19.1.2011   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 18/18

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) si compiace della decisione di dedicare il 2010 a un'intensificazione degli sforzi per eliminare l'esclusione e la povertà e sottolinea l'importanza di utilizzare in modo efficace l'istruzione e la formazione come strumenti per conseguire questi obiettivi. L'istruzione è riconosciuta come uno strumento di grande importanza per l'inclusione nella società di coloro che vivono in povertà.

1.2

Il fatto che tra le priorità della strategia Europa 2020 vi sia il rafforzamento dell'istruzione quale mezzo per combattere le disuguaglianze e la povertà, e che il trio delle presidenze di turno dell'UE (Spagna, Belgio e Ungheria) abbia fissato tra i suoi obiettivi quello dell'istruzione per tutti, consente di proporre una serie di azioni volte a fare dell'istruzione e della formazione degli strumenti efficaci nella lotta alla povertà e all'esclusione sociale.

1.3

L'istruzione è stata riconosciuta come un diritto umano fondamentale sin dagli inizi dell'UE e si sono compiuti sforzi ingenti e concreti per fare di questo diritto un bene pubblico alla portata di tutti. Il CESE ha contribuito a questi sforzi con numerosi pareri e in tutti ha riconosciuto che l'obiettivo centrale dell'istruzione rimane quello di formare dei cittadini liberi, dotati di spirito critico, autonomi, capaci di contribuire allo sviluppo della società in cui vivono, provvisti dell'elevato livello di competenze necessario per far fronte alle nuove sfide, in particolare nel mondo del lavoro, ma anche consapevoli di condividere dei valori e una cultura e di avere il dovere di preservare per le generazioni future il mondo in cui abitano.

1.4

Il CESE raccomanda che, sulla base del concetto di istruzione e formazione tendenti all'inclusione, l'UE e i suoi Stati membri si impegnino a rivedere le politiche in materia d'istruzione, i relativi contenuti, approcci e strutture e i fondi stanziati. Chiede inoltre che si proceda a una revisione e/o a un aggiornamento delle politiche sull'occupazione, che vengano offerti servizi pubblici di qualità, che venga dedicata particolare attenzione alle situazioni specifiche (bambini, persone con speciali esigenze, migranti, ecc.) e che in tutte queste politiche si includa la prospettiva di genere. L'istruzione inclusiva può essere sviluppata in svariati contesti, formali e non, in famiglia, nella comunità, e bisogna evitare che tutto il peso ricada sulla scuola. Lungi dall'essere una questione marginale o incentrata soltanto sui poveri, essa deve essere aperta a tutti i gruppi sociali che ne abbiano bisogno. Le ragioni che ci spingono ad optare per l'istruzione inclusiva sono:

1.5

Già da molti anni, nell'Unione europea sono in corso discussioni sul riconoscimento dei risultati dell'istruzione non formale, cioè quella che viene attuata al di fuori dei contesti tradizionali e che completa l'istruzione formale facendo acquisire alle persone abilità pratiche, competenze generali e sociali, fornendo esempi di atteggiamenti appropriati e incoraggiando la cittadinanza attiva. Sebbene in queste discussioni non si siano ancora raggiunti accordi a livello dell'UE, si sta progressivamente riconoscendo l'utilità dell'istruzione non formale per l'inserimento nel mondo del lavoro. Il CESE ritiene opportuno che l'UE analizzi lo stato della questione alla luce del concetto di istruzione tendente all'inclusione e a questo proposito raccomanda:

1.6

Il CESE ha ricordato in precedenti pareri che l'istruzione pubblica di qualità per tutti è uno strumento che promuove l'uguaglianza e l'inclusione sociale. Al riguardo è essenziale che tutti coloro che vivono in una situazione di esclusione abbiano accesso a un'istruzione prevalentemente pubblica (1) e di qualità, che apra loro le porte del mercato del lavoro e consenta loro di svolgere lavori dignitosi e ben remunerati.

