il profilo giuridico la sostituzione del termine «procurando» con il termine «assicurando».

5.2.2 Considerando (13) - appare opportuno sostituire il termine «elenchi» con l'espressione «appositi registri», che sembra più adatta a stabilire l'obbligo di una gestione rigorosa delle risorse.

5.2.3 Considerando (14) - l'espressione «un numero adeguato di guardie di frontiera qualificate» andrebbe opportunamente integrata con l'aggiunta, «formate e specializzate».

5.2.4 Considerando (15) - l'espressione «a titolo semipermanente» appare approssimativa e pertanto andrebbe sostituita con altra più precisa.

5.2.5 Considerando (23) - sarebbe opportuno definire in modo rigoroso i «limiti» relativi alla possibilità attribuita all'Agenzia di «varare e finanziare progetti di assistenza tecnica, ecc.».

5.3 Art. 1 bis, lett. a) 2 - l'espressione «immediate adiacenze» andrebbe meglio specificata al precipuo scopo di evitare questioni di interferenze indebite nei confronti della sovranità nazionale.

5.3.1 Art. 2, 1 lett. c) - il compito affidato all'Agenzia riguardo alla «analisi dei rischi» dovrebbe estendersi anche ai «costi» necessari a fronteggiare la pressione verso le frontiere esterne degli Stati membri più esposti. Infatti, appare conforme ad equità che tutti i membri dell'Unione si facciano carico di tale onere e quindi non solo i paesi di «frontiera».

5.3.1.1 La norma andrebbe poi opportunamente coordinata con le disposizioni di cui al successivo art. 4.

5.3.2 Art. 2, 1 iii), lett. h) - sembra opportuno precisare che può essere conferito all'Agenzia solo un «mandato limitato» per il trattamento dei dati personali connessi alla lotta contro le reti criminali che organizzano l'immigrazione clandestina. La norma andrebbe inoltre coordinata con le disposizioni di cui ai successivi art. 11, 11 bis e 11 ter.

5.3.3 Art. 14, 1 - sembra opportuno chiarire le modalità con le quali l'Agenzia «agevola» la cooperazione operativa tra Stati membri e paesi terzi.

5.3.4 Art. 14, 2 - la prevista possibilità da parte dell'Agenzia di inviare nei paesi terzi ufficiali di collegamento andrebbe meglio chiarita, nel senso che tali ufficiali, distaccati in qualità di osservatori e/o consulenti, possono essere inviati unicamente nei paesi terzi «le cui pratiche in materia di gestione delle frontiere sono conformi alle norme minime di protezione dei diritti umani», con la precisazione aggiuntiva che detti paesi terzi devono anche aver formalmente recepito le vincolanti Convenzioni internazionali sui diritti umani, di asilo e di protezione internazionale.

Bruxelles, 15 luglio 2010

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Mario SEPI

(1) Conformemente all'art 77 del Trattato sul funzionamento dell'Unione, gli agenti di Frontex possono svolgere compiti agli ordini delle guardie di frontiera degli Stati membri, nel rispetto, quindi, della sovranità di questi ultimi.

(2) Oltre alle polemiche insorte con altri Stati membri, in merito alla corretta applicazione delle norme sull'accoglienza e sul divieto di respingimento, ora la magistratura italiana contesta a funzionari e militari il reato di violenza privata per il respingimento verso la Libia, nell'agosto 2009, di 75 immigrati clandestini intercettati in acque internazionali. La tesi della Procura della Repubblica di Siracusa non è però condivisa dal governo italiano, mentre l'Alto commissario ONU per i rifugiati sostiene che i respingimenti «hanno messo a rischio la possibilità di fruire del diritto di asilo in Italia».

(3) Dal momento che tutti gli Stati membri hanno ormai ratificato il Protocollo 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), e che l'articolo 17 della CEDU, nonché il Trattato di Lisbona ratificato aprono la strada all'adesione dell'UE a tale convenzione, è oltremodo necessario che Frontex segua il medesimo orientamento.

(4) La rete informatica va poi coordinata con la decisione della Commissione del 20 gennaio 2006 recante modalità di esecuzione della decisione 2005/267/CE, relativa alla creazione sul web di una rete di informazione e coordinamento sicura (Iconet), per i servizi di gestione dell'immigrazione degli Stati membri, in particolare attraverso lo scambio rapido di informazioni nella lotta all'immigrazione illegale.

(5) I compiti suddetti sono strettamente collegati a quelli attribuiti all'Ufficio europeo di polizia (Europol), istituito nel 1992 per occuparsi di intelligence a livello europeo in ambito criminale. In questo quadro si inserisce anche il Sistema di informazione Schengen (SIS), che consente lo scambio tra le competenti autorità degli Stati Schengen di «dati» relativi all'identità di determinate categorie di persone e di beni.

(10) La direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 6 dicembre 2008 (che sarà in vigore dal dicembre 2010) stabilisce norme e procedure comuni da applicarsi negli Stati membri al «rimpatrio» di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, «nel rispetto dei diritti fondamentali … compresi gli obblighi in materia di protezione dei rifugiati e di diritti dell'uomo».

(11) SIS, Sistema di Informazione Schengen, che dovrebbe essere operativo entro il 31 dicembre 2011 (Rapporto Coelho del Parlamento europeo).

(12) La stazione di Neustrelitz, in Germania, garantirà per l'Europa e per il bacino del Mediterraneo la pianificazione e la produzione di dati ad altissima risoluzione dei satelliti ottici Geo, Eye-1 e Ikonos.