Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio in materia di inchieste e prevenzione di incidenti e inconvenienti nel settore dell'aviazione civile»

Il Consiglio, in data 20 novembre 2009, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 80, paragrafo 2, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio in materia di inchieste e prevenzione di incidenti e inconvenienti nel settore dell'aviazione civile

L'Ufficio di presidenza del Comitato economico e sociale europeo, in data 15 dicembre 2009, ha incaricato la sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione di preparare i lavori in materia.

Vista l'urgenza dei lavori (articolo 59, par. 1 del Regolamento interno), il Comitato economico e sociale europeo, nel corso della 463a sessione plenaria dei giorni 26 e 27 maggio 2010 (seduta del 27 maggio), ha nominato relatore generale KRAWCZYK e ha adottato il seguente parere con 157 voti favorevoli e 2 astensioni.

1.1 Nella sua forma attuale il sistema comunitario relativo alle inchieste sugli incidenti nell'aviazione civile e la segnalazione di eventi non funziona a un livello di efficienza ottimale e non tiene adeguatamente conto dei significativi progressi verso la creazione di un mercato unico dell'aviazione, in particolare attraverso l'istituzione dell'Agenzia europea per la sicurezza aerea.

1.2 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore la proposta della Commissione europea, che considera un passo nella giusta direzione nella prospettiva di colmare le carenze dovute all'attuale frammentazione del sistema di inchieste sugli incidenti nell'UE.

1.3 La proposta della Commissione intende promuovere una cooperazione volontaria attraverso una Rete europea delle autorità investigative sulla sicurezza nel settore dell'aviazione civile. Il CESE concorda con la valutazione della Commissione secondo cui l’istituzione di una Agenzia europea competente in materia di inchieste sugli incidenti appare per il momento prematura.

1.4 Il CESE desidera evidenziare che l'unico obiettivo delle inchieste sugli incidenti e gli inconvenienti è prevenire futuri incidenti ed inconvenienti e non stabilire colpe o gettare discredito. Per il CESE dunque è essenziale migliorare ulteriormente la formulazione dell'articolo 15 per assicurarsi che sia perfettamente conforme alle disposizioni dell'allegato 13 della Convenzione di Chicago.

1.5 Il CESE sottolinea l'estrema importanza per la sicurezza aerea della conduzione di inchieste indipendenti sugli incidenti, non soggette ad alcuna influenza da parte delle parti interessate, dell'opinione pubblica, della politica, dei media o delle autorità giudiziarie.

1.6 Il CESE desidera ribadire l'importanza di una «cultura della sicurezza» nonché l'importanza per tutti gli Stati membri dell'UE di assicurare l'applicazione di una «cultura giusta» nei rispettivi ordinamenti penali nazionali. È necessario compiere maggiori sforzi a livello europeo, per assicurare che tutti gli Stati membri modifichino i rispettivi ordinamenti giuridici e penali nazionali per garantire l'applicazione di una «cultura giusta».

1.7 In particolare il CESE insiste sulla necessità di elaborare, insieme alle altre parti interessate, una carta dell'UE sulla cultura giusta.

1.8 Il CESE sottolinea l'importanza di garantire, nella conduzione delle inchieste sugli incidenti, la piena indipendenza da tutte parte le parti interessate, compresa l'AESA (Agenzia europea per la sicurezza aerea). È quindi opportuno includere nelle disposizioni legislative maggiori salvaguardie volte a garantire la piena autonomia delle autorità investigative.

1.9 Il CESE evidenzia che la disponibilità tempestiva dell'elenco passeggeri è un aspetto estremamente importante per le famiglie delle vittime. Tuttavia, è altrettanto importante disporre di un elenco corretto.

2.1 L'aereo è uno dei mezzi di trasporto più sicuri. Le statistiche mostrano che, sebbene il traffico aereo abbia subito una fortissima crescita successivamente alla creazione del mercato unico dell'aviazione nel 1992, l'Unione europea è comunque riuscita ad aumentare il livello di sicurezza facendo sì che le compagnie aeree dell'UE siano tra le più sicure del mondo.