1.7

Infine, il CESE raccomanda che le attività che possono essere sviluppate, senza che si perda di vista la coerenza con le priorità politiche già definite, servano da motore e da impulso per assumere impegni più audaci e ambizioni in questa materia e raggiungano le istituzioni e gli attori sociali più diversi.

1.8

Il convegno organizzato dal CESE sul ruolo dell'istruzione nella lotta contro l'esclusione sociale, che si svolgerà dal 20 al 22 maggio 2010 a Firenze, si colloca perfettamente in questa prospettiva. Tale convegno sarà infatti basato su un approccio trasversale e riunirà un gran numero di attori che operano in questo campo.

2.1

Il diritto all'istruzione è riconosciuto come diritto umano fondamentale ed è sancito da tutti gli strumenti normativi che l'Unione europea si è data sin dalla sua nascita. L'Europa ha compiuto sforzi ingenti e concreti per fare di questo diritto un bene pubblico alla portata di tutti (2). Tuttavia, continuano a esserci frange della popolazione che rimangono escluse dai benefici derivanti dall'esercizio di questo diritto, il che aggrava situazioni di povertà che non si è ancora riusciti a eradicare. Gli Stati membri, la Commissione e il Parlamento europeo hanno proposto e approvato importanti misure volte a lottare contro la povertà utilizzando come strumento d'inclusione un'istruzione pubblica di qualità per tutti. In questo spirito l'UE ha proclamato il 2010 Anno europeo della lotta alla povertà e all'esclusione sociale (3).

2.2

Al tempo stesso, l'inclusione sociale e la lotta alla povertà sono parte integrante degli obiettivi dell'Unione europea in materia di crescita e occupazione. Il coordinamento delle politiche nazionali relative alla protezione e all'inclusione sociale è realizzato attraverso un processo di scambio e apprendimento noto come «metodo aperto di coordinamento» (MAC). Tale metodo è applicato ai settori che sono di competenza degli Stati membri per raggiungere la convergenza tra le politiche nazionali ai fini della realizzazione di alcuni obiettivi comuni. Il MAC contribuisce al coordinamento delle politiche sociali, specialmente nel quadro della strategia di Lisbona rinnovata.

2.3

D'altro canto, l'istruzione e la formazione sono fattori fondamentali per migliorare lo sviluppo economico e la coesione sociale delle nostre società. Il fallimento degli obiettivi di riduzione dei livelli di povertà e le conseguenze dell'attuale crisi economica in termini di esclusione rendono ancora più importante la ricerca di strumenti che consentano di avanzare verso l'obiettivo dell'inclusione attiva.

2.4

Tra le priorità della strategia Europa 2020  (4), la prima è quella di una crescita basata sulla conoscenza come fattore di ricchezza. Si riconosce così che la conoscenza è il motore di una crescita sostenibile e che l'istruzione, la ricerca, l'innovazione e la creatività sono i fattori che fanno la differenza. Le conclusioni del Vertice sull'occupazione, svoltosi a Praga nel maggio 2009, vanno nella stessa direzione. Pertanto, nel contesto dell'attuale crisi economica, che ha avuto un impatto considerevole sui lavoratori e sulle imprese, specialmente le PMI, e considerando che la disoccupazione ha raggiunto massimi storici, con tassi vicini al 20,2 %, pur con grandi differenze tra gli Stati membri, si rende necessario intensificare tutte le azioni che possono contribuire a creare occupazione e a rafforzare l'uguaglianza tra gli europei, con particolare attenzione per la politica in materia d'istruzione.

2.5

L'istruzione pubblica, che è uno degli strumenti principali per promuovere l'uguaglianza, affronta oggigiorno nuove e numerose sfide in un mondo sempre più globalizzato e anche più ineguale, diviso e asimmetrico. L'integrazione di tutti gli studenti nella scuola e nella società è una priorità per le autorità pubbliche e per le organizzazioni internazionali o regionali. Quello dell'istruzione e della formazione tendenti all'inclusione è un approccio legato al soddisfacimento delle necessità di apprendimento di tutti i bambini, i giovani e gli adulti e, in particolare, di quelli che provengono dai settori più colpiti dalla discriminazione, marginalizzazione, povertà o esclusione sociale.

2.6

L'istruzione e la formazione possono essere strumenti efficaci di lotta alla povertà e all'esclusione sociale. I giovani che hanno minori opportunità nella società affrontano difficoltà specifiche, perché appartenenti ad ambienti svantaggiati sul piano educativo, socioeconomico o geografico, oppure perché disabili.

2.7

Secondo i principi guida dell'Unesco, l'istruzione e la formazione tendenti all'inclusione sono considerate un processo volto a tener conto delle differenti necessità di tutti i discenti e a rispondere a tali esigenze attraverso una partecipazione crescente all'apprendimento, alla cultura e all'assimilazione dei valori della comunità, allo scopo di ridurre l'esclusione sociale e la povertà. L'istruzione e la formazione tendenti all'inclusione richiedono la trasformazione dei contenuti, degli approcci, delle strutture e strategie educative, la conseguente evoluzione dei sistemi di formazione dei docenti e lo stanziamento di maggiori risorse, in una visione che inglobi tutti i discenti e con la convinzione che spetti al sistema dell'istruzione educare tutte le persone. L'istruzione e la formazione all'inclusione hanno come obiettivo quello di fornire risposte adeguate alle diverse necessità di apprendimento dei gruppi sociali e possono essere veicolate attraverso l'istruzione formale e quella non formale.

2.8

Lungi dall'essere una questione marginale, riguardante il modo di integrare determinati soggetti nel sistema scolastico generale, o una questione che riguardi soltanto i più poveri, l'istruzione e la formazione tendenti all'inclusione presuppongono che i sistemi di istruzione e gli altri sistemi di apprendimento siano spinti ad evolversi in modo da adattarsi all'eterogeneità dei discenti, trasformandosi in un potente strumento di lotta alla povertà. Tale approccio deve permettere sia agli insegnanti che a coloro che apprendono di sentirsi a loro agio nella diversità e di vedere in essa, più che un problema, una sfida e un'opportunità di arricchimento nel contesto dell'apprendimento.

2.9

La comparsa della disoccupazione di massa fa nascere situazioni di povertà inedite. Attualmente (5) la crisi economica globale non è che una conferma dolorosa di questa situazione. La povertà attuale non è soltanto caratterizzata dall'esistenza di redditi insufficienti: essa può manifestarsi attraverso accessi limitati o inesistenti alla sanità e all'istruzione, sotto forma di un ambiente pericoloso, attraverso la permanenza di discriminazioni e pregiudizi e l'esclusione sociale. Un impiego, se non è un impiego di qualità, non costituisce più di per sé una protezione sufficiente contro la povertà, e la povertà estrema è più diffusa tra le donne che tra gli uomini: nell'Unione europea il rischio di povertà estrema è notevolmente più elevato per le donne in 17 Stati membri. Le famiglie monoparentali in cui il capo famiglia è una donna corrono un rischio maggiore di cadere in povertà. In un mondo in cui il 60 % della popolazione vive soltanto con il 6 % del reddito mondiale, in cui il 50 % delle persone vive con soli 2 dollari al giorno e in cui oltre un miliardo di individui ha un reddito inferiore a 1 dollaro al giorno, l'Europa non può trasformarsi in una fortezza che ignora il contesto in cui vive.

2.10

I fenomeni crescenti di povertà urbana, lo spostamento della popolazione rurale verso aree industriali e la migrazione di massa rappresentano una sfida per le politiche sociali del continente europeo. Secondo dati forniti da Eurostat nel 2009, il 16 % della popolazione europea vive al di sotto della soglia di povertà e un europeo su dieci vive in una famiglia in cui nessuno dei membri ha un lavoro. In vari Stati membri i bambini sono più esposti al rischio di povertà che il resto della popolazione: si calcola che circa il 19 % (cioè, 19 milioni di bambini) vive sotto questa minaccia. È indispensabile contribuire a spezzare il meccanismo che spinge tante persone alla povertà attraverso la creazione di un ambiente educativo stabile e sicuro, in grado di garantire a tutti i discenti il pieno esercizio dei loro diritti fondamentali, lo sviluppo delle loro capacità e il dischiudersi di future opportunità.