2.2 Tuttavia la sicurezza non può mai essere data per scontata e serve quindi un impegno costante per continuare a migliorare il livello di sicurezza area. È comunque impossibile escludere a priori il verificarsi di incidenti o inconvenienti gravi, indipendentemente dal livello di sicurezza dell'aviazione dell'UE. La conduzione di inchieste indipendenti sugli incidenti e inconvenienti è quindi un requisito essenziale per migliorare la sicurezza dei trasporti. L'analisi delle circostanze nelle quali un incidente si è prodotto permette infatti di formulare delle raccomandazioni affinché tale evento drammatico non debba ripetersi.

2.3 L'obbligo di indagare sugli incidenti verificatisi nell'aviazione civile è previsto dalla Convenzione sull'aviazione civile internazionale della quale tutti gli Stati membri sono parti. A questo riguardo l'allegato 13 della Convenzione di Chicago definisce standard dettagliati e pratiche raccomandate.

2.4 Riconoscendo l'importanza delle inchieste relative agli incidenti e agli inconvenienti, la Comunità europea già nel 1980 aveva adottato la direttiva 80/1266/CEE sulla cooperazione e sulla reciproca assistenza tra Stati membri in materia di indagini in caso di incidenti aerei (1). La direttiva del 1980 è stata successivamente sostituita dalla direttiva 94/56/CE (2). Inoltre, nel 2003, è stata adottata la direttiva 2003/42/CE (3) relativa alla segnalazione di taluni eventi nel settore dell'aviazione civile.

2.5 Nella sua forma attuale il sistema comunitario relativo alle inchieste sugli incidenti nell'aviazione civile e la segnalazione di eventi non funziona a un livello di efficienza ottimale a causa della sua frammentazione. Non tiene adeguatamente conto dei significativi progressi verso la creazione di un mercato unico dell'aviazione, che ha rafforzato i poteri dell'UE nel settore della sicurezza aerea, in particolare attraverso la creazione dell'Agenzia europea per la sicurezza aerea. Pertanto il 29 ottobre 2009 la Commissione ha adottato una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio in materia di inchieste e prevenzione di incidenti e inconvenienti nel settore dell'aviazione civile, che dovrebbe quindi sostituire la legislazione esistente in materia.

3.1 La proposta della Commissione intende promuovere una cooperazione volontaria: nell'ambito della proposta di regolamento la cooperazione informale esistente verrà trasformata in una Rete europea delle autorità investigative sulla sicurezza nel settore dell'aviazione civile. La Rete non avrà una sua personalità giuridica e il suo mandato si limiterà a compiti di consulenza e di coordinamento.

3.2 Inoltre la proposta di regolamento completa la cooperazione volontaria con una serie di obblighi normativi che:

4.1 Il CESE accoglie con favore la proposta della Commissione europea, che considera un passo nella giusta direzione nella prospettiva di colmare le carenze dovute all'attuale frammentazione del sistema di inchieste sugli incidenti nell'UE. Tuttavia sottolinea l'importanza del controllo dell'efficacia della proposta, considerando che alcuni degli Stati membri più piccoli non possiedono l'esperienza e/o le risorse necessarie per la conduzione di inchieste sugli incidenti. Per tale motivo raccomanda alla Commissione di definire i criteri relativi al livello minimo di competenze tecniche richieste alle autorità investigative e agli investigatori e invita gli Stati membri a rispettare i loro impegni in proposito.

4.2 Il CESE esprime particolare apprezzamento per il metodo pragmatico della Commissione, che si ispira ai principi di sussidiarietà e proporzionalità. Concorda con la valutazione della Commissione secondo la quale l'istituzione di un'Agenzia europea competente in materia di inchieste sugli incidenti nell'aviazione civile, anche se non deve essere esclusa nel più lungo termine, appare per il momento prematura. Inoltre ribadisce l'importanza di assicurare che la rete sia aperta a quei paesi terzi confinanti con l'UE, che operano a stretto contatto con l'UE e che in particolare sono membri della Conferenza europea dell'aviazione civile (CEAC).

4.3 Il CESE sottolinea l'estrema importanza per la sicurezza aerea della conduzione di inchieste indipendenti sugli incidenti, non soggette ad alcuna influenza da parte delle parti interessate, dell'opinione pubblica, della politica, dei media o delle autorità giudiziarie.