3.1

La lotta alla povertà rappresenta un elemento fondamentale delle politiche dell'UE e degli Stati membri in materia di inserimento e occupazione. Un tempo considerata alla stregua di una politica assistenziale, la lotta alla povertà si è trasformata in lotta all'esclusione sociale. Non si tratta soltanto di preservare la società dalle temute conseguenze della povertà, ma di garantire l'esercizio dei diritti umani alle singole persone che sono colpite dalla povertà. Nel 2007, quando si è deciso che l'obiettivo dell'Anno 2010 sarebbe stato «la lotta alla povertà e all'esclusione sociale» , il Parlamento europeo e il Consiglio hanno affermato che esistono attualmente circa 78 milioni di persone esposte al rischio di povertà nell'UE, una cifra che non cessa di crescere. Poiché questa situazione è chiaramente in conflitto con i principali valori comuni dell'Unione europea, si impongono misure che coinvolgano allo stesso tempo l'UE e gli Stati membri.

3.2

D'altro canto, i paesi che aderiscono all'ONU hanno adottato nel 2000 gli Obiettivi di sviluppo del Millennio, volti in particolare a dimezzare il numero di persone che vivono in povertà estrema. Questi obiettivi, otto in tutto, dovranno essere raggiunti entro il 2015. Ciononostante, nell'attuale quadro economico si riconosce che sarà molto difficile far sì che tutti gli obiettivi vengano raggiunti nei termini previsti. L'UE ha deciso per l'appunto di dedicare il 2010 alla lotta alla povertà e all'esclusione sociale nell'intento di intensificare i suoi sforzi tesi al raggiungimento di questi obiettivi.

3.3

Il CESE ha ripetutamente sostenuto una posizione uniforme sul tema della società della conoscenza, ritenendola uno degli strumenti essenziali per raggiungere la piena integrazione di tutti i cittadini e non soltanto di un'élite e, soprattutto, uno dei mezzi per raggiungere gli obiettivi stabiliti nel vertice di Lisbona.

3.4

Il CESE ha recentemente ricordato (6) che le persone con minor livello di istruzione sono quelle che corrono il maggior rischio di esclusione e che il diritto all'istruzione deve offrire a tali persone delle opportunità per migliorare la qualità delle loro vite e il loro accesso al mercato del lavoro. Allo stesso modo, bisogna ricordare che i cambiamenti economici, sociali e tecnologici esigono un adeguamento del contenuto dell'istruzione, specialmente se si intende rispondere alle necessità del mercato del lavoro. A questo fine il CESE propone di introdurre nell'insegnamento primario, secondario e universitario dei cambiamenti tendenti a permettere di integrare l'istruzione, qualora venga interrotta, con programmi di formazione professionale che possano facilitare l'inserimento nel mercato del lavoro (7): l'obiettivo è quello di prevenire i danni causati dall'esclusione sociale e di porvi rimedio.

3.5

In questa prospettiva, il CESE (8) ha adottato un parere in cui accoglie favorevolmente la comunicazione della Commissione Nuove competenze per nuovi lavori. Nelle conclusioni del parere si afferma che «il miglioramento delle competenze a tutti i livelli è una condizione essenziale tanto per un rilancio a breve termine dell'economia quanto per uno sviluppo più a lungo termine e per l'aumento della produttività, della competitività, dell'occupazione, nonché per la garanzia di pari opportunità e per la coesione sociale».

3.6

In ogni caso, esiste una questione ineludibile, ossia quella di precisare il concetto di istruzione e formazione tendenti all'inclusione da cui prendiamo le mosse, in quanto, oltre ad essere una strategia, è un processo che obbliga a rivedere non solo le politiche in materia d'istruzione, ma anche quelle relative all'occupazione, come pure l'offerta di servizi pubblici di qualità e la considerazione dell'eterogeneità dei beneficiari dell'istruzione (tra cui figurano uomini e donne, bambini, giovani e anziani, migranti, disoccupati, disabili, malati di AIDS, ecc.). In definitiva, l'istruzione e la formazione tendenti all'inclusione hanno come obiettivo finale quello di eliminare l'esclusione sotto qualsiasi forma, sia essa la conseguenza di atteggiamenti negativi o della mancata valorizzazione della diversità. L'istruzione e la formazione inclusive possono essere sviluppate in svariati contesti, formali e non, in famiglia, nella comunità, affinché non tutto il peso ricada sulla scuola.

3.7

I programmi dell'istruzione non formale sono molto spesso basati su forme pedagogiche e metodi di lavoro di carattere non gerarchico e partecipativo, e sono strettamente associati con le organizzazioni della società civile nonché da esse gestiti. Grazie alla sua natura e all'approccio dal basso verso l'alto che la contraddistingue, l'istruzione non formale si è rivelata uno strumento efficace di lotta alla povertà e all'esclusione sociale. Il CESE sottolinea pertanto che l'istruzione non formale può svolgere un ruolo importante anche nell'attuazione della strategia Europa 2020.

3.8

Il successo della formazione permanente è rafforzato dall'istruzione non formale che completa e sostiene l'istruzione formale. Questo collegamento, ad esempio, può svolgere un ruolo importante per rendere l'apprendimento più attraente per i giovani, al fine di combattere l'abbandono scolastico mediante l'introduzione di nuovi metodi, l'agevolazione del passaggio tra istruzione formale e non formale e il riconoscimento delle competenze acquisite (9).

3.9

L'OCSE ha dedicato particolare attenzione all'istruzione informale, nel quadro di molteplici indagini e progetti (10). Non esistono ancora accordi generali che indichino fino a che punto e in quale modo vadano riconosciute le conoscenze acquisite tramite l'istruzione non formale e, ancora meno, l'istruzione informale. Ciò presuppone, tra l'altro, che si riconosca ad altri gruppi e ad altre persone, come per esempio le organizzazioni della società civile, la capacità di insegnare al di fuori del sistema d'istruzione formale, e che si stabiliscano criteri di valutazione delle conoscenze acquisite in questo modo. Vari Stati membri hanno provveduto, attraverso le strategie d'istruzione permanente, al riconoscimento delle competenze e delle capacità così acquisite, e alcuni di essi stanno valutando, tramite gli esistenti quadri nazionali delle qualifiche, delle procedure tese a un riconoscimento per legge di tali competenze e capacità, che valga per l'inserimento nel mondo del lavoro. Il CESE ritiene opportuno che l'UE analizzi questo tema a livello degli Stati membri e che questi ultimi procedano a scambi di esperienze e di esempi positivi.

3.10

Un rischio serio che va evitato è quello di porre le strategie educative per l'inclusione soltanto a disposizione dei poveri, degli immigranti e di coloro che hanno abbandonato il sistema scolastico per un qualsiasi motivo. Ciò creerebbe isolamento invece di integrare i partecipanti. Una possibile alternativa consiste nel lasciare che la porta d'ingresso a questi sistemi rimanga aperta ad altri gruppi che possano avere bisogno di accedervi (11). D'altro canto, l'istruzione non formale non sostituisce quella formale ma, se viene riconosciuto il valore delle conoscenze acquisite in modo non formale, la integra, nella misura in cui i beneficiari di queste misure sono autorizzati a reinserirsi, se lo desiderano e ne hanno bisogno, nel sistema d'istruzione formale.