4.4 Il CESE desidera evidenziare che il solo obiettivo delle inchieste sugli incidenti e gli inconvenienti è prevenire futuri incidenti ed inconvenienti e non stabilire colpe o gettare discredito. Per il CESE dunque è essenziale migliorare ulteriormente la formulazione dell'articolo 15 per assicurarsi che sia perfettamente conforme alle disposizioni dell'allegato 13 della Convenzione di Chicago. In particolare la raccomandazione di conferire poteri supplementari alle autorità giudiziarie e all'interesse pubblico, per scopi diversi dalle inchieste sugli incidenti, sarebbe controproducente e ostacolerebbe la segnalazione volontaria degli eventi o degli incidenti verificatisi. Il CESE giudica infatti essenziale mantenere la conduzione delle inchieste sugli incidenti svincolata da qualsiasi procedura giudiziaria. Qualsiasi azione contraria potrebbe ripercuotersi negativamente sulla raccolta delle informazioni in materia di sicurezza e contribuire quindi al peggioramento del livello di sicurezza aerea nell'UE. Il CESE assicura che questo non pregiudicherà il diritto delle vittime ad essere risarcite attraverso procedimenti indipendenti, svincolati dalla conduzione delle inchieste sugli incidenti. Il CESE sottolinea l'importanza della protezione dei dati sensibili relativi alla sicurezza e della tutela dei dipendenti che forniscono segnalazioni in materia di sicurezza.

4.4.1 Il CESE riconosce l'importanza della dichiarazione rilasciata il 26 aprile 2010 dalle organizzazioni del settore del trasporto aereo in merito alla proposta di regolamento in materia di inchieste e prevenzione di incidenti e inconvenienti nel settore dell'aviazione civile. In essa si esprime preoccupazione sulla proposta della Commissione (approvata dal Consiglio Trasporti dell'11 marzo 2010) per ciò che essi definiscono la supremazia dell'inchiesta giudiziaria rispetto a quella riguardante la sicurezza. Secondo le organizzazioni firmatarie ciò pregiudicherebbe gravemente la capacità di coloro che conducono le inchieste sugli incidenti di ottenere confidenzialmente le informazioni necessarie all'individuazione dei fattori che concorrono a causare gli incidenti e pertanto non permetterebbe loro di formulare con cognizione di causa le raccomandazioni di sicurezza necessarie per migliorare la sicurezza dell'aviazione ed evitare futuri incidenti. In ultima istanza ciò non sarebbe nell'interesse degli utenti del trasporto aereo in Europa.

4.5 Il CESE desidera ribadire l'importanza di una «cultura della sicurezza» nonché l'importanza per tutti gli Stati membri dell'UE di assicurare l'applicazione di una «cultura giusta» nei rispettivi ordinamenti penali nazionali. Nell'interesse della sicurezza aerea, è essenziale che i risultati delle inchieste sugli incidenti siano utilizzati per prevenire futuri incidenti, piuttosto che per punire errori involontari, in quanto ciò ostacolerebbe il corretto svolgimento di un'inchiesta. Il CESE ritiene che il regolamento dovrebbe fornire un quadro nell'ambito del quale tutte le parti coinvolte negli incidenti possano condividere le informazioni ed esprimersi liberamente e a titolo confidenziale. La certezza giuridica, cioè l'esistenza di un solido complesso di norme giuridiche che stabiliscano in modo inequivocabile quando le informazioni sulla sicurezza possono o non possono essere utilizzate al di fuori delle inchieste sugli incidenti è una condizione necessaria per assicurare una comunicazione aperta a titolo confidenziale. Senza tale certezza le persone coinvolte eviterebbero, per paura, di contribuire alle inchieste. Il CESE pone l'accento sulla necessità di compiere maggiori sforzi a livello europeo, per assicurare che tutti gli Stati membri modifichino i rispettivi ordinamenti giuridici e penali nazionali in modo da garantire l'applicazione di una «cultura giusta». In particolare sottolinea l'importanza di elaborare una carta dell'UE sulla cultura giusta. In proposito accoglie con favore la Carta per la cultura giusta adottata dalle parti sociali dell'aviazione civile europea il 31 marzo 2009.