3.11

Il CESE reputa fondamentale che tutte le persone escluse abbiano un'istruzione prevalentemente pubblica (12) e di qualità, che apra loro l'accesso al mercato del lavoro e consenta loro di svolgere lavori dignitosi e ben remunerati. Non è meno importante che questa istruzione trasmetta i valori fondamentali del civismo, della parità effettiva tra uomini e donne, nonché della partecipazione democratica attiva. Il CESE crede in un'istruzione che contribuisca alla costruzione personale e sociale, che non sia considerata soltanto come una mera trasmissione di abilità e capacità (concezione utilitaristica dell'istruzione) e che produca esseri umani aperti, con spirito critico, capaci di partecipare attivamente a società sempre più giuste e politicamente più mature.

3.12

Il CESE ritiene che promuovere l'inclusione nell'istruzione significhi accrescere la capacità di analisi critica e che tale promozione contribuisca a migliorare i contesti pedagogici e sociali dei discenti per far fronte alle nuove richieste del mercato del lavoro e della società. In definitiva, legare l'istruzione all'inclusione sociale implica un collegamento con gli obiettivi di sviluppo della società e dei territori in cui essa è impartita. In questo modo l'istruzione servirà da strumento per l'eliminazione progressiva della povertà.

3.13

In sintesi, le ragioni per le quali bisogna optare per un'istruzione e per una formazione inclusive sono:

4.1

L'Anno europeo della lotta alla povertà ha quattro obiettivi specifici:

—   riconoscimento: riconoscere il diritto delle persone che si trovano in una situazione di povertà ed esclusione sociale a vivere in modo dignitoso e a svolgere una funzione nella società,

—   adesione: l'obiettivo dell'Anno europeo è anche quello di fare in modo che l'opinione pubblica aderisca maggiormente alle politiche e azioni tese all'inclusione sociale, ribadendo la responsabilità di tutti per affrontare la povertà e l'emarginazione,

—   coesione: promuovere una società dotata di maggiore coesione, richiamando l'attenzione sui vantaggi offerti a tutti da una società in cui la povertà sia eliminata e nessuno sia condannato all'emarginazione,

—   impegno: l'Anno europeo mira a confermare il saldo impegno politico dell'UE nella lotta alla povertà e all'esclusione sociale e a promuovere tale impegno a tutti i livelli di potere.

4.2

I temi principali che saranno affrontati nel corso dell'Anno europeo sono i seguenti:

4.3

Di conseguenza, in Europa il 2010 offre un'occasione unica per sensibilizzare e mobilitare un'opinione pubblica molto vasta e diversificata sul tema della lotta alla povertà e del ruolo che l'istruzione può svolgere in questo campo, allo scopo di fare passi avanti verso l'eliminazione della povertà. Tale obiettivo ambizioso potrà essere realizzato soltanto se il messaggio trasmesso è forte e chiaro, e non ambivalente o impreciso. Per questo motivo il CESE propone che le attività vertano attorno a un asse centrale: L'istruzione e la formazione tendenti all'inclusione: un potente strumento nella lotta alla povertà - Per un'Europa senza esclusione sociale.

4.4

Il governo spagnolo esercita la presidenza dell'Unione europea nel primo semestre del 2010. Negli ultimi anni la Spagna ha mostrato un interesse particolare per la lotta alla povertà, l'eliminazione dell'esclusione sociale e l'istruzione e la formazione inclusive. Il semestre di presidenza della Spagna apre l'Anno europeo dedicato a questo tema. La cerimonia di inaugurazione si è svolta a Madrid il 21 gennaio 2010 e alla fine di giugno si terrà il consueto Consiglio europeo, durante il quale la presidenza di turno passerà dalla Spagna al Belgio. L'interesse e l'impegno dimostrati dalla Spagna in relazione all'istruzione per tutti sembrano fornire un'eccellente opportunità per sviluppare una serie di attività volte a far sì che questo Anno lasci un'impronta profonda e porti a decisioni politiche che ci facciano avvicinare all'obiettivo auspicato, quello dell'eliminazione della povertà e dell'esclusione sociale.