4.6 Secondo il CESE la disponibilità tempestiva dell'elenco passeggeri è un aspetto importante per le famiglie delle vittime. Tuttavia, altrettanto importante è poter disporre di un elenco corretto. Il CESE quindi ritiene che l'obbligo di presentazione dell'elenco dei passeggeri entro un'ora dalla notifica di un incidente potrebbe essere mantenuto, purché siano previste alcune eccezioni nei casi in cui ciò non sia tecnicamente possibile, in particolare per i voli a lungo raggio provenienti da paesi terzi. Una compagnia aerea potrebbe facilmente presentare entro un'ora un elenco non verificato. Quello che serve è invece un elenco verificato, specialmente per i voli di lungo raggio che hanno origine in aeroporti di paesi terzi. Il CESE ribadisce altresì l'importanza dei principi di protezione della vita privata e dei dati personali e ritiene quindi sufficiente per questo scopo l'elenco passeggeri che le compagnie aeree possono ricavare dai sistemi di prenotazione e di accettazione.

4.7 Il CESE sottolinea l'importanza di garantire, nella conduzione delle inchieste sugli incidenti, la piena indipendenza da tutte parte le parti interessate, compresa l'AESA. È quindi opportuno prevedere ulteriori disposizioni legislative volte a garantire la piena autonomia delle autorità investigative. L'AESA in realtà potrebbe diventare (in qualità di consulente) una delle parti interessate in un'inchiesta, al pari di altri soggetti (compagnie aeree, costruttori, ecc.), senza tuttavia che le sia possibile influenzare l'andamento o il risultato dell'inchiesta. Il CESE desidera in particolare attirare l'attenzione sul fatto che all'AESA non dovrebbe essere consentito di agire in qualità di investigatore accreditato, in quanto ciò non sarebbe in linea con lo spirito dell'allegato 13 della Convenzione di Chicago, a causa di un conflitto di interessi con il ruolo di organismo preposto alla regolamentazione della sicurezza svolto dall'AESA. Tuttavia il CESE desidera anche sottolineare l'importanza dell'invio di raccomandazioni sulle inchieste all'AESA, laddove ciò risulti opportuno e necessario per consentirle di intervenire in caso di urgenti problemi di sicurezza.

4.8 Il CESE condivide la proposta di istituire una banca dati centrale delle raccomandazioni in materia di inchieste sugli incidenti che comprenda anche il monitoraggio dell'applicazione di tali raccomandazioni. Tuttavia, come già avviene negli Stati Uniti, dove l'Autorità federale dell'aviazione (FAA, Federal Aviation Authority) riesamina le raccomandazioni formulate dall'Ente nazionale per la sicurezza dei trasporti (NTSB, National Transport Safety Board), il CESE ritiene essenziale che anche l'AESA fornisca un'accurata valutazione dei benefici aggiunti, in termini di sicurezza, e dell'impatto normativo di qualsiasi raccomandazione di sicurezza prima dell'adozione di qualsiasi provvedimento normativo.

4.8.1 Il CESE invita l'UE a compiere ulteriori azioni allo scopo di assicurare un'analisi approfondita adeguata delle segnalazioni di incidenti e di migliorare la capacità di mettere in comune risorse a livello europeo in questo contesto.

4.9 Il CESE ribadisce l'importanza, nell'interesse della sicurezza, che tutti gli Stati membri dell'UE (e anche quelli non membri) comprendano chiaramente il contenuto della relazione di inchiesta su un incidente (articolo 19). Spesso infatti accade che le autorità nazionali investigative sulla sicurezza nel settore dell'aviazione civile elaborino tali relazioni esclusivamente nella lingua nazionale, anche nel caso in cui siano coinvolti soggetti stranieri. Pertanto il CESE raccomanda che per ogni relazione di inchiesta su un incidente venga resa disponibile almeno una traduzione in inglese.

4.10 Il CESE segnala che la sicurezza avrà sempre la priorità su altre esigenze, come la tutela della proprietà intellettuale. D'altra parte è importante fornire maggiori garanzie a tutela della proprietà intellettuale (articolo 15). Le informazioni sensibili a carattere commerciale dovrebbero essere condivise soltanto con le autorità senza essere rese note ai concorrenti. I produttori OEM (original equipment manufacturers, ovvero «produttori di apparecchiature originali») non dovrebbero ottenere di tutte le informazioni sui certificati di omologazione del tipo supplementare per prodotti (STC) o su altre modifiche o riparazioni e viceversa (poiché tali informazioni potrebbero contenere diritti di proprietà intellettuale, rilevanti sotto il profilo commerciale, degli organismi di progettazione (DOA), che non hanno alcuna pertinenza con l'incidente/inconveniente in questione).

Bruxelles, 27 maggio 2010

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Mario SEPI